張軍

【摘 要】 財政部門對行政事業(yè)單位銀行賬戶實行統(tǒng)一管理，執(zhí)行財政審批制，對企業(yè)銀行賬戶并不干預，但對煙草商業(yè)企業(yè)卻是特例，要求比照行政事業(yè)單位執(zhí)行。此項財務審批制度在煙草商業(yè)企業(yè)發(fā)展時期起到了積極作用，但隨著改革不斷深化，簡政放權(quán)的推進和企業(yè)規(guī)范管理水平的提高，這一制度的弊端逐漸顯現(xiàn)。文章基于Y省煙草公司的管理實踐，指出銀行賬戶財政審批制度發(fā)揮的作用及存在的問題，并從激發(fā)市場主體活力、鼓勵和支持企業(yè)積極參與市場競爭等方面提出對策及建議。

【關鍵詞】 煙草商業(yè)企業(yè)； 銀行賬戶； 財政審批制度

【中圖分類號】 F812.2 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）15-0075-04

煙草是我國特許經(jīng)營行業(yè)，主業(yè)企業(yè)全部為國有獨資中央企業(yè)。2002年至2006年，財政部等部委陸續(xù)發(fā)布《中央預算單位銀行賬戶管理暫行辦法》及補充規(guī)定[ 1-3 ]，明確煙草專賣局（煙草公司）銀行賬戶納入財政審批范圍，這一辦法延用至今。建立煙草企業(yè)銀行賬戶財政審批制度主要原因在于煙草行業(yè)體制特殊，屬于典型“政企合一”管理模式，既掛“煙草專賣局”牌子又掛“煙草公司”牌子。實行銀行賬戶財政審批制，目的是加強財政部門對資金的監(jiān)管，特別是財政性資金的管理，以規(guī)范銀行賬戶設置及使用。近年來，隨著煙草專賣局和煙草公司政企分離改革的推進，煙草公司對所屬單位銀行賬戶逐步清理，要求各類賬戶均不得以“煙草專賣局”名義開設，同時逐步理順資金來源渠道，取消財政性資金安排和使用，全部資金性質(zhì)已屬于企業(yè)經(jīng)營資金。但煙草公司銀行財戶的管理仍然采用財政審批制，限制了企業(yè)自主權(quán)的發(fā)揮，也耗費行政資源，本文以Y省煙草公司為例對這一問題進行探討。

一、Y省煙草公司銀行賬戶現(xiàn)行管理模式

（一）煙草公司銀行賬戶財政審批制的建立

2003年，國家煙草專賣局依據(jù)《中央預算單位銀行賬戶管理暫行辦法》及相關補充規(guī)定發(fā)布了有關通知，要求煙草系統(tǒng)限期清理銀行賬戶并按管理層級分別履行賬戶報批程序，銀行賬戶財政審批制度正式建立。2004年，煙草行業(yè)實行“工商分設”改革，陸續(xù)成立18家省級工業(yè)公司，煙草行業(yè)內(nèi)又明確“工業(yè)公司銀行賬戶實行備案制，煙草專賣局（煙草公司）銀行賬戶繼續(xù)實行審批制”，煙草行業(yè)銀行賬戶財政審批制度進一步調(diào)整為煙草商業(yè)企業(yè)銀行賬戶財政審批制度，并運行至今。

（二）Y省煙草公司銀行賬戶財政審批制管理模式

以Y省煙草公司為例，銀行賬戶財政審批制采取“分級管理，兩次審批，定期備案，按時年檢”管理模式。

1.分級管理。Y省煙草公司及其所屬單位按照管理層級劃分為兩個級次：Y省煙草公司是第一層級，屬于二級中央預算單位（國家煙草專賣局為一級中央預算單位）；Y省煙草公司下屬16個州（市）煙草公司、3個事業(yè)單位是第二層級，屬于基層預算單位。每一層級負責管理本單位及其下級單位的銀行賬戶，如有新開立的賬戶必須報上級批準，自身沒有決定權(quán)。

2.兩次審批。每一銀行賬戶的開立，包括基本存款賬戶、一般存款賬戶、臨時存款賬戶和專用存款賬戶，均需要履行兩次審批，第一次審批是煙草行業(yè)內(nèi)部審批，第二次審批是屬地財政監(jiān)察專員辦事處（以下簡稱財政專員辦）審批，并且兩次審批有先后順序，煙草行業(yè)審批在前，財政專員辦審批在后，不能同步辦理。財政專員辦批準后下達的《中央預算單位開立銀行賬戶批復書》為最終批準文件。

3.定期備案。銀行賬戶在開立、撤銷、變更行為發(fā)生以后，均需要向財政專員辦履行備案手續(xù)，報備時間每年按上下半年各備案一次，銀行賬戶備案數(shù)據(jù)是賬戶年檢的基礎。

4.按時年檢。每一單位全部銀行賬戶，包括活期賬戶、定期賬戶，按年度實行年檢，賬戶年檢由財政專員辦負責組織，年檢結(jié)束后下達“中央預算單位銀行賬戶年檢結(jié)論”，年檢合格銀行賬戶繼續(xù)使用，不合格賬戶限期整改或撤銷。

二、Y省煙草公司銀行賬戶財政審批制發(fā)揮的作用及存在的問題

（一）銀行賬戶財政審批制發(fā)揮的作用

煙草公司銀行賬戶財政審批制至今已運行13年。這一制度設立的初衷是從源頭上加強煙草公司資金管理，促進企業(yè)科學、合理、規(guī)范設置和使用銀行賬戶，提高企業(yè)銀行賬戶管理水平。這一制度的執(zhí)行，對加強煙草公司銀行賬戶管理起到了積極的作用，具體體現(xiàn)在以下方面：

1.銀行賬戶數(shù)量大幅減少。Y省煙草公司及所屬單位在實行銀行賬戶財政審批前約有4 000多個銀行賬戶，經(jīng)過幾年的逐步壓縮，到2012年有800多個，到2015年只有600多個，精簡幅度超過85%。

2.銀行賬戶手續(xù)更加完善。通過履行煙草行業(yè)內(nèi)部審批和財政專員辦審批，每個銀行賬戶都具備完整齊全的審批資料，以前各類通過內(nèi)部請示由領導簽批開設賬戶的方式已全部調(diào)整到正規(guī)公文審批方式，審批手續(xù)更加完善。

3.銀行賬戶設置更加合理。Y省煙草公司通過與財政專員辦開展聯(lián)合調(diào)研，2005年對各種類型單位如何設置銀行賬戶以及賬戶數(shù)量作出規(guī)定，2015年又出臺《銀行賬戶管理辦法》，優(yōu)化調(diào)整賬戶數(shù)量控制上限，這些措施的施行使Y省煙草公司及所屬單位的銀行賬戶設置更加合理，更加貼近企業(yè)實際。

4.銀行賬戶使用更加規(guī)范。通過聯(lián)合財政專員辦開展銀行賬戶使用情況檢查，對企業(yè)在賬戶使用方面存在的問題進行糾正，同時在銀行賬戶年檢中認真把關，加強核查，并將年檢情況進行通報，加大整改落實力度，不斷提高銀行賬戶使用的規(guī)范性。

（二）銀行賬戶財政審批制存在的問題

隨著政企分開改革的推進，這一制度的作用逐步降低，弊端也逐漸顯現(xiàn)，主要體現(xiàn)在以下方面：

1.多重審批導致效率不高。按照現(xiàn)有管理程序，煙草公司要開立一個銀行賬戶，首先需向上一級煙草公司報送開戶請示，審批同意并下達批復文件后，有審批權(quán)限的煙草企業(yè)還要向?qū)俚刎斦T辦報送開戶函件，審批同意后下達賬戶批復書，賬戶才能開立。整個程序在兩個機構(gòu)中流轉(zhuǎn)，所需時間少則十多天，多則幾個月，總體效率不高。財政部門設置這一審批的一個重要原因就是煙草行業(yè)存在申報和使用財政資金，如“煙草打假經(jīng)費”，但2008年以后，煙草行業(yè)規(guī)范了資金來源渠道，不再申報使用財政資金，設置審批的考量因素也不復存在。對一個事項是否設置審批，從企業(yè)內(nèi)部來看，主要取決于該事項重要程度的高低、管理難度的大小和管理力度的輕重；從政府部門來看，主要取決于法律法規(guī)是否準許，有權(quán)機構(gòu)是否授權(quán)。從政企關系來講，審批設置應堅持政企分開和精減原則，能不設置審批的就不審批，能讓企業(yè)做主的就讓企業(yè)去決定，確需審批的應明確職責、嚴格審核、優(yōu)化流程、減少環(huán)節(jié)、壓縮時間，在法律法規(guī)框架下運行，既講規(guī)范又重效率。

2.企業(yè)管理自主權(quán)受影響。根據(jù)法律規(guī)定，企業(yè)享有經(jīng)營管理的權(quán)利，開立銀行賬戶屬于企業(yè)管理范疇內(nèi)的事項，企業(yè)在有權(quán)范圍內(nèi)自主行使權(quán)利應當受到法律保護。對一般企業(yè)而言不應當受到政府部門干預，但煙草行業(yè)是國有獨資，財政部代表國家對煙草行業(yè)行使出資人權(quán)利，從這個角度來說，財政部等部門以規(guī)章形式要求對煙草商業(yè)企業(yè)銀行賬戶實行財政審批也在情理之中。但應當看到，煙草行業(yè)經(jīng)過多年加強自身規(guī)范建設，管理水平已大幅提升，與出臺這一制度的歷史時期已大不相同。2003年，煙草行業(yè)正經(jīng)歷煙葉流通秩序整頓、卷煙體外循環(huán)治理、財經(jīng)秩序?qū)ｍ椪D，行業(yè)處于從亂到治的節(jié)點上，規(guī)范意識正在建立，管理基礎正在夯實，對煙草行業(yè)銀行賬戶采取更為嚴格的管理措施，有其必要性、緊迫性和現(xiàn)實需要。經(jīng)過整頓治理后，2008年煙草行業(yè)開展創(chuàng)建“嚴格規(guī)范、富有效率、充滿活力的中國煙草”活動，持續(xù)在規(guī)范建設上加大力度，通過不懈的努力，現(xiàn)在的煙草行業(yè)已經(jīng)走上規(guī)范發(fā)展、平穩(wěn)發(fā)展、健康發(fā)展的道路。對于自身管理已經(jīng)規(guī)范的企業(yè)，做到相信企業(yè)，還權(quán)給企業(yè)，已具備條件。

3.重審批輕管理現(xiàn)象突出。審批是出于管理的需要，但僅僅為了審批而審批，忽略審批后的管理，審批的作用和意義就大打折扣?，F(xiàn)在的情況是，審批很嚴格，審批后的管理基本依靠企業(yè)，財政部門缺位的現(xiàn)象較為突出。主要原因：一是財政專員辦本身職責較多，人員配置有限，不可能投入大量人力、物力來管理銀行賬戶，在銀行賬戶管理上，行政事業(yè)單位是重點，企業(yè)反而其次；二是煙草企業(yè)自身管理嚴格，管理水平逐年提高，規(guī)范程度不斷提升，通過多年工作磨合，財政專員辦與企業(yè)已形成默契，認為企業(yè)有能力管好自己的銀行賬戶，充分信任國有企業(yè)。從Y省煙草公司近年來組織的銀行賬戶檢查情況看，或多或少存在一些問題，解決問題除了企業(yè)以外，也與財政監(jiān)管相關。但財政專員辦監(jiān)管的重點是行政事業(yè)單位，而企業(yè)特點不同，監(jiān)管模式不是一個標準可以統(tǒng)一的，如何“管”是個難題，要“管好”更需要深入研究。

4.制度執(zhí)行中存在差異性。該項制度在執(zhí)行中存在差異，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是在煙草系統(tǒng)工商企業(yè)之間存在差異。煙草行業(yè)主業(yè)企業(yè)分為工業(yè)企業(yè)和商業(yè)企業(yè)兩大類，該項制度僅在煙草商業(yè)企業(yè)執(zhí)行，而煙草工業(yè)企業(yè)不適用，原因是煙草商業(yè)企業(yè)還掛有“煙草專賣局”牌子，所以要納入銀行賬戶財政審批范圍。筆者認為，煙草商業(yè)企業(yè)與工業(yè)企業(yè)的區(qū)別只是行業(yè)內(nèi)分工不同，一個負責卷煙生產(chǎn)，一個負責卷煙銷售，同屬于一個行業(yè)，都需要開立銀行賬戶，都需要結(jié)算資金，本質(zhì)上沒有區(qū)別。二是同一商業(yè)企業(yè)不同單位之間存在差異。Y省煙草公司所屬企業(yè)除了掛兩塊牌子的單位，還有其他只掛一個牌子的單位，如煙葉公司、進出口公司、復烤公司等，這些單位因為不掛“煙草專賣局”牌子，所以也不執(zhí)行該項制度，這就出現(xiàn)同屬一個省級煙草公司，但執(zhí)行中有不同適用范圍。從實際來看，只掛一個牌子的單位與掛兩個牌子的單位沒有本質(zhì)差別，“煙草專賣局”并不開立銀行賬戶，沒有會計賬簿，沒有經(jīng)費收支，所有資金都是通過開立的煙草公司銀行賬戶運作，都是企業(yè)經(jīng)營資金，所以沒有差別。這種制度執(zhí)行中的差異在某種程度上產(chǎn)生了不公平性。

5.與當前改革方向不吻合。根據(jù)有關媒體報道，從2001年到2012年，中央已經(jīng)取消、下放了2 490多項審批項目，2012年至2014年年底的兩年內(nèi)，又取消、下放了537項，最終被確認的審批事項為1 526項[ 4 ]。2015年，國務院發(fā)布有關簡政放權(quán)文件55個，全面清理了453項非行政許可審批事項，首批取消62項中央指定地方實施的行政審批事項[ 5 ]。簡政放權(quán)工作正以更大的決心、更強的力度向縱深推進，這就是當前的改革方向，而煙草商業(yè)企業(yè)銀行賬戶財政審批制度的繼續(xù)存在，與改革潮流和方向不相吻合。

6.容易產(chǎn)生權(quán)力尋租空間。金融機構(gòu)市場化程度較高，競爭激烈，客戶、賬戶、資金就成為競爭的焦點，特別是煙草企業(yè)資金較多，是金融機構(gòu)爭奪的優(yōu)質(zhì)客戶，而銀行賬戶審批則成為利益平衡的關鍵點。批準在哪家銀行開戶，在哪個分支機構(gòu)或網(wǎng)點開戶，都會引起金融機構(gòu)背后的競爭，“人情賬戶”、“關系賬戶”不同程度存在，對于行使審批權(quán)力的部門或人員來說，如果把握不好，就容易產(chǎn)生權(quán)力尋租的空間，形成滋生腐敗的土壤。

三、對策及建議

在政企分開和簡政放權(quán)改革背景下，應轉(zhuǎn)變國有企業(yè)的監(jiān)管思路，調(diào)整監(jiān)管模式，改進監(jiān)管方式，多一些市場經(jīng)濟思維，少一些計劃經(jīng)濟束縛，切實發(fā)揮企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營中的主體作用。對于煙草商業(yè)企業(yè)的銀行賬戶審批管理，提出以下建議：

（一）取消財政審批，回歸企業(yè)管理

在社會主義市場經(jīng)濟體制下，對于政府而言，政府部門職責是管理與服務。管理就是制定規(guī)則、確定范圍、劃分邊界，該管的必須要管好，不該管的要堅決放手；服務就是提供公共服務，服務民眾、服務企業(yè)、服務社會，服務要貼近實際，要講求效率，要注重實效。對于企業(yè)而言，就是抓好生產(chǎn)經(jīng)營，實現(xiàn)利潤最大化和價值最大化。煙草企業(yè)作為國有企業(yè)，在法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)，規(guī)范管理，高效決策，以激發(fā)企業(yè)活力，適應市場競爭，為財政增收作出更多貢獻。企業(yè)銀行賬戶的設置及使用，完全可以由企業(yè)自我管理、自主決定，政府部門應當按照簡政放權(quán)的要求，取消煙草商業(yè)企業(yè)銀行賬戶財政審批制度。

（二）明確監(jiān)管職責，落實監(jiān)管責任

政府部門取消煙草商業(yè)企業(yè)銀行賬戶財政審批制度，并不意味著放任不管，而是從兩方面加以應對。一是需要調(diào)整監(jiān)管思路，變政府監(jiān)管為授權(quán)監(jiān)管。財政部作為出資人代表，可以在制定煙草行業(yè)有關規(guī)定時授權(quán)中國煙草總公司行使銀行賬戶監(jiān)管權(quán)力，明確銀行賬戶管理的基本原則，實現(xiàn)政府監(jiān)管向授權(quán)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，監(jiān)管主體由政府部門轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)總機構(gòu)。二是需要調(diào)整監(jiān)管模式，變雙重監(jiān)管為單一監(jiān)管。財政部門退出監(jiān)管后，所有銀行賬戶監(jiān)管職責交由各級煙草企業(yè)獨立承擔，中國煙草總公司及其所屬單位按照不同管理層級，在有關制度中明確銀行賬戶分級監(jiān)管職責，建立層層負責、職責明晰的監(jiān)管機制，各單位擬訂銀行賬戶管理辦法，明確賬戶使用和管理主體，落實具體管理責任。三是需要改進監(jiān)管方式，變?nèi)斯けO(jiān)管為系統(tǒng)監(jiān)管。煙草企業(yè)要加大信息化建設力度，改變?nèi)斯けO(jiān)管的落后方式，將銀行賬戶審批、交易明細查詢、定期存款管理、大額資金收支等納入資金監(jiān)管系統(tǒng)開發(fā)需求，整合現(xiàn)有資金管理軟件，實現(xiàn)銀行賬戶管理的信息化，提升銀行賬戶管理水平。

（三）加快改革步伐，推進政企分開

2015年發(fā)布的《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》明確提出“國有企業(yè)改革要遵循市場經(jīng)濟規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅持政企分開、政資分開、所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”[ 6 ]，煙草行業(yè)應積極響應中央號召和國企改革要求，加快推進政企分開，實現(xiàn)煙草專賣局和煙草公司分設，煙草專賣局按行政部門進行管理，如有需要可以實行銀行賬戶財政審批制度，這完全符合現(xiàn)有規(guī)定，而煙草公司按企業(yè)進行管理，在銀行賬戶管理上采用企業(yè)內(nèi)部制定的管理辦法。

四、結(jié)束語

Y省煙草公司的管理實踐表明，煙草商業(yè)企業(yè)銀行賬戶財政審批制度在歷史時期發(fā)揮了積極的作用，但隨著改革的不斷推進，簡政放權(quán)工作的進一步深入，企業(yè)規(guī)范管理水平的進一步提高，這一制度弊大于利的問題逐漸顯現(xiàn)。采取“取消財政審批，回歸企業(yè)管理；明確監(jiān)管職責，落實監(jiān)管責任；加快改革步伐，推進政企分開”等措施，在銀行賬戶管理上轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，調(diào)整監(jiān)管模式，改進監(jiān)管方式，更能進一步激發(fā)企業(yè)活力。

【參考文獻】

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[2] 財政部.《中央預算單位銀行賬戶管理暫行辦法》的補充通知（財庫〔2004〕1號）[A/OL].（2004-01-12）[2016-03-03]. http： // qd.mof.gov.cn / lanmudaohang /

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[3] 財政部.《中央預算單位銀行賬戶管理暫行辦法補充規(guī)定》的通知（財庫〔2006〕96號）[A/OL].（2006-06-19）[2016-03-03].http： // www.mof.gov.cn / mofhome / gp

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[4] 錢昊平.“簡政放權(quán)”兩年回望：治腐需治權(quán)，“割肉”須繼續(xù)[N/OL].南方周末，（2015-03-05）[2016-03-03].http：//www.infzm.com/content/108034/.

[5] 薛雪，徐菁.圖解：2015簡政放權(quán)一年 紅利正在逐步顯現(xiàn)[EB/OL].（2016-01-13）[2016-03-03].http：//www.

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[6] 新華網(wǎng).中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見[A/OL].（2015-09-14）[2016-03-03].http：//www.

sh.xinhuanet.com/2015-09/14/c_134620921.htm.