朱力

【摘要】近年來，我國各級政府有效地化解了大量社會矛盾，創(chuàng)造了行之有效的地方經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了社會和諧穩(wěn)定。但是，一些新型的社會矛盾開始涌現(xiàn)，矛盾沖突的強(qiáng)度與烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益復(fù)雜，這對社會矛盾的治理體系、治理機(jī)制、治理措施各方面提出了挑戰(zhàn)。單一的社會矛盾解決機(jī)制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了現(xiàn)實(shí)的需要，需要貫徹協(xié)同治理、綜合治理、依法治理的思路，充分調(diào)動社會各界的力量，采取不同的手段，解決紛繁復(fù)雜的矛盾。社會矛盾糾紛多元化解決機(jī)制的實(shí)現(xiàn)需要行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會力量多方協(xié)同、廣泛參與，建立完善的組織框架，理順關(guān)系、優(yōu)化流程，以實(shí)現(xiàn)社會矛盾的有效化解。

【關(guān)鍵詞】社會矛盾 和諧 化解 治理 調(diào)解

【中圖分類號】D920.4 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.12.006

目前，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已進(jìn)入新常態(tài)，如何有效化解社會矛盾已經(jīng)成為社會治理的核心議題。近年來，我國各級政府積極探索，采取有力措施，有效地化解了大量社會矛盾，創(chuàng)造了行之有效的地方經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)了社會和諧穩(wěn)定。但是，一些新型的社會矛盾開始涌現(xiàn)，矛盾沖突的強(qiáng)度與烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益復(fù)雜，這對社會矛盾的治理體系、治理機(jī)制、治理措施各方面提出了挑戰(zhàn)。正是矛盾的客觀存在，產(chǎn)生了改進(jìn)與完善矛盾治理機(jī)制的需要。

社會轉(zhuǎn)型時期我國社會矛盾呈現(xiàn)多元化態(tài)勢

2013年1月至2016年4月間，筆者所在的課題組先后組織了6次面對基層干部和普通群眾的城鄉(xiāng)社會調(diào)查，包括社會矛盾與社會心態(tài)等主題的問卷調(diào)查，共獲得有效問卷6600余份；同時采取半結(jié)構(gòu)式的個別訪談和座談會，完成以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長和街道辦主任等基層干部為主的訪談600余人次，涉及江蘇、山東、湖北、四川、安徽等16個省、直轄市。筆者發(fā)現(xiàn)，本世紀(jì)以來頻發(fā)的征地拆遷、勞資糾紛、企業(yè)改制、歷史遺留等重大矛盾以及交通事故、醫(yī)患、家庭婚姻、鄰里糾紛等人際矛盾仍在高位運(yùn)行，同時因環(huán)境污染、土地流轉(zhuǎn)和民間借貸導(dǎo)致的矛盾糾紛亦快速增長。

2015年4月①，課題組在X?、诘?個地級市開展了有關(guān)社會矛盾現(xiàn)狀的專項(xiàng)問卷調(diào)查。調(diào)查對象分為干部和群眾兩個群體。在干部群體看來，當(dāng)前我國比較突出的六類社會矛盾是：征地拆遷（69.14%）、勞資糾紛（45.11%）、農(nóng)村土地糾紛（42.17%）、環(huán)境保護(hù)（35.10%）、醫(yī)療衛(wèi)生（29.21%）、涉法涉訴（28.03%）。其余的社會矛盾是：物業(yè)管理（27.33%）、鄰里糾紛（26.74%）、交通事故（26.27%）、社會保障（25.44%）、歷史遺留問題（24.62%）、婚姻家庭（23.44%）。在群眾看來，當(dāng)前我國比較突出的六類社會矛盾是：征地拆遷（55.00%）、勞資糾紛（37.07%）、農(nóng)村土地糾紛（36.42%）、環(huán)境保護(hù)（32.26%）、醫(yī)療衛(wèi)生（30.92%）、鄰里糾紛（30.72%）、交通事故（26.41%）、婚姻家庭（26.26%）、社會保障（24.98%）、物業(yè)管理（19.62%）、歷史遺留問題（14.82%）、涉法涉訴（12.39%）。群眾與干部對于矛盾的看法，在前五位上是一致的。

我們通過對社會矛盾沖突事件的形成過程、演化邏輯以及化解對策的研究，發(fā)現(xiàn)諸多突出的、重大社會矛盾沖突（征地拆遷、勞資糾紛、土地糾紛、環(huán)境矛盾、歷史遺留矛盾、干群矛盾等）常常沖破既有的制度化渠道，已具有難以妥協(xié)的特征，表現(xiàn)出較強(qiáng)的“剛性”特質(zhì)，我們嘗試將這類矛盾概括為“剛性社會矛盾”?！皠傂陨鐣堋笔且环N在社會不同利益群體之間已客觀存在的具有明確利益對抗性的社會矛盾。該類矛盾的形成是社會生產(chǎn)力和社會關(guān)系發(fā)展到一定階段，伴隨著社會結(jié)構(gòu)要素的重新分化與整合而來的必然產(chǎn)物；引發(fā)該類矛盾的對抗性利益紛爭關(guān)涉到其中一方維護(hù)生存底線的剛性需求，明顯缺乏協(xié)商的“彈性”空間；該類矛盾沖突的強(qiáng)度和烈度均遠(yuǎn)高于其他社會矛盾，目標(biāo)的合理性與手段的非理性相絞合，往往沖破既有的制度化控制渠道，大量使用非制度化的博弈策略與手段，具有難以協(xié)調(diào)性；該類矛盾在總量上持續(xù)增長，種類上不斷衍生，具有較強(qiáng)的再生性；該類矛盾已顯現(xiàn)出向政治領(lǐng)域擴(kuò)展的趨向，在發(fā)生機(jī)制上由傳統(tǒng)的被動反應(yīng)性開始向主動維權(quán)的抗?fàn)幮赞D(zhuǎn)變，地方政府已成為主要的沖突對象；矛盾沖突的負(fù)功能比較突出，具有較高的社會風(fēng)險(xiǎn)。因此，從這類矛盾的特性來看，其與一般柔性社會矛盾（發(fā)生在個體間的人際矛盾沖突、制度化手段可解決的）有著比較明顯的差異。盡管這類矛盾性質(zhì)依然屬于人民內(nèi)部矛盾，其與改革初期以個體之間的矛盾糾紛為主體的柔性矛盾有了較大的區(qū)別。從我們調(diào)查情況看，每一個矛盾源，都會形成矛盾的雙方甚至多方的獲益者與利益受損者。大量的矛盾累積了不同的矛盾受損群體，如被征地拆遷的農(nóng)民和居民、失業(yè)的工人、受到環(huán)境污染的人群等，矛盾主體趨于多元化。從矛盾參與主體的形式看，已由過去較為單純的個人與個人之間的矛盾糾紛，逐步發(fā)展為群體與群體之間的矛盾沖突。也有某一群體或個人與企事業(yè)單位、某一群體或個人與行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)之間的矛盾沖突等；從矛盾主體的構(gòu)成看，有些矛盾已由過去以社會底層群體為主向多階層共同參與轉(zhuǎn)變，矛盾不再僅局限于農(nóng)民、下崗失業(yè)工人等群體，還常有教師、醫(yī)生、企業(yè)管理人員、中小企業(yè)主以及離退休干部等群體參加，特別是在環(huán)境污染、勞資矛盾、物業(yè)糾紛等沖突中，這種多階層共同參與的現(xiàn)象更加明顯。矛盾源的復(fù)雜化與矛盾主體的多元化，為化解矛盾沖突增加了難度。

在干部群體看來，群眾在遇到社會矛盾時常常采用的行動方式是：信訪（73.38%）、調(diào)解（60.66%）、媒體投訴或上網(wǎng)（46.41%）、自行協(xié)商解決（40.99%）、采取過激手段直接應(yīng)對（26.15%）、訴訟（14.02%）、尋求工會、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的幫助（14.02%）、行政復(fù)議、行政裁決（7.89%）。群眾認(rèn)為解決矛盾最有效的三種方式是：調(diào)解（74.93%）、自行協(xié)商解決（56.64%）和信訪（31.02%）。還有就是訴訟（22.10%）、尋求工會、婦聯(lián)等人民團(tuán)體的幫助（17.99%）、行政復(fù)議、行政裁決（16.55%）、媒體投訴或上網(wǎng)（13.53%）、采取過激手段直接正面沖突（2.33%）。調(diào)查結(jié)果表明，當(dāng)前社會矛盾的化解主要是在制度框架內(nèi)加以解決的，但仍有相當(dāng)部分人會采取過激手段應(yīng)對。非制度化矛盾化解方式分為：一是民眾常采取的非制度化方式。主要包括：自我摧殘、極端泄憤行為等個體反抗；集體反抗，分為較溫和的集體抗議與較強(qiáng)硬的集體對抗兩類。較溫和的集體抗議是指通過集會、游行、示威等非暴力的方式表達(dá)利益訴求，而較強(qiáng)硬的集體對抗在方式與程度上更加激烈，如封堵交通道路、圍堵沖擊政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如，阻止群眾走司法渠道解決矛盾；“花錢買平安”；或采取用強(qiáng)力阻止群眾反映訴求等。

社會矛盾多元化協(xié)同化解機(jī)制的內(nèi)涵

從社會發(fā)展與社會治理的需要來看，矛盾類型的多樣化與矛盾主體的多元化，需要構(gòu)建新的多元化矛盾的化解機(jī)制。傳統(tǒng)的社會管理更多的是以政府行政為主體，以司法為手段的自上而下的單一的矛盾解決機(jī)制。中共十八屆三中全會進(jìn)一步提出，創(chuàng)新社會治理體制，改進(jìn)社會治理方式，必須“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”。③從社會建設(shè)到社會管理創(chuàng)新，再到社會治理的過程，是一個“摸著石頭過河”到主動進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，由不自覺到自覺的過程。社會治理理論的提出，標(biāo)志著執(zhí)政黨主動適應(yīng)社會變化，進(jìn)行理論革新。單一的社會矛盾解決機(jī)制已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)適應(yīng)不了現(xiàn)實(shí)的需要，需要貫徹協(xié)同治理、綜合治理、依法治理的思路，充分調(diào)動社會各界的力量，采取不同的手段，解決紛繁復(fù)雜的矛盾。與傳統(tǒng)思路相比，社會矛盾多元協(xié)同化解機(jī)制更加強(qiáng)調(diào)的是政府與社會各界力量“雙向互動”的特征；社會矛盾多元協(xié)同化解機(jī)制更加強(qiáng)調(diào)協(xié)商、合作，采取協(xié)商民主的方式，通過廣泛聽取矛盾多方的訴求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理社會矛盾，尋找“最大公約數(shù)”，達(dá)成解決矛盾的共識。

所謂社會矛盾多元協(xié)同化解機(jī)制，是指在矛盾化解中將制度、政策、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、資源、社會力量等相關(guān)要素有機(jī)組合，形成穩(wěn)定的一種合作（協(xié)同）關(guān)系與有節(jié)律的活動模式。就是要統(tǒng)籌各種力量，形成相互配合、多向互動的組織框架；就是要發(fā)揮訴訟、仲裁、行政調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、信訪、協(xié)商和解、社會救助等多種解決方式的綜合功能；就是要綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法律、教育等多種手段，推動各種解決方式、手段之間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、功能互補(bǔ)、程序銜接、良性互動。構(gòu)筑起“黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治牽頭、司法推動、部門參與、社會協(xié)同、法治保障”的矛盾糾紛多元化解決工作體系，使得矛盾糾紛以最適合的方式得以及時有效解決。

化解主體多元化。社會矛盾多元化協(xié)同化解機(jī)制中，化解主體有多個：一是司法機(jī)關(guān)，主要是公安機(jī)關(guān)和法院。對涉法涉訴的矛盾糾紛，在進(jìn)入司法程序之前由公安機(jī)關(guān)或法院進(jìn)行調(diào)解，減少了矛盾糾紛化解成本。如果調(diào)解不成功，進(jìn)入訴訟程序，矛盾化解主體就是法院。二是國家行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)。行政調(diào)解、行政仲裁、行政復(fù)議的主體是國家行政機(jī)關(guān)，也有一些準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)化解矛盾的職責(zé)，例如勞動仲裁委員會等。三是社會力量。社會力量的內(nèi)涵很廣，主要指各種社會組織，如行業(yè)協(xié)會、商會、行業(yè)工會等；也指社會力量，如律師、新聞媒體、人民調(diào)解員等。不同的主體其處理結(jié)果的效力區(qū)別很大，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果具有國家強(qiáng)制力，而社會力量的處理結(jié)果不具備國家強(qiáng)制力。四是基層街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)的矛盾化解力量。五是矛盾雙方的當(dāng)事者。不同主體在解決矛盾的過程中在主導(dǎo)性的選擇權(quán)利、選擇渠道、選擇方式上是不同的。

化解機(jī)制多元化。社會矛盾處理中，要對各種矛盾化解機(jī)制進(jìn)行整合，協(xié)同運(yùn)用這幾種機(jī)制，使它們共同發(fā)揮作用。與矛盾類型和化解主體相對應(yīng)，可以形成四大機(jī)制，即以司法機(jī)構(gòu)及法律規(guī)范為主的司法化解機(jī)制；以國家行政機(jī)關(guān)或準(zhǔn)行政機(jī)關(guān)及行政規(guī)范為主的行政（如調(diào)解、仲裁、復(fù)議）化解機(jī)制；以社會組織、專業(yè)性社會機(jī)構(gòu)及行業(yè)規(guī)范為主的社會化解機(jī)制；以基層社區(qū)組織與社會名流及道德規(guī)范、鄉(xiāng)規(guī)民約為主的社區(qū)矛盾化解機(jī)制。法律規(guī)則無疑是化解矛盾的底線，但司法化解不能解決所有的矛盾，而且成本較高、效率較低。行政化解易產(chǎn)生強(qiáng)制性，不適宜復(fù)雜的矛盾。社會化解機(jī)制與社區(qū)化解機(jī)制有著歷史文化傳統(tǒng)、社會心理習(xí)慣和公眾認(rèn)同的強(qiáng)大的文化氛圍，是一種低成本、高效率的化解機(jī)制。多元化矛盾化解機(jī)制形成，需要在司法機(jī)制與行政機(jī)制以外，能夠接受、容納社會化解機(jī)制與社區(qū)化解機(jī)制。

化解方式多元化。制度化解決矛盾的這種方式主要有協(xié)商、談判、調(diào)解、仲裁、訴訟等，其主要特征是雙方在利益爭論的焦點(diǎn)上無法達(dá)成共識時，能夠以制度許可的手段加以解決。現(xiàn)在要引進(jìn)非制度化的，但是行之有效的諸多矛盾化解方式。在矛盾化解準(zhǔn)則方面包括道德規(guī)范、地方自治規(guī)范、市民公約、行規(guī)、團(tuán)體章程、村規(guī)民約等社會性、地方性、民間性的柔性規(guī)范為主的化解規(guī)范，并在法規(guī)的基礎(chǔ)上，通過理、義、情等手段調(diào)解矛盾。它們具有引導(dǎo)、約束組織成員、團(tuán)體成員、社區(qū)成員自覺遵守國家法律、社會公德的重要作用。另外，民族習(xí)慣、宗教文化中也有許多倡導(dǎo)和平、寬容、妥協(xié)的內(nèi)容可以作為化解矛盾的思想與做法。

社會矛盾糾紛多元化解機(jī)制的初步形成

面對實(shí)際生活中形形色色的社會矛盾，基層政府在矛盾化解中做出了各種努力與探索，在以下幾個方面取得了進(jìn)步。

對社會矛盾糾紛需要多元化解機(jī)制形成共識。原有的行政治理系統(tǒng)已經(jīng)無法應(yīng)對錯綜復(fù)雜的社會矛盾的治理。在當(dāng)前社會矛盾多元化的情況下，大量的非制度化矛盾化解方式自發(fā)地形成。一是民眾常采取的非制度化方式。主要包括：其一，通過自我摧殘、極端泄憤行為、“鬧訪”、“纏訪”等形式的個體反抗；其二，集體反抗。較溫和的集體抗議是指通過集會、游行、示威等非暴力的方式表達(dá)利益訴求，而較強(qiáng)硬的集體對抗如封堵交通道路、圍堵沖擊政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如阻止群眾走司法渠道解決矛盾、“花錢買平安”、用強(qiáng)力阻止群眾反映訴求等。民眾與地方政府中大量非制度化化解矛盾方式的出現(xiàn)，反映了現(xiàn)有矛盾處理機(jī)制的局限與弊病。通過對這些問題的反思，政府與學(xué)界已經(jīng)初步形成了共識，過往單一的行政——司法化解矛盾的體系，已經(jīng)無法適應(yīng)新時期大量矛盾的處理與化解。需要轉(zhuǎn)換觀念，借助社會力量針對多元化的矛盾構(gòu)建多元化的矛盾化解的新體系與新機(jī)制。

社會矛盾糾紛多元化協(xié)同解決體制的初步形成。社會矛盾糾紛多元化解決機(jī)制的實(shí)現(xiàn)需要行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會力量多方協(xié)同、廣泛參與，建立完善的組織框架，理順關(guān)系、優(yōu)化流程，以實(shí)現(xiàn)社會矛盾的有效化解，各地建立起統(tǒng)一的社會矛盾調(diào)處中心作為社會矛盾解決平臺。根據(jù)本課題組的調(diào)研，提煉部分地方的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出社會矛盾糾紛多元化解決體制。根據(jù)地方經(jīng)驗(yàn)，從市級到社區(qū)建立四級大調(diào)解工作網(wǎng)絡(luò)，依次是市大調(diào)解指導(dǎo)委員會、區(qū)（縣）調(diào)處中心、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）調(diào)處中心、社區(qū)（村）調(diào)處站。有了實(shí)體化的調(diào)處中心，能為群眾提供“一攬子解決”訴求的服務(wù)平臺，讓群眾在家門口反映訴求，就地解決矛盾。市大調(diào)解指導(dǎo)委員會主要是對一些重大矛盾發(fā)揮指導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，不具體處理問題。區(qū)（縣）調(diào)處中心主要承擔(dān)接待受理、分流指派、協(xié)作調(diào)度、檢查督辦以及重大矛盾糾紛調(diào)處五項(xiàng)職責(zé)。調(diào)處中心主任由政法委書記或綜治辦主任擔(dān)任，相關(guān)部門分別派人進(jìn)駐調(diào)處中心，包括兩類，一類是處理矛盾的直接部門，如法制辦、信訪局、法院、公安局；另一類是預(yù)防矛盾和矛盾多發(fā)領(lǐng)域的管理部門如人社局、城鄉(xiāng)建設(shè)、城管、醫(yī)療衛(wèi)生等。調(diào)處中心設(shè)立受理窗口負(fù)責(zé)接待群眾來訪，受理上級交辦或相關(guān)部門轉(zhuǎn)來或鎮(zhèn)調(diào)處中心請求協(xié)調(diào)辦理的事項(xiàng)。分類處理窗口按照人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解、訪調(diào)對接、勞動人事爭議調(diào)解、專業(yè)調(diào)解的分類，分別負(fù)責(zé)不同類型社會矛盾的調(diào)解處置。專業(yè)調(diào)解主要是處理醫(yī)患、交通事故、勞動人事爭議、職工維權(quán)、婦女兒童維權(quán)、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、物業(yè)管理、消費(fèi)、物價(jià)等多發(fā)矛盾，按職能分類調(diào)處矛盾糾紛；法律服務(wù)窗口主要負(fù)責(zé)法制宣傳，為群眾提供法律咨詢服務(wù)、法律援助等，解決重大的社會矛盾及其引起的群體性事件。

街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）也建立矛盾糾紛調(diào)處中心，這是處理矛盾的最重要的環(huán)節(jié)，負(fù)責(zé)組織受理群眾信訪求助、開展政策咨詢和法治引導(dǎo)、矛盾糾紛排查調(diào)處等工作。矛盾糾紛聯(lián)動調(diào)解、分流指派、調(diào)處調(diào)度、調(diào)處督辦等職能，做到統(tǒng)一受理、集中梳理、歸口管理、依法處理、限期辦理。街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）建立矛盾糾紛調(diào)處中心，主要是調(diào)解社區(qū)無法調(diào)解的矛盾，也直接接受矛盾雙方當(dāng)事人的調(diào)解。這一級是整個矛盾化解體系中最重要的環(huán)節(jié)。村（社區(qū)）一級建立村（社區(qū)）矛盾糾紛調(diào)處工作站（室），由村（社區(qū)）黨支部書記牽頭負(fù)責(zé)，由綜治主任、保安聯(lián)防員、村民組長（樓棟長）、“五老”人員（老黨員、老干部、老教師、老軍人和老勞模）、居民骨干等組成人民調(diào)解委員會，協(xié)助村（社區(qū)）共同排查矛盾糾紛、收集掌握工作信息，整合調(diào)解力量，協(xié)調(diào)處理矛盾糾紛。村居（社區(qū)）調(diào)處站一般有專職調(diào)解員，設(shè)立專門的調(diào)解工作室和辦公室，負(fù)責(zé)日常矛盾糾紛排查和信息上報(bào)。

各級矛盾調(diào)處中心的建立，提高了各種矛盾化解的效率，大多數(shù)人際之間的矛盾糾紛得以化解。但一些重大矛盾糾紛解決起來比較困難，需要集中力量集約化調(diào)處、快速就地解決。根據(jù)本課題組的調(diào)查資料，江蘇連云港市采取三個方法對此類矛盾進(jìn)行流程優(yōu)化：一是疑難問題迅速移交。對征地拆遷、企業(yè)改制、民工討薪等疑難糾紛和易引發(fā)群體性事件的矛盾糾紛，在社區(qū)調(diào)處室無法單獨(dú)完成調(diào)解任務(wù)的情況下及時移送縣區(qū)矛盾糾紛調(diào)處中心，由縣區(qū)矛盾調(diào)處中心統(tǒng)一調(diào)度指揮，調(diào)集職能部門集中時間、集中力量及時予以化解；二是復(fù)雜矛盾共同會商，對易發(fā)生重大疑難糾紛的領(lǐng)域成立綜治委牽頭，司法、公安、建設(shè)、國土、衛(wèi)生等相關(guān)單位參與的疑難糾紛化解工作領(lǐng)導(dǎo)小組；三是專業(yè)糾紛及時分流。對勞資、環(huán)保、醫(yī)患、消費(fèi)、旅游、婚戀等專業(yè)類糾紛由矛調(diào)中心及時送至專業(yè)部門調(diào)處室調(diào)解，由專業(yè)人員解決專業(yè)糾紛。

社會矛盾糾紛多元化協(xié)同化解的社會力量初步形成。更為可喜的是，各地在矛盾化解體制外，開始形成了四股化解矛盾的力量，并且四股社會力量正在調(diào)整、融合之中，開始形成化解矛盾的合力。

其一是社會組織。各地采取了政府購買服務(wù)等方式，調(diào)動社會組織的積極性，并根據(jù)其調(diào)處社會矛盾的質(zhì)量與效果，予以相應(yīng)的獎勵或補(bǔ)貼。在征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、勞動保障、醫(yī)療衛(wèi)生、交通事故、物業(yè)管理等領(lǐng)域建立起專業(yè)性、行業(yè)性、地域性的調(diào)解組織，這類組織通常由行業(yè)協(xié)會、商會、市場調(diào)解委員會等牽頭，由退休的專業(yè)人員組成，并邀請熱心公益事業(yè)的社會組織從業(yè)者、地區(qū)人大代表、政協(xié)委員、公益律師、當(dāng)?shù)厣鐣鞯鹊谌絽⑴c，為群眾免費(fèi)提供矛盾糾紛的調(diào)解服務(wù)。

其二是律師。在推進(jìn)“依法治國”的背景下，律師作為法律專業(yè)人士，可以發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，充當(dāng)當(dāng)事人之間、政府和當(dāng)事人之間的橋梁和紐帶，將矛盾糾紛納入有序的化解軌道。例如有些地方實(shí)行律師進(jìn)社區(qū)的“社區(qū)律師”制度。地方政府通過公開招標(biāo)，與律師事務(wù)所簽訂法律服務(wù)合同，財(cái)政撥款統(tǒng)一購買法律服務(wù)，給社區(qū)全部配備“社區(qū)律師”。這些“社區(qū)律師”熟悉法律和當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗民情，其第三方立場也更容易被矛盾對立雙方所接受。發(fā)生矛盾糾紛時，“社區(qū)律師”給當(dāng)事人擔(dān)任法律顧問，直接參與矛盾糾紛的調(diào)處，也可以引導(dǎo)矛盾對立雙方通過法律渠道解決矛盾糾紛，防止事態(tài)擴(kuò)大化和無序發(fā)展。人民調(diào)解組織處理重大矛盾糾紛和疑難問題時，請律師提供專業(yè)的法律指導(dǎo)，解答處理法律難題，舉辦法律培訓(xùn)，幫助起草修改規(guī)章和法律文書，依法調(diào)解疑難糾紛。當(dāng)然，也有少數(shù)律師在介入社會矛盾中故意鼓動矛盾糾紛當(dāng)事人采取偏激手段，將矛盾的事態(tài)擴(kuò)大。因此，需要加強(qiáng)對律師的引導(dǎo)和監(jiān)管。

其三是新聞媒體。在多元化矛盾化解的力量中，新聞媒體主要發(fā)揮以下作用：一是充當(dāng)社會矛盾的“監(jiān)視器”，新聞媒體通過及時發(fā)現(xiàn)、報(bào)道社會矛盾的苗頭，引起政府與全社會的警覺以采取措施，防止矛盾的深化和擴(kuò)大。二是緩釋社會情緒的“解壓閥”。新聞媒體能夠提供疏導(dǎo)社會對立情緒、緩釋和排解群眾怨怒的通道。通過新聞報(bào)道，讓群眾了解政府所做的工作；引導(dǎo)網(wǎng)民客觀理性地發(fā)聲，消解廣大群眾對政府的不滿。三是暢通社情民意的渠道。通過政務(wù)微博、政務(wù)微信公共號、網(wǎng)絡(luò)訪談等載體，與網(wǎng)民加強(qiáng)互動，收集社情民意，及時梳理、研判、回應(yīng)群眾訴求，統(tǒng)籌網(wǎng)上網(wǎng)下，將網(wǎng)上問題網(wǎng)下解決，解決好群眾的切實(shí)問題。四是直接化解矛盾的平臺。部分地區(qū)利用新聞媒體作為載體，開通社會矛盾化解欄目，配備專業(yè)記者和編導(dǎo)人員，選擇典型的社會矛盾案例，現(xiàn)場跟拍調(diào)解員為當(dāng)事人排憂解難、化解社會矛盾的過程，提升了人民調(diào)解的影響力和普及了法律知識。當(dāng)然，非理性的網(wǎng)絡(luò)輿論也對社會矛盾起了助燃作用。

其四是民間權(quán)威。在社區(qū)有各種不同類型的“民間權(quán)威”，例如老黨員、老干部、老教師、老醫(yī)生、企業(yè)家、退伍轉(zhuǎn)業(yè)軍人等，在普通民眾中具有較高的社會威望，他們說的話使人信服。他們往往也是社會矛盾當(dāng)事人所處的社區(qū)、鄰里等“初級群體”中的一員，容易接近。借助他們的力量來調(diào)解社會矛盾，往往可以收到較好的效果。有些地方廣泛動員農(nóng)村“五老”（老黨員、老干部、老模范、老教師、老退伍復(fù)員軍人），推選有威望、有能力、公道正派的“五老”組成“和事老協(xié)會”“公道會”“里長會”等調(diào)解組織，充分發(fā)揮這些民間權(quán)威政治強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)多、威望高、智慧足、人情濃等優(yōu)勢，有效地化解社會矛盾。有些地區(qū)將民間權(quán)威人士吸納為人民調(diào)解員，支持公信力較強(qiáng)的優(yōu)秀人民調(diào)解員建立以個人名字命名的人民調(diào)解室，形成品牌效應(yīng)。

社會矛盾糾紛多元化解決方式初步形成。黨的十八屆四中全會《決定》關(guān)于“完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制”提出明確要求。當(dāng)前，我國化解矛盾的主要措施依然是以體制內(nèi)的主渠道為主，與此同時，各地創(chuàng)新了許多新的化解矛盾的舉措。

調(diào)解是化解矛盾最便捷、代價(jià)最小的一種方法，具有靈活、便捷、高效、低成本等優(yōu)勢。許多地方積極推動社會矛盾糾紛“大調(diào)解”④的化解舉措，構(gòu)建起人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)銜接、社會力量共同參與的全覆蓋“大調(diào)解”工作體系，把矛盾化解在基層，把糾紛解決在萌芽狀態(tài)。調(diào)解優(yōu)先就是把調(diào)解工作貫穿于解決社會矛盾糾紛的全過程，實(shí)現(xiàn)對所有領(lǐng)域矛盾糾紛的全覆蓋。大調(diào)解不是毫無原則的“和稀泥”，更不是“花錢買平安”，而是以公平正義為導(dǎo)向，在尊重當(dāng)事人意愿基礎(chǔ)上依法調(diào)解。社會調(diào)解包括人民調(diào)解委員會調(diào)解、律師所調(diào)解、行業(yè)協(xié)會調(diào)解、家族調(diào)解、親友調(diào)解、鄰里調(diào)解、同學(xué)調(diào)解、同事調(diào)解等。此外，各地在化解矛盾中，也自覺或不自覺地運(yùn)用了一些以往沒有的新的措施，在依法的前提下，注重依情、依理、依德，以柔性手段化解矛盾糾紛。

經(jīng)濟(jì)杠桿的本義是國家或經(jīng)濟(jì)組織利用價(jià)值規(guī)律和物質(zhì)利益原則影響、調(diào)節(jié)和控制社會生產(chǎn)、交換、分配、消費(fèi)等方面的經(jīng)濟(jì)活動。社會矛盾化解方面，也可以利用經(jīng)濟(jì)杠桿來協(xié)調(diào)矛盾相關(guān)人之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，從而達(dá)到化解社會矛盾的效果。我國的大多數(shù)社會矛盾從根本上來說就是經(jīng)濟(jì)利益分配不當(dāng)所導(dǎo)致的。對于矛盾相關(guān)人來說，利益補(bǔ)償是其最關(guān)注的根本問題，解決了利益補(bǔ)償問題，此類社會矛盾就可以很好解決。應(yīng)該說，我國各級政府采取了很多種方式，為社會矛盾相關(guān)人提供利益補(bǔ)償，例如拆遷補(bǔ)償款、安置補(bǔ)貼、征地補(bǔ)償?shù)?，有助于矛盾的解決。各級政府財(cái)力越來越雄厚，群眾的生活標(biāo)準(zhǔn)也日益提高。在法律法規(guī)和財(cái)力允許的前提下，政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相應(yīng)提高了矛盾相關(guān)人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有利于矛盾的化解。有些地方發(fā)揮保險(xiǎn)在社會矛盾化解中的作用。針對矛盾多發(fā)領(lǐng)域，推廣醫(yī)療事故責(zé)任險(xiǎn)、環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)、機(jī)動車交強(qiáng)險(xiǎn)、安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)、校園方責(zé)任險(xiǎn)、食品安全責(zé)任險(xiǎn)等保險(xiǎn)種類，充分發(fā)揮保險(xiǎn)在矛盾糾紛化解、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等方面的重要作用，為妥善化解矛盾糾紛提供新的途徑。支持保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)及時全程介入矛盾糾紛化解工作，通過構(gòu)建完善的強(qiáng)制保險(xiǎn)體系，把保險(xiǎn)作為一種經(jīng)濟(jì)杠桿來解決社會矛盾，與社會矛盾調(diào)解互相補(bǔ)充。但是，不少經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于矛盾相關(guān)人的期望值和現(xiàn)實(shí)需要，而且不同時期的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距過大也導(dǎo)致了新的矛盾產(chǎn)生。

專業(yè)性機(jī)構(gòu)的調(diào)解。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，勞動爭議、征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)患糾紛、校園傷害、交通事故等具有行業(yè)性、專業(yè)性特點(diǎn)的矛盾日益增多。針對一些專業(yè)性很強(qiáng)的社會矛盾，需要用不同的調(diào)解標(biāo)準(zhǔn)對癥下藥，需要專業(yè)人士的介入，需要在社會矛盾突出的行業(yè)（領(lǐng)域）建立專業(yè)調(diào)解機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮行業(yè)性專業(yè)調(diào)解組織在專業(yè)性社會矛盾化解中的作用。有些地方按涉企、涉農(nóng)、涉地、涉房、涉法、涉教等類別，由行業(yè)組織來牽頭，成立了不同的專業(yè)矛盾糾紛調(diào)處機(jī)構(gòu)，專項(xiàng)對口調(diào)處重大疑難矛盾糾紛。還有些地方在矛盾糾紛多發(fā)、高發(fā)領(lǐng)域和行業(yè)，采取派駐制辦法，設(shè)立專門調(diào)解室，集中受理調(diào)處各類矛盾糾紛。行業(yè)協(xié)會、商會、集貿(mào)市場聯(lián)合會、企業(yè)聯(lián)合會等各類社會組織的優(yōu)勢，吸引、凝聚這些社會組織力量，引導(dǎo)這些社會組織參與到矛盾的化解中去，有針對性地解決同行業(yè)間、專業(yè)內(nèi)經(jīng)常發(fā)生的矛盾糾紛。

社區(qū)調(diào)解。社會治理依賴于群眾的自治，這種自治不是雜亂無序的，要通過社區(qū)為載體來實(shí)現(xiàn)。在一些社會矛盾化解過程中，鄉(xiāng)規(guī)民約、社區(qū)規(guī)范是農(nóng)村村民、城市居民公認(rèn)的、約定俗成的規(guī)矩和行為準(zhǔn)則。在鄉(xiāng)村中存在一些家庭糾紛、鄰里糾紛、違規(guī)占用宅基地等行為，這些事情“行政不好管，法律管不好”。運(yùn)用人情、習(xí)俗、禮儀、規(guī)矩等“鄉(xiāng)規(guī)民約”作為和解的措施，通過批評和自我批評、協(xié)商和解，減少矛盾沖突，對于社會矛盾的化解具有特殊的作用。村一級建立村規(guī)民約，在鄉(xiāng)這一級有鄉(xiāng)規(guī)民約，經(jīng)過村民代表的討論形成規(guī)矩、章法，對于村民有一定的約束力，營造良好的村風(fēng)。在村（社區(qū)）大力發(fā)展“公道會”“好人調(diào)解室”等民間調(diào)解組織，有“理”大家評，有“話”大家聽，廣泛發(fā)動群眾解決矛盾糾紛。⑤

法律手段是化解社會矛盾的最重要手段，但不是唯一手段，因?yàn)樯鐣軓?fù)雜多樣，法律并不能涵蓋社會的方方面面；法律手段程序嚴(yán)格，時間較長，成本相對較高，一些簡單的矛盾不必走法律程序。此外，我國傳統(tǒng)社會中，“無訟”的傳統(tǒng)依然存在，普通民眾還不習(xí)慣于用法律手段解決社會矛盾?！拔覈涩F(xiàn)代化過程中所面臨的主要困境就是在判斷事情對錯時，現(xiàn)代性法律依據(jù)的是‘法理’，而中國人依據(jù)的是‘情理’”。⑥因此，除了法律有明確規(guī)定的、復(fù)雜的、重大的矛盾之外，較小的矛盾糾紛，可以將情理道德、公序良俗、傳統(tǒng)習(xí)慣等因素引入具體矛盾的解決過程中，運(yùn)用情、義、禮手段，在融通法律與社會聯(lián)系的同時，進(jìn)一步有效增加司法的親和力。中國人向來比較注重面子，基層干部在解決社會矛盾時如果能充分尊重矛盾相關(guān)人，給足面子，矛盾相關(guān)人得到心理滿足之后，再進(jìn)行政策法規(guī)的解釋，效果會比較明顯?；鶎痈刹拷柚芟嚓P(guān)人的親屬、鄰里、朋友、老鄉(xiāng)等初級群體網(wǎng)絡(luò)，借助這些社會網(wǎng)絡(luò)的力量來勸導(dǎo)矛盾相關(guān)人，使矛盾相關(guān)人與遵紀(jì)守法，降低期望值，達(dá)到化解社會矛盾的目的。

社會矛盾多元化矛盾化解機(jī)制的改革

從根源上化解社會矛盾是根本，此外，在思路、制度、政策、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、資源等層面也有大量的工作可以改進(jìn)。當(dāng)前在構(gòu)建多元化矛盾協(xié)同化解機(jī)制中，需要做的工作是：

在戰(zhàn)略上樹立以防為主的矛盾化解思路。社會預(yù)防注重矛盾源頭預(yù)防和事前預(yù)防，改善矛盾產(chǎn)生的因素與社會條件，以最小的代價(jià)順利度過社會轉(zhuǎn)型期，以達(dá)成和諧社會目標(biāo)。預(yù)防和化解社會矛盾是社會治理的核心要務(wù)?，F(xiàn)行社會治理體系中依然存在漠視社會預(yù)防的情況。一是社會預(yù)防觀念缺乏。社會預(yù)防是基礎(chǔ)性工作，短時期內(nèi)難以看到政績，現(xiàn)行的考核監(jiān)督體系未將社會預(yù)防納入，致使基層政府參與社會預(yù)防積極性不高。一些地方依然急功近利，為政績不擇手段，許多項(xiàng)目、決策不顧長遠(yuǎn)、不顧環(huán)境、不顧群眾利益，成為引發(fā)社會矛盾的根源。二是社會預(yù)防體制不健全，主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，缺少經(jīng)費(fèi)預(yù)算。各地從財(cái)政中專門撥出一定的資金設(shè)立“維穩(wěn)”專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、信訪補(bǔ)助專項(xiàng)資金等用于事后處置。特別是群體性事件出現(xiàn)后，政府不計(jì)成本代價(jià)將其“撲滅”；而對于社會矛盾的事前預(yù)防則存在舍不得花錢、財(cái)政投入不足、后續(xù)投入不足、支持主體和方式單一等缺陷。其二，缺少預(yù)防力量。社會預(yù)防缺乏常態(tài)化的組織載體，僅有一些承擔(dān)社會矛盾預(yù)防功能的職能部門之間往往各自為政，缺乏有效的綜合協(xié)調(diào)，甚至彼此之間存在職能的替代與程序設(shè)計(jì)上的重復(fù)、信息封閉等問題，難以整合力量。三是社會預(yù)防機(jī)制不合理。在現(xiàn)行的機(jī)制下，主要負(fù)責(zé)社會矛盾治理的部門以政法委、綜合治理辦公室，公檢法等單位為主，這些單位都是懲處性的事后處置部門，其管理者的視野、知識結(jié)構(gòu)及其機(jī)構(gòu)的職能、權(quán)限等限制了社會矛盾的基礎(chǔ)性預(yù)防工作。正是這種理念的缺失、體制性障礙、機(jī)制性束縛制約了社會預(yù)防的建設(shè)，使得引發(fā)社會矛盾的誘因與導(dǎo)火索沒有得到有效預(yù)防，持續(xù)引發(fā)大量的社會矛盾。更新治理思維、轉(zhuǎn)變治理方式，把社會預(yù)防作為化解社會矛盾的基礎(chǔ)已經(jīng)成為構(gòu)建和諧社會的一個重要而緊迫的課題。社會預(yù)防以“未雨綢繆”“防患于未然”為主要目標(biāo)，由各方社會力量共同參與，通過運(yùn)用一定的治理策略，從理念、制度、機(jī)構(gòu)、隊(duì)伍、機(jī)制等，對社會矛盾進(jìn)行事先預(yù)測和分析，以達(dá)到防止和控制矛盾的生成、生長，將社會矛盾消滅在萌芽狀態(tài)或?qū)⒚艿呢?fù)面影響降到最低限度的積極社會行動。社會預(yù)防是一個動態(tài)過程，貫穿于社會治理的全部過程。

在隊(duì)伍建設(shè)上要專業(yè)人才與經(jīng)費(fèi)保障并舉。要突破政府單獨(dú)作戰(zhàn)的困境，提升化解矛盾隊(duì)伍的專業(yè)能力。市級矛盾級調(diào)處中心要建立調(diào)解專家?guī)?，根?jù)不同專業(yè)矛盾，整合社會資源，廣泛吸收人大代表、政協(xié)委員、律師、司法公證人員以及各行業(yè)專家學(xué)者（如社會學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)），為重大、疑難、復(fù)雜的矛盾糾紛提供指導(dǎo)性處理意見。⑦區(qū)（縣）、街（鎮(zhèn)）矛盾級調(diào)處中心依據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，負(fù)責(zé)選拔、招聘、培訓(xùn)、管理、調(diào)配專職調(diào)解員與兼職調(diào)解員，培養(yǎng)一支專、兼職結(jié)合的調(diào)解隊(duì)伍。提高調(diào)解員的專業(yè)化水平，可以對調(diào)解員進(jìn)行分級認(rèn)證管理，根據(jù)其調(diào)解水平的不同，認(rèn)定為不同等級。⑧此外，矛盾化解隊(duì)伍中還要引入三種專業(yè)人才。一是司法人才。應(yīng)該通過“三官一律”（法官、檢察官、警官、律師）進(jìn)社區(qū)（村）等措施，鼓勵和支持司法人才下沉到基層一線，參與社會矛盾化解。二是社會工作人才。通過政府購買服務(wù)等方式，鼓勵和支持街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)吸納和使用社會工作人才，讓社工在基層一線化解社會矛盾中發(fā)揮積極作用，預(yù)防和解決社會問題。三是心理咨詢?nèi)瞬拧．?dāng)前，不少矛盾當(dāng)事人心理偏激。對此，先心理疏導(dǎo)后解決矛盾起到了良好的效果。⑨在加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)的同時，要加強(qiáng)基層干部的激勵機(jī)制建設(shè)，解決好“權(quán)力無限小，責(zé)任無限大”的問題，加大對基層政府化解矛盾的支持力度，將權(quán)力和財(cái)力向基層下沉，保持權(quán)力與責(zé)任的均衡性，使干部有能力、有動力解決社會矛盾。上級政府要營造寬松的工作環(huán)境，理解和支持基層干部，對勇于迎著矛盾上的干部、善于處理矛盾的干部要表揚(yáng)獎勵，進(jìn)行廣泛宣傳，樹立典型，并作為干部晉升的一個重要依據(jù)。媒體要采取群眾喜聞樂見的方式宣傳公正清廉、勤政為民的基層干部，改變輿論對基層干部“污名化”的現(xiàn)象。定期安排一定的職數(shù)從村干部中單列考錄公務(wù)員，同等條件下優(yōu)先錄用優(yōu)秀村（居）干部。處置社會矛盾需要投入大量的資金，為了保障社會矛盾化解工作的順利開展，需要落實(shí)社會矛盾專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，由綜治部門牽頭籌集專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，列入專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，用于基層調(diào)解工作室建設(shè)、調(diào)解員工作補(bǔ)貼和個案補(bǔ)貼等。從基層經(jīng)驗(yàn)來看，可以政府購買服務(wù)的方式，將調(diào)解經(jīng)費(fèi)、個案獎補(bǔ)、部門專業(yè)調(diào)解等列入財(cái)政預(yù)算，以此保障專職調(diào)解員的教育、培訓(xùn)、管理、考核與矛盾糾紛的相關(guān)費(fèi)用支持，實(shí)現(xiàn)矛盾的有效化解。

在制度上要改革矛盾化解的瓶頸。應(yīng)改進(jìn)不分青紅皂白的“一票否決”制及其變相的“通報(bào)制”。要實(shí)事求是地看到有些矛盾是解決不了的，有些是可以解決的。引起矛盾的原因，有些在政府，有些不在政府。現(xiàn)行對待進(jìn)京“非訪”的不分是非、不講原因、不講道理的通報(bào)，極大地挫傷了基層干部化解矛盾的積極性，產(chǎn)生了較大的負(fù)效應(yīng)。考核制度要在分清責(zé)任、原因的基礎(chǔ)上落實(shí)，區(qū)分盡職、不作為、亂作為等幾種不同情況。各級行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)要建立矛盾糾紛解決工作責(zé)任制，明確領(lǐng)導(dǎo)干部化解社會矛盾的責(zé)任，將職責(zé)落實(shí)到人，以防止因其不作為而致使一些矛盾糾紛被推到上級部門去處理，增強(qiáng)工作合力，避免部門之間推卸責(zé)任。

在預(yù)防上要完善風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。當(dāng)前，各地項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評估已經(jīng)展開，政策風(fēng)險(xiǎn)評估也較為謹(jǐn)慎，但決策風(fēng)險(xiǎn)評估還沒有進(jìn)行。我們迫切需要制定社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估規(guī)則與辦法，建立整體的社會風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。對于可能引發(fā)社會矛盾的重大項(xiàng)目，在實(shí)施之前開展風(fēng)險(xiǎn)評估，通過入戶調(diào)查、材料公示、聽證等環(huán)節(jié)，進(jìn)行信息公開，廣泛征集意見，解決群眾的合理訴求，對于不合理訴求做好疏導(dǎo)工作。一是以企業(yè)改制、征地拆遷、涉農(nóng)利益、教育醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、食品藥品安全等容易引發(fā)社會矛盾的領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，定期進(jìn)行重大矛盾源的風(fēng)險(xiǎn)評估。二是以重大項(xiàng)目為重點(diǎn)，進(jìn)行定向評估。這一工作目前還比較粗糙，需要精準(zhǔn)化。三是以重大決策、社會政策為重點(diǎn)進(jìn)行評估。在涉及群眾切身利益的重大決策出臺之前，需要進(jìn)行決策評估，請第三方評估機(jī)構(gòu)參與，從居民中進(jìn)行抽樣調(diào)查，分析研判群眾對重大決策的看法，充分尊重群眾意見，爭取群眾理解。對于群眾普遍反對的決策，按照決策程序依法終止或修正。實(shí)現(xiàn)社會風(fēng)險(xiǎn)評估的全覆蓋，并將風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果作為政府決策的重要參考和依據(jù)，以防止新的重大社會矛盾的產(chǎn)生。

在治理力量上要建構(gòu)社會組織的協(xié)同機(jī)制。有效化解社會矛盾，不能僅靠行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的力量，還需要依靠社會力量的積極參與。要大力發(fā)展“獨(dú)立第三方”的專業(yè)調(diào)解組織建設(shè)，鼓勵行業(yè)協(xié)會及其他社會組織設(shè)立調(diào)解委員會，發(fā)展專業(yè)性行業(yè)性調(diào)解，充分發(fā)揮他們的專業(yè)優(yōu)勢，推進(jìn)專業(yè)類調(diào)解的社會化，例如醫(yī)療糾紛、勞資糾紛、消費(fèi)糾紛、物業(yè)糾紛、交通糾紛、金融糾紛、征地拆遷糾紛等。充分調(diào)動社會力量的積極性，完善社會力量的引入機(jī)制。一是為各類化解社會矛盾的社會力量成長創(chuàng)造寬松的制度環(huán)境，明確社會力量參與化解社會矛盾的界限、程序、購買服務(wù)的經(jīng)費(fèi)保障、優(yōu)惠政策等，讓社會力量參與社會矛盾化解有法可依。二是政府要真正簡政放權(quán)，將社會力量能夠解決的矛盾放手給社會，公共資源更多地向社會組織轉(zhuǎn)移釋放。三是設(shè)立社會力量化解矛盾的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，加大人財(cái)物投入的力度，完善政府向社會力量購買服務(wù)的機(jī)制，由政府花錢養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)向購買優(yōu)質(zhì)服務(wù)轉(zhuǎn)向，鼓勵社會力量主動化解矛盾，根據(jù)化解矛盾的效果提供補(bǔ)貼等形式的經(jīng)費(fèi)保障。四是政府要做好監(jiān)督和指導(dǎo)。簡政放權(quán)并不是簡單的一放了之，要對社會力量化解社會矛盾提供法律法規(guī)指導(dǎo)，加強(qiáng)監(jiān)督，防止違法違規(guī)。加強(qiáng)行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織制度化建設(shè)。

在化解路徑上要建立社區(qū)微觀治理機(jī)制。將社會矛盾消除在萌芽之中的關(guān)鍵，就是將矛盾抑制在社區(qū)中。將治理的資源、人員、資金等下放到社區(qū)，在社區(qū)中形成“微治理”的狀態(tài)。一是完善社區(qū)自治組織。自下而上由社區(qū)居民自行選舉產(chǎn)生社區(qū)自治組織，選舉品質(zhì)良好、熱心社區(qū)的居民加入社區(qū)自治組織，這些居民骨干同時也是社區(qū)人民調(diào)解委員會的成員，負(fù)責(zé)社會矛盾的排查和處理。二是引進(jìn)司法、社會組織等力量。建立社區(qū)民警工作室、社區(qū)法官工作室以及律師工作室，指導(dǎo)社區(qū)化解社會矛盾。此外，還要引進(jìn)心理咨詢、志愿服務(wù)等力量，形成多元共治化解社會矛盾的合力。三是完善信息排查機(jī)制。社區(qū)干部和自治組織負(fù)責(zé)人要主動下沉到群眾中去，實(shí)時掌握居民中存在的苗頭性、傾向性問題，防止矛盾激化。對社區(qū)內(nèi)的矛盾糾紛，主動出面解決，迅速靠前調(diào)解，不推諉回避，防止社區(qū)矛盾擴(kuò)大化，做到“家庭糾紛不出戶，小糾紛不出社區(qū)”?？梢猿浞职l(fā)動居民骨干，以及“老娘舅”“老舅媽”等調(diào)解員參與到社會矛盾化解中去。第一時間發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)矛盾的各類問題、第一時間化解矛盾、第一時間將信息整理上報(bào)。將社會矛盾在萌芽時期就有效地化解，避免矛盾擴(kuò)大化。

在矛盾難點(diǎn)上要攻克疑難矛盾的化解。在化解矛盾糾紛中，基層干部面臨的最大困擾是：少部分堅(jiān)持無理訴求、纏訪鬧訪人員的無理糾纏，這些人員雖然數(shù)量不多（據(jù)基層干部測算，這類人約占當(dāng)?shù)厝丝诘娜f分之一），但牽扯了基層干部的大部分精力，浪費(fèi)了大量資源。對于此類老上訪戶的處理，建議從以下方面著手：首先，分類分流處置。區(qū)別對待老上訪戶的有理訴求和無理訴求，切實(shí)做到“訴求合理的解決問題到位，訴求無理的思想教育到位，生活困難的幫扶救助到位，行為違法的依法處理到位”。如果信訪人訴求合理或有合理成分的，要積極協(xié)調(diào)政府相關(guān)職能部門，督促他們解決實(shí)際問題，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益；對于訴求無理、纏訪鬧訪的，應(yīng)該根據(jù)《信訪條例》和相關(guān)規(guī)定終結(jié)備案后，信訪機(jī)關(guān)上下一致，尤其是國家信訪局以不受理、不統(tǒng)計(jì)、不交辦的原則對待，真正實(shí)現(xiàn)無理信訪事項(xiàng)的退出；對于確需到上級行政部門申訴復(fù)議的，分流到行政復(fù)議渠道進(jìn)行有限次度的申訴復(fù)議。對于涉法涉訴案件應(yīng)回歸到司法渠道解決，將涉法涉訴的信訪案件轉(zhuǎn)交法院審理，通過法律程序、法律手段解決，嚴(yán)格執(zhí)行法院判決，避免終審判決后進(jìn)入無限申訴的怪圈，彰顯法律的公正性和權(quán)威性。對惡意滋事并有違法行為的，依法嚴(yán)肅處理，讓當(dāng)事人為“非訪”行為付出代價(jià)，樹立起執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的鮮明導(dǎo)向。⑩

其次，建立甄別機(jī)構(gòu)。建立甄別機(jī)構(gòu)是為了建立矛盾的終結(jié)機(jī)制。世界上大多數(shù)國家解決矛盾的機(jī)制是法律。而在我國法律的終結(jié)機(jī)制沒有形成，這與我國的無法可依、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的文化環(huán)境有關(guān)。民眾對法律沒有敬畏之感。當(dāng)法院的判決生效后，當(dāng)事的任何一方，可以司法不公為理由，通過信訪的渠道來否決法律的裁決。于是，一個從司法渠道來講已經(jīng)解決了的矛盾，又從信訪渠道重新開啟了解決的途徑，從頭再來。這不僅僅是浪費(fèi)了大量的司法資源的問題，而是反映出沒有一個終結(jié)矛盾的社會機(jī)制。目前，終結(jié)機(jī)制有其特殊性，要考慮到中國的國情，執(zhí)行甄別機(jī)制的組織是一種各方面代表的臨時機(jī)構(gòu)。這種機(jī)構(gòu)是在法律、信訪、行政機(jī)制失效的情況下的特殊機(jī)構(gòu)，兼顧到情理法。情與理，就是鄉(xiāng)理鄉(xiāng)情，法是法規(guī)。發(fā)揮社區(qū)輿論的作用，通過公開信息，讓周圍的鄰里依照相關(guān)的法律、政策、程序來辨別矛盾沖突的是非曲直。因此，這種甄別機(jī)制必須要有社區(qū)的居民代表參加，主要有三種人參與，一是矛盾申訴一方的當(dāng)事人、親屬、親戚，二是人民調(diào)解員，三是要有社會力量如社區(qū)組織、律師、社區(qū)中有威望的群眾領(lǐng)袖參加。這樣不是矛盾沖突的一方面對政府基層組織了，而是有了第三方的力量。矛盾處理的過程，不是在信息封閉的情況下進(jìn)行了，而是在信息公開的情況下進(jìn)行。仲裁者不只是政府基層組織，而是社會的各方面的力量。政府的基層組織從矛盾的一方解脫了出來。一旦矛盾通過這種建立在社區(qū)中的甄別機(jī)構(gòu)甄別后，就具有民間輿論的力量。以人民調(diào)解的方式，在法院中備注，也具有法律的效力。矛盾一經(jīng)甄別后，就是最后的定性。如果矛盾當(dāng)事人反復(fù)不定，再去上訪。法律、信訪、行政部門不予支持。對這類甄別過的矛盾，也不記錄在進(jìn)京通報(bào)、干部考核中。這將使基層干部從通報(bào)制中解脫出來，從而可以理直氣壯地執(zhí)行黨的方針政策，解決無理取鬧的問題。

（南京大學(xué)社會學(xué)院博士生杜偉泉對此文有重要貢獻(xiàn)。本文系國家社科基金重大項(xiàng)目“我國剛性社會矛盾趨勢分析與化解對策研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號：14ZDA061）

注釋

此次調(diào)查將調(diào)查對象分為干部群體和群眾群體。干部群體調(diào)查問卷共計(jì)發(fā)放880份，實(shí)際回收問卷共857份，問卷回收率為97.39%，有效問卷為849份，有效回收率96.48%；群眾群體調(diào)查問卷共發(fā)放2160份，實(shí)際回收問卷共2070份，問卷回收率為95.83%，有效問卷為2018份，有效回收率93.43%。

限于保密原則，調(diào)查地點(diǎn)采用匿名的方式。問卷調(diào)查獲取的樣本對社會矛盾的感知是一種主觀看法，與實(shí)際矛盾發(fā)生的頻率無關(guān)，而是對矛盾的后果、矛盾的影響、矛盾的沖擊程度的一種看法。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第49頁。

所謂大調(diào)解，是指以黨委政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政法綜治牽頭協(xié)調(diào)、調(diào)處中心具體運(yùn)作、司法部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)、職能部門共同參與、社會各界整體聯(lián)動的解決糾紛制度。

例如，南京經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成立了韓國商會人民調(diào)解委員會，利用韓國商會的人力資源和棲霞區(qū)內(nèi)的調(diào)解資源相結(jié)合的形式，化解了大量的韓資企業(yè)內(nèi)的矛盾糾紛，如勞資糾紛、經(jīng)濟(jì)合同糾紛、民事糾紛等，處理時間短，效率高，不收費(fèi)，達(dá)成的調(diào)解協(xié)議又能得到履行，這些人民調(diào)解的優(yōu)勢讓韓資企業(yè)非常認(rèn)同。

郭星華等：《社會轉(zhuǎn)型中的糾紛解決》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年。

如江蘇南通市成立了醫(yī)患糾紛人民調(diào)解工作法學(xué)專家咨詢委員會和醫(yī)學(xué)專家咨詢委員會，為各區(qū)醫(yī)調(diào)委調(diào)解疑難復(fù)雜醫(yī)患糾紛時提供專業(yè)咨詢意見和調(diào)解建議，大大增強(qiáng)了人民調(diào)解化解醫(yī)患糾紛能力。

例如江蘇南通推進(jìn)調(diào)解員隊(duì)伍職業(yè)化建設(shè)。2013年，該市專門制定了《南通市調(diào)解專業(yè)人員職業(yè)水平考試和評價(jià)實(shí)施辦法（試行）》，《辦法》確立了專業(yè)調(diào)解員的準(zhǔn)入機(jī)制，詳細(xì)規(guī)定了調(diào)解員職級評定、晉升、管理、待遇等方面的內(nèi)容，有力地推進(jìn)了調(diào)解人員專業(yè)化。

湖南長沙把心理干預(yù)運(yùn)用在非正常上訪、突發(fā)事件處置、鄰里糾紛、家庭婚姻等矛盾糾紛的處理化解中，已經(jīng)發(fā)揮了顯著作用。“自從采取心理干預(yù)措施以來，長沙市矛盾糾紛總量、信訪總量分別同比下降18%、11.3%，息訴罷訪率上升13.6%?！眳⒁姡骸堕L沙：引入心理干預(yù)化解矛盾糾紛》，瞭望觀察網(wǎng)，http：//www.lwgcw.com。

例如，四川達(dá)川區(qū)創(chuàng)新實(shí)施“315”群眾工作法，即：實(shí)行“實(shí)名舉報(bào)、查實(shí)獎勵、誣告查處”三項(xiàng)制度，堅(jiān)持“一切信訪問題都要在法律政策框架下研究解決”一項(xiàng)原則，實(shí)現(xiàn)“解決到位、幫扶到位、處置到位、穩(wěn)控到位、問責(zé)到位”五個到位；采取聯(lián)合接訪、掛牌督辦、信訪聽證等辦法，著力破解涉法涉訴信訪問題瓶頸，依法推動涉法涉訴信訪問題解決。參見：朱成林、楊正波：《達(dá)川創(chuàng)新實(shí)施“315”群眾工作法》，四川在線-達(dá)州頻道，http：//www.scol.com.cn。

責(zé) 編∕楊昀贇

Abstract： In recent years， the Chinese governments at all levels have effectively resolved a large number of social conflicts， created effective local experiences in that regard， and promoted social harmony and stability. However， some new social conflicts have begun to emerge， the intensity of the conflicts increases， and the tactics and methods adopted by parties involved in the conflicts are more complex， this poses challenges to the governance system， governance mechanism， and governance measures for the social conflicts. The single social conflict resolution mechanism now is far from meeting the actual need， and requires the government to implement collaborative governance， comprehensive governance， and governance according to law， fully mobilize the resources from all social sectors， and adopt diverse means to solve the complex conflicts. The diversified social conflict settlement mechanism calls for the concerted efforts of the administrative organs， judicial organs， and nongovernmental groups as well as improved organizational framework， straightened-out relationship， and optimized processes， in order to achieve the effective resolution of the social conflicts.

Keywords： social conflicts， harmony， resolution， governance， mediation