趙佳佳，韓廣富

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長春　130012)

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中國社會組織“走出去”扶貧問題探析
——以社會組織在非洲的扶貧活動為例

趙佳佳，韓廣富

(吉林大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，吉林 長春130012)

改革開放以來，中國減貧成就顯著，社會組織在其中發(fā)揮了重要作用。作為負責(zé)任大國，中國應(yīng)積極支持社會組織“走出去”扶貧，傳播社會組織扶貧的中國經(jīng)驗，講好減貧的中國故事。當(dāng)前，中國社會組織“走出去”扶貧剛剛邁出步伐、經(jīng)驗不足，還面臨資金、管理、社會認(rèn)同等困境以及法律法規(guī)缺失的障礙。對此，政府應(yīng)該將推進中國社會組織“走出去”扶貧提升至戰(zhàn)略高度，加強頂層設(shè)計，從資金、制度、能力、平臺等各方面予以支持，并積極引導(dǎo)社會輿論，同時培訓(xùn)受援國參與合作的社會組織能力。

中國社會組織；走出去；扶貧；問題；對策

改革開放近40年來，中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)取得了舉世矚目的偉大成就，農(nóng)村貧困人口從1978年的7.7億下降到2014年的7017萬，年均減貧1945萬人[1]，是世界上減貧最成功的國家，也是首個提前實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展目標(biāo)的國家。與此同時，中國非常重視與國際社會分享中國的減貧經(jīng)驗和做法，實施對外援助，開展國際交流與合作，而這也是中國積極參與全球治理的重要表現(xiàn)。全球治理強調(diào)參與主體的多元性，除了國家和政府之外，也需要社會組織、企業(yè)、公民等力量的協(xié)同合作。因此，作為中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的重要主體，社會組織隨著整體力量的不斷壯大在政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)中發(fā)揮了越來越重要的作用，積累了豐富經(jīng)驗，應(yīng)該將參與扶貧開發(fā)的模式和經(jīng)驗帶到其他發(fā)展中國家，幫助廣大亞非拉國家的人民脫貧致富，同時“講好減貧的中國故事，傳播好減貧的中國聲音”[2]。然而由于剛剛起步，中國社會組織“走出去”扶貧還面臨諸多問題和挑戰(zhàn)，分析這些問題，尋求破解之策是推動社會組織“走出去”扶貧的必要之舉。

一、社會組織“走出去”扶貧的動因

社會組織“走出去”參與國際事務(wù)和全球治理是大勢所趨，是我國國際戰(zhàn)略的重要組成部分。由于非洲存在著異乎尋常的貧困問題，是貧困人口最為集中的大陸，自然成為中國社會組織“走出去”扶貧的首選地。除此之外，更為重要的原因還是在于中國國內(nèi)形勢的變遷，而海外中資企業(yè)履行社會責(zé)任以及改善對外援助和開展公共外交的需要則為中國社會組織“走出去”扶貧提供了廣闊發(fā)展空間。

(一)中國主動參與全球治理離不開社會組織的積極貢獻

冷戰(zhàn)以后，伴隨著經(jīng)濟全球化的深入發(fā)展和各種日益嚴(yán)峻的全球性問題，全球治理的重要性愈發(fā)引起各國重視。中國在綜合國力提升、逐步走向世界舞臺中心的同時，對全球治理的態(tài)度也實現(xiàn)了從謹(jǐn)慎看待到積極參與的轉(zhuǎn)變。黨的十八大以來，中國更加重視全球治理，先后提出“加強同世界各國交流合作，推動全球治理機制變革”、“堅持權(quán)利和義務(wù)相平衡，積極參與全球經(jīng)濟治理”[3]，“弘揚共商共建共享的全球治理理念”[4]等重要論述，為積極參與全球治理提供了方向和指引。全球治理強調(diào)全球觀念和多主體、多中心的參與結(jié)構(gòu)，正如著名治理理論學(xué)家羅西瑙所說，全球治理就是一套沒有公共權(quán)威的管理人類活動的行之有效的機制[5]。現(xiàn)階段，中國參與全球治理的動力不斷增強，范圍不斷擴展，積極性和主動性明顯提高，正在成為全球治理的積極參與者和有生力量，如在減貧領(lǐng)域，中國作為一個負責(zé)任的國家積極“履行與自身發(fā)展階段和發(fā)展水平相適應(yīng)的國際義務(wù)，積極參與國際減貧事業(yè)，共享先進減貧理念和經(jīng)驗，深化扶貧開發(fā)的交流與合作?！盵6]。有效開發(fā)多元主體，積極推動包括社會組織在內(nèi)的多元主體“走出去”，這不僅是中國參與全球治理的必然趨勢，也是構(gòu)建中國多元全球治理體系的必要舉措和增強中國參與全球治理力量的有效途徑。

(二)國內(nèi)形勢的變遷促使中國社會組織走向國際舞臺

快速發(fā)展的中國經(jīng)濟造就了迅速增加的國民財富和不斷增長的民生投入，以及由之帶來的顯著增強的國民慈善意識和能力與大量減少的貧困人口與扶貧需求，社會組織也在此過程中不斷累積著“走出去”扶貧的現(xiàn)實能力。從中國經(jīng)濟整體發(fā)展水平看，中國已然步入中高收入水平國家行列，面臨著勞動力由過剩向短缺轉(zhuǎn)變的“劉易斯拐點”，尋求海外資源、走向國際舞臺是企業(yè)的必然選擇，需要企業(yè)捐贈資源的社會組織也須隨之“走出去”。同時，由于國民物質(zhì)財富和慈善意識的增長，會大幅上升的中國慈善資源也因國內(nèi)扶貧需求的減少有流向國際特別是貧困問題嚴(yán)重的非洲地區(qū)的內(nèi)在驅(qū)動力。從社會組織整體發(fā)展水平看，經(jīng)過30多年發(fā)展的中國公益事業(yè)已經(jīng)從零散狀態(tài)發(fā)展到組織化、規(guī)范化、專業(yè)分工明晰化的階段性水平，進入從救助向資助和發(fā)展轉(zhuǎn)變的階段，已具備相當(dāng)成熟的經(jīng)驗和能力，傳播理念、擴大影響、進軍國際成為先進社會組織順理成章的選擇，飽受戰(zhàn)亂和貧窮之苦的非洲為中國社會組織“走出去”提供了試驗田。從公益項目的延續(xù)、升級和擴張看，許多社會組織的扶貧項目因政府財政投入增加而面臨發(fā)展受限、難以為繼的困境，如因義務(wù)教育普及和“兩免一補”政策出臺，中國的基礎(chǔ)教育狀況大為改善，成功運行20多年的希望小學(xué)必須尋求新的救助對象或轉(zhuǎn)型升級，貧困問題非常嚴(yán)重的非洲地區(qū)與青基會的扶貧標(biāo)的高度吻合。而某些成熟的公益項目發(fā)展到一定階段后也有升級和擴張的需要，中國扶貧基金會的“母嬰平安120項目”基于在國內(nèi)的成熟經(jīng)驗成功實現(xiàn)了在蘇丹的落地。選擇非洲、走向國際是社會組織的扶貧項目得以延續(xù)，在不斷成熟和延伸中得以深化的合理路徑。

(三)海外中資企業(yè)履行社會責(zé)任需要社會組織的合作

全球化使中國和世界的聯(lián)系更加密切。隨著中國實施“走出去”戰(zhàn)略特別是“一帶一路”的建設(shè)以及中共十八屆五中全會把開放列入五大發(fā)展理念，中國企業(yè)“走出去”的內(nèi)生動力日益增強。截至2014年底，中國境內(nèi)投資者共在國(境)外設(shè)立企業(yè)2.97萬家，分布在全球186個國家(地區(qū))，年末境外企業(yè)資產(chǎn)總額3.1萬億美元[7]。從國際上看，企業(yè)社會責(zé)任已經(jīng)成為企業(yè)業(yè)務(wù)發(fā)展的關(guān)鍵戰(zhàn)略因素。相比之下，海外中資企業(yè)履行社會責(zé)任的意識和能力較弱，如某些在非企業(yè)不遵守當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)、破壞環(huán)境等，引起了非洲非政府組織和西方輿論甚至當(dāng)?shù)孛癖姷目谡D筆伐，也使中非經(jīng)貿(mào)關(guān)系蒙塵。為此，中國領(lǐng)導(dǎo)人多次強調(diào)在非中資企業(yè)要履行社會責(zé)任。2007年胡錦濤在納米比亞訪問期間強調(diào)海外中資企業(yè)“要主動承擔(dān)社會責(zé)任……在力所能及范圍內(nèi)多做深得民心的好事實事，擴大中國企業(yè)在非洲社會特別是廣大非洲民眾中的積極影響”[8]。與此同時，相關(guān)部委也相繼制訂了多個文件對海外中資企業(yè)的行為進行引導(dǎo)和規(guī)范，如2008年國資委制定的《中央企業(yè)履行社會責(zé)任的指導(dǎo)意見》、2014年商務(wù)部出臺的《境外投資管理辦法》等明確要求海外中資企業(yè)要履行責(zé)任。但由于平臺缺失、能力不善、專業(yè)性缺乏等原因，一些公益項目的效率和成果往往不盡如人意，某企業(yè)曾經(jīng)在蘇丹援建一所醫(yī)院，但由于無人接手，醫(yī)院無法營運，在閑置的3年中每年還要花費大量資金維護。社會組織正好可以彌補海外中資企業(yè)從事公益能力不強的困境。社會組織因其公益性、志愿性、專業(yè)性、親民性能夠促使公益項目更加符合當(dāng)?shù)匦枰行?，贏得老百姓的認(rèn)可。同時，社會組織還可以利用自身與國際NGO之間的聯(lián)系增進中資企業(yè)與國際和當(dāng)?shù)豊GO的聯(lián)系，改善中國企業(yè)、中國人和中國的國際輿論形象。

(四)提高中國對外援助水平需要社會組織的積極參與

開展對外援助是承擔(dān)國際義務(wù)和樹立大國形象的重要體現(xiàn)。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國在自身發(fā)展進程中始終支持和幫助發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家改善民生、減少貧困。自1950年開啟對外援助以來，本著“相互尊重、平等相待、重信守諾、互利共贏”的原則，中國為廣大發(fā)展中國家提供了農(nóng)業(yè)、工業(yè)、經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域的大量援助。非洲是中國對外援助的重點區(qū)域，僅2010-2012年間，中國就在非洲建成14個農(nóng)業(yè)技術(shù)示范中心、86個經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施項目，提供了8億元人民幣的醫(yī)療設(shè)備物資和抗瘧藥品等[9]。然而，新形勢下傳統(tǒng)的政府援助也存在一些問題：政府的援助很容易被貼上意識形態(tài)的標(biāo)簽；援助主體單一；援助項目難以落到實處，難以使受援國普通民眾從中獲益，反而容易使受援國的政治和經(jīng)濟精英得利；援建項目信息透明度低等，必須進一步完善對外援助體制機制。從國際上看，為了提高對外援助水平和效率，援助大國紛紛吸納社會組織的參與，通過NGO實施對外援助，英美日等國都設(shè)立了專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)負責(zé)對NGO的資助和管理，把對NGO的支持納入對外援助的制度性框架。由于社會組織的政治敏感度較低、民間色彩濃厚、運作靈活、能夠深入基層社區(qū)和民眾之中，能夠在對外援助中發(fā)揮更大作用[10]。十八大以來，國家有關(guān)部委也開始把通過發(fā)揮社會組織扶貧優(yōu)勢進行對外援助作為重要議題進行研究和推進，如2013年5月，商務(wù)部援外司與中國扶貧基金會就發(fā)揮基金會優(yōu)勢，加強政府與社會組織在對外援助中的合作問題進行了交流。

(五)開展公共外交需要社會組織海外扶貧作用的發(fā)揮

2012年中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會明確提出了“公共外交”新理念，公共外交與政府外交的最大區(qū)別在于其主體多元性。“關(guān)系親不親，關(guān)鍵在民心”，靈活、寬松、生動的公共外交能夠在更少宣傳式、潤物細無聲的交流過程中化解兩國人民之間的誤解，增進理解、促進交流、升華感情。社會組織是公共外交的重要力量，其在海外從事扶貧開發(fā)工作發(fā)揮著多方面的作用：首先，有助于塑造良好的國家形象。由于中國的非洲戰(zhàn)略對現(xiàn)存國際秩序產(chǎn)生了巨大沖擊，西方及受西方影響的許多非政府組織對中國橫加指責(zé)，提出了包括“新殖民主義論”、“掠奪能源論”、“漠視人權(quán)論”、“援助方式危害論”、“破壞環(huán)境論”等論調(diào)[11]，對我國的國際形象造成了負面影響。重塑國家形象成為外交工作的急務(wù)，而國家形象的塑造是一項系統(tǒng)工程，需要政府、企業(yè)、社會的全方位參與。社會組織在非洲從事扶貧項目為反對這些論調(diào)提供了鮮活例證，為中非友誼增添了更為深厚的群眾基礎(chǔ)和民意基礎(chǔ)。其次，代表民間力量向國際社會發(fā)出中國聲音。中國在國際上的壓力不僅來自外國政府，也來自非政府組織，后者甚至因其“監(jiān)督政府和維護弱勢群體利益”的表面形象而更具殺傷力?！爸袊鴳?yīng)當(dāng)重視非政府組織在國際事務(wù)中的作用，因勢利導(dǎo)，在非政府組織領(lǐng)域增強中國的聲音”[12]，鼓勵中國社會組織與國外非政府組織的對話交流。民間對外聲音往往比政府對外宣傳更具吸引力、更有感染力，中國社會組織與受援國社會組織共同開展的扶貧項目既能夠深入社區(qū)，贏得民眾信任，也是傳播中國聲音、講好中國故事的有力舞臺。

二、中國社會組織在非洲扶貧的現(xiàn)狀

(一)起步階段的中國社會組織“走出去”扶貧

國際經(jīng)驗顯示，“走出去”和國際化臻于成熟的社會組織在資金、人員、項目、機構(gòu)、品牌等多方面都完成了國際化乃至全球化。以此為標(biāo)準(zhǔn)，從社會組織在非洲扶貧的情況看，我國社會組織“走出去”扶貧還處在探索和嘗試跨境發(fā)展的初級階段，走出去的社會組織數(shù)量少，經(jīng)驗不成熟、影響力有限(見表1)。放眼全球，真正在資金、人員、項目、機構(gòu)、品牌等方面全方位“走出去”的中國社會組織也僅有中國扶貧基金會(2015年7月27日，中國扶貧基金會首家海外辦公室在緬甸成立)。中國社會組織“走出去”扶貧還有很長的路要走。

表1　參與非洲扶貧的中國社會組織情況一覽表

(二)中國社會組織“走出去”扶貧的方式

第一，社企合作型。隨著中國企業(yè)“走出去”的步伐加快、數(shù)量增多，越來越多的海外企業(yè)愿意履行社會責(zé)任，許多在非扶貧項目之所以能夠開展，企業(yè)的資助不可或缺。如中國扶貧基金會援建蘇丹阿布歐舍醫(yī)院有中國石油天然氣公司集團的支持與合作；華夏集團為中國扶貧基金會微笑兒童蘇丹學(xué)校供餐項目捐贈300萬元；“希望工程走進非洲”項目由民營企業(yè)九天儒商集團和銀賽控股集團出資；中國民間組織國際交流促進會協(xié)調(diào)北京同仁醫(yī)院、安徽對外經(jīng)濟建設(shè)有限公司和海南航空公司共同開展“非洲光明行”等。企業(yè)與社會組織合作開展扶貧項目為企業(yè)履行社會責(zé)任提供了平臺，提高了企業(yè)的知名度和形象，也使社會組織有了較為充足的資金保障。

第二，社社聯(lián)合型。社社聯(lián)合是指社會組織結(jié)成合作伙伴共同實施扶貧項目，包括中國社會組織之間的合作，也包括中國社會組織和受援國社會組織之間的合作，而后者也是一種中非非政府組織對話合作的機制化建構(gòu)方式。社會組織之間的合作增強了社會組織走出去扶貧的力量，減少了單個社會組織“走出去”扶貧的風(fēng)險，也提高了項目在受援國實施的可行性。如2009年12月，中國民間組織國際交流促進會、中國計劃生育協(xié)會、北京市民間組織國際交流協(xié)會、北京市慈善協(xié)會等四家機構(gòu)與津巴布韋新希望基金會和醫(yī)務(wù)志愿者協(xié)會共同在津巴布韋首都哈拉雷開展了預(yù)防艾滋病的宣傳培訓(xùn)活動；2015年，無錫靈山基金會作為捐贈方和中國扶貧基金會共同立項開展微笑兒童埃塞學(xué)校供餐項目。

第三，借船出海型。借船出海是一種形象比喻，指的是“中國社會組織與現(xiàn)有國際民間組織合作，以目前的合作模式為基礎(chǔ)，借用現(xiàn)有國際民間組織的經(jīng)驗、網(wǎng)絡(luò)和人脈，為我所用，開展合作”[13]。中國紅十字會是以這種方式“走出去”扶貧的典型代表，其開展項目的最大優(yōu)勢是加入了國際紅十字網(wǎng)路，由于工作體系、工作語言相通，中國紅十字的海外項目不需要海外注冊、海外辦公室和合作單位，國際紅十字網(wǎng)絡(luò)能代替其他社會組織。如非洲饑荒時我國公眾和其他社會組織的捐款通過中國紅十字會利用紅十字國際網(wǎng)絡(luò)進行捐贈。

(三)中國社會組織“走出去”扶貧的領(lǐng)域

作為中國社會組織“走出去”扶貧的重點區(qū)域，目前有十幾家社會組織在非開展扶貧工作，較為全面地反映了中國社會組織“走出去”扶貧的項目領(lǐng)域。包括人道救援類：如中國紅十字會、中國扶貧基金會、壹基金等對“非洲之角”旱災(zāi)進行了捐款，中國扶貧基金會的西非埃博拉救助項目；教育扶貧類：如中國青少年發(fā)展基金會的“希望工程走進非洲”項目，中信安哥拉百年職校和中國扶貧基金會援建的喀土穆孤兒學(xué)校；醫(yī)療健康扶貧類：如中國民間組織國際交流促進會聯(lián)合國內(nèi)醫(yī)院、企業(yè)在馬拉維和津巴布韋開展的“非洲光明行”，中國扶貧基金會在埃塞俄比亞和蘇丹推出的微笑兒童學(xué)校供餐項目；學(xué)術(shù)研究類：如中國國際扶貧中心成立了坦桑尼亞中國國際扶貧中心和莫桑比克中國國際扶貧中心，中國扶貧基金會開展的中國國際社會責(zé)任研究課題調(diào)研及論壇項目；國際交流類：如中國民間組織國際交流促進會和蘇丹全國組織協(xié)會主辦的主題為“分享經(jīng)驗、深化合作、付諸行動——中非人民共同實現(xiàn)減貧脫貧的目標(biāo)”的第三屆中非論壇；能力培養(yǎng)類：如中國扶貧基金會聯(lián)合中國國際扶貧中心開展的蘇丹非政府組織扶貧能力建設(shè)班等。

三、中國社會組織非洲扶貧存在的問題

中國社會組織在非洲開展扶貧服務(wù)既符合機構(gòu)使命，能夠給當(dāng)?shù)厣鐣砹夹宰兓?，也有助于維護我國海外合法利益，為國家全球戰(zhàn)略服務(wù)。但是，由于經(jīng)驗缺乏、剛剛起步，社會組織在非開展扶貧工作還面臨諸多難題。

(一)資金保障困境

資金是社會組織“走出去”扶貧所需要的最重要資源。但是，相較于國內(nèi)扶貧項目，在非項目普遍面臨資金不足的困境。首先是捐贈來源單一，主要依靠海外中資企業(yè)。中國社會組織在非開展項目的國家都是中資企業(yè)較多的國家，如愛德基金會選擇埃塞俄比亞作為非洲辦公室所在地、中國扶貧基金會在蘇丹援建阿布歐舍醫(yī)院等都是因為當(dāng)?shù)赜兄匈Y企業(yè)。但是海外中資企業(yè)并非都有捐贈意向，愛德基金會丘仲輝秘書長就坦言在埃塞俄比亞，“中字頭”跨國企業(yè)非常多，但還沒有一家愿意資助愛德基金會非洲辦公室[14]。這使得社會組織在非項目和活動不穩(wěn)定。其次，政府的支持力度小。根據(jù)國際經(jīng)驗，政府對外援助資金是社會組織對外扶貧的重要資金來源，美國甚至通過國會立法規(guī)定政府必須提供不少于15%的援助資金給予NGO，據(jù)統(tǒng)計，美國大約有41%的對外援助是通過NGO進行的[15]。相比之下，中國對社會組織補貼的對外援助資金幾乎為零，且未有制度性安排。最后，由于國人對于社會組織在非從事扶貧濟困認(rèn)可度不高，在國內(nèi)進行籌款難度較大。

(二)項目運行困境

在非洲運行項目面臨著與國內(nèi)完全不一樣的環(huán)境，對人才、成本、管理等各方面的要求更高。中非之間存在巨大文化差異，語言、思想觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等相去甚遠。中國社會組織中真正了解非洲文化、熟悉受援國法律法規(guī)、懂得當(dāng)?shù)卣Z言、有較強溝通能力和外事工作經(jīng)驗的人少之又少。即使在非開展項目最多的中國扶貧基金會也不過6名國際部專職人員，人才匱乏嚴(yán)重制約非洲扶貧項目的運行。同時，對于社會組織而言，跨越萬里在非洲開展扶貧項目還面臨高額成本阻力。由于非洲各國經(jīng)濟技術(shù)水平低下，缺乏生產(chǎn)能力，不能支持項目所用材料，許多設(shè)備都需采自國內(nèi)，漂洋過海不僅增加了交通成本，也可能延長援建工期。即便成本問題可以解決，尋求合適的合作伙伴開展項目運行特別是后續(xù)管理也是一項棘手的問題，因為非洲非政府組織和老百姓對中國社會組織的工作理念、工作思路、工作方法等不了解，非洲的非政府組織自身也存在效率低下的問題，如與中國扶貧基金會合作的蘇丹比爾特瓦蘇慈善組織因為效率原因經(jīng)常會減緩工作進度[16]。另外，在非運行項目還面臨不可控的風(fēng)險。非洲國家經(jīng)常政局不穩(wěn)，國內(nèi)政治動蕩會直接影響對華政策，進而直接影響在非中資企業(yè)和社會組織，極有可能使海外項目流產(chǎn)或終止。

(三)社會認(rèn)同困境

改革開放以來，正是因為國民財富的增長、扶貧濟困傳統(tǒng)的弘揚、現(xiàn)代慈善理念的傳播和國民慈善意識的增強動員、支撐起大量慈善資源和志愿者資源，推動了社會組織在扶貧開發(fā)、紓困解難中重要作用的發(fā)揮。然而，相對于國民對社會組織國內(nèi)扶貧的支持，公眾對社會組織從事海外援助認(rèn)同度不高。雖然中國人均GDP顯著提高，但貧富差距、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、教育醫(yī)療不公平等社會問題依然突出，一些人據(jù)此認(rèn)為，應(yīng)該先解決國內(nèi)問題再把海外扶貧提上日程。這從中國扶貧基金會和中國青少年發(fā)展基金會從事海外項目初期遭遇的誤解和偏見可見一斑。如中國扶貧基金會在向受颶風(fēng)影響的美國災(zāi)民提供援助時，曾遭人打電話質(zhì)問：“你們有病啦？自己的事情不管。這件事情國家都不管，你伸手干什么呢”[17]。中國青少年發(fā)展基金會試水非洲希望小學(xué)時也面臨如此誤解，有網(wǎng)友評論：“中國自己還有很多貧困地區(qū)的孩子沒學(xué)上！”還有人質(zhì)疑青基會與世界杰出華商協(xié)會之間的關(guān)聯(lián)交易，引起了媒體和官方關(guān)注，盡管青基會做出澄清，還是影響了非洲項目的進展。在當(dāng)前的社會環(huán)境下，社會認(rèn)同度不高不僅造成社會組織開展對非項目籌資困難，也與應(yīng)有的大國國民意識差距巨大。

(四)法律法規(guī)缺位

到2010年，我國已經(jīng)有34家社會組織取得聯(lián)合國經(jīng)社理事會的諮商地位[18]。截至2014年8月31日，中國已經(jīng)有37家基金會以各種方式走出去，占全部4005家基金會的0.92%[19]。然而到目前為止，中國并沒有關(guān)于社會組織參與國際事務(wù)、在海外從事項目的法律法規(guī)，在國務(wù)院頒布的關(guān)于社會組織的三大條例中也沒有社會組織成立海外機構(gòu)的相關(guān)政策依據(jù)，即便2016年新通過的《中國人民共和國慈善法》也未有慈善組織從事海外救助的相關(guān)規(guī)定，僅有的專門依據(jù)是2012年國務(wù)院頒布的《國務(wù)院關(guān)于促進紅十字事業(yè)發(fā)展的意見》規(guī)定的作為紅十字會五項法定職責(zé)之一的開展國際人道救援和民間外交，但這僅針對中國紅十字會，并未擴及其他社會組織。在實際過程中還存在多頭管理的現(xiàn)象，甚至在管理過程中還出現(xiàn)相互抵牾。法律法規(guī)的缺失使得中國社會組織開展海外扶貧項目仍處于特事特辦階段，沒有形成制度化方式。如在海外資金劃撥方面，中國實行外匯管制，社會組織向海外分支機構(gòu)匯款管理嚴(yán)格、程序復(fù)雜，而中國銀行和稅務(wù)機關(guān)也無相關(guān)經(jīng)驗和此類業(yè)務(wù)，相關(guān)受援國還可能因被國際制裁導(dǎo)致資金通道受阻，中國青少年發(fā)展基金會的“希望工程走進非洲”項目只能通過海外中資企業(yè)的國內(nèi)賬戶，無形中增加了風(fēng)險。

四、推進社會組織“走出去”扶貧的對策

考察社會組織在非運行項目的困難和挑戰(zhàn)，并借鑒各援助大國從事海外援助的經(jīng)驗。政府應(yīng)該將推進中國社會組織“走出去”扶貧提升至戰(zhàn)略高度，加強頂層設(shè)計，從資金、制度、能力、平臺等各方面給予支持，并積極引導(dǎo)社會輿論，培訓(xùn)受援國社會組織能力。

(一)構(gòu)建統(tǒng)一的社會組織“走出去”扶貧政府支持體系

資金是社會組織“走出去”扶貧的最重要資源，也是中國社會組織“走出去”遭遇的最大障礙。鑒于美英日等國在美國國際開發(fā)署、英國國際開發(fā)署和日本外務(wù)省都設(shè)有專職機構(gòu)統(tǒng)一與NGO聯(lián)絡(luò)，負責(zé)制定NGO參與外援的“參與門檻、篩選標(biāo)準(zhǔn)、資助比例、重點領(lǐng)域、管理方法、評估機制”等，并設(shè)計政府購買契約、補助金、限定責(zé)任補助金、合作協(xié)議等方式為援外NGO提供資助。建議政府整合分散在商務(wù)部、財政部、國務(wù)院扶貧辦、外交部、外匯管理局等各部門的力量，構(gòu)建統(tǒng)一的社會組織“走出去”管理部門，避免多頭管理，同時為社會組織“走出去”提供充足的政策支持和資金保障。政府可以如同在國內(nèi)實行的政府購買扶貧服務(wù)等方式，重點委托社會組織參與特定國家或地區(qū)、特定領(lǐng)域的扶貧項目。

(二)完善社會組織“走出去”扶貧相關(guān)法律法規(guī)

目前，我國社會組織“走出去”扶貧還處于無法可依的狀態(tài)，如社會組織成立海外分支機構(gòu)沒有法律依據(jù)，物資出關(guān)、捐款匯兌面臨重重難題。法律缺失既無法為社會組織走出去提出法律保障和政策指導(dǎo)，也對我國的對外援助工作產(chǎn)生一定負面影響。因此，有必要建立和完善與社會組織“走出去”扶貧相關(guān)的法律法規(guī)。首先，要從法律上明確社會組織成立海外分支機構(gòu)的合法性，使社會組織“走出去”開展項目的合法權(quán)益受到保護；其次，要制定物資出關(guān)、資金匯兌、稅收優(yōu)惠等在內(nèi)的一系列鼓勵社會組織“走出去”扶貧的管理細則，保障社會組織海外扶貧項目的順利運營；最后，在此基礎(chǔ)上，啟動社會組織參與對外援助的立法工作，使社會組織參與對外援助成為我國法律的一部分，形成制度化機制。

(三)加強社會組織“走出去”扶貧的能力建設(shè)

我國社會組織“走出去”扶貧除了面臨資金、法律等外部環(huán)境限制外，經(jīng)驗不足、人才匱乏、能力欠缺等也是現(xiàn)階段難以跨越的障礙。因此，政府應(yīng)該通過培訓(xùn)、交流、薪金管理等各種方式支持其能力開發(fā)。首先，應(yīng)該加強與高校、研究所等機構(gòu)的合作，培養(yǎng)一支懂管理、有使命、會外語、能溝通的人才隊伍，提高社會組織“走出去”的適應(yīng)能力和創(chuàng)新能力。其次，制定有吸引力和競爭力的薪酬管理制度。中國的社會組織普遍面臨人才不足的困境，這與社會組織行業(yè)的整體薪金水平低、缺乏保障有很大關(guān)系，可以借鑒駐外使領(lǐng)館工作人員的薪酬補助標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定合理的社會組織駐外人員薪資標(biāo)準(zhǔn)。

(四)建立社會組織“走出去”扶貧的各種平臺

開展公共外交已經(jīng)成為我國外交新途徑和新舉措，政府應(yīng)該進一步加強與作為公共外交重要渠道的社會組織之間的交流，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)，負責(zé)社會組織“走出去”扶貧的管理、資助和評估。根據(jù)我國社會組織參與非洲扶貧的途徑，政府應(yīng)該進一步促進海外中資企業(yè)與社會組織之間的聯(lián)系，構(gòu)建相應(yīng)的平臺，既提供社會組織走出去的資金，也為海外中資企業(yè)履行社會責(zé)任提供合作伙伴。與此同時，政府、社會組織都有責(zé)任搭建社會組織溝通交流的平臺，既包括我國社會組織與國際組織之間的平臺，也包括我國社會組織之間的平臺，還包括我國社會組織與受援國社會組織之間的平臺，促進社會組織之間的交流合作和經(jīng)驗分享。

(五)形成支持社會組織“走出去”扶貧的輿論環(huán)境

國民的不理解、不支持是阻礙社會組織“走出去”扶貧的軟約束，影響社會組織的海外項目籌款，還可能造成社會組織的國內(nèi)公信力下降。因此，政府應(yīng)該加大輿論宣傳引導(dǎo)和現(xiàn)代慈善意識教育，提高國內(nèi)公眾對社會組織“走出去”扶貧的認(rèn)可度。同時，社會組織也應(yīng)該提高海外項目的透明度，減少公眾對關(guān)聯(lián)交易等的猜疑。

(六)培訓(xùn)受援國的合作社會組織的能力

通過與受援國社會組織合作，深入社區(qū)，能增加受援國民眾對中國社會組織扶貧項目的認(rèn)可度，提高社會組織海外扶貧項目效率，并通過項目最終提高貧困人口的自我發(fā)展能力。但因為文化、語言、習(xí)慣、工作理念和方法的差異，貧困人口和受援國社會組織參與海外項目的后續(xù)管理是一項重要難題，因此，應(yīng)該在區(qū)域合作框架下加強對受援國社會組織的能力培訓(xùn)，提高其對中國社會組織扶貧經(jīng)驗、模式、方法、理念等的認(rèn)識，促進兩國社會組織之間的合作。

五、結(jié)語

作為一個負責(zé)任的大國和世界上減貧最成功的國家，中國有義務(wù)支持其他不發(fā)達國家的減貧與發(fā)展活動，積極參與全球治理。在此過程中，參與主體既可以是政府，也可以是社會組織等民間力量。目前，中國的社會組織特別是某些大型社會組織已經(jīng)逐步走向成熟，擁有了參與對外援助的能力，能夠在全球治理中發(fā)揮一定的作用。國際經(jīng)驗顯示，社會組織的對外扶貧活動比官方的對外援助瞄準(zhǔn)效率更高，更能夠使貧困人口獲益，更具親民性，更有助于改善援助國國際形象，是參與全球治理的重要主體和力量。因此，中國社會組織“走出去”扶貧既是自身實力的體現(xiàn)和發(fā)展的需要，也能夠有效彌補政府對外援助的不足，提升中國參與全球治理的整體能力和水平，并改善中國的國際形象。另外，中國即將迎來打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，講好減貧的中國故事，傳播好減貧的中國聲音將成為對外交流中一項全新的重要工作，社會組織因其扶貧優(yōu)勢必將在此過程中發(fā)揮更大作用，從而成為展現(xiàn)中國形象的新名片。

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責(zé)任編輯彭國勝英文審校孟俊一

On China’s Social Organizations’ “Going Out” against Poverty——Take China’s Social Organizations’ Activities in Africa for Example

ZHAO Jia-jia1，HAN Guang-fu2

(1.2. School of Marxism, Jilin University, Changchun 130012, China)

Since the reform and opening up, China has made great progress against poverty, in which social organizations played an important role. As a responsible big country, China should actively support the social organizations to go out to reduce poverty out of aboard, to spread lesson of reducing poverty by social organizations, to speak Chinese story of poverty reduction as well. At present, China’s social organization’s “going out” against poverty has just started, lacking of experience, also facing trouble such as capital, management, social identity and the lack of laws and regulations. To this, the government should be to promote China’s social organizations’ “going out” against poverty upgrading to a strategic height, strengthening the top-level design, from the capital, system, ability, platform support, and actively guiding public opinion, at the same time, training the ability of social organizations which participate in the cooperation from the recipient countries.

China’s social organizations; Going out; Against poverty; Problem; Countermeasures

2016-05-23

國家社科基金項目“優(yōu)化制度環(huán)境與提升我國社會工作職業(yè)的社會認(rèn)同度研究”(15CSH069)的階段性成果。

趙佳佳(1987-)，男，漢族，河南修武人，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士生，中共吉林省委黨校講師。研究方向：社會組織扶貧。韓廣富(1965-)，男，漢族，吉林輝南人，吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。研究方向：當(dāng)代中國農(nóng)村扶貧開發(fā)。

C916

A

1001-733X(2016)04-0034-09