章順磊

(華中師范大學(xué),湖北　武漢　430079)

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我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員的困境與出路

——基于海南省的實(shí)例分析

章順磊

(華中師范大學(xué),湖北武漢430079)

風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)儼然到來(lái)且呈現(xiàn)出復(fù)雜變化的趨勢(shì)。傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期殘留的“全能政府”理念禁錮著政府的手足，政府長(zhǎng)期大包大攬，忽視社會(huì)力量，在自身精疲力竭的同時(shí)，也使社會(huì)得不到培育和成長(zhǎng)，導(dǎo)致在面臨突如其來(lái)的災(zāi)害時(shí)，應(yīng)急顯得捉襟見(jiàn)肘。此種局面的出現(xiàn)是因?yàn)檎萑肜砟钚岳Ь?、體制機(jī)制性困境、技術(shù)性困境三種困境怪圈，要想走出困境，可能的出路在于以一種科學(xué)與人文并重的應(yīng)急動(dòng)員思路去突破困境怪圈，提升我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員能力。本文以海南省為例，分析我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員面臨的困境，并探尋可能出路。

自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員威馬遜海南省

一、問(wèn)題的提出

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步以及風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)的整體性提高與日漸成熟，人類(lèi)社會(huì)一定程度上已經(jīng)能夠在自然災(zāi)害頻發(fā)的情境中繼續(xù)較為優(yōu)良地生存與發(fā)展，但也正因?yàn)槿祟?lèi)社會(huì)文明程度的提高以及積聚了眾多成果，自然災(zāi)害頻發(fā)對(duì)社會(huì)個(gè)體乃至整體生存發(fā)展造成的損害亦更為嚴(yán)重。在“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”理論的首倡者貝克和吉登斯看來(lái)，現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)本身就是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，如技術(shù)發(fā)展帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)(核污染、電子污染等)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)以及各種可能的突發(fā)事件帶來(lái)的社會(huì)震蕩等等，一旦發(fā)生，就將會(huì)造成難以估計(jì)的損失，這些風(fēng)險(xiǎn)也同樣是正處在現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國(guó)不得不面臨的問(wèn)題。[1]近些年來(lái)，地震、干旱、臺(tái)風(fēng)、洪澇、泥石流、森林火災(zāi)等自然災(zāi)害在中國(guó)頻發(fā)，某種程度上中國(guó)也正處于一個(gè)“自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”，而自然災(zāi)害的突發(fā)性、破壞性、影響的廣泛性以及應(yīng)對(duì)的緊急性，致使中國(guó)政府在應(yīng)急中捉襟見(jiàn)肘，傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“全能型政府”觀念受到前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。20世紀(jì)七八十年代，無(wú)論是西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家、新興工業(yè)國(guó)家或地區(qū)，還是轉(zhuǎn)軌國(guó)家，都掀起了改革政府的浪潮。隨著政府改革浪潮的推進(jìn)，治理及善治的概念日益成為公共管理的核心概念，而治理的核心要義就是通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系，確定共同的目標(biāo)等途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共事務(wù)的管理，政府在其中雖不扮演支配角色，卻扮演著“元治理”角色。[2]在自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的大背景限定下，中國(guó)政府作為應(yīng)急管理的主導(dǎo)者，在應(yīng)急管理中扮演著主導(dǎo)角色，要將自然災(zāi)害的危害控制到最小，就需要改變傳統(tǒng)全能政府理念，充分運(yùn)用治理理論，動(dòng)員利益相關(guān)的社會(huì)各方力量，加強(qiáng)政府與社會(huì)的溝通互動(dòng)，聯(lián)合各方力量，構(gòu)建合作行動(dòng)體系，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害。

自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員作為應(yīng)急管理中的重要組成部分，是高效災(zāi)害應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。目前，“應(yīng)急動(dòng)員”這一概念尚未獲得學(xué)界的普遍認(rèn)同，更多學(xué)者采用了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中的“政治動(dòng)員”或“社會(huì)動(dòng)員”的概念，有的學(xué)者采用“危機(jī)動(dòng)員”的概念進(jìn)行研究。筆者認(rèn)為，動(dòng)員是動(dòng)員主體為了實(shí)現(xiàn)某一目標(biāo)，緊急調(diào)動(dòng)分散的、相對(duì)靜態(tài)的社會(huì)資源(即動(dòng)員客體)，彼此配合、協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展活動(dòng)的行為過(guò)程。自然災(zāi)害的應(yīng)急動(dòng)員是指動(dòng)員主體為了將自然災(zāi)害的危害控制在最小范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化這一目標(biāo)，而調(diào)動(dòng)政府、社會(huì)組織和個(gè)人等資源的活動(dòng)和過(guò)程。按照時(shí)間順序，它可分為自然災(zāi)害的災(zāi)前預(yù)防動(dòng)員，災(zāi)中的應(yīng)急救災(zāi)動(dòng)員，災(zāi)后的恢復(fù)建設(shè)動(dòng)員三個(gè)階段。

二、我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員的系統(tǒng)性困境：以海南省為例

本文以海南省為例，研究其在2014年超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)威馬遜發(fā)生前后的應(yīng)急動(dòng)員情況，窺視其困境，探尋提高我國(guó)應(yīng)急動(dòng)員能力的可能出路。

2014年7月18日15時(shí)左右，超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“威馬遜”在海南省文昌市翁田鎮(zhèn)沿海登陸，給當(dāng)?shù)貛?lái)了極大的損失。反觀海南省在應(yīng)對(duì)“威馬遜”過(guò)程中的表現(xiàn)，事實(shí)呈現(xiàn)了其自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員從理念到體制、機(jī)制直至技術(shù)的系統(tǒng)性困境。

(一)理念性困境

1、危機(jī)意識(shí)與應(yīng)急動(dòng)員意識(shí)雙重薄弱。20世紀(jì)80年代，奧斯本等人提出企業(yè)家政府，主張政府要成為具有前瞻性的政府，強(qiáng)調(diào)了政府在處理公共事務(wù)時(shí)應(yīng)具有危機(jī)意識(shí)，具備危機(jī)事件的預(yù)見(jiàn)能力以及采取預(yù)防措施的能力?；仡櫷R遜臺(tái)風(fēng)應(yīng)急情況，民眾對(duì)于災(zāi)前的預(yù)警和預(yù)防工作，批判的聲音較多。其中民眾提出：如此大的臺(tái)風(fēng)為什么不提前通知放假、不提前裁剪樹(shù)枝、不提前卸下大型廣告牌、不事前建議購(gòu)物清單、不事前準(zhǔn)備應(yīng)急通信設(shè)備保持信息暢通、電力部門(mén)不提前“備戰(zhàn)”、加油站不事先做好油汽儲(chǔ)備應(yīng)急工作等。這值得應(yīng)急動(dòng)員主導(dǎo)者——政府去反思動(dòng)員工作中存在的問(wèn)題與不足。海南每年都會(huì)有臺(tái)風(fēng)侵襲，地方政府見(jiàn)怪不怪、麻痹大意，危機(jī)意識(shí)、應(yīng)急動(dòng)員意識(shí)薄弱，在災(zāi)害來(lái)臨之時(shí)，預(yù)防工作明顯準(zhǔn)備不足，倉(cāng)促應(yīng)對(duì)就造成損失嚴(yán)重。

2、應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容抽象并且忽視應(yīng)急動(dòng)員。梳理有關(guān)的預(yù)案，得出應(yīng)急預(yù)案基本由以下幾部分組成：總則、組織指揮體系及職責(zé)、預(yù)警和預(yù)防機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、保障措施、附則、附錄等八部分組成。預(yù)案內(nèi)容結(jié)構(gòu)體系清楚但比較抽象，沒(méi)有具體的情景操作程序，可操作性程度低。另外，預(yù)案更多強(qiáng)調(diào)政府部門(mén)的應(yīng)急管理，從預(yù)案的編制到預(yù)案的指揮執(zhí)行，強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量參與的部分十分有限。各預(yù)案中應(yīng)急動(dòng)員的內(nèi)容相當(dāng)少，有的甚至只字未提。特別是在強(qiáng)調(diào)動(dòng)員社會(huì)力量上，部分預(yù)案一筆帶過(guò)，沒(méi)能詳細(xì)編制具體動(dòng)員的主客體、程序、方法、技術(shù)要求以及標(biāo)準(zhǔn)和原則等。

(二)體制機(jī)制性困境

1、從組織體制層面來(lái)看，海南省政府在災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員過(guò)程中缺乏嚴(yán)格規(guī)范的動(dòng)員標(biāo)準(zhǔn)。影響最大的是，在臺(tái)風(fēng)應(yīng)急期間甚至出現(xiàn)了某些企業(yè)給災(zāi)區(qū)捐贈(zèng)發(fā)霉面包的現(xiàn)象。這些都反映出海南省政府在應(yīng)急動(dòng)員社會(huì)力量過(guò)程中存在動(dòng)員標(biāo)準(zhǔn)把控不嚴(yán)，對(duì)企業(yè)、非營(yíng)利組織以及公眾的動(dòng)員要求不夠明確的問(wèn)題。臺(tái)風(fēng)應(yīng)急期間，各級(jí)政府部門(mén)、軍隊(duì)、武警、專(zhuān)業(yè)消防隊(duì)等主流救援力量迅速奔赴災(zāi)區(qū)，與此同時(shí)，源自民間的力量也參與進(jìn)來(lái)，除了捐錢(qián)、捐物，還有數(shù)以千計(jì)的普通民眾和民間組織自發(fā)涌向救災(zāi)第一線(xiàn)。他們推動(dòng)著災(zāi)區(qū)的重建，對(duì)政府的救助形成了有力的補(bǔ)充。然而，由于大多數(shù)救援組織缺乏專(zhuān)業(yè)技能和設(shè)備，存在運(yùn)力、人力不足等困難，難以發(fā)揮更大的作用；另一方面，很多民間救援組織，由于缺少統(tǒng)一有序的部署，造成救援信息不對(duì)稱(chēng)，浪費(fèi)了大量救援的人力和物力。必須指出，我們不能只強(qiáng)調(diào)動(dòng)員社會(huì)力量，我們需要的是有組織有紀(jì)律的社會(huì)動(dòng)員，高效地發(fā)動(dòng)社會(huì)組織的力量。

2、從激勵(lì)機(jī)制層面來(lái)看，按照馬斯洛的層次需求理論，自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是最高層次的需要。當(dāng)今政府、企業(yè)、非營(yíng)利組織以及公眾的需求是多元化、多層次的，在自然災(zāi)害面前，參與主體的行動(dòng)也是為了自身的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。然而，我們不得不關(guān)注這些參與者的利益保障問(wèn)題。因?yàn)?，利益得不到保障或受到?yán)重侵害時(shí)，其自身價(jià)值也是很難實(shí)現(xiàn)的，幻想動(dòng)員他們積極應(yīng)對(duì)災(zāi)害也是不可能的。

分析海南省預(yù)案體系時(shí)發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急預(yù)案中并未對(duì)動(dòng)員對(duì)象的利益保障進(jìn)行說(shuō)明。在威馬遜臺(tái)風(fēng)應(yīng)對(duì)中，也存在重視災(zāi)民，而忽視參與救災(zāi)的主體的現(xiàn)象。如46歲的海南電網(wǎng)公司總法律顧問(wèn)溫和因連日帶病搶險(xiǎn)救災(zāi)，因過(guò)度勞累，心臟病突發(fā)而去世；再如文昌鋪前鎮(zhèn)80后女干部因救災(zāi)疲勞過(guò)度暈倒等。雖然，一方面凸顯了這些人物為支援災(zāi)區(qū)而做出的偉大貢獻(xiàn)，對(duì)動(dòng)員社會(huì)眾志成城、攜手互助有很大的激勵(lì)作用，但另一方面也反映了政府在動(dòng)員政府各部門(mén)、軍隊(duì)、社會(huì)成員時(shí)，對(duì)動(dòng)員對(duì)象的利益保障存在忽視，對(duì)自然災(zāi)害中的參與主體的利益激勵(lì)保障機(jī)制建設(shè)存在缺失等問(wèn)題。當(dāng)參與主體在抗擊災(zāi)害時(shí)的利益損失得不到及時(shí)有效的補(bǔ)償或適當(dāng)?shù)募?lì)時(shí)，積極性會(huì)受到打壓，高效的自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員也就十分艱巨。

(三)技術(shù)性困境

在應(yīng)對(duì)臺(tái)風(fēng)期間，海南省政府在信息傳播和全社會(huì)力量乃至國(guó)際力量的動(dòng)員方面還存在很多技術(shù)性問(wèn)題。從信息傳播的過(guò)程而言，政府、媒體和公眾是災(zāi)害信息傳播過(guò)程中的三大主體，政府和媒體承擔(dān)著災(zāi)害信息的第一手接受并轉(zhuǎn)化給公眾的責(zé)任，為減災(zāi)抗災(zāi)，保護(hù)群眾的利益提供有效保障[3]。而現(xiàn)實(shí)是，海南省政府在動(dòng)員社會(huì)各主體時(shí)由于受到危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)、溝通動(dòng)員意識(shí)薄弱等噪音的干擾，而沒(méi)能有效動(dòng)員各方力量(圖1)。在正需要全社會(huì)力量加入之時(shí)，各大媒體都把焦點(diǎn)放在了馬航失聯(lián)問(wèn)題上。其次，預(yù)警信息不對(duì)稱(chēng)，同一時(shí)間省級(jí)臺(tái)風(fēng)預(yù)警與個(gè)別市縣臺(tái)風(fēng)預(yù)警級(jí)別不一致，導(dǎo)致部門(mén)工作失調(diào)和預(yù)警信息發(fā)布失真；在災(zāi)害的信息傳播過(guò)程中，政府組織缺少具體工作過(guò)程的信息公開(kāi)，缺乏有效的民眾信息傳播反饋渠道，造成很多的謠言困擾。另外，很多民間救援組織，由于缺少統(tǒng)一有序的部署，救援信息不對(duì)稱(chēng)，浪費(fèi)了大量救援的人力和物力，這也體現(xiàn)了應(yīng)急動(dòng)員部門(mén)在應(yīng)急信息的準(zhǔn)確發(fā)布、應(yīng)急物資的存儲(chǔ)、調(diào)運(yùn)和配送等環(huán)節(jié)的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和管理技術(shù)等方面的工作仍需加強(qiáng)和提高。

圖1　資料來(lái)源：作者根據(jù)資料制作而成

三、探尋完善我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員的可能出路

(一)突破理念性困境的可能出路

1、提升危機(jī)防范意識(shí)和應(yīng)急動(dòng)員意識(shí)。近年來(lái)汶川的特大地震、舟曲的泥石流、南方雨雪災(zāi)害以及2014年海南40年一遇的超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)威馬遜等自然災(zāi)害給當(dāng)?shù)厝嗣裆詈蜕?cái)產(chǎn)造成了巨大的損失。這些充分說(shuō)明了我們抵抗突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的能力還需提高，警示政府及社會(huì)要提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，防患于未然。在實(shí)踐中，政府及社會(huì)應(yīng)做好災(zāi)害的應(yīng)急預(yù)警和預(yù)防，做好自然災(zāi)害前的應(yīng)急動(dòng)員工作。應(yīng)急動(dòng)員意識(shí)的培養(yǎng)是一個(gè)緩慢的過(guò)程，并且受到多種因素的制約。不管是對(duì)于政府主體還是社會(huì)主體而言，其動(dòng)員的思想理念培養(yǎng)都是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。因此，在日常工作中應(yīng)注意培養(yǎng)動(dòng)員主體和動(dòng)員客體的應(yīng)急動(dòng)員理念，加強(qiáng)對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員的宣傳、培訓(xùn)及演練，如建立自然災(zāi)害展覽館，出版災(zāi)害應(yīng)急手冊(cè)，把互幫互助的動(dòng)員理念引進(jìn)企業(yè)、社區(qū)、學(xué)校等。

2、完善自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員的“一案三制”建設(shè)。首先，應(yīng)完善在自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員上的預(yù)案編制，引入社會(huì)力量參與預(yù)案的制定，彌補(bǔ)應(yīng)急動(dòng)員在預(yù)案上缺席的現(xiàn)狀，編制具體的具有操作性的應(yīng)急動(dòng)員預(yù)案。其次，應(yīng)進(jìn)一步理順我國(guó)自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員的決策、執(zhí)行和監(jiān)督三類(lèi)機(jī)構(gòu)的關(guān)系，積極建立一個(gè)反應(yīng)靈敏、行動(dòng)迅速、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、配合密切的自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員體制和機(jī)制。最后，加強(qiáng)自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員的法制建設(shè)，制定統(tǒng)一的《自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員法》，使應(yīng)急管理部門(mén)有法可依，增強(qiáng)災(zāi)害動(dòng)員的權(quán)威性，使動(dòng)員合理合法，科學(xué)有效。

(二)突破體制機(jī)制性困境的可能出路

1、打造合作伙伴的關(guān)系，鼓勵(lì)社會(huì)有序參與。要提高災(zāi)害的應(yīng)急動(dòng)員能力，首先，政府要轉(zhuǎn)換思維，打破傳統(tǒng)全能政府的觀念和做法，鼓勵(lì)社會(huì)參與到自然災(zāi)害預(yù)案的編制中，參與到災(zāi)害的預(yù)防、災(zāi)中的救助和災(zāi)后的恢復(fù)過(guò)程中來(lái)。其次，在鼓勵(lì)社會(huì)參與過(guò)程中，政府要做好統(tǒng)領(lǐng)作用，發(fā)揮元角色作用，明確政府在自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員過(guò)程中的主體責(zé)任，建立自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員主體追責(zé)機(jī)制。只有轉(zhuǎn)換思維，打造政府與社會(huì)的合作伙伴關(guān)系，應(yīng)急動(dòng)員主體才能在自然災(zāi)害來(lái)臨時(shí)想到社會(huì)，社會(huì)也才能更好地響應(yīng)動(dòng)員。

2、建立自然災(zāi)害應(yīng)急過(guò)程中的利益保障機(jī)制。在自然災(zāi)害面前，動(dòng)員社會(huì)力量參與到救災(zāi)過(guò)程中是一項(xiàng)艱巨的工程。社會(huì)力量響應(yīng)動(dòng)員主體號(hào)召除了發(fā)自?xún)?nèi)心的憐憫和同情之外，還需建立有效的利益保障與激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)社會(huì)力量想出手援助卻擔(dān)心自己參與應(yīng)急利益受損時(shí)，比如生命安全受到威脅、財(cái)產(chǎn)受到損失、形象得不到維護(hù)等，這些動(dòng)員客體響應(yīng)動(dòng)員的積極性將減小，動(dòng)員效果也將大打折扣。在改進(jìn)完善自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員建設(shè)上需要加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急的利益保障機(jī)制建設(shè)，并通過(guò)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)在救災(zāi)中表現(xiàn)優(yōu)秀的企業(yè)、組織及個(gè)人，形成激勵(lì)作用，將激勵(lì)保障寫(xiě)進(jìn)法規(guī)制度之中，切實(shí)保障參與主體的基本利益，維護(hù)好其權(quán)益。因此，要加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急的利益保障的法制建設(shè)，用法律保障參與主體的基本利益及需求。

(三)突破技術(shù)性困境的可能出路

提高自然災(zāi)害動(dòng)員的科技含量。自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員是一項(xiàng)高效率、高水平和高科技含量的公共動(dòng)員活動(dòng)，它不僅需要構(gòu)建相應(yīng)的體制、機(jī)制和法制基礎(chǔ)，也需要構(gòu)建相應(yīng)的科技工業(yè)基礎(chǔ)，增加動(dòng)員的科技含量，提高動(dòng)員的科技裝備水平。[4]要充分發(fā)揮科技專(zhuān)家、科技情報(bào)和科技裝備在減少恐慌、提高精準(zhǔn)性和科學(xué)性以及保障信息暢通等方面的作用，不斷提高自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員的科技化水平。因此，在自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員中，我們要充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者的作用，并利用廣播、電視、手機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)等極具現(xiàn)代科技含量的媒介，全方位、多視角、全時(shí)段地反映自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員的目標(biāo)、內(nèi)容、意義等，以最大限度地傳播災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員的聲音，推動(dòng)自然災(zāi)害應(yīng)急動(dòng)員新局面的形成。

[1]徐艷晴.風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)視閾下的我國(guó)政府危機(jī)公關(guān)[M].海南：南方出版社.2011.

[2]王樂(lè)夫,蔡立輝.公共管理學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003.

[3]謝曉非,鄭蕊.風(fēng)險(xiǎn)溝通與公眾理性[J].心理科學(xué)進(jìn)展,2003,(04).

[4]本刊編輯部.為減災(zāi)插上科技之翼[J].中國(guó)減災(zāi),2005,(08).

責(zé)任編輯：胡芬芳

2016-05-29

章順磊(1992— )，男，安徽太湖人，華中師范大學(xué)碩士。

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1671-2803(2016)04-0093-04