秦小紅

摘要：

創(chuàng)新農(nóng)業(yè)市場制度是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本動力，政府在農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新中起著關(guān)鍵作用。政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新必須以維護農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利和尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神為基礎(chǔ)和前提，必須保障市場在資源配置中起決定性作用。政府干預(yù)的邏輯結(jié)構(gòu)與市場的邏輯結(jié)構(gòu)是一個相互嵌入的互補結(jié)構(gòu)。從靜態(tài)方面看，政府干預(yù)市場的構(gòu)成和階段取決于市場構(gòu)成的性質(zhì)和不同階段的需要，政府在扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展方面承擔(dān)主體責(zé)任，在要素市場中承擔(dān)法律供給責(zé)任，在經(jīng)營體制結(jié)構(gòu)性創(chuàng)新方面應(yīng)助成產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)營制度之間的融合，在培育交易市場方面承擔(dān)服務(wù)功能。從動態(tài)方面看，政府對市場的干預(yù)取決于市場的成熟程度和政府調(diào)控能力之間的變化，政府干預(yù)的對象、預(yù)期、程序、步驟、方式、方法必須符合法治要求。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)市場制度;政府干預(yù);法律機制

中圖分類號：

DF41

文獻標志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2016.01.10

我國正經(jīng)歷從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化最基本的任務(wù)是解決農(nóng)民、市場、政府之間的關(guān)系問題。隨著農(nóng)業(yè)市場制度條件的變化，農(nóng)民、市場、政府之間的關(guān)系也會出現(xiàn)相應(yīng)的變化。一方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化的快速推進，以家庭經(jīng)營為主的經(jīng)營方式有必要向立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變。另一方面，在我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本快速攀升的“雙重擠壓”下，以農(nóng)業(yè)市場化為導(dǎo)向的改革，必須依靠農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新和法治保障，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程[1]。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的顯著標志是使市場在資源配置中起決定性作用，這涉及農(nóng)民參與市場的制度結(jié)構(gòu)和政府干預(yù)市場的法律機制。市場不僅是一個商品交換場所，還是一個復(fù)雜的制度結(jié)構(gòu)，市場制度的變化必然引起政府功能的變化。由于我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)體系和經(jīng)營體系之間關(guān)系的復(fù)雜性與復(fù)合性，農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新離不開更好發(fā)揮政府的作用。政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新在邏輯結(jié)構(gòu)上包括三個方面：一是前置邏輯，通過法律方式供給市場制度;二是過程邏輯，政府依法引導(dǎo)并調(diào)控市場制度健康運行;三是補充邏輯，承擔(dān)彌補市場失靈的責(zé)任，發(fā)揮“兜底”作用。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)界定、經(jīng)營體制結(jié)構(gòu)性融合、商品交易市場、社會化服務(wù)和扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，政府干預(yù)的邏輯結(jié)構(gòu)和作用方式存在差異。差異化的政府干預(yù)方式容易產(chǎn)生過度或不及的問題，因此，還必須對政府干預(yù)的對象、預(yù)期、程序、步驟、方式和方法進行法律規(guī)制，以實現(xiàn)政府與市場關(guān)系的法治化，防治政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題。

一、農(nóng)業(yè)市場制度的復(fù)合結(jié)構(gòu)與政府作用的功能定位

政府在農(nóng)業(yè)市場制度中的功能定位是由農(nóng)業(yè)市場制度自身的結(jié)構(gòu)和政府的調(diào)控能力共同決定的，表現(xiàn)為一種全過程的動態(tài)性滲透作用，而不僅僅是一種事后的彌補和矯正功能。

（一）農(nóng)業(yè)市場制度的復(fù)合結(jié)構(gòu)

從宏觀角度看，市場是一個復(fù)雜的社會制度結(jié)構(gòu)，政府對市場的干預(yù)不限于產(chǎn)品交易市場，而是整個市場制度[2]，這是理解農(nóng)業(yè)市場制度與政府作用的基礎(chǔ)。

從微觀角度看，市場是一種復(fù)雜的產(chǎn)品交換機制，不同學(xué)科對其理解的側(cè)重點不同。古典經(jīng)濟學(xué)側(cè)重于研究市場的交換功能，取向于形式意義的市場觀。形式意義的市場觀認為，市場是一種產(chǎn)品交易方式，產(chǎn)品是哪一種制度的產(chǎn)物，產(chǎn)品在哪一個空間交易并不重要，重要的是交易本身。制度經(jīng)濟學(xué)側(cè)重于研究市場的制度特征，取向于實質(zhì)意義的市場觀。實質(zhì)意義的市場觀認為，任何用以交換的產(chǎn)品都是特定制度的產(chǎn)物，市場嵌含于社會結(jié)構(gòu)之中，不能脫嵌于社會結(jié)構(gòu)而存在。科斯認為：“市場是為方便交換而存在的制度，也就是說，它們的存在是為了減少開展交易活動的成本……當經(jīng)濟學(xué)家談?wù)撌袌鼋Y(jié)構(gòu)的時候，他們根本就沒有把它看作一個制度，而是把它等同于諸如企業(yè)的數(shù)量、產(chǎn)品的區(qū)分之類的問題。他們完全忽視了降低交易難度的社會制度的影響?！盵3]實際上，制度乃是市場的基礎(chǔ)，形式意義的市場不是一個具有先驗性標準的市場想象物，而是以制度為基礎(chǔ)對生產(chǎn)要素的組織與運行。

基于社會制度的性質(zhì)和農(nóng)村社會的現(xiàn)實，實質(zhì)意義上的市場觀在理解我國農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟時比較適切。農(nóng)業(yè)市場制度包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制、產(chǎn)品交易市場三個方面。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素包括土地、資本、勞動力和技術(shù);農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)體系和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系;農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交易市場包括交易市場的物質(zhì)設(shè)施和技術(shù)手段。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素是通過產(chǎn)權(quán)組合并由經(jīng)營體系組織起來的，其結(jié)果是更有績效的產(chǎn)品供給通過交易市場更好地滿足社會的需求。

（二）政府作用的功能定位

農(nóng)業(yè)市場是一個外部性和結(jié)構(gòu)性問題極為顯著的市場，這在我國表現(xiàn)得尤為突出。要解決我國農(nóng)業(yè)市場的外部性和結(jié)構(gòu)性問題，離不開政府的干預(yù)和協(xié)調(diào)。從外部性角度考察，農(nóng)業(yè)是高投入、高成本、高風(fēng)險、低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)市場無法與工業(yè)市場處于平等競爭的地位，政府必須扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)產(chǎn)品的競爭力。政府在扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展方面承擔(dān)主體責(zé)任。農(nóng)業(yè)制度既有經(jīng)濟性的內(nèi)容，又有社會性的內(nèi)容。當農(nóng)業(yè)市場失靈時，政府應(yīng)該矯正市場失靈，承擔(dān)補充責(zé)任。通過法律機制使政府在市場制度中承擔(dān)社會責(zé)任，是經(jīng)濟法的重要功能[4]。從結(jié)構(gòu)性角度考察，我國農(nóng)業(yè)制度具有復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營體系，兩者之間存在緊張關(guān)系。從產(chǎn)權(quán)構(gòu)成角度考察，我國實行農(nóng)村土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營權(quán)制度。農(nóng)村土地集體所有制是為了防止兩極分化，家庭承包經(jīng)營權(quán)制度是為了提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。家庭承包經(jīng)營偏好個體經(jīng)營而不是適度規(guī)模經(jīng)營，偏好自然經(jīng)濟而不是市場經(jīng)濟。在我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化進程加快，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高的條件下，如何實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，不能完全依靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)自身的發(fā)展，還需要政府發(fā)揮關(guān)鍵作用，助成產(chǎn)權(quán)制度與經(jīng)營制度之間的融合。

總之，我國農(nóng)業(yè)市場制度表現(xiàn)出“不完全政府與不完全市場、不完全社會之間的不完全結(jié)合”[5]的特征，其產(chǎn)權(quán)體系與經(jīng)營體系之間構(gòu)成一種復(fù)合結(jié)構(gòu)，沒有一條邏輯是貫徹始終的，而是一種多元邏輯的混合構(gòu)成模式。土地確權(quán)、資本融合、勞動力提高、技術(shù)提升、產(chǎn)權(quán)保護、適度規(guī)模經(jīng)營、交易市場培育和監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)扶持、市場失靈的矯正等，都離不開政府關(guān)鍵作用的發(fā)揮。

二、政府在農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新中發(fā)揮關(guān)鍵作用的機理

政府在農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新中發(fā)揮關(guān)鍵作用以維護農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利和尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神為基礎(chǔ)和前提，離開了這一基礎(chǔ)和前提，也就不能發(fā)揮政府的關(guān)鍵作用。市場在資源配置中起決定性作用，既是交易市場通過價格形成機制自組織功能的產(chǎn)物，又是農(nóng)民進行產(chǎn)權(quán)組合和政府發(fā)揮關(guān)鍵作用的結(jié)果。

（一）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)制度變遷的限度

我國的家庭承包經(jīng)營制度是在改革集體生產(chǎn)經(jīng)營制度基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。集體生產(chǎn)經(jīng)營制度最大的缺陷是生產(chǎn)經(jīng)營組織化不能的問題。具體而言，集體生產(chǎn)經(jīng)營所形成的生產(chǎn)方式需要支付高昂的執(zhí)行成本和監(jiān)督成本，缺乏生產(chǎn)績效，總產(chǎn)出下降[6]，產(chǎn)品又缺乏市場交易渠道，既不能解決農(nóng)民的溫飽問題，又不能滿足社會的需要。同時，由于采取平均主義的分配方式，又挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從而降低了生產(chǎn)效率。在這種條件下，農(nóng)民探索以家庭為單位組織生產(chǎn)，尋求解決溫飽問題的方式。家庭生產(chǎn)幾乎不需要支付執(zhí)行成本和監(jiān)督成本，降低了生產(chǎn)成本，提高了生產(chǎn)效率。但由于人多地少的限制，家庭生產(chǎn)主要是一種消費性生產(chǎn)過程。消費性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生兩個方面的后果：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素難以提高。消費性生產(chǎn)對提高勞動力素質(zhì)和農(nóng)業(yè)技術(shù)缺乏內(nèi)在動力，加之資本積累困難，無法適應(yīng)產(chǎn)業(yè)化、市場化要求。二是農(nóng)業(yè)資源流失。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和信息化的快速推進，農(nóng)民對消費性生產(chǎn)進行邊際調(diào)整，將農(nóng)暇時間和富余家庭成員調(diào)整到工業(yè)領(lǐng)域。但制度供給、產(chǎn)權(quán)界定、市場培育等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的瓶頸問題，超出了家庭經(jīng)營邊際調(diào)整的范圍，需要政府發(fā)揮關(guān)鍵性作用[7]，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營管理模式，才能實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。

（二）現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度與政府的關(guān)鍵作用

農(nóng)業(yè)市場化需要滿足許多相互支持、相互融合的基本條件，而這些基本條件在我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制中的彈性不能完全依靠農(nóng)民自身的力量和市場機制發(fā)揮作用，政府必須發(fā)揮關(guān)鍵作用。

第一，從生產(chǎn)要素組織的角度考察，要素市場的發(fā)展是農(nóng)業(yè)市場制度的基礎(chǔ)性問題。土地、資本、勞動力和技術(shù)都必須有效組織以適應(yīng)市場化的需要，但消費性生產(chǎn)方式的要素受到外在條件和內(nèi)在結(jié)構(gòu)的限制，難以市場化，必須借助政府干預(yù)提高生產(chǎn)要素的質(zhì)量，促進要素通過市場機制進行合理流動，使市場在資源配置中起決定性作用。

第二，從經(jīng)營體制角度考察，經(jīng)營體制是組織生產(chǎn)要素的制度裝置，經(jīng)營體制導(dǎo)向消費性生產(chǎn)還是商品化生產(chǎn)，是區(qū)分傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的顯著標志。我國集體土地所有權(quán)與農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是一個復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。由于人多地少水缺的限制，加之融資困難，勞動力轉(zhuǎn)移和技術(shù)需求低，二元產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)偏好家庭經(jīng)營、個體化生產(chǎn)，這與市場化要求的規(guī)?；?、社會化生產(chǎn)經(jīng)營方式之間存在緊張關(guān)系。要建立與市場化相適應(yīng)的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，必須發(fā)揮政府在產(chǎn)權(quán)組合、資本投入、勞動力素質(zhì)提高和技術(shù)進步方面的積極作用，才能實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營目標，為農(nóng)業(yè)市場化提供必要的組織條件。

第三，從產(chǎn)品交易市場角度考察，消費性生產(chǎn)不僅缺乏產(chǎn)品交易的營利性追求，也缺乏形成產(chǎn)品交易市場的能力，更無法形成公平交易秩序。市場化要求以交易為目的安排農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，建立滿足市場交易的平臺和規(guī)則，維護公平競爭的市場環(huán)境，而這些條件既不能通過發(fā)揮市場的決定性作用又不能通過農(nóng)民形成新的權(quán)利集合自發(fā)完成，必須借助政府力量，培育和發(fā)展產(chǎn)品交易市場。

第四，從農(nóng)業(yè)市場制度運行角度考察，農(nóng)業(yè)是一個高投入、高成本、高風(fēng)險、低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，與工業(yè)市場無法處于平等競爭的地位。政府必須采取扶持政策，通過補貼、稅收、金融、保險等措施彌補農(nóng)業(yè)的不足，使農(nóng)產(chǎn)品處于公平競爭地位，保證農(nóng)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性。

三、政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新的邏輯

實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以產(chǎn)品化和市場化為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。我國的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)，通過制度創(chuàng)新對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進行漸進式改造[8]。在改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的過程中，離不開政府關(guān)鍵作用的發(fā)揮。

（一）政府干預(yù)農(nóng)業(yè)要素的邏輯

按照改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的思路，向傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)注入現(xiàn)代要素應(yīng)在四個方面進行，這四個方面都離不開發(fā)揮政府的關(guān)鍵作用，目的在于激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的潛能以及滿足市場化發(fā)展的要求。

1.政府在耕地保護方面的關(guān)鍵作用

耕地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的要素，政府必須承擔(dān)保護耕地的主體責(zé)任。人多地少水缺是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本事實，地塊細碎化現(xiàn)象

普遍存在，從而制約了耕地利用效率。由于快速城鎮(zhèn)化的影響，我國耕地減少、流失現(xiàn)象嚴重，撂荒、貧瘠化也在一定程度上存在，這些現(xiàn)象都威脅到耕地的保護、使用和效益。盡管我國實行最嚴格的耕地保護制度，并通過土地規(guī)劃制度、土地征收制度、用途管制制度、耕地紅線制度、占補平衡制度、占用補償制度、耕地保護補償制度、耕地撂荒治理制度、耕地整理措施等對耕地進行保護，但由于政府主體責(zé)任落實不到位，耕地保護現(xiàn)狀堪憂[9]。因此，必須制定專門的《基本農(nóng)田保護法》，建立完整的耕地保護制度體系，加大耕地保護力度，切實落實政府主體責(zé)任。

2.政府在農(nóng)業(yè)投資方面的關(guān)鍵作用

農(nóng)業(yè)屬于高投入、高成本、高風(fēng)險、低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，缺乏投資動力是一種客觀現(xiàn)實。一方面，農(nóng)民傾向于將農(nóng)業(yè)積累轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)投入不足，耕地肥力下降，土地貧瘠化現(xiàn)象嚴重。勞動力投入不足，精耕細作的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式被削弱，粗放經(jīng)營現(xiàn)象普遍存在。耕地污染嚴重，影響了農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施損毀嚴重，增加了農(nóng)業(yè)風(fēng)險。另一方面，農(nóng)業(yè)市場的外部性在資本方面表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)資本向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的傾向，形成了約束農(nóng)業(yè)投資的負外部性。要解決這些問題，必須加大政府投入力度。但長期以來，我國政府農(nóng)業(yè)投入不足，加劇了農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出之間的不平衡狀態(tài)[10]。要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出之間的平衡，政府必須增加財政投入，興建和保護農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，增加農(nóng)業(yè)補貼，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益[11][20]，改善農(nóng)業(yè)金融服務(wù)，加大政策性金融投放力度，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。鼓勵和引導(dǎo)社會資本向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投資，改善農(nóng)業(yè)投資環(huán)境。

3.政府在提高勞動者

素質(zhì)方面的關(guān)鍵作用

農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最活躍的要素，農(nóng)業(yè)市場化需要建立一支穩(wěn)定的新型職業(yè)農(nóng)民隊伍。舒爾茨認為，在所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素中，真正能實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的要素是農(nóng)民素質(zhì)的提高。他認為：“全世界的農(nóng)民都在與成本、利潤和風(fēng)險打交道，從這一角度講，他們都是時刻在計算個人收益的經(jīng)濟人。在自己那小小的、個人進行資源配置的領(lǐng)域里，農(nóng)民都是企業(yè)家。他們總是能夠十分精妙地、敏銳地與經(jīng)濟形勢相適應(yīng)，以致使得許多經(jīng)濟學(xué)家都無法認識到這些人的效率有多么高。盡管由于教育、健康以及個人經(jīng)歷等方面的原因，農(nóng)民在對新知識和新信息的感知、理解和采取適當行動的能力方面存在著差距，但是他們卻為企業(yè)家素質(zhì)提供了最基本的人力資源?！盵12]在城鎮(zhèn)化過程中，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)缺乏經(jīng)濟效益，大量青壯年勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠年老農(nóng)民，盡管年老農(nóng)民有精耕細作的生產(chǎn)技術(shù)，但體力有限，難以支持艱辛的勞動。特別是年老農(nóng)民不能接受現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)知識，對市場信息也缺乏理解，不利于農(nóng)業(yè)市場化。誰來種田是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化最嚴重的瓶頸，因此，政府必須大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，這是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化最基礎(chǔ)的工程。

4.政府在促進農(nóng)業(yè)技術(shù)進步方面的關(guān)鍵作用

提高農(nóng)業(yè)技術(shù)是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入、適應(yīng)農(nóng)業(yè)市場化的關(guān)鍵。在我國“四化同步”的背景下，耕地保護、投資增長和勞動力素質(zhì)提高都會受到各種限制，其邊際調(diào)整的空間有限。無論是規(guī)模替代，還是勞動力素質(zhì)替代，其可及性都會受到現(xiàn)實條件和社會發(fā)展趨勢的限制?；诂F(xiàn)實的考慮，提高農(nóng)業(yè)技術(shù)具有廣闊的前景。但傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)技術(shù)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的轉(zhuǎn)變不能依靠農(nóng)民理性和市場調(diào)節(jié)進行漸進式演變，而必須依靠政府推動作用的發(fā)揮。盡管技術(shù)替代具有廣闊的前景，但農(nóng)業(yè)技術(shù)從科研到推廣是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須發(fā)揮政府的關(guān)鍵作用[13]。同時，在技術(shù)應(yīng)用方面，也需要發(fā)揮政府的引導(dǎo)和促進作用。

總之，無論是耕地保護還是資本投入、勞動力素質(zhì)提高和農(nóng)業(yè)技術(shù)進步，所有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素質(zhì)量的提高都離不開政府關(guān)鍵作用的發(fā)揮。

（二）政府干預(yù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制運行的邏輯

改革開放以后，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。在家庭生產(chǎn)經(jīng)營方面，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的優(yōu)點得到充分發(fā)揮，滿足了農(nóng)民的溫飽需求和國家糧食供給的基本需要。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)必須向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，以滿足農(nóng)民小康生活的要求。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程中，必須以農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革為基礎(chǔ)，在家庭生產(chǎn)經(jīng)營的基礎(chǔ)上，通過產(chǎn)權(quán)權(quán)利新的集合方式，建立立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)市場化的要求。由于以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)建立起來的產(chǎn)權(quán)體系與現(xiàn)代生產(chǎn)經(jīng)營體系之間存在緊張關(guān)系，而這種緊張關(guān)系無法通過農(nóng)民自身的邊際調(diào)整和市場調(diào)節(jié)從根本上加以解決，因此，必須發(fā)揮政府的關(guān)鍵作用，促進產(chǎn)權(quán)體系與經(jīng)營體系的融合。

1.農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)體系與農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系緊張關(guān)系產(chǎn)生的原因

雙層經(jīng)營體制的結(jié)構(gòu)包括產(chǎn)權(quán)體系和經(jīng)營體系兩個層次的內(nèi)容，兩個層次又包含多種構(gòu)成要素，從而形成一個極為復(fù)雜的復(fù)合結(jié)構(gòu)。產(chǎn)權(quán)權(quán)利包括集體土地所有權(quán)、集體財產(chǎn)所有權(quán)、農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。經(jīng)營體系包括家庭經(jīng)營和現(xiàn)代組織化經(jīng)營。這兩個層次的內(nèi)容在體制運行過程中可以容納不同的行為偏好，但不同行為偏好在消費性生產(chǎn)和市場化生產(chǎn)過程中都會產(chǎn)生緊張關(guān)系。

首先，在總體層次上，我國將農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利納入經(jīng)營體制之中，農(nóng)業(yè)要素組織的偏好取決于經(jīng)營體系而不是產(chǎn)權(quán)體系。這一制度設(shè)計的目的是在保證激發(fā)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)優(yōu)勢的同時，防止農(nóng)業(yè)的過度分散化和農(nóng)業(yè)社會分化，以利于壯大集體經(jīng)濟，維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定。但在這一體制的運行過程中，農(nóng)民對生產(chǎn)要素的組織方式偏好家庭經(jīng)營，而不是組織化經(jīng)營，形成了消費性生產(chǎn)方式。消費性生產(chǎn)方式與以組織化為目標的經(jīng)營體制的制度設(shè)計之間存在差異，實際上形成了緊張關(guān)系。也就是說，在雙層經(jīng)營體制中，農(nóng)民強化了“分”的體系，弱化了“統(tǒng)”的體系，“分”多“統(tǒng)”少，“統(tǒng)分”之間沒有形成制度預(yù)設(shè)的有機結(jié)合。根據(jù)市場化生產(chǎn)的邏輯，必須建立以“統(tǒng)”為中心的現(xiàn)代經(jīng)營體系。但消費性生產(chǎn)方式并不具備“統(tǒng)”的條件，也沒有產(chǎn)生“統(tǒng)”的動力，這就需要注入現(xiàn)代要素，促進消費性生產(chǎn)方式向市場化生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變。

其次，在結(jié)構(gòu)層次上，我國一系列法律規(guī)定強化了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利，弱化了集體土地所有權(quán)、集體財產(chǎn)所有權(quán)和農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)。與此同時，也強化了家庭經(jīng)營方式，弱化了組織化經(jīng)營方式。以家庭承包經(jīng)營權(quán)為中心的產(chǎn)權(quán)權(quán)利和家庭經(jīng)營之間具有一致性，共同支持消費性生產(chǎn)方式。這就使得集體土地所有權(quán)、集體財產(chǎn)所有權(quán)在體制運行過程中被虛化，市場化生產(chǎn)缺乏必要的組織條件。由于農(nóng)民在城鎮(zhèn)化過程中將資本和勞動力轉(zhuǎn)移到收益更高的非農(nóng)領(lǐng)域，他們對承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的微薄收益并不在意，也就抑制了立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的形成。

2.發(fā)揮政府關(guān)鍵作用，促進產(chǎn)權(quán)體系與經(jīng)營體系有機融合

改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，但如何將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是一個世界性難題。改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的理論可以分為三類：經(jīng)營組織理論、產(chǎn)權(quán)權(quán)利理論和市場理論。在不同理論解釋體系中，政府作用的側(cè)重點和作用方式存在差異。

經(jīng)營組織理論是探索傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型最早的農(nóng)學(xué)理論，其代表人物是恰亞諾夫。經(jīng)營組織理論對我國農(nóng)業(yè)制度設(shè)計產(chǎn)生了深遠影響。恰亞諾夫認為，以家庭生產(chǎn)經(jīng)營為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是以家庭消費為目的所組織的生產(chǎn)，由于缺乏營利性目的，也就側(cè)重于與自然的交換而不是與社會的交換。在私有制條件下，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)形成的是勞動—消費平衡機制[14]，土地、資本、勞動力的變化都受到勞動—消費平衡機制的約束。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是一個無法突破勞動—消費平衡機制的循環(huán)過程。黃宗智對我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的研究也證明了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)無法突破內(nèi)在局限的“內(nèi)卷化”現(xiàn)象之存在[15]。恰亞諾夫認為，在土地公有制條件下，橫向一體化這種農(nóng)業(yè)資本主義化的傾向受到限制。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)可以通過合作化、適度規(guī)模經(jīng)營和縱向一體化三項措施被改造為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)參與社會分工的過程，奠定國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)[14]267-271。恰亞諾夫經(jīng)營組織理論的政策和法律意義在于：（1）土地公有制是打破勞動—消費平衡機制的基本制度條件;（2）橫向一體化會導(dǎo)致土地兼并和多數(shù)農(nóng)民無產(chǎn)化，兩者的結(jié)合必然導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資本主義化，而這是與社會主義制度相背離的;（3）僅限于自然家庭的生產(chǎn)規(guī)模無法突破勞動—消費平衡機制的約束，也無法實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，必須有適度規(guī)模;（4）適度規(guī)模經(jīng)營最好的方式是將家庭生產(chǎn)組織為以家庭為基礎(chǔ)的合作組織生產(chǎn);（5）通過國家資本主義的過渡方式實現(xiàn)縱向一體化，使合作化生產(chǎn)參與社會分工，從而奠定國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，再向更高形式發(fā)展。

我國在吸收經(jīng)營組織理論成果的同時，也根據(jù)中國實際進行了制度創(chuàng)新：（1）我國堅持集體土地所有權(quán)制度，但創(chuàng)造性地設(shè)立了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民既可以根據(jù)自己的意愿進行家庭經(jīng)營，又可以流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)由他人經(jīng)營，從而賦予農(nóng)民更多經(jīng)營自主權(quán)，增加了集體土地所有權(quán)的制度彈性，也為立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的建立提供了可能性;（2）在對農(nóng)業(yè)進行目的管制的前提條件下，我國并不一般地反對橫向一體化，除合作組織外，我國允許專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、工商企業(yè)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，為建立立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系提供制度保障;（3）我國的適度規(guī)模經(jīng)營不是依靠政府的直接干預(yù)形成的，而是在政府的引導(dǎo)下，由農(nóng)民根據(jù)自己的意愿，通過承包經(jīng)營權(quán)處分方式，實現(xiàn)承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)適當分離。

產(chǎn)權(quán)權(quán)利理論是研究市場形態(tài)法律條件的理論，其代表人物是科斯。產(chǎn)權(quán)權(quán)利理論認為，經(jīng)濟學(xué)家通常專注于生產(chǎn)、交換、分配和消費，而忽視生產(chǎn)、交換、分配和消費的制度結(jié)構(gòu)，忽視法律在經(jīng)濟體系運行中發(fā)揮的作用?？扑拐J為：“如果行使某些行動的權(quán)利可以買賣，那么，這些權(quán)利就會被那些使其發(fā)揮出最高價值的人獲得?！盵3]12在他看來，經(jīng)濟不僅是一個生產(chǎn)、交換、分配和消費產(chǎn)品的過程，而且也是一個權(quán)利的獲得、分割和聯(lián)合的過程，是一個新的權(quán)利集合形成的過程，在新的權(quán)利集合形成過程中，權(quán)利組合所花費的相對費用起著決定作用，否則經(jīng)濟行為將不會發(fā)生[3]12。阿瑪?shù)賮啞ど难芯恳沧C明了這一點。他認為：“把一個權(quán)利關(guān)系運用于所有權(quán)，也就按照一定的法律規(guī)則，建立了一個所有權(quán)集合與另一個所有權(quán)集合之間的聯(lián)系?！盵16]產(chǎn)權(quán)權(quán)利理論的法學(xué)意義在于：（1）生產(chǎn)要素的明晰產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟行為發(fā)生的基礎(chǔ)條件，政府是產(chǎn)權(quán)權(quán)利制度的唯一供給者;（2）經(jīng)濟發(fā)展過程同時也是一個產(chǎn)權(quán)權(quán)利交換和新的權(quán)利集合形成的過程;（3）產(chǎn)權(quán)權(quán)利的交換和新的權(quán)利集合由相對交易費用決定;（4）在交易費用的作用下，形成新的經(jīng)濟組織，其經(jīng)濟行為朝著提高經(jīng)濟績效的方向發(fā)展。

改革開放以來，我國逐步建立了農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系。我國在堅持農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的同時，又在其上設(shè)定了農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)這項用益物權(quán)，同時通過統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民法定物權(quán)的處分權(quán)。農(nóng)民是通過承包經(jīng)營權(quán)自主經(jīng)營，還是轉(zhuǎn)移經(jīng)營權(quán)由他人經(jīng)營，依賴農(nóng)民自己的意愿。在這一過程中，農(nóng)民與集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系首先由一種管理關(guān)系轉(zhuǎn)化為一種合同關(guān)系，繼而與承包土地之間發(fā)生直接聯(lián)系，承包經(jīng)營土地的行為朝著權(quán)利化方向發(fā)展，使新的權(quán)利集合成為可能，為產(chǎn)權(quán)權(quán)利參與社會分工、向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。

市場理論是在反駁農(nóng)民缺乏市場理性、不是理性的經(jīng)濟人這一觀念的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，其代表人物是舒爾茨。傳統(tǒng)觀點認為，農(nóng)民不是按照理性的方式組織生產(chǎn)，也不是按照理性的方式使用資本。馬克斯·韋伯認為，農(nóng)民并非“天生”為多掙錢而勞動，而是希望掙到按照其已經(jīng)習(xí)慣的生活必需的錢而勞動。農(nóng)民只是因為窮才去勞動，而不是因為追求富裕而去勞動，因此，農(nóng)民并不具有適應(yīng)市場經(jīng)濟所必備的理性品質(zhì)[17]。馬克斯·韋伯關(guān)于

農(nóng)民非理性的觀點曾長期處于支配地位。舒爾茨反對這種觀點，在他看來，小農(nóng)可能主要為家庭消費生產(chǎn)，也可能完全為市場生產(chǎn)。小農(nóng)經(jīng)濟并不排斥市場經(jīng)濟，而且與市場經(jīng)濟兼容?；趯r(nóng)民經(jīng)濟理性的肯定，舒爾茨認為實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變必須在提高農(nóng)民素質(zhì)的同時，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用[18]。市場理論的政策含義在于：（1）政府必須投資于人力資本，提高農(nóng)民素質(zhì)，使農(nóng)民適應(yīng)現(xiàn)代市場;（2）在組織農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的過程中，必須發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)，關(guān)涉國家穩(wěn)定發(fā)展大局。改革開放以來，為調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，發(fā)揮傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)精耕細作的優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)民溫飽目標，保證國家糧食安全，在統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制中，以家庭經(jīng)營為主的“分”的生產(chǎn)方式得到充分發(fā)展，但市場在資源配置中的決定性作用沒有得到充分發(fā)揮，與此同時，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速發(fā)展，大量青壯年勞動力向城鎮(zhèn)和工業(yè)轉(zhuǎn)移，勞動力數(shù)量減少，勞動量投入下降，嚴重制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。近年來，國家開始重視農(nóng)民素質(zhì)的提高，注重發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。

我國農(nóng)業(yè)的產(chǎn)權(quán)體系和經(jīng)營體系在立足于發(fā)揮傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢和滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的要求這兩個方面，既吸收了經(jīng)營組織理論的觀點，又吸收了產(chǎn)權(quán)理論的觀點，還吸收了市場理論的觀點，但不論哪一種理論都不能完整解釋我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。由于我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制的復(fù)雜性和結(jié)構(gòu)的復(fù)合性，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、產(chǎn)權(quán)體系和經(jīng)營體系之間會出現(xiàn)緊張關(guān)系。經(jīng)營組織理論提供的政府直接干預(yù)政策，產(chǎn)權(quán)權(quán)利理論提供的農(nóng)民自主權(quán)利交換機制，市場理論提供的發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用的模式，實際上都不能單獨解決這一緊張關(guān)系。

我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制既包含著對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的尊重[19]，又包含著發(fā)展出現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要素。在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程中，無論是農(nóng)民理性能力的發(fā)展，還是市場作用的發(fā)揮，都離不開政府協(xié)調(diào)作用的發(fā)揮。具體而言，以農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)為中心的產(chǎn)權(quán)體系并不必然形成承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的適當分離，而如果沒有承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的適當分離，土地流轉(zhuǎn)就會受到限制;如果沒有一定數(shù)量的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，就不可能進行適度規(guī)模經(jīng)營;沒有適度規(guī)模經(jīng)營，就不會形成立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系;沒有建立立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，就沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的組織化基礎(chǔ)。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的每一個環(huán)節(jié)，都離不開政府的協(xié)調(diào)作用。如果缺乏政府協(xié)調(diào)作用這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，產(chǎn)權(quán)體系和經(jīng)營體系就不會自發(fā)融合，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的現(xiàn)代維度就不能充分發(fā)展。政府的關(guān)鍵作用在于引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)條件下建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織，進行適度規(guī)模經(jīng)營，從而實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)體系與經(jīng)營體系的融合。為保證經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，政府可以采取建立經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場、實行經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獎勵政策、增加對新型經(jīng)營主體農(nóng)業(yè)補貼等措施引導(dǎo)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，培育新型經(jīng)營主體。

（三）政府干預(yù)交易市場的邏輯

市場是為方便交換而存在的制度，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的標志就是通過市場交換農(nóng)產(chǎn)品，使以家庭消費為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向以社會交換為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)社會分工，提高生產(chǎn)要素使用效益，促進經(jīng)濟發(fā)展。

理想的市場機制是充分發(fā)揮價格的調(diào)整功能并使市場在配置資源中起決定性作用的制度安排。但相對于工業(yè)和服務(wù)業(yè)而言，農(nóng)業(yè)是一個高投入、高成本、高風(fēng)險、低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。在農(nóng)業(yè)這一傳統(tǒng)生產(chǎn)領(lǐng)域引入市場機制，不能完全依靠價格機制的作用，還必須充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)作用。政府對價格機制的干預(yù)是為了維護市場公平、扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，但不會扭曲農(nóng)業(yè)交易市場。

農(nóng)業(yè)交易市場包括產(chǎn)品交易市場和要素交易市場，目前，政府干預(yù)的重點領(lǐng)域是農(nóng)產(chǎn)品交易市場，政府對農(nóng)產(chǎn)品交易市場的干預(yù)傳統(tǒng)上包括各種類型的價格補貼政策和價格保護政策。由于各種類型的價格補貼和價格保護政策與市場價格形成機制交叉和重疊，市場在配置資源中的決定性作用難以評估，從而形成信息不對稱局面，市場對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)品交易的指引作用模糊不清。為更好發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用，需要在堅持市場定價原則的基礎(chǔ)上，區(qū)分市場價格形成機制與政府補貼政策的不同功能，建立實現(xiàn)“價補分離”的體制和機制，按照目標價格制度進行動態(tài)補貼。同時，改變政府對價格的價位調(diào)控方式，替代以區(qū)間價格波動調(diào)控方式，既保證充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又保證更好發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)作用，使兩者的作用既功能互補，又清晰可辨。

建立農(nóng)業(yè)要素市場的目的有兩個：一是通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，二是通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，為立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的建立奠定基礎(chǔ)。從增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入角度考察，以2013年的調(diào)研數(shù)據(jù)為例，無論是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實際價格還是應(yīng)然價格都比較低[20]。實際價格僅為農(nóng)民人均純收入的6.5%，低于農(nóng)民純收入8%的增長水平，應(yīng)然價格為農(nóng)民純收入的16%，仍有挖掘市場潛力的空間。從適度規(guī)模經(jīng)營、建立立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系角度考察，根據(jù)我國實際，中國特色新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系應(yīng)以農(nóng)戶家庭農(nóng)場為重點，包括專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多元體系。由于經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實際價格低，增收效果弱，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)動力不足，隨意性強，并不必然導(dǎo)向適度規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。因此，政府必須在兩個方面承擔(dān)責(zé)任：一是培育要素市場，為合理的價格形成機制提供市場條件，通過市場機制挖掘應(yīng)然價格的潛力，增加經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收入在純收入中的占比。二是以實際價格與應(yīng)然價格的比例為基準，以適度規(guī)模經(jīng)營為導(dǎo)向，制定差異性的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獎勵政策，引導(dǎo)經(jīng)營權(quán)向新型經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。

四、政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新的法律約束

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變是一個制度創(chuàng)新的過程，在農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新的過程中，必須將充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用有機結(jié)合起來。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過程，實際上是堅持社會主義市場經(jīng)濟的制度化改革過程，農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新是深化農(nóng)業(yè)體制改革的關(guān)鍵。在市場體制改革的過程中，由于農(nóng)業(yè)自身的特點和我國實際，政府與市場的關(guān)系不只是政府彌補市場不足和失敗的一種補充關(guān)系，而是相互嵌入彼此結(jié)構(gòu)的互補型結(jié)構(gòu)性關(guān)系。由于市場與政府關(guān)系的極端復(fù)雜性，政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新容易出現(xiàn)干預(yù)不當或者監(jiān)管不到位的問題。政府對農(nóng)業(yè)市場制度的干預(yù)必須依法適度，并以發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用為基本方向[21]。政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新最基本的問題是如何

實現(xiàn)政府與農(nóng)民關(guān)系的法治化和政府與市場關(guān)系的法治化。

（一）依法保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利與政府引導(dǎo)之間的關(guān)系

我國農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)權(quán)利是以農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利為基礎(chǔ)、以土地承包經(jīng)營權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系。土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，保證穩(wěn)定的人地關(guān)系是農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定的基石。根據(jù)我國人地關(guān)系的實際情況和社會主義制度的性質(zhì)，我國實行農(nóng)村土地集體所有制。在探索農(nóng)村集體土地所有制實現(xiàn)形式的過程中，我國建立了農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度和農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)制度，通過產(chǎn)權(quán)制度的運行，確立了家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，同時鼓勵集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、公司經(jīng)營等多種經(jīng)營方式。

農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新的重點是以市場化為導(dǎo)向，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，通過產(chǎn)權(quán)權(quán)利新的集合，建立立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，為全面實現(xiàn)小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢奠定堅實基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新的關(guān)鍵是生產(chǎn)經(jīng)營組織的創(chuàng)新。發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新是推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)的核心和基礎(chǔ)。生產(chǎn)經(jīng)營組織創(chuàng)新以農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利新的集合為基礎(chǔ)。要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織形式，必須實現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”，“三權(quán)分置”的核心是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。由于產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系與經(jīng)營體系之間的緊張關(guān)系，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)既要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又要發(fā)揮政府的引導(dǎo)功能，才能導(dǎo)向適度規(guī)模經(jīng)營。由于農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)是一項用益物權(quán)，根據(jù)物權(quán)自治原則，農(nóng)戶既可以自主經(jīng)營，也可以流轉(zhuǎn)其經(jīng)營權(quán)。因此，政府在引導(dǎo)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的過程中必須尊重農(nóng)民意愿，依法采取鼓勵、協(xié)調(diào)、服務(wù)等措施，促使經(jīng)營權(quán)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織流轉(zhuǎn)，促進適度規(guī)模經(jīng)營目標的實現(xiàn)。禁止用下任務(wù)、定指標、搞強迫命令、搞行政瞎指揮的方式干涉經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，依法監(jiān)督和查處不法干涉經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的行為。

（二）政府與農(nóng)業(yè)市場關(guān)系的法治化

政府與市場之關(guān)系是經(jīng)濟法最基本的問題。在研究政府與市場關(guān)系的法律調(diào)整問題上，經(jīng)濟法形成了需要干預(yù)論、再調(diào)整論和協(xié)調(diào)論。三種學(xué)說從不同角度闡明了經(jīng)濟法在政府與市場關(guān)系方面的法律調(diào)整方案。政府與市場的關(guān)系是一個復(fù)雜的社會問題。政府與市場關(guān)系的法治化必須解決四個層面的問題——政府與市場關(guān)系的總體論、政府與市場關(guān)系的結(jié)構(gòu)論、政府與市場關(guān)系的功能論、政府與市場關(guān)系的方法論。

1.政府與農(nóng)業(yè)市場關(guān)系的總體論

市場是以資源稀缺為前提條件，以供需關(guān)系變化所引起的價格波動為競爭方式的經(jīng)濟運行機制，其目的是有效配置資源，提高經(jīng)濟效益，推動經(jīng)濟發(fā)展，滿足社會需求，促進社會進步。

古典自由主義市場理論認為，市場乃是通過價格自動調(diào)節(jié)的產(chǎn)品交易機制。現(xiàn)代市場理論認為，市場乃是嵌入社會結(jié)構(gòu)的一種制度裝置，它不能脫嵌于社會結(jié)構(gòu)而存在[22]。市場制度的發(fā)展固然離不開價格機制的調(diào)節(jié)，但也離不開政府的干預(yù)和協(xié)調(diào)。政府的作用在于既為市場經(jīng)濟的健康運行提供保證條件，又承擔(dān)彌補和矯正市場缺陷的社會功能。

市場不僅是一種經(jīng)濟制度，也是一種社會制度，市場制度并不排斥政府干預(yù)。與此同時，市場是以經(jīng)濟為中心的制度形態(tài)，而政府除了必須發(fā)揮經(jīng)濟功能以外，還有更廣泛的政治和社會職能。政府對市場的干預(yù)有其限度，必須發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，政府對市場的干預(yù)應(yīng)以市場作用為基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)市場制度是按照工業(yè)市場被修正了的市場制度體系。在農(nóng)業(yè)市場制度體系中，市場在配置資源方面的決定性作用在各個方面都會受到政府干預(yù)的修正，突出地表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策、農(nóng)業(yè)產(chǎn)權(quán)限制、工商資本監(jiān)管、技術(shù)扶持政策等方面。由于政府的廣泛干預(yù)，政府扶持、引導(dǎo)、監(jiān)管、協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)市場的行為和方式必須依法依規(guī)進行。

2.政府與市場關(guān)系的結(jié)構(gòu)論

關(guān)于政府與市場的關(guān)系有補充關(guān)系說、辯證關(guān)系說和并行關(guān)系說。補充關(guān)系說認為，市場在資源配置中起決定性作用，政府的作用是彌補和矯正市場的不足。其經(jīng)濟法表述是：凡是市場能夠調(diào)節(jié)好的經(jīng)濟領(lǐng)域和經(jīng)濟活動，就沒有政府干預(yù)的必要，制度改革的目標是政府從市場能夠調(diào)節(jié)好的領(lǐng)域中退出來。辯證關(guān)系說認為，政府與市場的關(guān)系是一種辯證關(guān)系，必須把政府與市場關(guān)系放在整體資源配置框架和政府與市場的“雙向運動”格局中進行考察[23]。辯證關(guān)系說的經(jīng)濟法意義是：必須在立法層面上解決政府與市場關(guān)系的法治化問題，以便市場的運行和政府的干預(yù)都合乎法律的規(guī)定。并行關(guān)系說認為，政府與市場的關(guān)系是一個動態(tài)的過程，必須在市場發(fā)展的動態(tài)過程中把握政府的調(diào)控作用。并行關(guān)系說的經(jīng)濟法意義是：必須以市場和政府的互動行為為基礎(chǔ)建立調(diào)整政府與市場關(guān)系的法律體系。

由于市場不僅是一項重要的經(jīng)濟制度，也是一項社會制度，市場的構(gòu)成極為復(fù)雜，運行過程也涉及其與社會結(jié)構(gòu)之間的相互關(guān)系，政府在市場構(gòu)成的不同方面和市場運行的不同階段所起的作用不同。應(yīng)該說，政府與市場的關(guān)系是一個相互嵌入的互補性動態(tài)結(jié)構(gòu)，必須通過法律進行結(jié)構(gòu)性安排，從而確定政府干預(yù)的范圍和邊界。

在農(nóng)業(yè)市場制度領(lǐng)域，產(chǎn)權(quán)權(quán)利體系的構(gòu)建、產(chǎn)業(yè)支持政策的確立、勞動力培訓(xùn)、技術(shù)開發(fā)和推廣、交易市場監(jiān)管等都是市場無法供給的制度，都離不開政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮。投融資、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、新型經(jīng)營主體的扶持政策、農(nóng)產(chǎn)品價格補貼等都離不開政府引導(dǎo)作用的發(fā)揮;主要農(nóng)產(chǎn)品儲備制度、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獎勵制度、擔(dān)保貼息、風(fēng)險補償、市場服務(wù)等都離不開政府的助成作用。

3.政府與市場關(guān)系的功能論

政府與市場關(guān)系的功能定位是由市場的調(diào)節(jié)作用和政府的經(jīng)濟職能共同決定的，它依賴于市場的成熟程度和政府對經(jīng)濟的調(diào)控能力。一般觀點認為，政府應(yīng)該定位于彌補和矯正市場失靈的角色。由于市場對其外部性缺乏調(diào)整能力，因此，政府的首要經(jīng)濟功能是對宏觀經(jīng)濟進行調(diào)控，為市場提供一個穩(wěn)定的經(jīng)濟環(huán)境。由于市場以追求競爭性的經(jīng)濟效率為根本目標，在市場運行過程中容易出現(xiàn)不正當競爭和不公平問題，政府的重要功能就是對市場進行監(jiān)管，為市場競爭提供公平的環(huán)境。市場是以價格調(diào)節(jié)為中心的競爭性制度，但市場制度并不能在任何方面都自我完善，現(xiàn)代政府的另一項重要功能是為市場提供社會服務(wù)。

農(nóng)業(yè)是一個高投入、高成本、高風(fēng)險、低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，難以完全依靠市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮形成成熟的市場，因此，政府在農(nóng)業(yè)市場中應(yīng)該發(fā)揮更大作用。從宏觀調(diào)控角度考察，政府應(yīng)該保證農(nóng)業(yè)市場的穩(wěn)定，保障糧食安全和農(nóng)民收入的穩(wěn)定增長。從市場監(jiān)管角度考察，由于農(nóng)業(yè)制度結(jié)構(gòu)極為復(fù)雜，市場交易行為受到很多限制，這些必要的限制會放大市場風(fēng)險，扭曲市場公平，形成自然壟斷，破壞市場秩序，政府必須動態(tài)地嚴密監(jiān)管農(nóng)業(yè)市場運行。從社會服務(wù)角度考察，由于農(nóng)業(yè)市場缺乏必要的成熟度，市場機制也需要政府提供多種多樣的社會服務(wù)才能健康運行。

4.政府與市場關(guān)系的方法論

經(jīng)濟法的一般觀點認為，政府干預(yù)最重要的原因是市場失靈，政府干預(yù)過度或者缺位則會出現(xiàn)政府失靈，因此，經(jīng)濟法既要依法授予政府干預(yù)市場的職權(quán)，又要對政府職權(quán)的行使進行法律干預(yù)。這一方法論是建立在不完全的市場、不完全的政府和完全的法律這三個相互關(guān)聯(lián)的假設(shè)條件之上的。根據(jù)這一方法論，一種觀點認為，經(jīng)濟法的方法論是基于私法個體主義和公法整體主義方法論不足的一種折中主義方法論[24]，另一種觀點認為，經(jīng)濟法是對政府干預(yù)行為的法律授權(quán)和法律控制[25]。前一種是形式主義的思考路徑，后一種是實質(zhì)主義的思考路徑。

市場失靈是相對于完備的市場而言的，實際上，無論是自由市場理論還是社會市場理論，都認為理想形態(tài)的完備市場在現(xiàn)實中是根本不存在的。關(guān)于政府與市場關(guān)系的考察應(yīng)該關(guān)注的是市場的完備性而不是完備的市場。市場完備性關(guān)注的是市場的成熟度問題，市場失靈只是市場缺乏完備性的一種極端表現(xiàn)形態(tài)。政府對市場的干預(yù)取決于市場的成熟程度和政府自身的調(diào)控能力，并不完全依賴于市場。在一般情況下，當市場成熟度欠缺時，政府會較多干預(yù)市場運行，當市場較為成熟時，政府會退出一些不再需要干預(yù)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié);當政府的干預(yù)能力較弱時，市場調(diào)節(jié)的范圍會比較廣泛，當政府的干預(yù)能力較強勢時，市場的調(diào)節(jié)范圍會縮小。在現(xiàn)代社會，政府與市場之間的關(guān)系并非此消彼長的關(guān)系，也會出現(xiàn)成熟的市場與政府具有較強調(diào)控能力的強強結(jié)合形態(tài)。

經(jīng)濟法的調(diào)整不可能是一種超越于私法個體主義和公法整體主義的折中主義的方法體系。由于政府與市場之間的關(guān)系依賴于市場的成熟程度和政府調(diào)控能力之間的變化，政府采用何種調(diào)控方法依賴于市場的變化和時機的選擇，這也就是經(jīng)濟法為何帶有顯著的政策法特征的根本原因。所謂折中的方法本質(zhì)上源于“度”，但“度”并不是一個方法論問題，而是一個實踐本體論問題。經(jīng)濟法通常認為政府對市場應(yīng)當進行適當干預(yù)，不能“過”，也不能“不及”，這實際上不是經(jīng)濟法的邏輯終點，而是經(jīng)濟法的邏輯起點問題?！罢壑小敝皇且粋€認識論問題，而不是一個方法論問題。所謂折中的法律方法是不存在的，政府在干預(yù)市場時，要么使用公法方法，要么使用私法方法，或者使用公私方法的組合。

從總體上考察，認為經(jīng)濟法是運用法律方式對政府干預(yù)的授權(quán)與規(guī)制本身不存在問題，問題是在現(xiàn)代高度復(fù)雜化的社會中，法律與市場和政府一樣是不完全的[26]。為保證法律在形式上具有規(guī)制能力，法律原則和法律程序在法律規(guī)范體系中的作用凸顯出來，基于原則和程序的規(guī)制手段在經(jīng)濟法中占有重要地位。由于市場行為的功能性，政府對市場的干預(yù)在法律范圍方面通常表現(xiàn)為一個幅度或者一個區(qū)間，在這一幅度或區(qū)間內(nèi)的政府干預(yù)一般屬于

法定的政府裁量權(quán)，經(jīng)濟法應(yīng)該重點研究政府干預(yù)的裁量權(quán)基準制度和裁量程序問題。

由于農(nóng)業(yè)市場具有顯著的不完備性，政府對農(nóng)業(yè)市場的干預(yù)比工業(yè)市場多。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很強的自然生產(chǎn)屬性，受到生物學(xué)原理的限制，農(nóng)業(yè)市場制度的自我進化能力較弱，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變必須借助政府的作用才能實現(xiàn)。

五、基本結(jié)論

我國正在經(jīng)歷從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的建立一靠改革、二靠法治。改革的根本動力是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)市場制度，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)市場制度需要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，更好發(fā)揮政府作用必須實現(xiàn)政府與農(nóng)民、政府與市場關(guān)系的法治化。關(guān)于政府與農(nóng)民關(guān)系的法治化，最核心的問題是要尊重農(nóng)民的主體地位，發(fā)揮政府的關(guān)鍵作用。以集體土地所有權(quán)、家庭承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。從選擇偏好角度看，農(nóng)民偏好承包經(jīng)營權(quán)和家庭經(jīng)營，與現(xiàn)代經(jīng)營體系必須建立在農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)之上的法律要求之間存在緊張關(guān)系?，F(xiàn)代經(jīng)營體系是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路，因此，在維護農(nóng)戶產(chǎn)權(quán)權(quán)利和尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神的前提下，必須充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)功能，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)體系與現(xiàn)代經(jīng)營體系的融合。經(jīng)濟法需要構(gòu)建政府干預(yù)農(nóng)業(yè)市場制度創(chuàng)新的法律機制，具體包括如下內(nèi)容：導(dǎo)入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素質(zhì)量、促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體系和農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系有機融合、保障農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利和建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。政府與市場關(guān)系的法治化必須建立在對其總體論、結(jié)構(gòu)論、功能論和方法論進行結(jié)構(gòu)性分析的基礎(chǔ)上，才能提煉出科學(xué)的法律規(guī)范和有效的法律機制。

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