尹　浩，陳偉東

城市社區(qū)治理：研究進(jìn)路與發(fā)展態(tài)勢(shì)

尹浩，陳偉東

［摘要］通過對(duì)城市社區(qū)治理文獻(xiàn)的梳理，發(fā)現(xiàn)學(xué)界目前主要借鑒以國(guó)家為中心、社會(huì)為中心、市場(chǎng)為中心以及網(wǎng)絡(luò)為中心治理的四種理論分析進(jìn)路。在研究?jī)?nèi)容與發(fā)展態(tài)勢(shì)上，側(cè)重于公共權(quán)力主體的社區(qū)治理、社會(huì)組織參與的社區(qū)治理、企業(yè)社會(huì)責(zé)任下的社區(qū)治理等六種類型。其中，突出治理過程中多主體的有效互動(dòng)和聯(lián)系是國(guó)內(nèi)學(xué)者在社區(qū)治理變遷研究中的共識(shí)。在治理理論范式的應(yīng)用上，相比于以國(guó)家為中心、以社會(huì)為中心等治理理論與整體性治理理論以及社區(qū)治理技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用于中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)將是未來城市社區(qū)研究的重點(diǎn)和方向。

［關(guān)鍵詞］治理；城市社區(qū)；社會(huì)組織

20世紀(jì)90年代初期的基層社會(huì)的直接選舉曾被認(rèn)為是中國(guó)民主憲法治理的開端，是培育中國(guó)民主的生長(zhǎng)點(diǎn)，也被規(guī)劃為自下而上由基層民主擴(kuò)展到政府管理中層民主的理想道路[1]（P64-69）。然而經(jīng)過近20年嘗試，基層民主選舉的聲音漸漸衰弱，并被基層治理的聲音所壓倒。黨的十八屆三中全會(huì)提出的要“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)的設(shè)置，“治理”一詞的使用更是達(dá)到前所未有的高度。國(guó)內(nèi)學(xué)界據(jù)此反思得出中國(guó)社會(huì)管理的基礎(chǔ)不同于西方社會(huì)管理建構(gòu)在選舉式民主的基礎(chǔ)上，更應(yīng)該是一種治理式民主，治理“作為一種具有影響力的思想觀念在某種程度上正在塑造著中國(guó)政治轉(zhuǎn)型的方向和進(jìn)程”[2]（P130-137）。

一、治理基礎(chǔ)理論的研究

按照國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)三分法，治理理論可以劃分為以社會(huì)為中心的治理理論、以市場(chǎng)為中心的治理理論、以組織網(wǎng)絡(luò)為中心的治理理論及以國(guó)家中心的治理理論四大類。四大流派因理論視角差異，各有特性（如表1）。其中，整體性治理代表著以國(guó)家為中心治理發(fā)展的理論前沿，在理論建構(gòu)上借鑒吸收了網(wǎng)絡(luò)治理理念，并能夠便捷地與組織理論結(jié)合。從理論產(chǎn)生的社會(huì)背景上來看，卻又有著相同基因，即無論是以社會(huì)或市場(chǎng)為中心的治理還是以國(guó)家為中心的治理，甚至是網(wǎng)絡(luò)治理，其前提都是建立在社會(huì)充分發(fā)育的基礎(chǔ)之上。這意味著治理理論本身所倡導(dǎo)的合作共治、善治、協(xié)作等理念，為我國(guó)社會(huì)建設(shè)和人文社會(huì)科學(xué)理論發(fā)展提供了理論上的指導(dǎo)與借鑒。

表1　治理理論的四種分析進(jìn)路

續(xù)表

二、治理內(nèi)容的研究

城市社區(qū)治理內(nèi)容主要涉及各類主體與社區(qū)治理的關(guān)系，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要從公共權(quán)力主體、居民、社會(huì)組織三個(gè)角度論證治理內(nèi)容。

（一）公共權(quán)力主體與社區(qū)治理

受西方新公共管理理論影響，強(qiáng)調(diào)政府職能在社區(qū)管理中應(yīng)將劃槳與掌舵分開，倡導(dǎo)現(xiàn)有全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變成為學(xué)界分析的主流。具體而言，有學(xué)者借用新公共管理理論理念，將政府功能定位于有限政府和有為政府范圍內(nèi)[3]（P17-19），強(qiáng)調(diào)政府的有限性。在功能角色轉(zhuǎn)型上，有學(xué)者認(rèn)為政府應(yīng)樹立指導(dǎo)者、社區(qū)公共服務(wù)供給方、社區(qū)社會(huì)組織的培育者[4]（P79-83）三種角色。該分析范式預(yù)設(shè)國(guó)家與社會(huì)的二元對(duì)立，社會(huì)的發(fā)育和發(fā)展有利于抵制國(guó)家的“惡”，實(shí)現(xiàn)最大的“善”。西方學(xué)者建構(gòu)這一理論時(shí)，因社會(huì)本身發(fā)育較為完善，不自覺地將社會(huì)因素忽略掉，強(qiáng)調(diào)國(guó)家邊界限制的重要性。如果不加批判地運(yùn)用這種范式來分析中國(guó)的城市社區(qū)治理和社會(huì)轉(zhuǎn)型中的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系，會(huì)有簡(jiǎn)單化對(duì)待的可能。但是，這種以社會(huì)為中心的分析范式卻為我們研究社會(huì)發(fā)育、社會(huì)組織的產(chǎn)生、發(fā)展提供了有價(jià)值的參考。

（二）社會(huì)組織與社區(qū)治理

針對(duì)城市社區(qū)管理中出現(xiàn)的政府服務(wù)供給的單一性與居民需求的多樣性、政府服務(wù)供給不足與居民需求旺盛的兩對(duì)矛盾，國(guó)內(nèi)學(xué)者寄希望于社會(huì)組織的專業(yè)化、多樣化服務(wù)功能，以促進(jìn)居民服務(wù)需求種類和數(shù)量的滿足，并進(jìn)而彌補(bǔ)政府社區(qū)治理政策的失靈。為此，有學(xué)者提出社會(huì)組織的功能應(yīng)集中于“利益協(xié)調(diào)、矛盾化解、服務(wù)提供、環(huán)境維護(hù)、就業(yè)拓寬”等[5]（P63），強(qiáng)調(diào)社區(qū)民間組織參與社區(qū)的公共事務(wù)，注重培育社區(qū)社群共同體[6]（P91）。社會(huì)組織的功能雖然得到了學(xué)界共識(shí)，也在域外地區(qū)得以大顯身手，彌補(bǔ)了市場(chǎng)、政府服務(wù)的不足，但因賦予了社會(huì)組織過多的社會(huì)職能，尤其是在目前我國(guó)社區(qū)的行政體制下，社會(huì)發(fā)育不充分、社區(qū)自治角色不突出，如果盲目賦予社會(huì)組織過多的功能定位，忽視了各類社會(huì)組織運(yùn)行的邊界，易造成社會(huì)組織運(yùn)行的行政化，可能淪為政府的“另一條腿”。針對(duì)此，部分學(xué)者提出應(yīng)注重對(duì)社會(huì)組織能力建設(shè)的培養(yǎng)和提升，以及通過對(duì)社區(qū)志愿者組織和個(gè)人的激勵(lì)機(jī)制[7]（P101-105），推動(dòng)社區(qū)宏觀治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以社區(qū)能力建設(shè)和激勵(lì)機(jī)制研究為切入點(diǎn)，通過對(duì)社會(huì)組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的完善，對(duì)社會(huì)組織專業(yè)性、能動(dòng)性的提升有一定的積極意義，但對(duì)于社會(huì)組織邊界界定和賦予超出自身功能的角色定位幫助有限。

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（三）居民參與和社區(qū)治理

政治參與是政治發(fā)展中關(guān)鍵的一環(huán)，而現(xiàn)實(shí)政治參與的冷漠、參與水平不高的困境歷來為學(xué)界所關(guān)心。放置于社區(qū)場(chǎng)域中，被動(dòng)參與、動(dòng)員參與等概念被構(gòu)建描述現(xiàn)有社區(qū)居民參與不足、公共事務(wù)關(guān)心不夠的場(chǎng)景。譚德宇以我國(guó)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程為背景，借助于社會(huì)主義特色民主理論視角，探究社區(qū)居民參與對(duì)社區(qū)民主發(fā)展的影響[8]（P43）。意識(shí)到這個(gè)問題的存在，學(xué)者李輝通過對(duì)上海社區(qū)積極分子政治參與的考察，以經(jīng)濟(jì)人為假設(shè)，得出社會(huì)報(bào)酬是影響社區(qū)居民參與重要變量的結(jié)論[9]（P97-117），但該結(jié)論對(duì)于低保戶等特殊群體的強(qiáng)制性參與則解釋有限。對(duì)此，有學(xué)者沿襲此理論分析思路，借助利益相關(guān)者理論進(jìn)行補(bǔ)充[10]（P30-33），但在探討利益相關(guān)者對(duì)居民參與和社區(qū)治理結(jié)構(gòu)影響時(shí)，因忽略了利益相關(guān)程度與參與廣度、深度測(cè)量，不無遺憾。

同時(shí)，考慮到居民公共參與還受參與渠道、溝通技術(shù)等因素影響，有學(xué)者設(shè)想通過互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，拓寬居民參與治理的渠道[11]（P31-36），以提高居民參與水平?；ヂ?lián)網(wǎng)公民參與和公益創(chuàng)投活動(dòng)源頭為歐美國(guó)家，因是新近產(chǎn)物，從研究層次上來看，主要以引介國(guó)外運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)為主，輔以描述國(guó)內(nèi)地方經(jīng)驗(yàn)，鮮有涉及理論層面分析。這可能與公益創(chuàng)投和互聯(lián)網(wǎng)參與研究在中國(guó)剛剛起步，并且相關(guān)基礎(chǔ)理論發(fā)展滯后有很大關(guān)系。也有學(xué)者借助協(xié)商民主等理論，提出通過搭建協(xié)商平臺(tái)，培養(yǎng)居民的公民意識(shí)，用以緩解中國(guó)城市社區(qū)公共事務(wù)參與難題[12]（P99-101）。 協(xié)商民主理論是應(yīng)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性民主理論而產(chǎn)生，因其適合處理復(fù)雜性的公共性事務(wù)而被學(xué)者引入到社區(qū)治理機(jī)制分析中。社區(qū)民主協(xié)商實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵前提在于利益相關(guān)方的召集和協(xié)商過程中對(duì)多樣化意見的尊重。但從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，對(duì)多樣化的尊重與利益相關(guān)者的參加被學(xué)者有意無意地忽略掉了。

三、社區(qū)治理模式的研究

國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)關(guān)于社區(qū)治理模式的研究，主要有政府主導(dǎo)型社區(qū)治理模式、社區(qū)居民自治主導(dǎo)兼顧政府協(xié)助型治理模式、政府和社區(qū)居民自治合作治理型三種類型[13]（P5-13）。從我國(guó)社區(qū)建設(shè)的階段出發(fā)，國(guó)內(nèi)學(xué)者通常傾向于合作型治理，認(rèn)為中國(guó)城市社區(qū)建設(shè)模式變遷屬于一種自上而下性質(zhì)的“規(guī)劃性變遷”。除此之外，也有部分學(xué)者將社區(qū)治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的動(dòng)力歸結(jié)為社區(qū)草根性組織的發(fā)展[14]（P94-96）。如果從社區(qū)治理的微觀角度上來看，草根性組織的生長(zhǎng)雖然有助于社區(qū)治理主體的多元化，但社區(qū)草根性組織的生長(zhǎng)離不開政府放權(quán)下的制度空間，自下而上對(duì)推動(dòng)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)有一定的幫助，但忽略了制度自主空間的分析。

中國(guó)地方社區(qū)治理模式的出現(xiàn)是在中央文件的授權(quán)下，因地制宜實(shí)踐探索總結(jié)出來的地方經(jīng)驗(yàn)?！爸醒肽繕?biāo)往往具有指導(dǎo)性和整體性，而地方政府則根據(jù)自身的偏好和行為能力的強(qiáng)弱顯現(xiàn)出更為明確和具體的、具有本地化特色的地方目標(biāo)。”[15]（P61-79）中央文件或領(lǐng)導(dǎo)人講話精神為地方社區(qū)建設(shè)制度的制定預(yù)留了一定的自主空間。自2000年中辦23號(hào)文件出臺(tái)以后，地方社區(qū)建設(shè)模式紛紛亮相，加之民政部在各地進(jìn)行的社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)，2000年初，形成了江漢模式、上海模式、鹽田模式、沈陽模式等實(shí)踐類型[16]（P3）。它們是地方因地制宜創(chuàng)新社區(qū)治理的產(chǎn)物，為制定和完善我國(guó)城市社區(qū)運(yùn)行制度組織職能體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)一個(gè)地方經(jīng)驗(yàn)形成為實(shí)踐模式時(shí)，就意味著滿足一定條件在相當(dāng)?shù)赜蛲茝V的可能性。這意味著社區(qū)管理體制環(huán)境不改的情況下，地方社區(qū)管理體制的創(chuàng)新難以持久，受制于中國(guó)體制性約束的路徑依賴，“下改上不改，改了也白改”，“穿新鞋走老路”難以避免。

四、社區(qū)治理轉(zhuǎn)型與治理技術(shù)的研究

針對(duì)社區(qū)治理未來的走向，國(guó)內(nèi)學(xué)者也進(jìn)行了深入的探討。楊敏從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，探討傳統(tǒng)適應(yīng)于單位型社會(huì)下的管控治理理念已經(jīng)不適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的社區(qū)建設(shè)，為應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下管控治理手段的失靈，政府應(yīng)樹立起由管控到服務(wù)轉(zhuǎn)變的理念，改變“以往那種單一管控的思路，確立以服務(wù)引領(lǐng)管理和治理的理念，寓治理和管理于服務(wù)之中，通過良好的終端服務(wù)實(shí)現(xiàn)基層管理和治理，以實(shí)現(xiàn)‘管控型社會(huì)管理’向‘服務(wù)型社會(huì)管理’的轉(zhuǎn)變”[17]（P1-7）。以治理理念為綱，其他學(xué)者也紛紛提出了協(xié)作性治理、層級(jí)治理、多中心治理、復(fù)合治理、網(wǎng)絡(luò)治理等眾多詞匯，描繪中國(guó)城市社區(qū)未來發(fā)展的圖景。微治理與開放空間會(huì)議技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)治理、主體互構(gòu)論下的社區(qū)治理等眾多理念與技術(shù)紛紛登場(chǎng)，指導(dǎo)著中國(guó)城市社區(qū)未來發(fā)展方向。上述分析概念形式上的差異并不能掩蓋傳統(tǒng)治理概念的內(nèi)涵，突出治理過程中多主體的有效互動(dòng)和聯(lián)系是國(guó)內(nèi)學(xué)者在社區(qū)治理變遷研究中的共識(shí)。

總體而言，研究城市社區(qū)治理體系的文獻(xiàn)所依賴的理論多建構(gòu)在“國(guó)家政權(quán)建設(shè)理論”“公民社會(huì)理論”“社會(huì)變遷理論”等理論基礎(chǔ)之上。在研究方法上，主要包含過程-事件分析、結(jié)構(gòu)功能分析，少部分文獻(xiàn)也有歷史制度主義的影子。從研究方法上來看，呈現(xiàn)出注重當(dāng)下的實(shí)證分析，但同時(shí)存在著在歷史宏觀性方面，縱向比較研究不夠，橫向比較研究挖掘不充分等瑕疵。在治理理論范式的應(yīng)用上，相比于以國(guó)家為中心、以社會(huì)為中心等治理理論，整體性治理理論應(yīng)用和分析不足。從目前的文獻(xiàn)來看，國(guó)內(nèi)學(xué)者主要還是以引入介紹為主，評(píng)論分析為次。這可能與整體性治理理論剛剛興起有關(guān)，基礎(chǔ)理論發(fā)展的局限使新興理論的應(yīng)用備受影響。另一方面，社區(qū)治理技術(shù)研究與應(yīng)用剛剛開始，也將成為未來城市社區(qū)建設(shè)研究的著力點(diǎn)和方向。

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［責(zé)任編輯：索原］

［作者簡(jiǎn)介］尹浩，長(zhǎng)江師范學(xué)院政治與歷史學(xué)院講師，博士，重慶408100；陳偉東，華中師范大學(xué)湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，湖北武漢430079

［中圖分類號(hào)］D67

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1004-4434(2016)06-0131-04

［基金項(xiàng)目］重慶社科規(guī)劃博士項(xiàng)目“城市社區(qū)結(jié)構(gòu)碎片化的整體性治理研究”（2015BS033）；教育部青年基金項(xiàng)目“空間正義視角下‘社區(qū)公地’治理研究”（15YJC840027）；長(zhǎng)江師范學(xué)院科研資助項(xiàng)目