黃　斌　汪　棟

(南京財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院、公共財政研究中心， 江蘇 南京 210023)

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中國義務(wù)教育財政投入的回顧與展望

黃斌汪棟

(南京財經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院、公共財政研究中心， 江蘇 南京 210023)

2000年以來中國義務(wù)教育財政制度經(jīng)歷“以縣為主”和“新機制”兩次改革，義務(wù)教育財政投入規(guī)模不斷擴大，生均投入持續(xù)上升，經(jīng)費分配結(jié)構(gòu)得到不斷優(yōu)化。本文就我國義務(wù)教育財政在“十二五”期間所取得的成就進行了總結(jié)，并指出當(dāng)前義務(wù)教育財政依然面臨著地區(qū)間投入差距較大、缺少科學(xué)測算的生均標準成本作為撥款依據(jù)、轉(zhuǎn)移支付缺乏激勵、政府間支出職責(zé)分配不合理等問題。針對這些問題，本文提出中央政府應(yīng)以充足投入作為新時期義務(wù)教育財政的發(fā)展目標，推動中小學(xué)會計權(quán)責(zé)發(fā)生制改革，科學(xué)測算生均標準成本，適度調(diào)整不同層級政府義務(wù)教育支出職責(zé)，構(gòu)建科學(xué)化、多元化的教育財政轉(zhuǎn)移支付體系，以保障義務(wù)教育財政投入的穩(wěn)定增長，實現(xiàn)義務(wù)教育高水平均衡發(fā)展。

義務(wù)教育； 財政投入； 轉(zhuǎn)移支付； 經(jīng)費差距

2000年以來中國義務(wù)教育財政體制歷經(jīng)“以縣為主”和“新機制”兩次改革，已由原先高度分權(quán)化體制逐步向集權(quán)化方向發(fā)展，政策設(shè)計思路亦由“效率優(yōu)先”向“保障投入”，進而再向“促進公平”的方向不斷轉(zhuǎn)變。在“十一五”期間，義務(wù)教育全面納入到公共財政保障范圍內(nèi)，支出職責(zé)分配的結(jié)構(gòu)重心不斷上移，從“以鄉(xiāng)為主”到“以縣為主”，再過渡到“省級政府統(tǒng)籌”和“中央與地方共擔(dān)”體制。①“十二五”期間，義務(wù)教育財政體制基本繼承和延續(xù)了“十一五”期間形成的“新機制”制度框架，并在此基礎(chǔ)上通過多種政策措施，鞏固并擴大前期改革成果，有效緩解了中西部農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)校日常運行經(jīng)費緊張，以及城鄉(xiāng)間、東中西部之間巨大的公用經(jīng)費差距等問題。本文將全面分析“十二五”期間我國義務(wù)教育財政投入的發(fā)展成就、不足及面臨的問題，指出我國義務(wù)教育財政制度在“十三五”期間的改革方向，提出具體的政策性建議。

一、“十二五”期間中國義務(wù)教育財政投入水平與差距分析

“十二五”期間，我國義務(wù)教育經(jīng)費投入總規(guī)模和生均經(jīng)費投入呈大幅度增長態(tài)勢，與發(fā)達國家間差距逐年縮小，經(jīng)費內(nèi)部結(jié)構(gòu)也得到不斷的優(yōu)化。與此同時，義務(wù)教育經(jīng)費投入在省際、區(qū)域間和城鄉(xiāng)間的差距也發(fā)生了不同程度的變化。以下，我們將利用全國與省級數(shù)據(jù)就我國義務(wù)教育經(jīng)費投入在這一時期的基本發(fā)展狀況進行分析。

1.投入規(guī)模不斷擴大，國際差距逐步縮小

2010年以來，我國義務(wù)教育財政投入總規(guī)模呈不斷上升趨勢，且保持較快的增長速度。2014年全國普通小學(xué)和初中教育事業(yè)費②總額分別為7259.38億元和4542.18億元，與2010年相比分別增長了1.89倍和1.65倍，即便剔除通貨膨脹影響，這兩項事業(yè)費亦分別上漲了1.61倍和1.46倍。義務(wù)教育事業(yè)費增幅水平(1.75倍)超過公共財政教育總支出增幅水平(1.67倍)，表明“十二五”期間義務(wù)教育在公共財政教育總投入這個“大蛋糕”中所占的份額有所增大。

相對指標方面，本文采用生均經(jīng)費投入占人均GDP比重③指標進行測量。如表1所示，2014年我國小學(xué)和初中生均事業(yè)費占人均GDP的比重總和為38.69%，但通過國際比較可以發(fā)現(xiàn)，該比重在主要經(jīng)濟發(fā)達國家的均值水平接近50%，新興工業(yè)化國家和前社會主義國家也大都能達到40%以上。④我國的比重數(shù)值與這些國家相比依然存在較大差距，雖然近年來這一差距在逐年縮小。此外，從小學(xué)和初中各自比重的數(shù)值表現(xiàn)來看，2014年中國小學(xué)生均事業(yè)費占人均GDP比重為16.47%，明顯低于其他新興工業(yè)化國家、OECD和歐盟國家的平均水平。相比之下，2014年中國初中比重為22.22%，與其他新興工業(yè)化國家水平相當(dāng)，與OECD和歐盟國家平均水平的差距也相對較小?？梢?，中國義務(wù)教育財政投入水平與經(jīng)濟發(fā)達國家的差距主要表現(xiàn)在小學(xué)階段。

表1　生均小學(xué)和初中財政支出占人均GDP比重的國際比較　單位：%

注：中國數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》、《全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》相關(guān)數(shù)據(jù)測算，生均支出均采用事業(yè)費口徑；其他國家數(shù)據(jù)取自O(shè)ECD的《Education at a Glance》。

2.生均投入持續(xù)上升，經(jīng)費結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化

“十二五”期間我國小學(xué)和初中生均經(jīng)費投入水平大幅度上升，2014年小學(xué)和初中生均事業(yè)費分別為7681.02元和10359.30元，四年間小學(xué)生均經(jīng)費漲幅達1.91倍，初中生均經(jīng)費幾乎翻番。初中生均經(jīng)費增速高于小學(xué)，2010年小學(xué)和初中生均經(jīng)費僅有兩百余元差額，兩者比值為1∶1.16，至2014年小學(xué)和初中生均經(jīng)費差額將近2700元，兩者比值上升為1∶1.35。誠然，初中學(xué)校辦學(xué)在課程開設(shè)與教師聘用、房屋與設(shè)備維護等方面確實面臨著比小學(xué)更高的生均成本，但另一方面，初中學(xué)校在校生規(guī)模與班級規(guī)模通常要比小學(xué)大⑤，大規(guī)模辦學(xué)所具有的規(guī)模效應(yīng)優(yōu)勢應(yīng)會在一定程度上壓低初中生均成本。根據(jù)2013-2015年《Education at a Glance》，OECD與歐盟國家小學(xué)和初中生均經(jīng)費比值大致在1∶1.10-1∶1.20之間，該比值在新興工業(yè)化國家多數(shù)小于1∶1.10。與這些國家相比，我國小初生均經(jīng)費比值水平偏大，這意味著現(xiàn)階段小學(xué)和初中經(jīng)費分配可能存在一定的失衡問題。

生均人員經(jīng)費與生均公用經(jīng)費都呈增長趨勢，但從增速看，公用經(jīng)費漲幅要遠超人員經(jīng)費漲幅。小學(xué)和初中生均公用經(jīng)費由2010年的862.08元和1414.33元上升至2014年的2102.09元和3120.81元，分別上漲了2.44倍和2.21倍。相比之下，小學(xué)和初中的生均人員經(jīng)費雖在增長，但同期漲幅(1.48倍和1.76倍)遠低于前者。公用經(jīng)費的開支內(nèi)容既包含一些保障學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的“基礎(chǔ)性”投入，又包含教師專業(yè)培訓(xùn)與發(fā)展、學(xué)生社團活動、課程開發(fā)與利用、教學(xué)設(shè)備維修與更新等“發(fā)展性”投入。公用經(jīng)費投入的大幅度提升對于降低義務(wù)教育學(xué)齡兒童輟學(xué)率，提升中小學(xué)校教學(xué)質(zhì)量具有重大意義。

3.省際差距呈波動型下降趨勢

由于不同省份小學(xué)和初中在校生規(guī)模存在較大差異，因此在對生均經(jīng)費數(shù)據(jù)進行省際基尼系數(shù)分析時，需以不同省份在校生人數(shù)為權(quán)重進行調(diào)整⑥。如圖1所示，權(quán)重調(diào)整后省際小學(xué)和初中生均事業(yè)費差距的基尼系數(shù)在“十二五”期間呈波動變動。

圖1　2006-2014年義務(wù)教育生均事業(yè)費省際差距的基尼系數(shù)變化注：根據(jù)教育部門戶網(wǎng)站(http://www.moe.gov.cn)與2006-2014年《全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》相關(guān)數(shù)據(jù)測算并繪制。

受“新機制”改革影響，圖1中基尼系數(shù)值在“十一五”初期有所縮小，隨后又不斷上升，基尼系數(shù)“十一五”末期值與“十一五”初期值基本持平。進入“十二五”后，基尼系數(shù)呈持續(xù)下降趨勢，尤其在2010-2012年“4%”目標沖刺階段下降幅度最大，而后降幅減緩，2014年末小學(xué)和初中生均事業(yè)費省際差距的基尼系數(shù)值分別為0.167和0.165?？梢姡覈凇笆濉逼陂g實施的一系列政策措施有效遏制了“十一五”后期出現(xiàn)的省際差距持續(xù)惡化的勢頭，并促成該差距不斷下降，最終使得義務(wù)教育財政資源在省際分配達到了一個相對公平的狀態(tài)。

4.區(qū)域間生均經(jīng)費差距表現(xiàn)

區(qū)域間差距方面，雖然總體看東部地區(qū)義務(wù)教育生均經(jīng)費依然高于中部和西部地區(qū)，但中西部生均經(jīng)費增長速度要超過東部地區(qū)，從而推動?xùn)|中西部地區(qū)間生均經(jīng)費差距逐步縮減?！笆濉逼陂g，東部地區(qū)各省小學(xué)和初中生均事業(yè)費年均增速分別為11.34%和14.72%，中部分別為19.18%和21.40%，西部分別為18.69%和17.70%。在“十一五”期間，中部地區(qū)生均經(jīng)費增速相對較慢，“中部塌陷”問題較明顯⑦，但在“十二五”期間，中部地區(qū)生均經(jīng)費增長開始提速，增長速度較中部和西部快，“中部塌陷”問題有所緩解。

事實上，東中西部差距并不是我國義務(wù)教育財政面臨的最為重要的區(qū)域間差距矛盾。我國義務(wù)教育財政區(qū)域間差距具有多層次差距并存的特征，且通常是差距所處層級越低，差距程度越大，即東中西部之間差距要小于省際差距，而省際差距要小于市、縣之間差距。此種差距特征決定了中國的義務(wù)教育財政在科學(xué)決策設(shè)計方面必須要將目光聚焦于更低層級(縣域間與縣內(nèi)校際)的差距矛盾，僅著眼于東中西部之間和省際差距的政策設(shè)計對于緩解現(xiàn)階段我國義務(wù)教育財政地區(qū)間差距矛盾所能起到的作用是十分有限的。

5.城鄉(xiāng)間生均經(jīng)費差異不斷減少

“十二五”期間，各級政府投向農(nóng)村義務(wù)教育的事業(yè)總經(jīng)費由2010年的2906.12億元上升至2014年的2985.08億元，增幅并不明顯，農(nóng)村小學(xué)和初中事業(yè)費占義務(wù)教育事業(yè)總經(jīng)費比重分別由2010年的51%和32%下降至31%和16%。導(dǎo)致這一現(xiàn)象主要原因是農(nóng)村中小學(xué)在校生人數(shù)的大幅度縮減。2010年我國農(nóng)村普通小學(xué)和初中在校生人數(shù)分別為5350.22萬人與1784.48萬人，2014年這兩個數(shù)字迅速下降至3094.86萬人和748.46萬人，降幅高達42%和58%，而同期城鎮(zhèn)小學(xué)和初中在校生人數(shù)分別上升了39%和4%。大量的學(xué)齡兒童隨家庭由農(nóng)村遷移至城市，城區(qū)學(xué)額分配愈發(fā)緊張、師資不足、超大班額、學(xué)區(qū)分化等問題愈發(fā)嚴重，若缺乏有效的政策應(yīng)對，義務(wù)教育“大城市病”將日趨惡化。

農(nóng)村小學(xué)生均事業(yè)費由2010年的3802.91元/生，上升至2014年7403.91元/生，農(nóng)村初中生均事業(yè)費由2010年的4896.38元/生，上升至2014年的9711.82元/生。農(nóng)村義務(wù)教育生均事業(yè)費幾乎翻番，其中農(nóng)村小學(xué)和初中生均公用經(jīng)費增幅均超過兩倍?！笆濉逼陂g，農(nóng)村義務(wù)教育生均經(jīng)費的增長速度在大多數(shù)年份均超過城鎮(zhèn)義務(wù)教育生均經(jīng)費增速，由此推動義務(wù)教育生均經(jīng)費城鄉(xiāng)差距不斷縮減。2014年小學(xué)和初中生均事業(yè)費的城鄉(xiāng)比值分別達到1∶0.95和1∶0.93，在中央財政重點保障的不少中西部地方，義務(wù)教育生均經(jīng)費“城鄉(xiāng)倒掛”，農(nóng)村超出城鎮(zhèn)。

6.公用經(jīng)費與人員經(jīng)費差距分解

“十二五”期間中央政府多次調(diào)高中西部地區(qū)中小學(xué)公用經(jīng)費基準定額，由2010年的小學(xué)400元/生、初中600元/生升高至2014年小學(xué)600元/生、初中800元/生。根據(jù)基尼系數(shù)的測算結(jié)果(如表2)，2006年以來小學(xué)和初中生均公用經(jīng)費省際差距程度不斷下降，但相較而言，該差距在“十一五”期間降幅較大，在“十二五”期間該差距降幅并不明顯?？梢姡笆濉逼陂g中央相關(guān)政策在提升公用經(jīng)費水平方面起到較大作用，但對地區(qū)間公用經(jīng)費差距的改善作用相對有限。

表2　2006-2014年小學(xué)和初中生均公用與人員經(jīng)費省際差距基尼系數(shù)

注：中國數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國統(tǒng)計年鑒》、《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》、《全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》相關(guān)數(shù)據(jù)測算，生均支出均采用事業(yè)費口徑；其他國家數(shù)據(jù)取自O(shè)ECD的《Education at a Glance》。

按收入來源分解，我國的義務(wù)教育生均事業(yè)費省際差距可分為公用經(jīng)費差距和人員經(jīng)費差距兩部分。利用基尼系數(shù)分解技術(shù)⑧，我們發(fā)現(xiàn)雖然生均公用經(jīng)費省際差距對總差距的貢獻度在不斷上升(由2006年13.02%上升至2014年20%)，但對總差距起決定性作用的依然是人員經(jīng)費差距，其對總差距的貢獻度在2014年達到80%。中小學(xué)校的公用經(jīng)費保障問題一直是中央財政關(guān)注的一個焦點問題。2016年中央將開始逐步推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育公用經(jīng)費統(tǒng)一保障機制改革。從財政角度看，這一改革將會產(chǎn)生兩方面效應(yīng)：一是集權(quán)效應(yīng)，即改革使得地方中小學(xué)校公用經(jīng)費支出職責(zé)重心進一步上移至中央，中央政府的強烈財政干預(yù)將使得公用經(jīng)費地區(qū)間差異程度繼續(xù)下降；二是體量效應(yīng)，即公用經(jīng)費支出占義務(wù)教育總支出的比重將會在改革后有較大幅度的增長，從而使得公用經(jīng)費差距對總差距擁有更大的影響力。然而，在義務(wù)教育階段總經(jīng)費中占大頭的依然是人員經(jīng)費，因此從長期治理的角度看，中國義務(wù)教育地區(qū)間投入差距的癥結(jié)依然在人員經(jīng)費方面。當(dāng)前中小學(xué)校教師工資主要依靠縣級地方統(tǒng)籌發(fā)放，分權(quán)化體制特征明顯。如果中央政府在“十三五”期間對此種教師工資分擔(dān)體制不做根本性改變的話，那么教師工資水平依然受制于不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、財力與教育成本等各方面因素而呈現(xiàn)出較高水平的地區(qū)間差距，僅在公用經(jīng)費方面做公平性政策努力并不能使得我國義務(wù)教育經(jīng)費地區(qū)間總體差距得到明顯的改善。

二、我國義務(wù)教育財政投入當(dāng)前面臨的主要問題

1.“保障型”體制的調(diào)節(jié)能力不足

目前，我國義務(wù)教育財政制度安排是以保障中小學(xué)校人員經(jīng)費投入和正常運轉(zhuǎn)為主要目標。此種政策設(shè)計雖有益于實現(xiàn)不同地區(qū)之間在基本投入水平上的橫向公平，但這只是一種低水平公平，對地區(qū)間教育投入差異的調(diào)節(jié)能力不足。自2006年實施“新機制”改革以來，絕大多數(shù)農(nóng)村中小學(xué)運轉(zhuǎn)所需的各項教育經(jīng)費都通過一定體制化或半體制化的方式得到了較為妥善的安排，一系列圍繞保障基本投入目標的改革措施在“增量效應(yīng)”方面取得了很好的成效，義務(wù)教育生均經(jīng)費水平以前所未有的速度不斷增大，而與此相比，改革在調(diào)節(jié)差距方面的成效卻不太理想。

根據(jù)我們之前運用相對分布方法對全國縣(區(qū))級數(shù)據(jù)的分析結(jié)果⑦，2006年以來小學(xué)和初中生均事業(yè)費縣域間差距經(jīng)歷了一個先下降，后徘徊，再度擴大的過程。在實行“新機制”改革后，由于大量生均經(jīng)費處于“赤貧”水平的縣獲得了中央和省級政府強有力的財政支持，其生均經(jīng)費水平在短期內(nèi)得到大幅度提升，由此極大地改善了縣級地方生均經(jīng)費分布的底部極化問題，整體差距程度有所下降。之后，改革的“分配效應(yīng)”紅利開始逐步消失，原低教育支出水平縣在達到中央要求的基本投入保障水平之后缺乏持續(xù)加強教育投入的動力與財力，增資乏力使得這些縣滯留在支出中下水平而無法進一步向分布中部位置靠攏。此后，隨著絕大多數(shù)教育支出“貧困”縣都陷入支出中下水平“陷阱”之中，這些縣在新的分布下又會再次一同淪為教育支出“貧困”縣，分布重新出現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象，由此導(dǎo)致整體差距再度上升。在當(dāng)前階段，唯有持續(xù)提升義務(wù)教育的財政投入水平，并通過一定激勵手段改變地方政府的財政支出偏好結(jié)構(gòu)，方能推動我國義務(wù)教育發(fā)展走出上述“差距改善-徘徊-再度惡化”的循環(huán)怪圈。

2.缺少科學(xué)測算的生均標準成本作為撥款依據(jù)

科學(xué)測算生均標準投入成本是實現(xiàn)義務(wù)教育財政制度科學(xué)化設(shè)計的首要前提條件，而實現(xiàn)該成本的科學(xué)測算又在很大程度上取決于中小學(xué)運行成本相關(guān)信息的可獲性與精確性。有關(guān)教育生均成本標準問題已在學(xué)界和政界討論多年，中央政府亦多次提出要盡快建立和完善各級各類教育生均標準成本，但這一重大問題至今懸而未決。

當(dāng)前一種流行的觀點認為，中國的財政預(yù)算采用的是增量預(yù)算方式，制定教育經(jīng)費標準還需多考慮政府實際可用財力，采用先確立一個較低的投入標準而后逐年適度遞增的“漸進”模式。這一觀點主要考慮的是財政對教育的供給能力，但忽視了教育投入需求與結(jié)構(gòu)問題。教育財政規(guī)劃與設(shè)計不是一個短期的政府行為，而是政府帶有明確政策目標，具有戰(zhàn)略性、連續(xù)性、經(jīng)常性和長期性的治理行為。缺乏對投入需求的考量，教育財政投入政策設(shè)計極易造成教育預(yù)算的總量安排不當(dāng)與分配結(jié)構(gòu)失衡問題。在“基數(shù)+增量”的預(yù)算模式下，“教育究竟要投入多少才夠用”的問題永遠得不到解決，而原有支出中所存在的分配不合理問題亦會受制于固定的“基數(shù)”結(jié)構(gòu)而不斷被復(fù)制，無法得到改善。

事實上，科學(xué)的成本標準測算應(yīng)綜合考慮教育成本、教育結(jié)果與現(xiàn)有財力預(yù)算等各方面因素的影響。所謂“充足生均投入”并不是一個絕對投入值，而是一個可以通過相關(guān)系數(shù)調(diào)整實施預(yù)算控制的相對投入值，經(jīng)科學(xué)測算后的生均投入水平同樣也可采取漸進模式分階段逐步實現(xiàn)。根據(jù)美國義務(wù)教育財政改革的一般經(jīng)驗，大多數(shù)州在實行充足投入財政規(guī)劃后，義務(wù)教育經(jīng)費總量雖較改革前有所增長，但總體看，經(jīng)費漲幅并未超出事先的預(yù)期⑨。可見，基于需求與成本側(cè)的政策設(shè)計并不一定會產(chǎn)生無法控制的預(yù)算結(jié)果。

另一種觀點主要從技術(shù)角度出發(fā)，認為中國現(xiàn)有的義務(wù)教育數(shù)據(jù)信息不足以滿足科學(xué)測算各級各類生均成本標準的要求?？茖W(xué)測算生均成本標準需大量教育成本、教育產(chǎn)出、學(xué)生個人與家庭信息的支持，其中最重要的是教育成本信息，但這一信息在現(xiàn)行學(xué)校會計與財務(wù)制度下根本無法獲得。目前我國中小學(xué)校會計實行的是收付實現(xiàn)制，會計賬目包括收入和支出兩個要素，支出賬目將學(xué)校當(dāng)期所有現(xiàn)金支出全部計入為當(dāng)期學(xué)校開支。然而，學(xué)校成本具有跨期性特征，當(dāng)期學(xué)校支出并不一定與當(dāng)期教育活動有關(guān)，而往期或未來期發(fā)生的支出亦有可能與當(dāng)期教育活動相關(guān)，由此造成由收付實現(xiàn)制歸集的學(xué)校當(dāng)期支出并非真實的學(xué)校成本，無法科學(xué)、全面、準確反映學(xué)校資產(chǎn)負債情況與學(xué)生培養(yǎng)成本信息，因此若不對現(xiàn)行學(xué)校會計與財務(wù)制度進行改革，就無法從根本上解決科學(xué)測算生均標準成本或財政撥款標準的問題。

3.轉(zhuǎn)移支付目標錯位，激勵效果不甚理想

“新機制”改革以來，中央不斷加強對義務(wù)教育轉(zhuǎn)移資金的監(jiān)管力度，轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范性、體制化程度和資金到位率都較改革前有明顯提高，但仍存在一些問題。

首先，轉(zhuǎn)移支付體系過于復(fù)雜，種類過多，政出多門，轉(zhuǎn)移支付設(shè)計的科學(xué)性有待提升，不少轉(zhuǎn)移項目設(shè)計缺乏科學(xué)規(guī)劃與遠期考慮，目標定位與具體設(shè)計相互錯位，功能界定不清。

例如，“新機制”改革以來，中央政府有意識地將一些義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付整合歸并至“新機制”保障經(jīng)費中，統(tǒng)一實施和管理，形成了一種全新的針對義務(wù)教育的“一攬子”轉(zhuǎn)移支付項目。從資助目標定位上看，“新機制”資金主要是為中西部農(nóng)村地區(qū)提供財力支持，以達到平衡地區(qū)間教育財政供給能力的目的，應(yīng)屬于一般性轉(zhuǎn)移支付。根據(jù)轉(zhuǎn)移支付原理，一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)僅起補充地方財力的作用，不應(yīng)對轉(zhuǎn)移資金做過多的限制，并且一般性轉(zhuǎn)移支付通常需設(shè)定統(tǒng)一的生均標準成本，按照“地方財力能力-標準成本”的辦法確定不同地方的受助金額。與此對照，現(xiàn)有“新機制”保障項目在資助設(shè)計上幾乎是背道而馳的。“新機制”保障項目包含有多種財政資助，有些資助對資金的使用用途與資助對象有著非常嚴格的限制，并且不同補助的地方收助金額按照不同的標準分別進行核算。過多的資助標準與使用限制使得地方教育經(jīng)費支出被“固化”于既定的結(jié)構(gòu)之中。尤其是在中西部地區(qū)，近年來雖然受助金額規(guī)模越來越大，生均經(jīng)費水平增長很快，但地方對教育經(jīng)費的自主決策權(quán)不斷減弱，極不利于地方教育支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整與地方教育質(zhì)量提升。

4.政府間支出職責(zé)分配不合理

如何通過一定的財政制度安排以使得義務(wù)教育獲得穩(wěn)定且足夠的投入一直以來是我國學(xué)界和政界關(guān)注的重大議題。目前，不同國家義務(wù)教育財政投入機制大致可分為兩種模式：一是“收入分配模式”，該模式從政府間財權(quán)分配入手，賦予地方義務(wù)教育一個或多個稅種，用這些稅種收入作為地方義務(wù)教育的主要經(jīng)費來源，并配合財政轉(zhuǎn)移支付，以補足地方義務(wù)教育收支缺口。美國即是此種模式的典型代表。在美國，學(xué)區(qū)房產(chǎn)稅為地方義務(wù)教育獨立稅基，該稅種所有收入均用于地方義務(wù)教育，此外州政府為下轄學(xué)區(qū)實施一般性轉(zhuǎn)移支付補足地方財力不足，聯(lián)邦政府為全國貧困兒童與具有特殊教育需求兒童提供專項資助。二是“支出分配模式”，該模式從政府間支出職責(zé)分配入手，將義務(wù)教育經(jīng)費負擔(dān)按照一定方案分配給不同層級政府，或以地方作為負擔(dān)主體，高層級政府通過轉(zhuǎn)移支付進行財力補充，或以高層級政府作為負擔(dān)主體，地方僅承擔(dān)有限的責(zé)任。我國義務(wù)教育財政體制正是該分配模式下“地方主導(dǎo)”類型，義務(wù)教育事權(quán)與支出主體安排在縣(區(qū))一級政府，義務(wù)教育經(jīng)費由縣、省和中央政府共同負擔(dān)，義務(wù)教育支出職責(zé)分配按項目、分地區(qū)給予不同的制度安排。

與“收入分配模式”相比，“支出分配模式”的優(yōu)勢在于其靈活機動和快速調(diào)動資源的能力。在該模式下，教育投入機制未完全體制化，不限定稅基且由多層級政府共同籌集資金發(fā)展教育，意味著政府可根據(jù)本國教育在特定時期的發(fā)展需求適時調(diào)整對教育的投入規(guī)模，但其缺點在于，為實現(xiàn)政府間財權(quán)與支出職責(zé)的一致，教育支出職責(zé)分配需隨時根據(jù)各級政府財力分配的變化狀況進行調(diào)整，這意味著在一個財政體制時常處于變動不居狀態(tài)下的國家，任何一種試圖實現(xiàn)義務(wù)教育支出職責(zé)分配常態(tài)化努力的政策最終都會成為一種臨時性和過渡性的政策。因此在該模式下，教育財政投入通常很難在制度層面上完成體制化進程，教育經(jīng)費將會在很長的一個時期內(nèi)無法形成長效的穩(wěn)定投入機制，這正是中國義務(wù)教育財政發(fā)展面臨的最大制度障礙。

三、“十三五”期間完善中國義務(wù)教育財政投入制度的建議

針對上述問題，“十三五”期間，我國教育財政投入制度應(yīng)從以下幾個方面進行改革和完善。

1.以“充足投入”作為新時期義務(wù)教育的發(fā)展目標，實現(xiàn)義務(wù)教育高水平均衡發(fā)展

根據(jù)美國與其他西方國家的發(fā)展經(jīng)驗，一個成熟的教育財政制度通常都是從保障基本投入目標開始，逐步向教育投入充足、教育結(jié)果公平目標過渡發(fā)展。當(dāng)前我國義務(wù)教育已基本完成“保障”目標，中央政府提出從2006年春季學(xué)期開始實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育財政投入保障體制，將原有的保障范圍擴展至東部及所有城鎮(zhèn)地區(qū)。與之前政策相比，這無疑又是一次巨大的進步，但此次政策變化依然局限于基本投入目標，未來的義務(wù)教育財政發(fā)展缺乏新的增長點。為此，在“十三五”期間，中央政府應(yīng)考慮以“充足投入”作為義務(wù)教育新時期的發(fā)展目標，并圍繞這一目標進行制度重構(gòu)。

所謂“充足投入”即是一種高水平的投入公平，它要求公共財政應(yīng)為義務(wù)教育提供充足的財政資源，以使得來自于不同地區(qū)、學(xué)校、家庭和具有不同教育需求的所有學(xué)齡學(xué)生都能獲得某種較高水平的基本財政投入，都能夠在一個良好的辦學(xué)條件下獲得較高質(zhì)量的義務(wù)教育。與原有基本投入保障不同，教育投入充足是以學(xué)生某一較高水平投入的獲得為最終目的，從而能夠避免我國義務(wù)教育發(fā)展陷入“低水平公平”發(fā)展誤區(qū)之中。

2.推動中小學(xué)會計制度改革，為科學(xué)制訂生均充足投入成本標準奠定制度基礎(chǔ)

2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》與2014年12月《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，提出要建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度，要求建立健全政府財務(wù)報告體系、政府財務(wù)報告分析應(yīng)用體系和政府會計制度，并在條件成熟時，推行政府成本會計，規(guī)定政府運行成本歸集和分攤方法，反映政府向社會提供公共服務(wù)支出和機關(guān)運行成本等財務(wù)信息，達成全面提升政府財務(wù)管理水平、促進政府會計制度建設(shè)的目標。

可以預(yù)見，加強績效管理與成本管理將會是我國政府行政體制在“十三五”期間的一個重要改革方向。公立學(xué)校作為事業(yè)單位，同樣急需對現(xiàn)有的學(xué)校會計制度進行改革，由收付實現(xiàn)制向權(quán)責(zé)發(fā)生制轉(zhuǎn)變，可以說是實現(xiàn)教育財政撥款管理科學(xué)化與現(xiàn)代化的必由之路。目前，由于缺乏相關(guān)教育成本與產(chǎn)出信息，財政與教育主管部門不得不將教育經(jīng)費管理的重心放在對資金劃撥與使用過程的監(jiān)管之上，財政撥款標準缺乏必要的依據(jù)，難以實施真正有效的教育經(jīng)費績效管理。推行權(quán)責(zé)發(fā)生制并建立全國聯(lián)網(wǎng)教育會計成本信息系統(tǒng)，則正可以滿足未來實現(xiàn)教育成本管理與績效管理對信息的需求。

3.明確各類型轉(zhuǎn)移支付目標定位，構(gòu)建科學(xué)化、多元化的義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付體系

針對我國義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付所存在的問題，“十三五”期間，中央政府應(yīng)考慮以科學(xué)規(guī)劃為基本原則，就現(xiàn)有各類教育財政轉(zhuǎn)移支付做進一步的整合，確立各類轉(zhuǎn)移支付目標定位，構(gòu)建出包括一般性、激勵性與專項轉(zhuǎn)移支付在內(nèi)的多元化、科學(xué)化義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付體系。具體措施包括：

一是以“充足投入”為原則構(gòu)建義務(wù)教育一般性轉(zhuǎn)移支付。中央政府需整合現(xiàn)有的“新機制”保障轉(zhuǎn)移支付，將其“做大做強”，使之成為一項覆蓋全國所有義務(wù)教育學(xué)齡兒童的基礎(chǔ)性民生工程。一方面，中央政府需明確一般性轉(zhuǎn)移支付目標定位，以實現(xiàn)縣域間在一個較高投入標準上的橫向公平作為資助目標；另一方面，中央政府需徹底改變當(dāng)前公用經(jīng)費與人員經(jīng)費分而治之的資助形式，將涉及公用經(jīng)費和人員經(jīng)費的各項轉(zhuǎn)移支付進行合并，以生均經(jīng)常性“充足投入”為目標重新設(shè)計義務(wù)教育一般性轉(zhuǎn)移支付。中央出臺各地方公用經(jīng)費與人員經(jīng)費生均標準，根據(jù)財力適當(dāng)提高對人員經(jīng)費轉(zhuǎn)移支付力度，基于事先設(shè)計的“生均經(jīng)常性標準成本+補助”的資助公式，并加以一定成本權(quán)重調(diào)整，最終確定不同地方的受助金額。

二是以“財政中立”為原則構(gòu)建義務(wù)教育激勵性轉(zhuǎn)移支付。該轉(zhuǎn)移支付目標定位于鼓勵地方增加教育投入，削弱教育支出與地方財力的相關(guān)關(guān)系。首先，在當(dāng)前基礎(chǔ)教育“以獎代補”轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，進一步擴大激勵性補助的資金規(guī)模，增強其規(guī)范性，使之成為一種體制化和經(jīng)?；D(zhuǎn)移支付模式；其次，將補助對象由省轉(zhuǎn)變?yōu)榭h，并設(shè)置一定的受資助門檻，將資助對象限制于人均財力處于一定水平以下的縣級地方；最后，改變當(dāng)前因素分配方法，轉(zhuǎn)而采用資助公式，結(jié)合地方財力、地方教育投入力度與教育事業(yè)發(fā)展績效表現(xiàn)，確立各縣級地方生均激勵性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額。

三是以“縱向公平”為原則構(gòu)建義務(wù)教育專項轉(zhuǎn)移支付。首先，繼續(xù)壓縮地方學(xué)?；▽ｍ椶D(zhuǎn)移的項目數(shù)量與資金規(guī)模，壓制地方的建設(shè)投入沖動，并徹底撤銷對縣、鄉(xiāng)兩級政府專項資金的配套要求，緩解地方教育支出壓力；其次，加大對貧困家庭學(xué)生和具有特殊教育需求學(xué)生的專項資助力度。對學(xué)生個人的“扶貧性”專項資助應(yīng)多采用直補方式，直接面向?qū)W生或家庭發(fā)放補助資金；第三，改變教育專項資金的監(jiān)管方式，由原先以監(jiān)管教育投入為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)管教育產(chǎn)出和教育質(zhì)量為主，嚴格監(jiān)管專項資金的到位情況，建立事后教育產(chǎn)出的評估和跟蹤評價、問責(zé)體系，提高專項資金的資助效果。

4.適度調(diào)整不同層級政府的義務(wù)教育支出職責(zé)，適當(dāng)增加中央對人員經(jīng)費的投入責(zé)任

為實現(xiàn)義務(wù)教育投入的長效機制，政府間義務(wù)教育支出職責(zé)分配政策應(yīng)考慮逐步納入“收入分配模式”的一些制度元素，通過教育投入立法，中央下放或與地方分享某一稅種，或為地方新設(shè)某一稅種，使之成為地方教育的獨立稅基，從根本上解決義務(wù)教育缺乏穩(wěn)定收入來源的問題。

當(dāng)前我國宏觀經(jīng)濟形勢面臨著嚴峻的下行壓力，各級政府財政收入增速明顯放緩，一些地方政府收入甚至負增長。在此形勢下，推行教育投入立法、為教育設(shè)立獨立稅基的時機還不成熟，因此近期義務(wù)教育財政體制改革還應(yīng)以加強省級統(tǒng)籌、適當(dāng)調(diào)整中央與地方支出職責(zé)分配為主要內(nèi)容。一方面，中央提高對地方教師工資的投入責(zé)任，為各省制定教師工資標準，并結(jié)合地方財力情況，確定中央與省對人員經(jīng)費的負擔(dān)比例。中央教師工資轉(zhuǎn)移支付納入到“新機制”補助，與公用經(jīng)費“一攬子”下發(fā)到省，由省級財政統(tǒng)籌分配與使用，中央負責(zé)監(jiān)控事后各省公用經(jīng)費與教師工資達標情況；另一方面，中央不再就某一具體的建設(shè)項目設(shè)立專項，整合各類中央義務(wù)教育基建轉(zhuǎn)移支付，設(shè)立統(tǒng)一的學(xué)校辦學(xué)標準，由地方根據(jù)自身基建短板自行申報建設(shè)項目，中央政府定期對學(xué)?；ㄟ_標情況進行驗收與績效考評，并以此為依據(jù)實施財政獎補。

注釋

①孫志軍、杜育紅:《中國義務(wù)教育財政制度改革：進展、問題與建議》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2010年第1期。

②由于缺少2012年后小學(xué)和初中公共財政支出數(shù)據(jù)，為保證相關(guān)教育經(jīng)費口徑一致，我們統(tǒng)一采用各年份都完備的事業(yè)費數(shù)據(jù)進行分析。在口徑上，事業(yè)費口徑明顯小于公共財政教育支出，前者既不包括用于學(xué)校的基建經(jīng)費投入，也未包含政府對教育投入中不經(jīng)由“事業(yè)費”撥款實現(xiàn)的其他支出。

③該比重指標是近年來一些國際性組織(例如，OECD的《Education at a Glance》)經(jīng)常采用的指標。教育生均經(jīng)費投入占人均GDP比重=(教育經(jīng)費投入/GDP)*(總?cè)丝跀?shù)/在校學(xué)生總數(shù))，可見該指標就傳統(tǒng)的教育經(jīng)費投入占GDP指標進行了有關(guān)學(xué)生人數(shù)與人口數(shù)量的權(quán)重調(diào)整，這一調(diào)整可以更加真切地反映出一個具有某種支付能力的國家或地區(qū)對教育的投入水平，有利于在不同國家或地區(qū)之間進行橫向比較。尤其是對于一些人口基數(shù)較大，人口發(fā)展處于老齡化階段，學(xué)齡兒童數(shù)量不斷減少的國家來說，采用調(diào)整后的指標明顯要更加公允一些。

④由于數(shù)據(jù)受限的緣故，在表1中對中國采用的是生均事業(yè)費指標，其統(tǒng)計口徑要比其他國家采用的生均預(yù)算財政教育支出小，若加上義務(wù)教育基建經(jīng)費投入，以及政府對義務(wù)教育其他“非事業(yè)性”的財政撥款，2014年中國的這一比重數(shù)值應(yīng)接近于40%。

⑤根據(jù)教育部門戶網(wǎng)站數(shù)據(jù)，2014年我國小學(xué)平均在校生規(guī)模、平均班級規(guī)模分別為325.51人/校與37.42人/班，均低于初中平均在校生規(guī)模與班級規(guī)模(833.22人/校與48.30人/班)。

⑥Cowell， F.MeasuringInequality，3 ed. London: Prentice Hall/Harvester Wheatsheaf， 2000.

⑦黃斌、郝秀寧、董云霞:《“以縣為主”和“新機制”改革是否改善了縣域間教育財政支出差異》，《教育與經(jīng)濟》2013年第6期。

⑧Sala-i-Martin， X. “The Disturbing ‘Rise’ of Global Income Inequality.” NBER Working Paper No. 8904， Cambridge: National Bureau of Economic Research， 2002；Lerman， R. I.， and S. Yitzhaki. “Income Inequality Effects by Income Source: A New Approach and Applications to the United States.”ReviewofEconomicsandStatistics67，no.1(1985):151-156．

⑨Guthrie， J.， C.G. Hayward， R.J. Smith，R. Rothstein， W.R. Bennett，E.J. Koppich， et al.AProposedCost-basedBlockGrantModelforWyomingSchoolFinance. Davis， CA: Management Analysis and Planning Associates， LLC. 1997. http://legisweb.state.wy.us/schoolxcostfinal/final.htm; Guthrie， J. W.， and R. Rothstein.“Enabling ‘Adequacy’ to Achieve Reality: Translating Adequacy into State School Finance Distribution Arrangements.” In Ladd， H. F.， R. Chalk， and J. S. Hansen, eds.EquityandAdequacyinEducationFinance:IssuesandPerspectives. Washington， DC: National Academic Press,1999.

責(zé)任編輯曾新

The Past and Future of Fiscal Expenditure for Compulsory Education in China

Huang BinWang Dong

(School of Public Administration, Center for Public Finance Research,Nanjing University of Finance and Economics, Nanjing 210023)

The “County-based” reform and the “New System” reform on the fiscal institution of compulsory education in China have been implemented since 2000, which was followed by the constant increase and optimization of the fiscal investment in compulsory education. With the advancement of the reform process, the compulsory education finance is confronting a series of problems, including regional inequality of educational spending, lack of educational standardized cost for allocating funds, insufficient incentive of fiscal transfers, and unreasonable distribution of government expenditure responsibilities. During “the 13th Five-Year” period, the central government should strive to build a scientific and diversified fiscal transfers system to guarantee the steady growth of fiscal investment in compulsory education and the high-level and balanced development of compulsory education.

compulsory education; fiscal investment; fiscal transfers; “the 13th Five-Year ”

2016-03-30

國家社會科學(xué)基金教育一般項目“2000年后我國義務(wù)教育財政制度改革效果評價研究”(BFA140039)