包 心 鑒

論制度治黨

包 心 鑒

制度問題帶有根本性、全局性、決定性和長期性，堅持和強化制度治黨，是全面從嚴治黨的治本之策，是著力解決管黨治黨寬松軟問題的根本措施。注重制度治黨，是黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗的深刻總結(jié)；凸顯制度治黨，是凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的迫切要求；深化制度治黨，是積極穩(wěn)妥推進政治體制改革的重要任務(wù)。

全面從嚴治黨 深化制度治黨 優(yōu)化政治生態(tài) 推進政治改革

作者包心鑒，男，中國政治學(xué)會副會長，中國科學(xué)社會主義學(xué)會副會長，山東大學(xué)博士生導(dǎo)師，濟南大學(xué)政法學(xué)院名譽院長，濟南大學(xué)“民主法治建設(shè)與國家治理現(xiàn)代化”研究中心主任（濟南 250022）。

堅持和強化制度治黨，是黨的十八大以來全面從嚴治黨的突出特點，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。從中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾“八項規(guī)定”的出臺并持之以恒貫徹執(zhí)行，到黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、工作制度、干部選拔使用制度、黨的紀律檢查制度以及國有企業(yè)收入分配制度等一系列基本制度的進一步改革與完善；從禁止公款送禮、公款吃請、公款消費等一系列黨風(fēng)廉政建設(shè)規(guī)章制度的嚴格執(zhí)行，到《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨問責條例》的正式頒布，嚴格的制度幾乎覆蓋黨的建設(shè)各個方面和黨員干部的一切行為，制度治黨、制度反腐的作用和效果正在愈益凸顯。黨的十八屆六中全會正式通過《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，把黨的制度建設(shè)和強化制度治黨推向了一個新的理論與實踐高度。四年多來的實踐充分證明，制度問題的確是帶有根本性、全局性、決定性和長期性的重大問題，堅持和強化制度治黨，是全面從嚴治黨的治本之策，是“著力解決管黨治黨失之于寬、失之于松、失之于軟的問題”①習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。的根本措施。

關(guān)于制度治黨，黨的十八大以來習(xí)近平同志從各個角度進行了深刻強調(diào)與闡發(fā)。2014年10月8日，在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的重要講話中，習(xí)近平同志首次提出“制度治黨”，精辟指出：要“堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合。從嚴治黨靠教育，也靠制度，二者一柔一剛，要同向發(fā)力、同時發(fā)力”①《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年版，第140、146、149、150頁。。2015年1月13日，在十八屆中紀委五次全會上的講話中，習(xí)近平同志明確強調(diào)：“在改進作風(fēng)問題上，我們不能退，也退不得，必須保持常抓的韌勁、長抓的耐心，在堅持中見常態(tài)，向制度建設(shè)要長效。”②《習(xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年版，第140、146、149、150頁。2015年3月5日，在參加十二屆全國人大三次會議上海代表團審議時，習(xí)近平同志深刻指出：“從嚴治黨，關(guān)鍵是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’，從嚴管好各級領(lǐng)導(dǎo)干部。從嚴管理干部，要堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合，既從思想教育上嚴起來，又從制度上嚴起來?！雹邸读?xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年版，第140、146、149、150頁。2015年6月28日，在中央政治局第24次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平同志從反腐倡廉角度進一步強調(diào)：“法規(guī)建設(shè)帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長效性。要貫徹全面深化改革、全面依法治國的要求，加大反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)力度，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經(jīng)驗結(jié)合起來，本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規(guī)制度、完善已有的法規(guī)制度、廢止不適應(yīng)的法規(guī)制度，努力形成系統(tǒng)完備的反腐倡廉法規(guī)制度體系?！雹堋读?xí)近平關(guān)于協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015年版，第140、146、149、150頁。2016年1月12日，在黨的十八屆中央紀委六次全會上的重要講話中，習(xí)近平同志從凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的高度進一步指明了堅持和強化制度治黨的迫切性和重要性，指出：“要抓住建章立制，立‘明規(guī)矩’、破‘潛規(guī)則’，圍繞發(fā)生的腐敗案例，查找漏洞，吸取教訓(xùn)，著重完善黨內(nèi)政治生活等各方面制度，壓縮消極腐敗現(xiàn)象生存空間和滋生土壤，通過體制機制改革和制度創(chuàng)新促進政治生態(tài)不斷完善?！雹萘?xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。這一系列重要論述，構(gòu)成內(nèi)涵豐富、思想深邃的關(guān)于制度治黨的重要思想。這一重要思想，是對鄧小平關(guān)于制度建黨和制度改革思想的堅定傳承和創(chuàng)新發(fā)展，是對馬克思主義建黨學(xué)說的進一步豐富和創(chuàng)造性貢獻，為在新的歷史條件下抓住根本問題和要害問題全面從嚴治黨、確保黨的先進性和純潔性、使黨始終走在時代前列，進一步指明了方向。

一、注重制度治黨：黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗的深刻總結(jié)

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央把制度治黨提到關(guān)系黨的建設(shè)全局的高度，具有深刻的歷史邏輯依據(jù)，是對黨的建設(shè)歷史經(jīng)驗的深刻總結(jié)。

在我國改革開放之初，鄧小平就旗幟鮮明地提出了依靠制度管黨治黨的重要論斷。在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇綱領(lǐng)性文獻中，鄧小平反復(fù)闡述一個重要思想，這就是，要把黨和國家的政治生活建立在不斷完善的制度基礎(chǔ)之上。他精辟指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！薄爸贫群每梢允箟娜藷o法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗！雹蕖多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333頁。這一重要論斷，是對國際共產(chǎn)主義運動歷史經(jīng)驗尤其是我們黨領(lǐng)導(dǎo)革命和建設(shè)歷史經(jīng)驗的精辟總結(jié)，是對馬克思主義政黨建設(shè)理論的創(chuàng)造性貢獻。

在國際共產(chǎn)主義運動史上，曾經(jīng)出現(xiàn)過斯大林破壞社會主義民主與法制的嚴重教訓(xùn)。在我國社會主義發(fā)展史上，曾經(jīng)出現(xiàn)過“文化大革命”踐踏社會主義民主與法制的嚴重挫折。產(chǎn)生這些問題的原因究竟是什么？是個人的素質(zhì)還是制度的因素？鄧小平鞭辟入里地指出，領(lǐng)袖個人的因素固然是個重要原因，但是根本原因在于制度的缺失和漏洞。他說：“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有在實際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫”，“不是說個人沒有責任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。①《 鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、146頁。這一分析，切中要害，振聾發(fā)聵，深刻指明了社會主義民主政治建設(shè)所要解決的最關(guān)鍵問題，深刻揭示了馬克思主義執(zhí)政黨必須遵循的最基本規(guī)律。

事實上，任何一個政黨，當它取得執(zhí)政地位之后，如何重視制度建黨，以健全的制度確保黨的執(zhí)政功能和執(zhí)政成效、防止個人專斷和黨的成員腐敗，這個問題就被尖銳地提到關(guān)系黨的執(zhí)政地位乃至生死存亡的重要位置上來。作為社會主義大國的執(zhí)政黨，我們黨隊伍龐大、責任重大，制度問題在黨執(zhí)政過程中一直是關(guān)乎根本、影響全局的一個重大問題；是否具有健全的制度，是黨內(nèi)生活尤其是政治生活是否正常，整個國家能否沿著民主法治道路向前發(fā)展的一個關(guān)鍵因素；是否具有強烈的制度意識，是廣大黨員尤其是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部能否保持本色、為民執(zhí)政、廉潔執(zhí)政的一個關(guān)鍵問題。

早在延安時期，制度問題就曾被提到尚未取得全國執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨人面前。民主人士黃炎培訪問延安，與毛澤東促膝長談，尖銳地提問：通過什么路徑才能夠防止“政怠宦成”、“人亡政息”的歷史教訓(xùn)，跳出“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”？針對這一問題，毛澤東明確回答：“我們已經(jīng)找到了新路，我們能夠跳出周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。”②黃炎培：《八十年來》，北京：文史資料出版社，1982年版，第148-149頁。這一解答，何等精辟！何等深邃！防止自身腐敗，防止人亡政息，歸根到底要靠黨內(nèi)民主和人民民主。民主不僅僅是思想和作風(fēng)，更重要的是體制和制度。人民監(jiān)督執(zhí)政黨，人民監(jiān)督政府，這是現(xiàn)代民主制度的核心內(nèi)容。只有以健全的黨內(nèi)民主制度和國家民主制度確保人民以高度負責的精神監(jiān)督黨和政府，才能避免“其興也勃焉，其亡也忽焉”的“周期律”，徹底防止“政怠宦成”、“人亡政息”的歷史悲劇重演。

當年毛澤東找到了制度建設(shè)這條新路，但是卻未能帶領(lǐng)全黨一以貫之地走下去，更未能成功解決在黨執(zhí)政之后如何確保黨和國家政治生活民主化、制度化這一重大課題。五十年代后期直至“文化大革命”，我們黨所以屢遭曲折，國家所以屢遭困境，一個根本原因就是對制度的淡漠、疏忽甚至否定。權(quán)力過分集中，黨政不分、政企不分，個人凌駕于集體之上，黨和國家的民主制度形同虛設(shè)，有的甚至破壞殆盡，這樣一種歷史教訓(xùn)，不是哪一個人的責任，而是制度意識普遍缺失、制度建設(shè)長期懈怠的結(jié)果。所以“文化大革命”結(jié)束之后，鄧小平對黨的歷史經(jīng)驗的總結(jié)和黨的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)的思考，正是緊緊抓住制度建設(shè)這個根本環(huán)節(jié)，明確提出“制度建黨”這個重大命題，牢牢抓住制度改革這個關(guān)鍵節(jié)點。早在黨的十一屆三中全會前夕，鄧小平就在中央工作會議上明確指出：“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”③《 鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333、146頁。在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中，鄧小平更為明確地提出加強制度建黨要著重解決的要害問題。他精辟指出：必須高度重視制度問題，切實推進制度改革，“關(guān)鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度”，廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制。同時“應(yīng)該明確提出繼續(xù)肅清思想政治方面的封建主義殘余影響的任務(wù)，并在制度上做一系列切實的改革?！薄安粓詻Q改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)過的一些嚴重問題今后就可能重新出現(xiàn)。只有對這些弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革，人民才會信任我們的領(lǐng)導(dǎo)，才會信任黨和社會主義，我們的事業(yè)才有無限的希望?！雹佟?鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第331-335頁。鄧小平把制度改革與建設(shè)提到能否贏得人民信任的高度，提到能否鞏固黨的執(zhí)政地位的高度，提到能否發(fā)展社會主義的高度，緊緊抓住了社會主義民主政治建設(shè)中的最關(guān)鍵問題，為在長期執(zhí)政條件下推進黨內(nèi)民主和社會民主、確保黨的先進性和純潔性，指明了根本方向。

歷史經(jīng)驗深刻告訴我們，小治治事、中治治人、大治治制?！爸卫韲遥贫仁瞧鸶拘?、全局性、長遠性作用的?！雹凇?習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第28、28-29頁。全面從嚴治黨，更必須把制度建設(shè)提到根本性、全局性、長遠性高度，高度重視制度的治黨功能、充分彰顯制度的治黨效應(yīng)。習(xí)近平同志深刻指出：“相比我國經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾的要求，相比當今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現(xiàn)國家長治久安”，相比推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的艱巨任務(wù)，“我們的制度還沒有達到更加成熟更加定型的要求，有些方面甚至成為制約我們發(fā)展和穩(wěn)定的重要因素。所以，我們必須適應(yīng)國家現(xiàn)代化總進程，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，提高國家機構(gòu)履職能力，提高人民群眾依法管理國家事務(wù)、經(jīng)濟社會文化事務(wù)、自身事務(wù)的能力，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化，不斷提高運用中國特色社會主義制度有效治理國家的能力”。③《 習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014年版，第28、28-29頁。在我國現(xiàn)行政治架構(gòu)和治理體系中，國家制度建設(shè)和黨的制度建設(shè)相互膠著，制度治國和制度治黨有機聯(lián)系；而從一定意義上說，國家治理現(xiàn)代化能否有效推進，全面依法治國方略能否有效實施，很大程度上取決于能否注重和堅持制度治黨，以健全的制度體系確保黨的先進性和純潔性，提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，使廣大黨員和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部始終不忘初心、不懈奮斗、不斷前進。這就是制度治黨的歷史邏輯和現(xiàn)實邏輯。

二、凸顯制度治黨：凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的迫切要求

制度治黨的現(xiàn)實性、緊迫性和必要性，突出體現(xiàn)在凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)面臨的突出問題和艱巨任務(wù)上。

黨的十八大以來，習(xí)近平同志在領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)全面從嚴治黨中鮮明而尖銳地提出凈化優(yōu)化乃至重構(gòu)黨內(nèi)政治生態(tài)的重大任務(wù)。2014年6月30日，在中央政治局第十六次集體學(xué)習(xí)時的重要講話中，習(xí)近平總書記明確指出：“加強黨的建設(shè)，必須營造一個良好的從政環(huán)境，也就是要有一個好的政治生態(tài)?！彼麖娬{(diào)：這個問題，“現(xiàn)在看來，不能講講就過去了，而是要下大氣力來抓，爭取一個好的成效”。④《習(xí)近平在中共中央政治局第十六次集體學(xué)時時強調(diào)：堅持從嚴治黨落實管黨治黨責任，把作風(fēng)建設(shè)要求融入黨的制度建設(shè)》，《人民日報》2014年7月1日。2015年1月13日，在十八屆中央紀委五次全會上的重要講話中，習(xí)近平同志再次尖銳指出：當前“減少腐敗存量、遏制腐敗增量、重構(gòu)政治生態(tài)的工作艱巨繁重”⑤《習(xí)近平在十八屆中央紀委五次全會上發(fā)表重要講話》，《人民日報》2015年1月14日。。2015年“兩會”期間，習(xí)近平同志在參加吉林、江西代表團審議時再次強調(diào)：“做好各方面工作，必須有一個良好的政治生態(tài)。政治生態(tài)污濁，從政環(huán)境就惡劣；政治生態(tài)清明，從政環(huán)境就優(yōu)良。政治生態(tài)和自然生態(tài)一樣，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出現(xiàn)問題，要想恢復(fù)就要付出很大代價?！雹蕖读?xí)近平參加吉林代表團審議》， 《人民日報》2015年3月10日?！白匀簧鷳B(tài)要山清水秀，政治生態(tài)也要山清水秀?！雹摺读?xí)近平參加江西代表團審議》，《人民日報》2015年3月7日。2016年1月12日，在十八屆中央紀委六次全會上，習(xí)近平同志再次強調(diào)黨內(nèi)政治生態(tài)的極端重要性。他說：“政治生態(tài)好，人心就順、正氣就足；政治生態(tài)不好，就會人心渙散、弊病叢生?！雹倭?xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。他著重強調(diào)，要“通過體制機制改革和制度創(chuàng)新促進政治生態(tài)不斷改善”②習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。。 這一系列精辟論斷，振聾發(fā)聵、令人警醒，不僅對如何進一步解決我們黨面臨的主要問題、促進黨風(fēng)政風(fēng)進一步好轉(zhuǎn)，具有極其深刻的現(xiàn)實指導(dǎo)作用，而且對如何建構(gòu)現(xiàn)代政黨建設(shè)體系、營造良好的黨內(nèi)黨外政治生態(tài)、推進黨的建設(shè)走向現(xiàn)代化，具有極其高遠的理論創(chuàng)新價值。

政治生態(tài)是指一定政治系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間以及政治系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)之間相互作用、相互影響、相互制約所形成的生態(tài)聯(lián)動，是一個地方或一個領(lǐng)域政治生活現(xiàn)狀以及政治發(fā)展環(huán)境的集中反映，是黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣的綜合體現(xiàn)。政治生態(tài)大體區(qū)分為政治內(nèi)生態(tài)和政治外生態(tài)。政治內(nèi)生態(tài)是指政治系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間的生態(tài)聯(lián)動；政治外生態(tài)則是指政治系統(tǒng)與其他社會系統(tǒng)之間的生態(tài)聯(lián)動。我們黨的執(zhí)政地位和執(zhí)政使命決定，黨內(nèi)政治生態(tài)是否健康、優(yōu)化，不僅對所有黨員、干部產(chǎn)生著巨大的影響和制約作用，而且對其他社會組織乃至整個國家政治系統(tǒng)產(chǎn)生著至關(guān)重要的示范和影響作用。

黨的十八大以來全面從嚴治黨的實踐表明，凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，紀律、規(guī)矩和制度是三大最重要因素和最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。紀律是凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的剛性約束，規(guī)矩是凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的基本規(guī)范，而制度則是凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的根本保障。紀律、規(guī)矩是制度的重要體現(xiàn)，強化制度治黨，離不開嚴明紀律、嚴守規(guī)矩。制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，現(xiàn)代制度具有行為導(dǎo)向、心理激勵和權(quán)力制約等特有功能。完善的制度可以最大限度地調(diào)動積極因素、抑制消極因素，使好人更好地做好事，使壞人無法任意橫行，使公共權(quán)力最大程度地釋放出謀求人民利益、促進社會進步的正能量；而制度的缺失與漏洞，必然會嚴重助長不正之風(fēng)蔓延，使好人無法充分做好事、甚至?xí)儔?，使公共?quán)力游離權(quán)力的本質(zhì)和邊界而導(dǎo)致恃權(quán)腐敗行為。事實說明，只要我們堅持制度改革不動搖，強化制度建設(shè)不放松，嚴明政治紀律不含糊，嚴守政治規(guī)矩不留縫，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子不懈怠，就一定能凈化和優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，創(chuàng)造和保持良好的從政、執(zhí)政環(huán)境，確保廣大黨員干部自覺履行以民為本、執(zhí)政為民的政治責任。

凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)是一項系統(tǒng)工程，關(guān)系全面從嚴治黨的全局。習(xí)近平同志指出： “全面從嚴治黨，核心是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，基礎(chǔ)在全面，關(guān)鍵在嚴，要害在治?！雹哿?xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。準確把握堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強黨的建設(shè)、全面從嚴治黨、推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭之間的關(guān)系，明確內(nèi)涵、厘清責任，抓住重點、協(xié)調(diào)推進，是在新的歷史條件下凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)、實現(xiàn)黨的建設(shè)現(xiàn)代化的總體戰(zhàn)略布局。從這樣一種總體布局出發(fā)，凸顯制度治黨凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，需要重點要把握好一系列辯證關(guān)系：

——正確認識和把握黨紀與法律的關(guān)系，既要遵從法律，又要嚴守黨紀。加強制度治黨不是孤立的，既離不開黨的紀律的保障，又離不開國家法律的支撐。在全面從嚴治黨中，制度、黨紀、法律相互支持融為一體，形成規(guī)范黨員思想行為、凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的強大合力。把紀律建設(shè)擺在更加突出的位置，堅持紀嚴于法、紀在法前，用紀律管住全體黨員，讓紀律成為全體黨員不可逾越的底線，是近年來全面從嚴治黨的一個突出特點，也是加強制度治黨的一個重要突破口。法律與紀律的關(guān)系，對于共產(chǎn)黨員尤其是黨員領(lǐng)導(dǎo)干部來說，是普遍性與特殊性的關(guān)系。法律是治國之重器，是任何組織和個人都必須遵守的底線，黨的組織和個人也不例外，模范遵守國家法律，是每一個共產(chǎn)黨員必須自覺履行的義務(wù)。但是僅僅做到這一點還遠遠不夠，除了這個義務(wù)之外，黨組織和黨員個人還有一個必須履行的義務(wù)，這就是嚴守黨的紀律。因為我們黨是肩負神圣使命的政治組織，是工人階級和人民大眾的先鋒隊，是由鐵的紀律組織起來的先進集體。黨的先鋒隊性質(zhì)、歷史使命和執(zhí)政地位，決定黨規(guī)黨紀必然也必須嚴于國家法律，黨組織和黨員個人不僅要模范地遵從國家法律，而且要自覺地嚴守黨的紀律。如果混淆了紀律和法律的界限，認為只要守法就可以了，把違紀當成“小節(jié)”，黨員不違法就沒人管、不追究，久而久之就必然會造成“要么是好同志，要么是階下囚”的不正?，F(xiàn)象。中央強調(diào)把黨的紀律挺在法律前面，守紀嚴于遵法，就是針對長期以來紀法不分、重法輕紀的問題提出來的。許多事實表明，共產(chǎn)黨員尤其黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，只有既牢固樹立法律意識，又不斷強化紀律觀念，把遵從國家法律當成基本行為規(guī)范，把嚴守黨的紀律當成基本行為尺度，才能“從心所欲而不逾矩”，模范履行黨和人民賦予的歷史責任。

——正確認識和把握“破”與“立”的關(guān)系，既要立明規(guī)矩，又要破潛規(guī)則。凸顯制度治黨，凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，必須堅持“破”“立”并舉，“破”字當頭、“立”在其中。所謂“破”，就是要堅定不移開展反腐倡廉斗爭，徹底破除蔓延于黨內(nèi)政治生活各個方面的潛規(guī)則。長期以來，許多潛規(guī)則侵入黨內(nèi)，甚至大行其道，對黨的肌體造成嚴重危害。在一些地方和部門，拉幫結(jié)派的山頭主義、人身依附的宗派主義、我行我素的自由主義、不講原則的好人主義、唯利是圖的個人主義、游戲人生的享樂主義盛行，尤其是“一把手”搞家長制、獨斷專行，使黨內(nèi)政治生活變得低級庸俗、是非判斷十分模糊，久而久之嚴重挫傷了廣大干部群眾的積極性，敗壞了政治風(fēng)氣和社會風(fēng)氣，污染了黨內(nèi)黨外政治生態(tài)，帶壞了一批黨員干部，乃至發(fā)生“連鎖式”、“塌方式”腐敗。事實警示我們， 潛規(guī)則不破，黨風(fēng)不可能好轉(zhuǎn)；破除潛規(guī)則不可能一蹴而就、一勞永逸，而是一項長期的管黨治黨任務(wù)。所謂“立”，就是要堅定不移注重制度建設(shè)與完善，以制度嚴紀律、 明規(guī)矩，發(fā)揮制度的作用，彰顯制度的權(quán)威，通過完善制度的正能量，優(yōu)化和固化 “山清水秀”的政治生態(tài)，以正壓邪，讓“潛規(guī)則在黨內(nèi)以及社會上失去土壤、失去通道、失去市場”①習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。。

——正確認識和把握自律與監(jiān)督的關(guān)系，既要注重制度激勵，又要強化制度監(jiān)督。堅持制度治黨，彰顯制度在凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)中的常態(tài)效應(yīng)，既要注重黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、干部選拔使用制度等制度體系的不斷完善，充分釋放制度在促進人們善言善行中的導(dǎo)向與激勵作用，形成自覺要求自己和不斷完善自己的良好習(xí)慣與氛圍，又要突出強化黨內(nèi)監(jiān)督制度的科學(xué)設(shè)計與嚴格執(zhí)行。因為任何人的行為都離不開監(jiān)督，共產(chǎn)黨員尤其是執(zhí)掌公共權(quán)力的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其離不開監(jiān)督。黨要管黨、從嚴治黨，無論是“管”抑或是“治”，都包含監(jiān)督；黨內(nèi)監(jiān)督制度是強化制度治黨的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的關(guān)鍵保障。在第十八屆中央紀委六次全會上的重要講話中，習(xí)近平同志特別強調(diào)：“對我們黨來說，外部監(jiān)督是必要的，但從根本上講，還在于強化自身監(jiān)督。我們要總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，創(chuàng)新管理制度，切實強化黨內(nèi)監(jiān)督。”②習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。

黨的十八屆六中全會在2003年黨中央制定和頒布的 《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的基礎(chǔ)上，正式審議通過《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，表明我們黨的監(jiān)督制度建設(shè)進入一個新階段，這是堅持和強化制度治黨的重要制度成果。黨內(nèi)監(jiān)督之所以必須進一步強化，從根本意義上說，是公共權(quán)力運行規(guī)律決定的。一切公共權(quán)力都離不開監(jiān)督，執(zhí)政黨執(zhí)掌的公共權(quán)力尤其離不開監(jiān)督。失去監(jiān)督的權(quán)力勢必蛻變成腐敗的權(quán)力，缺乏監(jiān)督的執(zhí)政黨很難運用好人民賦予的權(quán)力來全心全意為人民謀利益。通過多年的建設(shè)尤其是十八大以來的不懈努力，我們黨已經(jīng)建構(gòu)起包括依托黨的各級紀律檢查委員會和黨內(nèi)巡視制度在內(nèi)的專門性監(jiān)督制度和依托全體黨員知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)共同參與監(jiān)督的廣泛性監(jiān)督制度，這是黨內(nèi)監(jiān)督制度的兩個基本方面，兩者相互支持、相輔相成，缺一不可、不可偏廢。黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)是確保黨章黨規(guī)黨紀在全黨有效執(zhí)行，維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，重點解決黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴治黨不力，黨的觀念淡漠、組織渙散、紀律松弛，管黨治黨寬松等軟問題，保證黨的組織充分履行職能、發(fā)揮核心作用，保證全體黨員發(fā)揮先鋒模范作用，保證黨的領(lǐng)導(dǎo)干部忠誠干凈擔當。黨內(nèi)監(jiān)督的重點無疑是各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是“一把手”履行黨的職責、運用公共權(quán)力的情況。強化黨內(nèi)監(jiān)督要同強化國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督結(jié)合起來。習(xí)近平總書記深刻指出：“強化黨內(nèi)監(jiān)督是為了保證黨立黨為公、執(zhí)政為民，強化國家監(jiān)察是為了保證國家機器依法履職、秉公用權(quán)，強化群眾監(jiān)督是為了保證權(quán)力來自人民、服務(wù)人民?！雹倭?xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。顯然，在確保公共權(quán)力正確運行這一實質(zhì)問題上，黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察、群眾監(jiān)督是完全一致的，三者在實際運行過程中相互聯(lián)系、相互支持、融為一體。同時黨內(nèi)監(jiān)督還要同法律監(jiān)督、民主監(jiān)督、審計監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督等協(xié)調(diào)起來，共同形成監(jiān)督合力，有效彰顯監(jiān)督體系在制約公共權(quán)力、凈化優(yōu)化政治生態(tài)中的重要作用。

——正確認識和把握制度與道德的關(guān)系，既要嚴格制度約束，又要注重固本培元。制度是一種規(guī)范性、強制性約束力量，無論對黨的整體還是對黨員個體來說，制度都具有強制性，是一種外在的約束力量。外因只有通過內(nèi)因才能起作用。這就是要把嚴格的制度約束牢固建立在思想自覺和道德自省基礎(chǔ)之上。這是全面從嚴治黨、凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)不可或缺的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。習(xí)近平同志指出：“抓作風(fēng)建設(shè)要返璞歸真、固本培元，在加強黨性修養(yǎng)的同時，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化?！庇绕鋸娬{(diào)“領(lǐng)導(dǎo)干部要把家風(fēng)建設(shè)擺在重要位置，廉潔修身、廉潔齊家?！薄耙獔猿指邩藴屎褪氐拙€相結(jié)合，既要注重規(guī)范懲戒、嚴明紀律底線，又要引導(dǎo)人向善向上，堅守共產(chǎn)黨人精神追求，筑牢拒腐防變思想道德防線。”②習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。這些重要論述，體現(xiàn)了厚重的歷史眼光和辯證的思維方法，是全面從嚴治黨的重要引領(lǐng)。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中“修齊治平”的價值追求，馬克思主義學(xué)說中共產(chǎn)主義的崇高理想，我們黨在長期實踐中形成的守規(guī)矩講紀律的優(yōu)良傳統(tǒng)，都是全面從嚴治黨的豐富政治資源，都是加強和彰顯制度治黨的重要前提和必要補充。只要站在順應(yīng)時代潮流和立足中國現(xiàn)實的層面上將這三者有機地統(tǒng)一起來、內(nèi)在地融化在一起，就一定能匯聚起全面從嚴治黨的巨大精神力量，釋放出凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的巨大制度威力，確保我們黨始終充滿生機活力、永遠立于不敗之地。

三、深化制度治黨：積極穩(wěn)妥推進政治體制改革的重要任務(wù)

制度治黨，基礎(chǔ)是“制”、關(guān)鍵是“治”。無論是“制度”的健全完善，還是“治理”的堅強有力，都必須遵循一個基本的政治邏輯，這就是，在積極穩(wěn)妥的政治體制改革中發(fā)展人民民主、推進黨內(nèi)民主。人民民主是社會主義的生命，黨內(nèi)民主是黨的生命。沒有人民民主，黨的執(zhí)政地位和核心領(lǐng)導(dǎo)力無從談起；沒有黨內(nèi)民主，黨的制度建設(shè)和制度效應(yīng)無從依托，更談不上制度治黨。事實上，堅持和強化制度治黨，本身就是一種政治體制改革，并且是一種切入要害、影響深遠的政治體制改革。進一步深化制度治黨，是積極穩(wěn)妥推進政治體制改革的一項重要任務(wù)。黨的十八大報告明確指出：“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！雹俸\濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建設(shè)小康社會而奮斗》，北京：人民出版社，2012年版，第25頁。十八屆三中全會決定進一步強調(diào)：“緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年版，第4頁。對于中國共產(chǎn)黨人來說，堅持制度治黨是一項長期的歷史性的改革任務(wù)。在當前改革深化階段和發(fā)展關(guān)鍵時期，尤其需要通過積極穩(wěn)妥的政治體制改革，應(yīng)對挑戰(zhàn)、清除積弊，深化制度治黨、全面從嚴治黨，實現(xiàn)黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高。肩負著領(lǐng)導(dǎo)全國人民加快推進社會主義現(xiàn)代化、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢歷史重任的中國共產(chǎn)黨人，對于政治體制改革，應(yīng)當具有高度的政治自覺和政治自信。

從堅持和深化制度治黨、解決和克服黨內(nèi)存在的突出問題、凈化和優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)來看，當前我國政治體制改革亟待從四個方面進一步向前推進：

第一，進一步改革黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，加強對“一把手”權(quán)力的制約與監(jiān)督。

深化政治體制改革，核心內(nèi)容是消除權(quán)力過分集中所產(chǎn)生的弊端，這既是以往政治體制改革的一條歷史經(jīng)驗，又是在新的歷史起點上進一步深化政治體制改革的一個現(xiàn)實指向。在黨的十八大以來被查處的領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件中，擔任或曾經(jīng)擔任“一把手”領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的占80%以上，這種現(xiàn)象足以說明對權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制進行深度改革的緊迫性和艱巨性。鄧小平指出：“權(quán)力過分集中于個人或少數(shù)人手里，多數(shù)辦事的人無權(quán)決定，少數(shù)有權(quán)的人負擔過重，必然造成官僚主義，必然要犯各種錯誤?！雹邸多囆∑轿倪x》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第328頁。習(xí)近平同志強調(diào)：“各級領(lǐng)導(dǎo)班子一把手是‘關(guān)鍵少數(shù)’中的‘關(guān)鍵少數(shù)’。一把手違紀違法最易產(chǎn)生催化、連鎖反應(yīng)，甚至造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、塌方式腐敗。許多違紀違法的一把手之所以從‘好干部’淪為‘階下囚’，有理想信念動搖、外部‘圍獵’的原因，更有日常管理監(jiān)督不力的原因。”④習(xí)近平：《在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話》，《人民日報》2016年5月3日。“一把手”腐敗案件高發(fā)頻發(fā)，說到底就是“一把手”的權(quán)力太集中，權(quán)力高度集中在一個人手中，加之監(jiān)督缺位、制約乏力，那當然再好的人也有可能放松自我約束，久而久之極有可能依恃權(quán)力走向腐敗。

正是針對權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制弊端，黨的十八屆三中全會決定將“強化權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”作為全面深化政治體制改革的重點內(nèi)容。明確強調(diào)：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策”；明確要求：“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系；健全懲治和預(yù)防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明”?！稕Q定》突出強調(diào)“加強和改進對主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督”，包括嚴格規(guī)定和執(zhí)行主要領(lǐng)導(dǎo)干部工作生活保障制度，從制度層面進一步消除主要領(lǐng)導(dǎo)干部有可能恃權(quán)腐敗的土壤和條件；推行權(quán)力清單制度、個人重大事項報告制度、選人用人專項檢查和責任追究制度等；公開權(quán)力運行流程，讓主要領(lǐng)導(dǎo)干部手中權(quán)力在陽光下運行。黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”的思想和行為作出進一步明確規(guī)定。這些制度規(guī)定和改革措施的深入貫徹執(zhí)行，必將從權(quán)力制約和監(jiān)督層面有效遏制主要領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”恃權(quán)腐敗現(xiàn)象。

第二，進一步發(fā)展黨內(nèi)民主，切實推進黨務(wù)公開。

黨內(nèi)民主是黨的生命。完善黨內(nèi)民主制度，實行黨務(wù)公開，是防止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力走向腐敗的基礎(chǔ)性制度環(huán)節(jié)，是強化制度治黨的基礎(chǔ)性制度建設(shè)。

《共產(chǎn)黨宣言》明確指出：“無產(chǎn)階級的運動是絕大多數(shù)人的、為絕大多數(shù)人謀利益的獨立的運動。”①《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁。因此無產(chǎn)階級政黨“沒有任何同整個無產(chǎn)階級的利益不同的利益”；“共產(chǎn)黨人始終代表整個運動的利益”。②《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁。這樣一種性質(zhì)與宗旨，決定了工人階級政黨內(nèi)部應(yīng)該是民主的、透明的，對全體共產(chǎn)黨員來說沒有任何隱私可言，更不允許黨內(nèi)有任何特權(quán)存在。馬克思恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時反復(fù)強調(diào)： “公社的真正秘密就在于：它實質(zhì)上是工人階級的政府”③《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁。；“它把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者”④《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁。。發(fā)展黨內(nèi)民主，實行黨務(wù)公開，是無產(chǎn)階級政黨區(qū)別于其他階級政黨的一個最鮮明標志，是黨能夠不斷發(fā)展壯大、領(lǐng)導(dǎo)與依靠人民取得革命、建設(shè)和改革勝利的最根本因素。所謂黨務(wù)公開，主要包括：重大決策公開，一級黨組織的重大決策，應(yīng)在相應(yīng)范圍交廣大黨員以至全體黨員充分討論，在積極吸收各方面意見的基礎(chǔ)上實行科學(xué)決策、民主決策、依法決策；選用干部公開，凡選拔和推薦黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)在一定范圍廣大黨員以至全體黨員中廣泛征求意見，對于重要崗位的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)實行差額選舉或民主票決，從而防止在選人用人上的不正之風(fēng)，從根本上杜絕買官賣官、跑官要官的腐敗行為；執(zhí)行程序公開，凡重大決策的執(zhí)行，堅持走群眾路線，充分調(diào)動廣大黨員積極性，依靠民主的力量確保決策執(zhí)行效果，從而防止高高在上的官僚主義，杜絕盲目蠻干損害群眾利益的行為；重大事項公開，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，定期向所在組織的黨員公開自己的財產(chǎn)收入、公費開支、親屬經(jīng)商等涉及權(quán)力運用的相關(guān)事宜，接受黨組織和廣大黨員監(jiān)督，從而防止違法違紀違規(guī)事件發(fā)生，杜絕濫用職權(quán)、以權(quán)謀私行為?？傊?，堅持黨務(wù)公開，不僅是推進黨內(nèi)民主的重要渠道，而且是防范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”濫用權(quán)力走向腐敗的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)的題中應(yīng)有之義。

第三，進一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。

加強黨內(nèi)監(jiān)督，是工人階級政黨建設(shè)的一條重要原則，對于執(zhí)政的共產(chǎn)黨來說，加強黨內(nèi)監(jiān)督不啻是黨的生命。恩格斯強調(diào)：“為了防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕?，必須將國家機關(guān)的“一切職位交給由普選選出的人擔任”，并且要加強對所有國家公職人員的監(jiān)督，“規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者”。⑤《 馬克思恩格斯選集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第283、285、58、12、12-13頁。馬克思指出：人民有權(quán)監(jiān)督國家和國家機關(guān)工作人員，“這是人民群眾把國家政權(quán)重新收回”的重要體現(xiàn)，“是人民群眾獲得社會解放的政治形式”。⑥《 馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社，1995年版，第95頁。列寧對黨內(nèi)監(jiān)督的性質(zhì)與意義則作出了更加明確的闡述：“黨本身必須對它的負責人員執(zhí)行黨章的情況進行監(jiān)督，而‘監(jiān)督’也不單單是口頭上加以責備，而是要在行動上加以糾正?！雹佟?列寧全集》（第九卷），北京：人民出版社，1995年版，第292、37頁。黨的性質(zhì)和宗旨決定，一切共產(chǎn)黨員尤其是擔負主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的共產(chǎn)黨員，都必須高度重視黨內(nèi)監(jiān)督，自覺接受黨員和人民群眾的批評監(jiān)督意見，根據(jù)黨和人民群眾的愿望及時改正自己的錯誤?！耙粋€政黨對自己的錯誤所抱的態(tài)度，是衡量這個黨是否鄭重，是否真正履行它對本階級和勞動群眾所負義務(wù)的一個最重要最可靠的尺度。公開承認錯誤，揭露犯錯誤的原因，分析產(chǎn)生錯誤的環(huán)境，仔細討論改正錯誤的方法——這才是一個鄭重的黨的一個標志，這才是履行自己的義務(wù)。”②《 列寧全集》（第九卷），北京：人民出版社，1995年版，第292、37頁。在新的歷史條件下，我們黨堅持和發(fā)展馬克思主義關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的思想，進一步揭示、界定了黨內(nèi)監(jiān)督的實質(zhì)。黨的十八大報告明確指出：必須健全和完善權(quán)力監(jiān)督體系，“加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行?！笔藢萌腥珪Q定進一步強調(diào)：“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策?！笔藢昧腥珪ㄟ^的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》則對黨內(nèi)監(jiān)督制度作出進一步明確規(guī)定，強調(diào)“黨內(nèi)監(jiān)督要尊崇黨章，依規(guī)治黨，堅持黨內(nèi)監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督相結(jié)合，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心?！鄙钊胪七M黨內(nèi)監(jiān)督制度改革，進一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度和監(jiān)督體系，是積極穩(wěn)妥推進我國政治體制改革的突出內(nèi)容，對于進一步深化制度治黨、凈化優(yōu)化黨內(nèi)政治生態(tài)，具有特殊的價值和意義。

第四，進一步深化干部人事制度改革，提高選人用人公信度。

一切領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力都是公共權(quán)力。公共權(quán)力是以全社會成員的共同利益為基礎(chǔ)的。在國家產(chǎn)生之后，公共權(quán)力表現(xiàn)為國家權(quán)力?！皣业谋举|(zhì)特征，是和人民大眾分離的公共權(quán)力?！雹邸?馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社，1995年版，第116、526頁。從本質(zhì)意義上說，這種公共權(quán)力來自于社會、服務(wù)于社會，并接受社會的制約與監(jiān)督。然而如同恩格斯指出，“政治權(quán)力在對社會獨立起來并且從公仆變?yōu)橹魅艘院?，可以朝兩個方向起作用。或者按照合乎規(guī)律的經(jīng)濟發(fā)展的精神和方向去起作用，在這種情況下，它和經(jīng)濟發(fā)展之間沒有任何沖突，經(jīng)濟發(fā)展加快速度?；蛘哌`反經(jīng)濟發(fā)展而起作用，在這種情況下，除去少數(shù)例外，它照例總是在經(jīng)濟發(fā)展的壓力下陷于崩潰?！雹堋?馬克思恩格斯選集》（第三卷），北京：人民出版社，1995年版，第116、526頁。政治權(quán)力背離經(jīng)濟社會發(fā)展方向而對人民大眾利益起阻礙或侵犯作用，這就是少數(shù)國家工作人員把公共權(quán)力據(jù)為己有，依恃權(quán)力謀取私利，甚至貪贓枉法、貪污受賄、腐化墮落。防止和清除公共權(quán)力背離人民利益走向腐敗，需要從各個方面努力，最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是要從源頭上解決“權(quán)力授受”問題。只有堅持“權(quán)為民所授”，才能做到“權(quán)為民所用”，防止“權(quán)為私所屬”、“權(quán)為私所用”，有效遏制和清除權(quán)力腐敗現(xiàn)象。“權(quán)為民所授”，實質(zhì)上就是要把好領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用關(guān)，完善和強化干部選拔過程中的民主化機制，使一切領(lǐng)導(dǎo)干部和所有國家工作人員從制度規(guī)范與制約中時刻意識到：自己手中的權(quán)力是人民授予的，是社會對國家的委托，必須運用手中權(quán)力全心全意為人民謀利益，始終做人民大眾利益的“守護人”而絕不能成為人民大眾利益的“盜墓賊”。國家公共權(quán)力的本質(zhì)和社會公共利益的需求，是進一步改革與完善我國干部選拔制度的最根本邏輯依據(jù)。

進一步深化干部選拔制度改革，從源頭上防止權(quán)力腐敗，需要進一步解決好是靠多數(shù)人意志選干部還是靠少數(shù)人意志選干部的問題。許多腐敗案件，追根溯源，無不可以歸結(jié)到選人用人制度上出了漏洞。習(xí)近平總書記指出：治國理政，關(guān)鍵在選什么人、用什么人，“用一賢人則群賢畢至，見賢思齊就蔚然成風(fēng)。選什么人就是風(fēng)向標，就有什么樣的干部作風(fēng)，乃至就有什么樣的黨風(fēng)”①《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年版，第418頁。。選人用人如果缺乏公信，那么權(quán)力腐敗則是必然結(jié)果；而選人用人上的弊端，關(guān)鍵在于缺乏民主化機制。建立健全民主選人用人制度，依托民主機制選拔各級領(lǐng)導(dǎo)干部和國家工作人員，是深化政治體制改革、深化制度治黨的重要突破口。在選人用人問題上，黨管干部是不可動搖的原則，但是必須切實防止將“黨管干部”演變成少數(shù)人選拔任用干部的傾向。黨是人民利益的忠實代表，除了最廣大人民利益之外，黨沒有自己任何特殊的利益。黨的性質(zhì)和宗旨決定，黨在選拔任用干部并向國家機關(guān)和企事業(yè)單位推薦領(lǐng)導(dǎo)干部過程中，必須堅定站在最廣大人民利益立場上，尊重民意、順應(yīng)民心，真正將那些能夠為人民大眾辦事、群眾公認和滿意的人才選拔到各級領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。由于存在著權(quán)力過分集中的弊端，少數(shù)人意志的實現(xiàn)甚至一個人說了算有著深厚的社會基礎(chǔ)和體制支撐，這就很容易在“黨管干部”名義下將少數(shù)人甚至一個人的意志強加到大多數(shù)人頭上，成為選拔任用干部的主要依據(jù)甚至唯一依據(jù)。近幾年揭露的腐敗大案要案，絕大多數(shù)是與干部選拔任用方面高度集權(quán)的弊端聯(lián)系在一起的。把“黨管干部”演變?yōu)楦刹窟x拔任用少數(shù)人說了算，必然助長任人唯親的宗派主義和跑官要官的人身依附，必然會將一些干部引向權(quán)力腐敗陷阱?，F(xiàn)實深刻警示我們，必須切實加強干部選拔任用制度改革，增大民主機制在干部選拔任用過程中的分量，從制度和體制層面將“黨選干部”、“黨管干部”和“民選干部”、“民管干部”有機地統(tǒng)一起來，最大限度地從干部選拔這個“源頭”堵塞權(quán)力腐敗漏洞。只有這樣，黨內(nèi)政治生態(tài)才能得到最大限度的凈化優(yōu)化，確保黨始終成為人民利益的忠實代表，永遠保持“干部清正、政府清廉、政治清明”。

責任編輯：孫艷蘭

*本文系國家社會科學(xué)重點基金項目“當前我國化解社會矛盾中公民有序政治參與與機制研究”（13AZZ003）的階段性成果。