歐勝彬，陳利根

被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度創(chuàng)新研究
——以南寧市為例

歐勝彬，陳利根

［摘要］文章通過分析土地功能與被征地農(nóng)民社會(huì)保障的關(guān)系，研究被征地農(nóng)民社會(huì)創(chuàng)新背景、創(chuàng)新基礎(chǔ)與創(chuàng)新引擎，剖析南寧市被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度創(chuàng)新的主要做法與成效。研究表明：現(xiàn)行征地補(bǔ)償最大的弊端是僅考察土地的生產(chǎn)功能，忽視了土地的財(cái)產(chǎn)功能與保障功能；“土地?fù)Q保障”背離了社會(huì)保障的本意，被征地農(nóng)民不應(yīng)該以放棄土地承包權(quán)為代價(jià)來?yè)Q取社會(huì)保障，“土地”與“社會(huì)保障”之間應(yīng)該是“賦予”而不是“交換”；讓被征地農(nóng)民參與土地增值收益分配，為被征地農(nóng)民提供社會(huì)保障是地方政府的責(zé)任所在。

［關(guān)鍵詞］被征地農(nóng)民；社會(huì)保障；制度創(chuàng)新；土地功能；土地?fù)Q保障

［作者介紹］歐勝彬，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)博士研究生，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院副教授；陳利根，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，博士，江蘇南京 210095

一、引　言

黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，為建立和完善被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度指明了方向。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前被征地農(nóng)民數(shù)量大約為7000萬人，預(yù)計(jì)到2020年，累計(jì)被征地農(nóng)民的數(shù)量將超過1億人[1]，但目前僅有1300多萬人納入養(yǎng)老保障或最低生活保障[2]。由于保障水平低、動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不健全等原因，導(dǎo)致被征地農(nóng)民社會(huì)保障不盡人意。因此，研究如何促進(jìn)被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度創(chuàng)新，將具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)回顧

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)保障制度比較完善，政府為農(nóng)民設(shè)立了社會(huì)保障基金，保障內(nèi)容包括農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療和最低生活保障等[3]。國(guó)家普遍實(shí)行“農(nóng)民退休”制度[4]，以推動(dòng)農(nóng)業(yè)乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整[5]。因此，“土地?fù)Q保障”主要是針對(duì)農(nóng)場(chǎng)主或自耕農(nóng)。征地補(bǔ)償是按照被征收土地的市場(chǎng)價(jià)值實(shí)行完全補(bǔ)償。在征地過程中，被征地農(nóng)民的“征地補(bǔ)償”與其“養(yǎng)老保障”之間互不干擾。

在我國(guó)，由于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度不夠完善，加之以“產(chǎn)值倍數(shù)法”對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上僅是考慮土地作為“資源”，即作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料損失的補(bǔ)償，沒有考慮土地作為“資產(chǎn)”的那部分增值收益，導(dǎo)致補(bǔ)償費(fèi)偏低。因此，“土地?fù)Q保障”最早來源于對(duì)征地補(bǔ)償工作的改革實(shí)踐。為了緩解征地矛盾，20世紀(jì)90年代，我國(guó)浙江、江蘇、四川、重慶和天津等地開展了“土地?fù)Q保障”的實(shí)踐探索，形成了各地的特色，有學(xué)者將其總結(jié)為北京“城保”、上海“鎮(zhèn)?！?、重慶“商保”、青島“農(nóng)保”、南京“基本生活保障”等[6]。實(shí)質(zhì)上，“土地?fù)Q保障”是指地方政府以土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)為被征地農(nóng)民購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)[7]，或被征地農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換取養(yǎng)老保障[8][9]，不但具有特定性、補(bǔ)償性和過渡性等特征，而且都需要被征地農(nóng)民放棄土地承包權(quán)作為代價(jià)。有學(xué)者指出，“土地?fù)Q保障”是對(duì)征地補(bǔ)償行為的部分修正，是應(yīng)對(duì)征地矛盾的一種“權(quán)宜之計(jì)”[10]，是被征地農(nóng)民放棄土地承包權(quán)或部分征地補(bǔ)償作為前提而獲得的一種保障。

反思我國(guó)“土地?fù)Q保障”實(shí)踐，有學(xué)者指出，“土地?fù)Q保障”是被征地農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果最獨(dú)特有效的組織形式，是一種制度創(chuàng)新[11]，但也有學(xué)者認(rèn)為，被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)與市民具有平等的社會(huì)保障權(quán)利，“土地?fù)Q保障”背離了社會(huì)保障的本意[12]。為了探明土地與被征地農(nóng)民社會(huì)保障之間的內(nèi)在關(guān)系，本文從土地的基本功能出發(fā)，研究被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障創(chuàng)新背景、創(chuàng)新基礎(chǔ)與創(chuàng)新引擎，以期對(duì)建立和完善我國(guó)被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度提供理論參考和決策借鑒。

三、理論分析

土地具有資源和資產(chǎn)的雙重屬性。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，人口結(jié)構(gòu)、資源與環(huán)境也隨之發(fā)生變化，土地的功能也隨之得到不斷豐富和發(fā)展，并從維護(hù)農(nóng)民的生存與生計(jì)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的保障功能，發(fā)展為現(xiàn)代社會(huì)的基本功能：生產(chǎn)功能、保障功能和財(cái)產(chǎn)功能。

（一）被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度創(chuàng)新背景：基于土地生產(chǎn)功能

農(nóng)村土地作為一種生產(chǎn)要素，與勞動(dòng)力和資本結(jié)合在一起，使社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)得以進(jìn)行，并給人們帶來生產(chǎn)性收益。《土地管理法》第47條規(guī)定，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。但是，上述三項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用的總和不能超過前三年平均產(chǎn)值的30倍上限。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的2014年廣西糧食單產(chǎn)為每畝332.26公斤，以每年2季計(jì)算。目前廣西糧食市場(chǎng)上的價(jià)格為每公斤2.4元，每畝可獲1594.85元產(chǎn)值，按最高補(bǔ)償30倍計(jì)算，征地標(biāo)準(zhǔn)最高可獲得4.78萬元。2014年廣西房地產(chǎn)開發(fā)商購(gòu)置土地面積610.01萬平方米，成交價(jià)款共160.94億元，每平方米土地價(jià)格約2678元，折合每畝土地價(jià)格178.52萬元。如果廣西南寧市的糧食單產(chǎn)和房地產(chǎn)開發(fā)商購(gòu)買土地的價(jià)格參照以上標(biāo)準(zhǔn)，按此粗略估算，農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償款只占最終政府賣出地價(jià)的2.68%。顯然，這一比例或許只能相當(dāng)于土地作為一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的補(bǔ)償，無法體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的尊重。

（二）被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度創(chuàng)新基礎(chǔ)：基于土地保障功能

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村土地一直承擔(dān)著非常重要的社會(huì)保障功能，為農(nóng)民提供就業(yè)和養(yǎng)老保障。例如，當(dāng)農(nóng)民具有耕作能力時(shí)，可以用土地的產(chǎn)出去維持農(nóng)民的生活；當(dāng)農(nóng)民年邁失去耕作能力時(shí)，可將土地出租獲得租金來提供養(yǎng)老保障。土地與農(nóng)民血濃于水。土地對(duì)農(nóng)民的保障是一種原始的保障形態(tài)，是農(nóng)民養(yǎng)老的最后一道防線。那么，如何化解被征地農(nóng)民因征地而帶來的風(fēng)險(xiǎn)，使土地的保障功能得到延續(xù)，還是得從土地的權(quán)能談起。

實(shí)行家庭承包責(zé)任制以后，政府將土地使用權(quán)和收益權(quán)賦予給農(nóng)民。也讓土地承擔(dān)了農(nóng)民的養(yǎng)老保障。此時(shí)，由于農(nóng)地利用的外部性，農(nóng)民種地并沒有得到全部收益。如圖1，X代表糧食的產(chǎn)量，Y代表糧食的價(jià)格。實(shí)際上，農(nóng)民的私人邊際收益MPR小于社會(huì)邊際收益MSR，二者差額就是邊際外部性收益MER。由于私人邊際成本MPC不發(fā)生變化，根據(jù)邊際收益等于邊際成本的原則，農(nóng)民種地的實(shí)際產(chǎn)量M小于社會(huì)最優(yōu)生產(chǎn)量N。此時(shí)，本應(yīng)由政府向農(nóng)民提供的養(yǎng)老保障，變?yōu)橛赊r(nóng)民自己承擔(dān)了，使土地承擔(dān)了農(nóng)民的養(yǎng)老保障。

圖1　農(nóng)地利用外部性示意圖

土地的保障功能凝結(jié)在土地與家庭之中，社會(huì)保障責(zé)任此時(shí)“人地合一”，并在家庭承包責(zé)任下達(dá)到一種平衡。但是，土地征收使社會(huì)保障責(zé)任“被顯化”出來，“人地分離”使被征地農(nóng)民因此面臨生存、生產(chǎn)與生活的風(fēng)險(xiǎn)。如何化解這種風(fēng)險(xiǎn)，無疑就成為被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

（三）被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新引擎：基于土地財(cái)產(chǎn)功能

首先，土地的財(cái)產(chǎn)功能決定了被征地農(nóng)民可以參與土地增值收益分配。農(nóng)村土地被征收后，從農(nóng)用地變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，集體土地使用權(quán)通過權(quán)利的重新配置，進(jìn)入土地市場(chǎng)流通，實(shí)現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)資本化。然而，農(nóng)村土地使用權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。土地資本化主要是指土地產(chǎn)權(quán)的資本化，是實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益的重要途徑。由于資本可以創(chuàng)造物質(zhì)利益，因而，產(chǎn)生了級(jí)差地租Ⅱ，形成了巨大的土地增值收益。但是，從按生產(chǎn)要素分配理論上說，土地使用權(quán)和承包權(quán)均屬于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)，土地增值收益是各種生產(chǎn)要素在土地市場(chǎng)中共同作用的結(jié)果，因此，就應(yīng)該允許農(nóng)民以“財(cái)產(chǎn)權(quán)”實(shí)現(xiàn)其報(bào)酬，即讓被征地農(nóng)民參與土地增值收益分配。

其次，土地的財(cái)產(chǎn)功能決定了農(nóng)村集體土地與城市國(guó)有土地的“同權(quán)同價(jià)”關(guān)系。目前的征地補(bǔ)償只是對(duì)土地作為“農(nóng)業(yè)用途”那部分損失進(jìn)行貨幣補(bǔ)償，忽略了土地的資產(chǎn)屬性，相當(dāng)于對(duì)城里人講一個(gè)道理：按生產(chǎn)要素參與分配，但對(duì)農(nóng)民講的又是另一個(gè)道理：農(nóng)村土地已經(jīng)被國(guó)家征收變?yōu)閲?guó)有土地，土地增值是社會(huì)投資的結(jié)果，被征地農(nóng)民不能參與分配。顯然，這是沒有理論依據(jù)的。

最后，土地的財(cái)產(chǎn)功能決定了被征地農(nóng)民社會(huì)保障的特殊融資途徑。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》（國(guó)發(fā)[2014] 8號(hào)）的精神，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。然而，要將被征地農(nóng)民納入城市居民養(yǎng)老保障體系，最重要的是如何解決被征地農(nóng)民的持續(xù)繳費(fèi)問題。從理論上說，要解決被征地農(nóng)民的持續(xù)繳費(fèi)問題，可以將一部分土地出讓金轉(zhuǎn)移到被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障資金。在繳費(fèi)比例中通過財(cái)政傾斜方式來實(shí)現(xiàn)。這樣一來，既兼顧被征地農(nóng)民的當(dāng)前生活與長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)，也使被征地農(nóng)民抵御了因征地而帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并成為被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度創(chuàng)新的驅(qū)動(dòng)力。

四、實(shí)證研究

（一）研究區(qū)域概況

南寧市是我國(guó)大西南出海通道的樞紐城市，是中國(guó)與東盟合作的前沿城市，是泛北部灣沿岸重要經(jīng)濟(jì)中心，土地總面積2.21萬平方公里，其中，市區(qū)面積6476平方公里，城市建城區(qū)面積225平方公里。

2003年10月，南寧市被列為全國(guó)第二批征地改革試點(diǎn)城市。南寧市從政策研究入手，研究“土地功能”與“社會(huì)保障”之間的內(nèi)在聯(lián)系，明確征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與社會(huì)保障安置途徑，不斷探索被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新的路徑。2007年10月，南寧市按照“低門檻、廣覆蓋、整體納入”的原則，探索將被征地農(nóng)民整體納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍進(jìn)行管理，讓被征地農(nóng)民老有所養(yǎng)，并享受到區(qū)位優(yōu)勢(shì)帶來的土地增值收益。2010年6月，南寧市成為全國(guó)新一輪征地制度改革試點(diǎn)城市，征地制度改革也隨之進(jìn)入了攻堅(jiān)階段，并通過個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的資金籌集渠道，確定政府、集體與個(gè)人養(yǎng)老的責(zé)任范圍，將被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障逐步納入城市居民社會(huì)保障體系。

在征地制度改革過程中，南寧市依據(jù)土地具有的生產(chǎn)功能、保障功能與財(cái)產(chǎn)功能，積極探索更加科學(xué)、合理的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與安置途徑，改變了從前以“產(chǎn)值倍數(shù)法”計(jì)算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的辦法，以快速環(huán)道、高速環(huán)道和新外環(huán)高速為界，將市區(qū)6個(gè)城區(qū)、3個(gè)開發(fā)區(qū)土地劃分為4個(gè)區(qū)片，并綜合考慮土地的區(qū)位、質(zhì)量和市場(chǎng)等因素，從“征地區(qū)片平均價(jià)”逐步過渡到“征地區(qū)片綜合價(jià)”，確保被征地農(nóng)民生活水平不降低，并在被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障上尋求突破，創(chuàng)新被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度。

（二）被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度創(chuàng)新主要做法

為了強(qiáng)化土地的保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，南寧市從2010年起，建立由個(gè)人、集體、政府三方出資的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。政府及時(shí)安排了配套資金，并將政府的出資比例從原來的30%提高到50%，通過政府讓利方式，讓被征地農(nóng)民分享土地增值收益。2013年，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通條件與環(huán)境因素，逐步縮小相近區(qū)片的差價(jià)，出臺(tái)了《南寧市人民政府關(guān)于印發(fā)南寧市集體土地征收與補(bǔ)償安置辦法的通知》（南府發(fā)[2013]10號(hào)），實(shí)現(xiàn)了“同村同區(qū)片同標(biāo)準(zhǔn)”。以征收水田、菜地、旱地、園地、魚塘、林地為例，調(diào)整后南寧市征地區(qū)片綜合價(jià)格如表1所示。

表1　南寧市征地區(qū)片綜合價(jià)格（單位：元/畝）

集體土地連片青苗補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照農(nóng)用地的類別進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分，具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：一級(jí)農(nóng)用地：5000元/畝；二級(jí)農(nóng)用地：4500元/畝；三級(jí)農(nóng)用地：4000元/畝。對(duì)于零星種植的青苗補(bǔ)助費(fèi)，則另行制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

南寧市被征地農(nóng)民社會(huì)保障的資金來源主體是地方政府、農(nóng)村集體和被征地農(nóng)民。被征地農(nóng)民繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)和養(yǎng)老保障費(fèi)用的主要來源于政府的土地出讓金收入，其次是村組集體與個(gè)人自籌和積累資金。在此基礎(chǔ)上，南寧市積極探索被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度創(chuàng)新模式，并通過財(cái)政傾斜方式，讓被征地農(nóng)民參與土地收益分配，進(jìn)一步完善被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

（三）被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度創(chuàng)新主要成效

2010年6月，南寧市政府出臺(tái)《南寧市被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會(huì)保障暫行辦法》（南府發(fā)〔2010〕32號(hào)），通過建立被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障三道社保線，實(shí)現(xiàn)了被征地農(nóng)民老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、貧有所濟(jì)。在被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障資金構(gòu)成比例中，政府投入較2007年明顯提高，財(cái)政補(bǔ)助的比例從原來的30%提高到50%，通過財(cái)政傾斜，使土地的財(cái)產(chǎn)功能與保障功能產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)，讓被征地農(nóng)民分享到土地增值收益。新政策出臺(tái)后，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障融資比例發(fā)生了變化，全市約1.4萬被征地農(nóng)民主動(dòng)繳納了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，成效明顯。表2是新政策出臺(tái)前后南寧市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金分擔(dān)比例，不難看出，新政策出臺(tái)后，政府的出資比例提高了20個(gè)百分點(diǎn)，而個(gè)人的出資比例卻下降了20個(gè)百分點(diǎn)。

表2　南寧市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障資金分擔(dān)一覽表

南寧市被征地農(nóng)民的繳費(fèi)是以被征地時(shí)上一年度廣西壯族自治區(qū)城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均工資的60%為基數(shù)。政府為被征地農(nóng)民建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶按城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)有關(guān)規(guī)定管理。

以2011年南寧市被征地農(nóng)民為例，男未滿60周歲，女未滿55周歲的被征地農(nóng)民，繳費(fèi)基數(shù)為2010年廣西城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均工資的60%，即1592元；男滿60周歲、女滿55周歲及以上的被征地農(nóng)民，繳費(fèi)基數(shù)為2010年廣西城鎮(zhèn)單位在崗職工月平均工資的50%，即1327元，如表3所示。

表3　2011年南寧市被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障繳費(fèi)基數(shù)

如果被征地時(shí)，男未滿60周歲、女未滿55周歲，一次性繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的被征地農(nóng)民，達(dá)到申領(lǐng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇年齡時(shí)（男滿60周歲、女滿55周歲及以上），由本人申請(qǐng)，經(jīng)核準(zhǔn)后，可按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金。享受按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的被征地農(nóng)民，按照企業(yè)退休人員調(diào)整基本養(yǎng)老金的政策同步調(diào)整；享受按月領(lǐng)取養(yǎng)老保障金的被征地農(nóng)民，比照企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的調(diào)整政策調(diào)整養(yǎng)老保障金。2015年，南寧市企業(yè)退休人員月平均基本養(yǎng)老金已達(dá)到1947元，按照上述《辦法》的規(guī)定，南寧市60歲以上已按規(guī)定繳費(fèi)的被征地農(nóng)民，月領(lǐng)取養(yǎng)老保障金給付標(biāo)準(zhǔn)，可以同步達(dá)到企業(yè)退休人員的水平。

五、結(jié)論與啟示

（一）保障被征地農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益是制度創(chuàng)新的起點(diǎn)

單一性貨幣補(bǔ)償?shù)淖畲蟊锥耸莾H僅把土地看作一種生產(chǎn)要素，忽視了土地的財(cái)產(chǎn)功能，更沒有考慮土地的區(qū)位與市場(chǎng)等因素，缺乏對(duì)被征地農(nóng)民當(dāng)前生活和長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的考量，導(dǎo)致被征地農(nóng)民生活水平降低，生活陷入困境。

（二）被征地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)與市民具有平等的社會(huì)保障權(quán)利

土地的生產(chǎn)功能、保障功能與財(cái)產(chǎn)功能不是“是此非彼”的選擇關(guān)系，而是“是此亦彼”的疊加關(guān)系。被征地農(nóng)民參與土地增值收益分配應(yīng)當(dāng)是一種“賦予”而不是“交換”，被征地農(nóng)民不應(yīng)該以放棄土地承包權(quán)為代價(jià)，換取社會(huì)保障。

（三）為被征地農(nóng)民提供社會(huì)保障是地方政府的責(zé)任所在

政府有權(quán)征收農(nóng)村的土地，也有責(zé)任化解被征地農(nóng)民因此帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，要積極探索一種適合被征地農(nóng)民特殊性的養(yǎng)老保障制度，妥善安排被征地農(nóng)民的當(dāng)前生活與長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)資本化形成的土地增值收益，作為被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的融資手段是一種理想的選擇。

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［責(zé)任編輯：劉烜顯］

［中圖分類號(hào)］F301.0

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1004-4434(2016)06-0126-05

［基金項(xiàng)目］國(guó)家自然科學(xué)基金“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中土地要素流動(dòng)及其收益共享的治理機(jī)制研究”（71273133）；廣西重大課題“廣西健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與村落文化建設(shè)結(jié)合發(fā)展研究”（KTZB-2016-02）；廣西社會(huì)科學(xué)基金“廣西被征地農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化路徑與政策供給研究”（15BJY001）；廣西高?？蒲兄攸c(diǎn)項(xiàng)目“廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)土地增值收益分配研究”（KY2015ZD110）；廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院自治區(qū)級(jí)社會(huì)保障重點(diǎn)學(xué)科項(xiàng)目“廣西被征地農(nóng)民市民化過程中養(yǎng)老保障政策供給研究”（2015SBY01）