李天琪　劉瑜

留守兒童面臨問題重重

留守兒童，2006年第一次出現(xiàn)在國(guó)務(wù)院相關(guān)文件中，時(shí)至今日已經(jīng)是第十個(gè)年頭。2014年，全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)《未成年人保護(hù)法》進(jìn)行執(zhí)法檢查時(shí)，專門把留守流動(dòng)兒童問題作為重點(diǎn)問題，并在執(zhí)法檢查報(bào)告中向國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門提出整改建議，國(guó)務(wù)院今年也已經(jīng)頒布了解決留守兒童問題的文件。

2016年全國(guó)兩會(huì)前夕，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，要從源頭上改變“兒童進(jìn)不了城，父母回不去鄉(xiāng)”的無(wú)奈現(xiàn)實(shí)，實(shí)現(xiàn)“到2020年兒童留守現(xiàn)象明顯減少”的目標(biāo)。這是第一份系統(tǒng)性明確未成年人保護(hù)政策措施和工作機(jī)制的國(guó)務(wù)院文件。這也意味著，國(guó)家治理層面對(duì)留守兒童問題有了系統(tǒng)考慮和制度安排。民政部也就此專門成立了“未成年人（留守兒童）保護(hù)處”，全國(guó)農(nóng)村留守兒童摸底排查工作也在緊張籌備推進(jìn)中。雖然，國(guó)家層面不斷出現(xiàn)新的舉措，但是，留守兒童是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的階段性問題，涉及方方面面，短時(shí)間內(nèi)難以根本解決。

為此，3月26日上午，天津大學(xué)法學(xué)院召開“留守兒童、流動(dòng)兒童面臨的社會(huì)問題與法律對(duì)策”研討會(huì)。來(lái)自最高人民法院、最高人民檢察院、民政部、全國(guó)婦聯(lián)、中國(guó)關(guān)心下一代工作委員會(huì)、團(tuán)中央等單位實(shí)務(wù)部門的代表以及院校的專家學(xué)者共同交流研討。

天津大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)孫佑海主持會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“留守兒童和流動(dòng)兒童既是歷史問題，也是現(xiàn)實(shí)問題，更是關(guān)系到未來(lái)的問題，直接影響國(guó)家發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。解決留守兒童和流動(dòng)兒童問題不但要靠法律，也要靠制度。”國(guó)家社會(huì)家庭需成合力

《中國(guó)家庭發(fā)展報(bào)告2015》一書中顯示：“廣大農(nóng)村留守兒童普遍處于‘生活上缺人照應(yīng)，行為上缺人管教，學(xué)習(xí)上缺人輔導(dǎo)的‘三缺狀態(tài)。”報(bào)告中的這句話揭示了留守兒童除了物質(zhì)匱乏之外更大的危機(jī)——缺少關(guān)愛。

民政部社會(huì)事務(wù)司副司長(zhǎng)倪春霞指出，解決留守兒童問題需要明確幾個(gè)重要關(guān)系：一，家庭責(zé)任和政府責(zé)任的關(guān)系。應(yīng)強(qiáng)調(diào)父母的監(jiān)護(hù)責(zé)任，有無(wú)父母監(jiān)護(hù)和最后未成年人是否走上犯罪道路，關(guān)聯(lián)性非常大。二，心理關(guān)愛和緊急保護(hù)的關(guān)系。遇到緊急情況和嚴(yán)重情況時(shí)，應(yīng)強(qiáng)制報(bào)告給公安機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)通知父母必須返回，否則就指定監(jiān)護(hù)人，然后再送到民政部門。這種緊急保護(hù)的方式，也是為了防止極端事件的發(fā)生。三，流出地和流入地的關(guān)系，這兩個(gè)地區(qū)都要負(fù)起責(zé)任。四，政府力量和社會(huì)力量的關(guān)系，要齊抓共管。五，各個(gè)部門的關(guān)系，要形成合力。

“留守兒童和流動(dòng)兒童群體是一段時(shí)期以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的特殊產(chǎn)物，它打破了人們?cè)猩娣绞胶图彝ビH情的平衡狀態(tài)，使未成年子女處于部分或全部失去監(jiān)護(hù)的危險(xiǎn)境地中。這種生存狀態(tài)與我國(guó)全面建成小康社會(huì)的發(fā)展方向相違背?！弊罡呷嗣駲z察院高級(jí)檢察官劉雅清在會(huì)上指出。她建議：制定《兒童福利法》或《留守、流動(dòng)兒童保護(hù)條例》，在操作層面全面規(guī)定對(duì)各類兒童的保護(hù)，將留守流動(dòng)兒童保護(hù)系列政策提升至國(guó)家法制的層面；建立政府對(duì)公益組織的專門管理機(jī)制，盡快出臺(tái)《政府購(gòu)買兒童保護(hù)服務(wù)辦法》，并開通國(guó)家級(jí)政府購(gòu)買兒童保護(hù)服務(wù)招投標(biāo)平臺(tái)；增加外出打工人員家庭責(zé)任評(píng)估制度，村委會(huì)或社團(tuán)組織通過(guò)評(píng)估，認(rèn)為父母一方或雙方不宜外出的，應(yīng)當(dāng)勸阻，并輔以必要的幫扶手段，切實(shí)保障兒童不因貧困或父母不負(fù)責(zé)任而失去監(jiān)護(hù)。

中國(guó)法學(xué)會(huì)研究部副主任彭伶專注于對(duì)民法的研究，她提煉出當(dāng)前民法總則修改的意見稿中存在幾個(gè)問題：一是監(jiān)護(hù)人的選擇?，F(xiàn)在對(duì)監(jiān)護(hù)人資格的規(guī)定是非常模糊的，沒有作詳細(xì)規(guī)定。另外，雖規(guī)定了委托監(jiān)護(hù)，但是對(duì)“他人”的資格也沒有作詳細(xì)規(guī)定。二是對(duì)于不履行監(jiān)護(hù)職責(zé)的責(zé)任規(guī)定得非常模糊，承擔(dān)什么樣的責(zé)任沒有明確。三是對(duì)監(jiān)護(hù)人資格的恢復(fù)沒有規(guī)定限制條件，有哪些不得恢復(fù)的情況沒有規(guī)定。例如，監(jiān)護(hù)人曾經(jīng)實(shí)施了暴力行為，危及被監(jiān)護(hù)人的人身安全，如果隨意恢復(fù)其監(jiān)護(hù)資格，那么未成年人受到傷害之后將很難彌補(bǔ)。彭伶指出，在保護(hù)留守流動(dòng)兒童方面，不能只強(qiáng)調(diào)家庭和父母的責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化國(guó)家責(zé)任，應(yīng)當(dāng)成立必要的機(jī)構(gòu)并且撥付款項(xiàng)來(lái)幫助父母更好地履行監(jiān)護(hù)權(quán)。

完善未成年司法體系迫在眉睫

留守兒童在成長(zhǎng)過(guò)程中由于各方面的原因，導(dǎo)致一系列的心理行為問題和障礙，以至于近年來(lái)出現(xiàn)越來(lái)越多的留守兒童犯罪現(xiàn)象。因此，我國(guó)未成年人司法體系的完善也迫在眉睫。研討會(huì)上，“未成年人司法問題”，也成了嘉賓們討論的熱點(diǎn)。

自1984年我國(guó)成立第一個(gè)少年法庭以來(lái)，通過(guò)改革創(chuàng)新，我國(guó)少年司法審判工作取得顯著成就。最高人民法院研究室巡視員馬東介紹，目前，我國(guó)有著完善的少年司法制度特別是少年審判制度，在打擊侵害未成年人犯罪和審判未成年人犯罪方面也取得了突出的成績(jī)。另外，刑法修正案和刑訴法修改中，大量吸收了少年審判實(shí)踐中改革創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)，如法庭教育、圓桌審判、案后回訪、幫教、社會(huì)報(bào)告制度、前科封存、合適成年人參與訴訟、心理疏導(dǎo)與測(cè)評(píng)等，為有關(guān)立法、修法提供了經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，培養(yǎng)出了一支與少年審判相適應(yīng)、秉持“一切為了孩子、為了一切孩子、為了孩子的一切”理念的法官隊(duì)伍。并積極推動(dòng)了社會(huì)各界和有關(guān)部門對(duì)少年特別是對(duì)留守兒童、流動(dòng)兒童的關(guān)愛，對(duì)未成年人保護(hù)體系的健全作出貢獻(xiàn)。但是，馬東指出，少年司法審判目前也存在一些突出的問題，受多方面因素的影響，各地少年審判在組織機(jī)能、隊(duì)伍建設(shè)、審判理念、受案范圍、司法結(jié)果和社會(huì)保障等方面差異較大。

中國(guó)人民大學(xué)教授陳衛(wèi)東針對(duì)未成年人犯罪偵查問題作了發(fā)言，他指出，對(duì)未成年人犯罪實(shí)施司法保護(hù)，特別要注重從偵查制度人手。現(xiàn)階段，我國(guó)未成年案件偵查過(guò)程中仍存在著一些問題，包括專業(yè)化程度不足、法律援助質(zhì)量堪憂、案件偵查不能滿足及時(shí)性要求、程序性制裁措施缺乏、未成年犯罪嫌疑人羈押率偏高幾大問題。他希望下一步能完善相關(guān)制度，以體現(xiàn)對(duì)被追訴未成年人的司法和人文關(guān)懷。

“解決未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防問題，應(yīng)當(dāng)把握‘一個(gè)核心、兩個(gè)關(guān)鍵、幾個(gè)重點(diǎn)問題?！北本煼洞髮W(xué)教授宋英輝介紹，“一個(gè)核心”，是要把未成年人保護(hù)和犯罪預(yù)防在觀念和行動(dòng)上作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容。未成年人的數(shù)量大，問題多，接下來(lái)要研究具體措施，將未成年人的問題作為各級(jí)黨政績(jī)效考評(píng)的重要內(nèi)容?！皟蓚€(gè)關(guān)鍵”，一是要完善法律體系、健全制度。宋英輝指出，現(xiàn)行法律太分散且剛性不足。制度也亟須健全，如兒童福利問題、監(jiān)護(hù)問題、政府責(zé)任問題、家庭教育問題、未成年人犯罪的處理等，否則很多工作就無(wú)法推進(jìn)。二是要解決好專門機(jī)構(gòu)問題。首先是公檢法司沒有整合職能，涉及未成年人保護(hù)的職能部門太分散。民政、婦聯(lián)、共青團(tuán)、衛(wèi)生等部門都涉及未成年人保護(hù)，但是沒有整合和協(xié)調(diào)。宋英輝說(shuō)：“有一塊‘短板上不去，整個(gè)水平就上不去，也容易造成責(zé)任推卸。所以，一定要有一個(gè)牽頭的政府機(jī)構(gòu)，能夠協(xié)調(diào)各個(gè)相關(guān)部門?！薄皫讉€(gè)重點(diǎn)問題”是指將未成年人保護(hù)問題作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的宏觀問題，做頂層設(shè)計(jì)，在此之下重點(diǎn)解決幾個(gè)突出的問題，比如不良行為、校園暴力、留守流動(dòng)兒童早期干預(yù)、涉嫌犯罪的轉(zhuǎn)向問題等。

2015年年底，最高人民檢察院未成年人檢察工作辦公室正式成立，這意味著檢察機(jī)關(guān)四級(jí)未成年人檢察機(jī)構(gòu)組織體系基本構(gòu)建完成。該辦公室一處處長(zhǎng)張寒玉說(shuō)，最高檢成立了專門機(jī)構(gòu)，可以看出最高檢對(duì)這項(xiàng)工作非常重視，已經(jīng)以未成年人這個(gè)特殊主體為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)整合所有的檢察職能。

我國(guó)農(nóng)村留守兒童、城鎮(zhèn)流動(dòng)兒童約1億人，父母關(guān)愛的缺乏，家庭教育的缺失，生活、心理的孤獨(dú)和社會(huì)不良因素的引誘等，由此所引發(fā)的社會(huì)問題不容忽視。留守、流動(dòng)兒童問題事關(guān)國(guó)家未來(lái)、社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家安全，應(yīng)當(dāng)引起全社會(huì)的高度重視。衷心希望“到2020年兒童留守現(xiàn)象明顯減少”的目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)，讓骨肉不再分離，讓我們的孩子快樂、健康成長(zhǎng)。