姚建龍

2月26日，民政部設(shè)置未成年人（留守兒童）保護(hù)處的消息正式在媒體公布。保護(hù)處的主要職責(zé)包括：擬定未成年人保護(hù)發(fā)展規(guī)劃、工作方針、政策，建立未成年人社會(huì)保護(hù)制度；推進(jìn)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)和農(nóng)村留守婦女關(guān)愛服務(wù)工作；指導(dǎo)未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)管理并擬定建設(shè)、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)及管理規(guī)范；開發(fā)管理未成年人保護(hù)和留守兒童、留守婦女信息系統(tǒng)；協(xié)調(diào)未成年人保護(hù)國際合作項(xiàng)目；具體承擔(dān)起成立農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，推動(dòng)各地建立黨委政府領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)機(jī)制，開展全面摸底排查、完善農(nóng)村留守兒童信息管理功能及協(xié)助國務(wù)院開展專項(xiàng)督查等工作。

新設(shè)置的未成年人保護(hù)處隸屬民政部社會(huì)事務(wù)司，盡管捎帶了留守婦女工作的職能，但該處仍是民政部首次就未成年人保護(hù)工作設(shè)立的專門業(yè)務(wù)處，也可以說是國家層面政府職能部門中第一個(gè)內(nèi)設(shè)的專門性未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)。

中國的行政機(jī)構(gòu)太多，但是對(duì)于未成年人保護(hù)專門機(jī)構(gòu)的設(shè)置卻從來都是極為“吝嗇”的。沒有其他原因，首先是觀念滯后，其次是“小孩好欺負(fù)”，第三是未成年人群體雖然龐大但無法為自己的利益代言。

早在1991年制定《未成年人保護(hù)法》時(shí)，關(guān)于政府未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置問題就曾經(jīng)發(fā)生了激烈爭(zhēng)議，盡管政府應(yīng)當(dāng)設(shè)置未成年人保護(hù)專門機(jī)構(gòu)的呼聲很高，但是最終該法第六條僅僅做出了“中央和地方各級(jí)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)做好未成年人保護(hù)工作。國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府根據(jù)需要，采取組織措施，協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好未成年人保護(hù)工作”的規(guī)定。這一措辭十分耐人尋味，先是“各自的職責(zé)范圍”，然后又是“根據(jù)需要”，又是“采取組織措施”，生怕被人理解成了具有某種傾向性，著實(shí)令人哭笑不得?？梢韵胍?，這樣的法律規(guī)定除了安慰那些試圖為未成年人爭(zhēng)些利益的人士之外，難以起到實(shí)際的作用。

2006年修訂的《未成年人保護(hù)法》試圖對(duì)此有所突破，該法第七條在繼續(xù)了“國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府采取組織措施，協(xié)調(diào)有關(guān)部門做好未成年人保護(hù)工作”的措辭外，增加了“具體機(jī)構(gòu)由國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定”。有意思的是，無論是在國家層面還是地方層面（除個(gè)別省市），這個(gè)“具體機(jī)構(gòu)”基本上是通過“委員會(huì)辦公室”的形式交給了群團(tuán)組織——巧妙玩了個(gè)“乾坤大挪移”，將政府的未成年人保護(hù)職能化解于無形。當(dāng)然了，國家層面的立法更絕?！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》中有家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)、司法保護(hù)，就是找不到“政府保護(hù)”。你得仔細(xì)看，才能發(fā)現(xiàn)有關(guān)政府未成年人保護(hù)職能的規(guī)定大都躲在“社會(huì)保護(hù)”里面。

1952年，革命功臣劉青山因?yàn)樨澪郾婚_除黨籍、判處死刑立即執(zhí)行。行刑前，劉青山說：“我還有一句話，我的孩子上學(xué)問題?！彼玫降拇饛?fù)是：“你不用管，孩子是國家的。你想的還不如組織想的周到。你放心，你犯了法，孩子未犯法。”這句答復(fù)把劉青山感動(dòng)得只剩下淚水，然后放心地上了路。

“孩子是國家的”是句大白話，換成理論表述也就是常識(shí)性的“國家親權(quán)理論”，即國家是孩子的最終監(jiān)護(hù)人，負(fù)有未成年人健康成長(zhǎng)的責(zé)任。需要注意的是，國家親權(quán)理論強(qiáng)調(diào)的是國家對(duì)未成年人的責(zé)任，而不是相反。這也是國際通行的未成年人福利制度、少年司法制度建立的理論基礎(chǔ)，在某種意義上也是政權(quán)合法性的理論基礎(chǔ)之一。

“孩子是國家的?！边@句話可不是隨便說說的，這意味著國家要費(fèi)心、費(fèi)錢真正去確保孩子的健康成長(zhǎng)。也正式因?yàn)槿绱耍谡畽C(jī)構(gòu)中設(shè)置專門的未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)，在國際上是一種通行的做法，未成年人福利支出也是政府財(cái)政支出中比例最大的部分之一。有一年我到瑞典訪學(xué)，一位早已移民瑞典的朋友向我抱怨：在這里養(yǎng)孩子就像是伺候爹一樣，打不得罵不得，還經(jīng)常被孩子頂嘴：“我不是你養(yǎng)的，你沒有權(quán)利管我?！比鸬涞暮⒆又阅軐?duì)父母這么牛，的確是有底氣的，因?yàn)閺脑谀锾ダ锏匠錾介L(zhǎng)大，基本上都是國家在出錢。

在我們國家最有意思，“一切為了孩子”擂得砰砰響，但政府就是既不肯花錢，還不肯做事，也不愿意負(fù)責(zé)，更談不上設(shè)置專門從事未成年人保護(hù)的機(jī)構(gòu)。這也難怪，權(quán)力總是按照最有利于自己的方式運(yùn)作，未成年人保護(hù)這件事既麻煩還費(fèi)錢，有時(shí)候風(fēng)險(xiǎn)還挺大，多一事當(dāng)然不如少一事。

近些年來，未成年人惡性事件時(shí)有發(fā)生——沒有最慘只有更慘。強(qiáng)化未成年人保護(hù)的社會(huì)呼吁已經(jīng)成為普遍共識(shí)，并且在一定形式上具有了發(fā)達(dá)國家在19世紀(jì)時(shí)“拯救兒童運(yùn)動(dòng)”的色彩。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人頻繁對(duì)未成年人保護(hù)問題作出重要指示，習(xí)近平總書記“孩子們成長(zhǎng)得更好，是我們最大的心愿”的話，更是道出了老百姓共同的心聲。政府想再躲躲閃閃，或者喊完幾句口號(hào)就了事已經(jīng)不太可能。

有一句話很經(jīng)典：“雞蛋，從內(nèi)打破是生命?！边@句話很適合用來形容民政部新設(shè)置的未成年人保護(hù)處。剛剛“破殼而出”的未成年人保護(hù)處雖然還很弱小，但卻是“由內(nèi)打破”的國務(wù)院部委內(nèi)設(shè)的第一個(gè)未成年人保護(hù)專門機(jī)構(gòu)。雖然晚了些，說不定還有夭折的風(fēng)險(xiǎn)，但畢竟隱含著我國政府未成年人保護(hù)職能與機(jī)構(gòu)體系重大變革的契機(jī)。

各國政府中設(shè)置的未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)大體而言有三種模式：一是單設(shè)模式，即在政府中單獨(dú)設(shè)置未成年人部；二是合設(shè)模式，即將未成年人保護(hù)與相近職能合設(shè)為一個(gè)部，例如家庭與未成年人事務(wù)部、體育與未成年人事務(wù)部等；三是內(nèi)設(shè)模式，即將未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)作為某一部門內(nèi)設(shè)的相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，例如在福利部下設(shè)未成年人局。我不敢奢望前兩種模式，但第三種模式，應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)實(shí)的方向。期待不遠(yuǎn)的將來，民政部可以進(jìn)一步整合各個(gè)司局中與未成年人保護(hù)有關(guān)的處室為“未成年人局”，并作為國家層面未成年人保護(hù)委員會(huì)的常設(shè)性辦事機(jī)構(gòu)。

（作者系上海政法學(xué)院教授、博導(dǎo)，上海市法學(xué)會(huì)未成年人法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)）

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