丁倩

[摘 要]上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是打造中國經(jīng)濟(jì)“升級(jí)版”，積極探索經(jīng)濟(jì)和社會(huì)全面改革的“試驗(yàn)田”。在此背景下，要進(jìn)一步改進(jìn)社會(huì)治理方式，堅(jiān)持“系統(tǒng)治理”理念，使社會(huì)治理模式從單一權(quán)威治理向多中心治理發(fā)展，形成以轉(zhuǎn)變政府職能為核心、以加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)為基礎(chǔ)、以引導(dǎo)和扶持社會(huì)組織為關(guān)鍵、以深化基層群眾自治為重要組成部分的社會(huì)治理格局。

[關(guān)鍵詞]浦東自貿(mào)區(qū)建設(shè)；創(chuàng)新社會(huì)治理；新要求

[中圖分類號(hào)] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2016）09-0033

中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是先行先試、深化改革、擴(kuò)大開放的一項(xiàng)重大舉措。上海自貿(mào)區(qū)自2013年9月正式成立以來，在探索中國對(duì)外開放的新路徑和新模式，加快政府職能轉(zhuǎn)變方面形成了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。2015年1月底，上海自貿(mào)區(qū)正式擴(kuò)圍，這不僅意味著自貿(mào)區(qū)在物理空間范圍上的拓展和自貿(mào)試驗(yàn)的復(fù)制推動(dòng)的“換擋加速”，同時(shí)也意味著上海自貿(mào)區(qū)的改革創(chuàng)新漸入深水區(qū)，將會(huì)面臨更大的挑戰(zhàn)、肩負(fù)更重的歷史使命。擴(kuò)區(qū)后的自貿(mào)區(qū)不僅要在促進(jìn)投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、法治環(huán)境規(guī)范等方面試出管用、高效的成果，同時(shí)對(duì)政府治理能力的提升以及社會(huì)治理的創(chuàng)新也提出了更高的要求。

一、加快政府職能轉(zhuǎn)變是核心：

積極構(gòu)建法治政府和服務(wù)型政府

在國務(wù)院公布的《中國（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》中，明確了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的六項(xiàng)改革任務(wù)，其中加快政府職能轉(zhuǎn)變被排在第一位，可以說如果政府職能不轉(zhuǎn)變，整個(gè)自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)所承載的改革意義就會(huì)大打折扣。從上海自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新實(shí)踐來看，如果說前兩年自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新主要聚焦在框架構(gòu)建和表層改革方面，那么接下來制度改革創(chuàng)新的關(guān)鍵就在于法治政府和服務(wù)政府建設(shè)。

（一）從政府治理模式角度看，上海自貿(mào)區(qū)所實(shí)行的政府管理模式將從管理型向服務(wù)型政府治理模式轉(zhuǎn)變。上海自貿(mào)區(qū)的成功，不在于硬件設(shè)施的成功，而在于服務(wù)型政府的成功。服務(wù)型政府建設(shè)一方面將為上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新明確努力的目標(biāo)、明確衡量的根本標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，將通過政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)和改善政府公共服務(wù)質(zhì)量，促進(jìn)廣大企業(yè)更加深切地感受上海自貿(mào)區(qū)各項(xiàng)制度創(chuàng)新的成效，提升企業(yè)對(duì)于上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的感知效能。因此，如何以服務(wù)型政府建設(shè)為準(zhǔn)繩，充分借鑒西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的理念，通過制度創(chuàng)新構(gòu)建一個(gè)效率與公平兼顧、效益與成本兼顧的公共服務(wù)體系，從根本上提升自貿(mào)區(qū)公共服務(wù)能級(jí)，將是未來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)上海自貿(mào)區(qū)最為重要的創(chuàng)新使命。

（二）從政府治理方式角度來看，上海自貿(mào)區(qū)的政府職能轉(zhuǎn)變要更加注重依法執(zhí)政、規(guī)范執(zhí)政和高效執(zhí)政的能力和體系建設(shè)。上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的核心在于妥善處理政府、人大、企業(yè)及社會(huì)組織等主體的關(guān)系，通過轉(zhuǎn)變政府職能，適當(dāng)放松國家對(duì)金融、投資、貿(mào)易等方面的行政管制，有效激發(fā)各類市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)活力，進(jìn)而達(dá)到由單向度的國家管理向多中心的社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。法治政府建設(shè)不僅對(duì)于改革成果能夠加以固化和保障，還具有引領(lǐng)、推動(dòng)和規(guī)范改革的作用，只有遵循法治理念和路徑進(jìn)行的改革創(chuàng)新才是可持續(xù)的。[1]中國香港和新加坡能夠取得今天的優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵源于其法治建設(shè)。上海自貿(mào)區(qū)如果能夠建立一個(gè)制度周密、公平的法治體系，將極大促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面的發(fā)展。[2]因此，如何本著法治政府建設(shè)要求，進(jìn)一步加快和深化上海自貿(mào)區(qū)法律法規(guī)制度建設(shè)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)建設(shè)、誠信體系建設(shè)和營商環(huán)境建設(shè)，是上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的又一個(gè)著力點(diǎn)。

（三）法治政府和服務(wù)型政府的建設(shè)不是彼此孤立的，二者應(yīng)該是相互支撐、互為補(bǔ)充的關(guān)系。在上海自貿(mào)區(qū)制度創(chuàng)新的過程中，一方面，需要通過服務(wù)型政府的建設(shè)來明確政府制度創(chuàng)新的方向和重點(diǎn)，并且通過改善服務(wù)行為舉止，增強(qiáng)服務(wù)專業(yè)度、效率性、公平性，讓廣大投資者和社會(huì)公眾切實(shí)地感受到制度創(chuàng)新的效能；另一方面，需要通過法治政府建設(shè)來推動(dòng)自貿(mào)區(qū)法制完善進(jìn)程，規(guī)范制度創(chuàng)新路徑、保障制度創(chuàng)新成果。在這個(gè)過程中，上海自貿(mào)區(qū)的服務(wù)型政府建設(shè)和法治政府建設(shè)需要彼此互動(dòng)、雙向促進(jìn)，共同增強(qiáng)制度創(chuàng)新的實(shí)際成效。

二、加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)是基礎(chǔ)：

積極建設(shè)樞紐型、服務(wù)型、創(chuàng)新型黨組織

隨著上海自貿(mào)區(qū)的擴(kuò)區(qū)，浦東將面臨新一輪發(fā)展機(jī)遇和挑戰(zhàn)，這對(duì)加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)新基層黨建工作也提出了更高的要求。一方面，隨著實(shí)施負(fù)面清單管理、變審批制為備案制等政府職能轉(zhuǎn)變，企業(yè)對(duì)政府的依賴性大大降低，由此給黨建工作帶來了一定的挑戰(zhàn)：政府管得越來越少，黨組織可以依托的行政資源因此也受到很大影響，傳統(tǒng)黨建工作依賴行政資源力量的做法無法進(jìn)行下去。[3]另一方面，在自貿(mào)區(qū)中的企業(yè)性質(zhì)多樣、行業(yè)種類多樣，如何在意識(shí)形態(tài)差異大的區(qū)域內(nèi)做好黨建工作、特別是如何覆蓋外資企業(yè)黨建工作的空白點(diǎn)，發(fā)揮黨組織引領(lǐng)發(fā)展、保障服務(wù)的作用，無疑也是自貿(mào)區(qū)黨建工作所面臨的另一個(gè)挑戰(zhàn)。鑒于此，在自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)背景下，要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)、創(chuàng)新基層黨建工作，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手：

（一）整合體制內(nèi)外黨建資源，建設(shè)樞紐型黨組織。自貿(mào)區(qū)是特殊監(jiān)管區(qū)，又實(shí)行管委會(huì)組織體制，黨建工作的統(tǒng)一性和區(qū)縣相比先天不足，因此要求黨建工作應(yīng)打破自循環(huán)，建立區(qū)域化大黨建格局?？梢栽谧再Q(mào)區(qū)黨委層面設(shè)立區(qū)域黨建聯(lián)席會(huì)，融合區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、國企、非公企業(yè)等不同隸屬關(guān)系的黨組織，搭建以管委會(huì)黨組為總領(lǐng)、區(qū)域黨建聯(lián)席會(huì)議為平臺(tái)、綜合黨委為運(yùn)作源、行業(yè)黨總支為分支、黨建服務(wù)站為輻射單元、企業(yè)黨組織為作用點(diǎn)、周邊街鎮(zhèn)單位為拓展空間的“樞紐型”的組織架構(gòu)，共同推進(jìn)自貿(mào)區(qū)黨建工作的開展。

（二）創(chuàng)新優(yōu)質(zhì)服務(wù)載體，建設(shè)服務(wù)型黨組織。自貿(mào)區(qū)非公企業(yè)行業(yè)特點(diǎn)明顯，實(shí)體實(shí)地經(jīng)營的企業(yè)中外資企業(yè)占到80%以上，新注冊(cè)的上萬家企業(yè)情況各異，新業(yè)態(tài)明顯。因此應(yīng)堅(jiān)持“以服務(wù)促覆蓋”的黨建工作理念，通過完善行業(yè)黨總支建設(shè)，推進(jìn)陽光驛站建設(shè)，培育和壯大公益類社會(huì)組織，以及打造創(chuàng)新基層黨建工作的“品牌”項(xiàng)目等方式，拓展服務(wù)抓手、深化服務(wù)內(nèi)涵，把“由我做主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙阅銥橹鳌?，以此來推?dòng)服務(wù)自貿(mào)區(qū)的發(fā)展。

（三）探索黨要管黨有效方式，建設(shè)創(chuàng)新型黨組織。自貿(mào)區(qū)地區(qū)總部多，企業(yè)管理復(fù)雜，黨組織活動(dòng)和黨員管理難度大。如何做到黨要管黨、從嚴(yán)治黨？一方面，要?jiǎng)?chuàng)新管理機(jī)制，可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)新媒體平臺(tái)，借助“兩新”組織網(wǎng)和移動(dòng)客戶端，建立黨員政治生活管理制度，解決黨員聯(lián)系難、組織生活難、作用發(fā)揮難、活動(dòng)參與難等問題。另一方面，針對(duì)企業(yè)類型多的特點(diǎn)，可以建立分類管理制度，聘請(qǐng)黨建專家和區(qū)域黨建單位優(yōu)秀人才擔(dān)任黨組織指導(dǎo)員，將現(xiàn)有基層黨支部進(jìn)行科學(xué)分類，獨(dú)立支部注重特色發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，弱小支部掛靠聯(lián)動(dòng)扶持壯大，聯(lián)合支部孵化服務(wù)激勵(lì)發(fā)展。

三、引導(dǎo)和扶持社會(huì)組織是關(guān)鍵：

培育社會(huì)治理創(chuàng)新的平等主體

在自貿(mào)區(qū)建設(shè)過程中，隨著政府“簡(jiǎn)政放權(quán)”和行政權(quán)力歸隱，其原來所承擔(dān)的部分職能和功能將由市場(chǎng)或社會(huì)來承擔(dān)，若僅有“市場(chǎng)”承擔(dān)，可能會(huì)導(dǎo)致“市場(chǎng)”不堪重負(fù)。因此，引導(dǎo)和扶持社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移的部分職能，促進(jìn)政府和社會(huì)組織角色的合理定位，對(duì)于形成良性政社關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)提供的多元化以及促進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的市場(chǎng)化、社會(huì)化和國際化具有重要意義。鑒于此，作為多元社會(huì)治理體系的重要載體和主要依托，社會(huì)組織應(yīng)突破體制障礙，增強(qiáng)自身制度建設(shè)，完善政府與社會(huì)組織的合作機(jī)制，提升服務(wù)水準(zhǔn)，以更好的姿態(tài)服務(wù)自貿(mào)區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。

（一）加強(qiáng)法制建設(shè)，明確自貿(mào)區(qū)社會(huì)組織的法律地位。其一，可以利用自貿(mào)區(qū)授權(quán)立法的權(quán)限制定專門法規(guī)確立社會(huì)組織法人資格，明確政府對(duì)于社會(huì)組織建設(shè)上的培育和扶持義務(wù)，保障社會(huì)組織獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。其二，明確社會(huì)組織及其責(zé)任人行為的法律責(zé)任，形成權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任完整的法律框架，以此推動(dòng)社會(huì)組織的自我管理和自我監(jiān)督，減少行政干預(yù)。其三，推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理的“政策法律化”，出臺(tái)一系列法規(guī)對(duì)社會(huì)組織的行為進(jìn)行有效監(jiān)管，對(duì)不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的社會(huì)組織要堅(jiān)決清退，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

（二）加強(qiáng)制度建設(shè)，破除社會(huì)組織發(fā)展的體制障礙。其一，變革“雙重管理”方式，建立“樞紐型”社會(huì)組織，登記管理的職能還由民政部門負(fù)責(zé)，業(yè)務(wù)主管的職能可以從政府職能部門剝離，歸口到“樞紐型”社會(huì)組織中去。其二，放寬社會(huì)組織的成立條件，變“審批制”為“備案制”，減少行政審批流程，鼓勵(lì)不同類型的社會(huì)組織建立和發(fā)展，同時(shí)建立社會(huì)組織的退出和替代機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的優(yōu)勝劣汰。其三，取消社會(huì)組織“掛靠制度”，行政單位減少在審批、登記、監(jiān)管和評(píng)估中的行政干預(yù)，避免黨政群團(tuán)機(jī)關(guān)和事業(yè)單位作為發(fā)起人舉辦或委托舉辦民辦非企業(yè)單位，防止社會(huì)組織演變成“二政府”，保障社會(huì)組織的獨(dú)立自主性。

（三）加強(qiáng)社會(huì)組織能力建設(shè)，提升社會(huì)組織發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。其一，要強(qiáng)化服務(wù)、合作與競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。社會(huì)組織應(yīng)圍繞自身公益宗旨、堅(jiān)持公益方向，杜絕逐利行為，不斷提升公務(wù)服務(wù)質(zhì)量；要提升競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，改變傳統(tǒng)官辦社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)差、運(yùn)營水平低、“等、靠、要”依賴心理強(qiáng)等狀況；要積極引入現(xiàn)代非營利組織管理制度，加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作能力和成本管理能力，注意培育和提升社會(huì)組織的知名度。其二，要加強(qiáng)籌資能力，積極參與政府職能轉(zhuǎn)移。在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中，社會(huì)組織要廣泛拓寬籌資渠道，適當(dāng)引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)的信貸支持，積極參與公益創(chuàng)業(yè)；要拓展服務(wù)范圍，深入基層社區(qū)，開拓新的活動(dòng)空間。其三，要增強(qiáng)協(xié)調(diào)能力，充分發(fā)揮橋梁紐帶作用。作為政府職能轉(zhuǎn)移的承接主體之一，社會(huì)組織要善于發(fā)現(xiàn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)中政府改革的機(jī)會(huì)，關(guān)注公共服務(wù)提供中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，協(xié)調(diào)服務(wù)公眾，切實(shí)解決現(xiàn)實(shí)問題。

四、深化基層群眾自治是重要組成部分：

發(fā)揮公眾參與的基礎(chǔ)作用

近年來，浦東新區(qū)以基層自治體制和機(jī)制的完善、自治意識(shí)與自治能力的提高、自治載體和渠道的建設(shè)為重點(diǎn)，不斷深化基層群眾自治，在創(chuàng)新社會(huì)治理、優(yōu)化公共服務(wù)、激發(fā)社會(huì)活力、重構(gòu)社會(huì)秩序等方面取得了明顯成效。但是，從與上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)對(duì)社會(huì)管理體制創(chuàng)新的新要求相比，還存在著不少差距，一些瓶頸問題急需破解，對(duì)此從以下幾方面著手：

（一）構(gòu)建以群眾自治組織為基礎(chǔ)的自治參與機(jī)制?；鶎尤罕娮灾伪仨氝M(jìn)一步發(fā)揮群眾的主體作用。一方面，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)各類活動(dòng)團(tuán)隊(duì)形成各自特色的自治載體和平臺(tái)；另一方面，要充分發(fā)掘活動(dòng)團(tuán)隊(duì)中的“群眾領(lǐng)袖”和骨干，充分發(fā)揮他們的凝聚、動(dòng)員和典型引領(lǐng)作用；此外，要因地制宜、因人而異開發(fā)多層次、多種類的自治活動(dòng)，創(chuàng)新多樣化的動(dòng)員方式，激發(fā)新形勢(shì)下群眾參與自治的積極性。

（二）完善以村居委會(huì)為主體的基層事務(wù)民主運(yùn)作機(jī)制。村居委會(huì)是基層群眾自治的核心組織，要使村居委會(huì)運(yùn)作的各個(gè)環(huán)節(jié)都能吸納群眾參與，增強(qiáng)其影響力和凝聚力。一方面，要推廣村居務(wù)公開制度，為群眾了解、監(jiān)督、參與村居委工作提供便利；另一方面，提升村居委會(huì)自治能力，探索建立區(qū)級(jí)層面和街鎮(zhèn)層面的村民、居民自治指導(dǎo)中心，建立對(duì)村居委成員多層次、長(zhǎng)效化的培訓(xùn)機(jī)制；同時(shí)，要切實(shí)為村居委“減負(fù)”，使其擺脫行政事物的束縛，真正把工作重心放到服務(wù)基層上來。

（三）完善以基層黨組織為核心的共建共管機(jī)制。一方面，要強(qiáng)化基層黨組織在村居各類組織和各項(xiàng)工作中的核心作用，充分發(fā)揮其政治優(yōu)勢(shì)和組織優(yōu)勢(shì)，注重加強(qiáng)對(duì)村（居）委會(huì)、業(yè)委會(huì)骨干的培養(yǎng)，牽頭做好業(yè)委會(huì)的組建工作，把好業(yè)委會(huì)成員的人選關(guān)；另一方面，建立相互依存、資源共享原則下的周邊單位與村居共建激勵(lì)機(jī)制，將單位資源引入村居；再者，建立村居黨組織與房管、城建、社區(qū)民警、物業(yè)等多方聯(lián)動(dòng)的工作協(xié)同機(jī)制，支持和保障村（居）委會(huì)、業(yè)委會(huì)依法履行職責(zé)。

（四）為激發(fā)基層自治活力創(chuàng)設(shè)體制條件。一方面，要加快街道體制改革，促使條線部門的專業(yè)管理服務(wù)職責(zé)下沉到位，分解社區(qū)行政事務(wù)，以減輕街道行政負(fù)擔(dān)，同時(shí)重點(diǎn)確定街道的“職能清單”和“責(zé)任清單”，提升街道對(duì)監(jiān)督、協(xié)調(diào)授權(quán)；另一方面，逐步建立全區(qū)統(tǒng)一的街道財(cái)力保障機(jī)制，結(jié)合基本公共服務(wù)均等化，建立區(qū)級(jí)公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，使街道財(cái)力統(tǒng)一；另外，制定基本公共服務(wù)目錄，規(guī)范街道公共服務(wù)供給的內(nèi)容，使街道向社區(qū)成員提供服務(wù)有規(guī)可循。

參考文獻(xiàn)

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作者單位：中共上海市浦東新區(qū)區(qū)委黨校

責(zé)任編輯：卞吉賦