謝志華

（北京工商大學(xué)國有資產(chǎn)管理協(xié)同創(chuàng)新中心，北京100048）

國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體系：理論和框架

謝志華

（北京工商大學(xué)國有資產(chǎn)管理協(xié)同創(chuàng)新中心，北京100048）

國有資產(chǎn)經(jīng)營必須實(shí)行兩權(quán)分離，按照歷史的發(fā)展軌跡，在兩權(quán)分離的變遷過程中產(chǎn)生了兩權(quán)五層次分離，相應(yīng)形成了經(jīng)營者系列和出資者系列。經(jīng)營者系列包括資本經(jīng)營者、資產(chǎn)經(jīng)營者和部分資產(chǎn)經(jīng)營者；出資者系列則由終極出資者和中間出資者組成，終極出資者就是國家，同時(shí)也是國有資產(chǎn)的所有者。每個層次的經(jīng)營者都接受出資者的授權(quán)進(jìn)行經(jīng)營，而每個層次的出資者對經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)管，這種監(jiān)管也是通過授權(quán)進(jìn)行的，所有者授權(quán)出資者、上一層級的出資者授權(quán)下一層級的出資者進(jìn)行監(jiān)管。授權(quán)經(jīng)營與授權(quán)監(jiān)管是兩權(quán)分離關(guān)系中的兩個方面，授權(quán)經(jīng)營必然要授權(quán)監(jiān)管，否則兩權(quán)分離的關(guān)系不可能發(fā)生。出資者的性質(zhì)以及出資者投資方式的不同將對授權(quán)監(jiān)管和授權(quán)經(jīng)營的具體內(nèi)容和方式產(chǎn)生影響。間接投資的情況下，經(jīng)營者獲得的授權(quán)較多，主要依靠外部監(jiān)管；直接設(shè)立公司的情況下，經(jīng)營者獲得的授權(quán)較少，出資者直接監(jiān)管程度較高；直接購買公司股權(quán)情況下，經(jīng)營者獲得的授權(quán)和出資者的監(jiān)管介于前兩者之間。對于國有資產(chǎn)的授權(quán)，政策性壟斷型國企類似于直接設(shè)立公司情形，政策性混合型國企類似于直接購買公司股權(quán)情形，而商業(yè)性競爭型國企則類似于間接投資情形。

國有資產(chǎn)；授權(quán)經(jīng)營體系；授權(quán)監(jiān)管體系；所有者監(jiān)管；出資者監(jiān)管

傳統(tǒng)上，按照經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史進(jìn)程和公司自身的變遷規(guī)律，可以把公司分為原始公司、近代公司和現(xiàn)代公司。公司最早萌芽于古羅馬，為了應(yīng)對戰(zhàn)爭，政府與商人簽訂合同，允許某些大商人組成一定的商人組織，出現(xiàn)了類似股份公司的組織，也就是原始公司。近代公司出現(xiàn)于15世紀(jì)末到19世紀(jì)下半葉，特別是資本主義迅速發(fā)展的時(shí)期。這一時(shí)期發(fā)生了機(jī)器大工業(yè)取代工場手工業(yè)的“產(chǎn)業(yè)革命”，由于實(shí)行大規(guī)模的機(jī)械化生產(chǎn)，從而對資本的需要急劇擴(kuò)大，工廠就必須要向社會募集資金，而機(jī)械化生產(chǎn)的專業(yè)化程度大大提高，也需要有專業(yè)的人才對工廠進(jìn)行經(jīng)營管理。公司制企業(yè)以兩權(quán)分離作為其基本特征，實(shí)現(xiàn)了既可以向社會募集資金從而實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，也可以向社會聘用專業(yè)人才進(jìn)行經(jīng)營管理。現(xiàn)代公司始于19世紀(jì)末資本主義由自由競爭到壟斷的過渡時(shí)期。這一時(shí)期出現(xiàn)了內(nèi)燃機(jī)和新的煉鋼方法，直接推進(jìn)了機(jī)械制造、輪船和鐵路運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展，再加上電器工業(yè)的出現(xiàn)，為工業(yè)電氣化提供了可能，重工業(yè)得到了高速發(fā)展。在這種背景下，公司規(guī)模急劇擴(kuò)大，必須通過更加廣闊的社會融資滿足公司的資本需要，相應(yīng)出現(xiàn)了股份公司特別是上市股份公司的組織形式。上市公司抑或資本市場的出現(xiàn)為公司向社會募集資金提供了更為廣闊的平臺，公司的兩權(quán)分離程度進(jìn)一步提高。20世紀(jì)初，規(guī)模巨大的企業(yè)兼并與合并浪潮進(jìn)一步導(dǎo)致了生產(chǎn)和資本的高度集中，股份公司特別是大公司之間的各種聯(lián)合體，如卡特爾、辛迪加、托拉斯、康采恩等大量出現(xiàn)。它們形成了母公司、子公司、孫公司和分公司的龐大的集團(tuán)公司體系，有的公司層次比這還要復(fù)雜，公司兩權(quán)分離的層次不斷拓展。

可以看出，公司制企業(yè)的發(fā)展是伴隨著資本募集的社會化和市場化與公司經(jīng)營管理的專業(yè)化和專家化而不斷演進(jìn)的，實(shí)際上它們兩者是相輔相承的，資本募集越是社會化和市場化就越是要有專業(yè)的人才和專門的隊(duì)伍進(jìn)行公司經(jīng)營管理，而公司越是有高水平的專業(yè)人才和專門的隊(duì)伍進(jìn)行公司經(jīng)營管理，就越容易從社會或者市場募集資本。整個經(jīng)濟(jì)社會所形成的基本格局是，把社會所擁有的錢或者資源交由專業(yè)的人才經(jīng)營，社會生產(chǎn)效率才能大大提高，這才是公司制企業(yè)的根本作用。由此就形成了擁有錢或者資源的所有者對擁有專業(yè)才能的專業(yè)人士或者經(jīng)營者進(jìn)行授托經(jīng)營的公司制企業(yè)制度，也就是兩權(quán)分離制度。伴隨著社會分工和企業(yè)內(nèi)部分工的進(jìn)一步細(xì)化，這種兩權(quán)分離制度得到了進(jìn)一步拓展，從而形成了更為復(fù)雜的授權(quán)經(jīng)營體系。那么，這一授權(quán)經(jīng)營體系的結(jié)構(gòu)如何？國有資產(chǎn)或者國有企業(yè)的授權(quán)經(jīng)營體系又有什么特點(diǎn)呢？

一、理論基礎(chǔ)：兩權(quán)五層次分離

公司制企業(yè)與自然人企業(yè)的最大區(qū)別是兩權(quán)分離。伴隨公司制企業(yè)由有限責(zé)任公司向股份公司、股份公司向上市公司的歷史演變，公司的規(guī)模不斷擴(kuò)大，公司的層級不斷增加，兩權(quán)分離的層次相應(yīng)不斷增加；同時(shí)，隨著社會分工和企業(yè)內(nèi)部分工體系的進(jìn)一步細(xì)化和深化，所有者的職能也進(jìn)一步專家化、專業(yè)化、中介化，為所有者提供各種專業(yè)化和專家化職能的公司也紛紛產(chǎn)生。正是在這樣的大背景下，兩權(quán)分離經(jīng)歷了一個歷史的變遷過程，早期的所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離僅僅只是指終極所有者（主要是自然人、有時(shí)也有政府）所擁有的所有權(quán)與生產(chǎn)經(jīng)營者所擁有的經(jīng)營權(quán)之間的分離，它們之間所形成的委托受托責(zé)任是指受托生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任。隨著市場范圍的不斷擴(kuò)大，市場要素的不斷增多和市場需求的不斷變動，市場風(fēng)險(xiǎn)急劇上升。一方面，從事生產(chǎn)經(jīng)營的公司所面臨的商品市場風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，所有者的投資有可能面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，資本市場不斷健全和完善，所有者更多地通過資本市場進(jìn)行投資，由于資本市場比之于商品市場風(fēng)險(xiǎn)更大，所有者通過資本市場進(jìn)行投資的風(fēng)險(xiǎn)也在加劇。所有者的投資必然面臨資本市場和商品市場的雙重風(fēng)險(xiǎn)。為了盡可能地降低這種風(fēng)險(xiǎn)，一是要聘用專業(yè)化和專家化的人才和人才隊(duì)伍進(jìn)行專門的投資運(yùn)營，以提高投資效率，二是要盡可能地發(fā)現(xiàn)和避免投資風(fēng)險(xiǎn)，包括控制專門的投資運(yùn)營主體的投資風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管投資運(yùn)營主體違背所有者意愿所形成的風(fēng)險(xiǎn)。正是基于這樣的需要，兩權(quán)分離就進(jìn)一步拓展為兩權(quán)五層次分離的形式，可以用簡圖描述如下（如圖1）。

按照歷史的發(fā)展軌跡，最早出現(xiàn)的兩權(quán)分離也可以稱之為第一層次的分離，就是終極出資權(quán)與資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的分離，通過這種分離，終極所有者以其投入公司財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)為基礎(chǔ)，獲得公司的股權(quán)，終極所有者成為公司的出資者或者股東；而經(jīng)營者則享有對終極所有者投入公司資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營者通過開展生產(chǎn)經(jīng)營活動履行所有者授托的經(jīng)營責(zé)任，也稱為資產(chǎn)經(jīng)營活動。之所以將這一分離稱之為第一層次分離，不僅在于它是兩權(quán)分離在時(shí)間上最早出現(xiàn)的分離形態(tài)，而且也在于當(dāng)自然人企業(yè)向公司制企業(yè)轉(zhuǎn)換時(shí)，自然人企業(yè)的終極所有者用自己的錢進(jìn)行經(jīng)營活動，沒有出現(xiàn)對外投資，也就不會產(chǎn)生對外投資活動的授權(quán)經(jīng)營問題。這時(shí)對終極所有者而言，自身直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動越來越力不從心，必須委托專業(yè)化專家化的經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，授托經(jīng)營就成為了歷史的必然。

一旦終極所有者授托經(jīng)營者從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，就必然產(chǎn)生終極所有者自身所擁有的全部財(cái)產(chǎn)與經(jīng)營者能夠經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)的分離。在自然人企業(yè)，終極所有者自身的財(cái)產(chǎn)也就是企業(yè)的全部財(cái)產(chǎn)，終極所有者必須承擔(dān)無限責(zé)任。在兩權(quán)分離的公司制企業(yè)形成后，經(jīng)營者不再是終極所有者，他不可能以終極所有者全部財(cái)產(chǎn)的名義從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，而只能以終極所有者投入公司的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動。由此就產(chǎn)生了終極所有者的全部財(cái)產(chǎn)與投入公司用來經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)的分離，這種分離在數(shù)量上表現(xiàn)為，全體終極所有者的全部財(cái)產(chǎn)與公司用來經(jīng)營的全部財(cái)產(chǎn)的不同，以及每個終極所有者的全部財(cái)產(chǎn)與其投入公司用來經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)的不同。正是這種差異，公司（或者經(jīng)營者）不能夠以終極所有者全部財(cái)產(chǎn)對外行權(quán)，而只能用投入公司的財(cái)產(chǎn)對外行權(quán)。原本這些財(cái)產(chǎn)都屬于終極所有者，終極所有者擁有所有權(quán)，但終極所有者將這些財(cái)產(chǎn)投入公司后，公司（或者經(jīng)營者）必須用其進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動（尤其是在對外開展生產(chǎn)經(jīng)營活動），相應(yīng)就必然要實(shí)際地占有、使用、處置和分配這些財(cái)產(chǎn)。由于公司（或者經(jīng)營者）并不是這些財(cái)產(chǎn)的終極所有者，卻要實(shí)際地占有、使用、處置和分配這些財(cái)產(chǎn)，就必須賦予他相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，由此就產(chǎn)生了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的必要。法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是相對于終極所有者的自然人財(cái)產(chǎn)權(quán)而言的，公司的成立使得自然人的財(cái)產(chǎn)權(quán)與公司的財(cái)產(chǎn)權(quán)在數(shù)量上出現(xiàn)了差異。公司不是自然人，因此并不享有最終財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是為了保證公司能夠有效地開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，又必須要享有財(cái)產(chǎn)權(quán)，這樣就需要在法律上假定公司具有如同自然人的財(cái)產(chǎn)權(quán)權(quán)利，從而形成了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。所以，兩權(quán)分離不僅使得生產(chǎn)經(jīng)營者享有了經(jīng)營權(quán)，同時(shí)也使得經(jīng)營者作為公司的法定代表人享有了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，終極所有者的所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)發(fā)生了分離。

公司制企業(yè)的產(chǎn)生使得終極所有者對公司形成了投資行為，站在所有者的視角就是一種對外投資，這與自然人企業(yè)完全不同。在公司制企業(yè)的演變過程中，早期終極所有者將財(cái)產(chǎn)直接投入公司，直接持有公司的股份而成為公司的股東，持股往往具有長期性；然而，當(dāng)公司經(jīng)營業(yè)績逐漸趨壞時(shí)，作為公司的股東就想把公司的股權(quán)賣掉，當(dāng)某一公司的業(yè)績趨好時(shí)，又想通過購買該公司的股權(quán)而成為其股東，股東便開始有了股權(quán)流動的要求。股權(quán)的流動意味著作為終極所有者的股東必須對公司未來發(fā)展的趨勢做出比較準(zhǔn)確的判斷，否則會給股東帶來不應(yīng)有的損失，而這種判斷必須有必要的專業(yè)能力；為了提高股權(quán)的流動性出現(xiàn)了上市公司以及由此而產(chǎn)生的證券市場。在證券市場中，任何投資人都可以不直接對企業(yè)進(jìn)行投資，而是通過證券市場的證券買賣對企業(yè)進(jìn)行間接投資，證券市場一旦形成就產(chǎn)生了某一公司的股票的供求關(guān)系，并通過這種供求關(guān)系影響該股票的市場價(jià)格。盡管長期地看，公司的股票價(jià)格是由公司的價(jià)值所決定，但短期來看，股票的價(jià)格仍然會處在由供求關(guān)系所引起的價(jià)格波動中。這就使得作為終極所有者的股東在進(jìn)行股票投資時(shí)，不僅要獲得對所投資企業(yè)進(jìn)行專業(yè)判斷的能力，也必須獲得對證券市場進(jìn)行專業(yè)判斷的能力［1-4］。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，公司的規(guī)模越來越大，經(jīng)營的結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，面對的市場需求變化多端。同時(shí)，證券市場越來越趨于全球化，其影響因素也越來越多，證券市場變動的規(guī)律性也很難把握。所有這些都要求在證券市場進(jìn)行投資的主體必須有足夠的專業(yè)能力，而這種專業(yè)能力是任何一個單個的自然人都可能難以勝任的。所以，在證券市場上以至整個投資領(lǐng)域都必須形成高度專業(yè)化、組織化的投資主體。這一投資主體經(jīng)歷了一個由自然人主體向民間投資協(xié)會、再由民間投資協(xié)會向公司法人、最后由公司法人向機(jī)構(gòu)法人變遷的過程，這一過程不僅體現(xiàn)了投資主體的專業(yè)化和專家化，更是表現(xiàn)出了投資主體的高度組織化。由于作為終極所有者的自然人難以勝任投資行為，而是委托專業(yè)的投資主體進(jìn)行投資，自然就形成了終極出資權(quán)與資本經(jīng)營權(quán)的分離。終極所有者將投資權(quán)也授托資本經(jīng)營者，資本經(jīng)營者受托進(jìn)行投資的責(zé)任以及由這一責(zé)任所引起的其他受托責(zé)任。從事資本經(jīng)營的主體最終都以公司的形式出現(xiàn)，終極所有者將投資權(quán)授托資本經(jīng)營者，同時(shí)也必須將其所擁有的投入公司的財(cái)產(chǎn)委托經(jīng)營者經(jīng)營，經(jīng)營者實(shí)際地占有、使用、處置和分配這些財(cái)產(chǎn)，也就使公司（或經(jīng)營者）也享有了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，任何一個公司的經(jīng)營者都必須以法人財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)才能行使經(jīng)營權(quán)。這樣，兩權(quán)分離就進(jìn)一步拓展為終極出資權(quán)與資本經(jīng)營權(quán)相分離，終極出資權(quán)與資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)相分離，以及伴隨這兩個分離而形成的終極出資權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)相分離，受托資本經(jīng)營和資產(chǎn)經(jīng)營的公司（或經(jīng)營者）都以公司的形式對終極所有者授托經(jīng)營的財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)［5-9］。

由于終極出資權(quán)與資本經(jīng)營權(quán)相分離后，資本經(jīng)營權(quán)主體受托進(jìn)行投資，必須進(jìn)一步將終極所有者投入公司的財(cái)產(chǎn)再投入到從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的公司，也就是授托資產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行經(jīng)營，由此就產(chǎn)生了以資本經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)的法人所有權(quán)與資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的分離，這一分離是以終極出資權(quán)與資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)相分離為前提的。只有當(dāng)終極所有者愿意將經(jīng)營權(quán)授托給資產(chǎn)經(jīng)營者時(shí)，資本經(jīng)營權(quán)主體才具有了向資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)主體進(jìn)行授權(quán)的可能性。當(dāng)資本經(jīng)營權(quán)主體將終極所有者投入的財(cái)產(chǎn)再轉(zhuǎn)投給資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)主體時(shí)，對這一財(cái)產(chǎn)的實(shí)際的占有、使用、處置和分配的權(quán)利也就授托給資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)主體，資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)主體也相應(yīng)地?fù)碛蟹ㄈ素?cái)產(chǎn)權(quán)。資本經(jīng)營權(quán)主體受托進(jìn)行專業(yè)化投資，終極所有者必然要根據(jù)自身的投資風(fēng)險(xiǎn)偏好選擇資本經(jīng)營權(quán)主體，資本經(jīng)營權(quán)主體也會根據(jù)自身所承擔(dān)的投資責(zé)任選擇從事生產(chǎn)經(jīng)營的主體，并進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)組合，以最終實(shí)現(xiàn)終極所有者的投資風(fēng)險(xiǎn)偏好。

資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)主體也就是從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的公司可以在其下設(shè)立分公司，分公司不是獨(dú)立法人，但是分公司確實(shí)擁有某一特定方面的經(jīng)營權(quán)利，如銷售分公司擁有銷售經(jīng)營權(quán)。為了保證這種經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)，分公司也必須要匹配相應(yīng)的必不可少的資產(chǎn)。但由于分公司不是獨(dú)立的法人，分公司不可能對這些資產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但它卻實(shí)際地占有、使用這些資產(chǎn)并以此為基礎(chǔ)開展經(jīng)營活動，分公司只是擁有經(jīng)營權(quán)，在這種情況下意味著資產(chǎn)經(jīng)營主體的法人所有權(quán)與分公司的部分資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)了某種程度的分離，分公司必須要對投入的資產(chǎn)的安全負(fù)責(zé)，并通過資產(chǎn)的經(jīng)營實(shí)現(xiàn)收益目標(biāo)。

通過上述分析可以從邏輯上發(fā)現(xiàn)，兩權(quán)分離演進(jìn)到今天形成了五層次分離：第一個層次是終極出資權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離，只有賦予經(jīng)營者法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，資本經(jīng)營者和資產(chǎn)經(jīng)營者履行經(jīng)營責(zé)任才具備了前提條件；第二個層次是終極出資權(quán)與資本經(jīng)營權(quán)的分離，資本經(jīng)營者獲得了以法人財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的投資經(jīng)營權(quán)；第三個層次是終極出資權(quán)與資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的分離，資產(chǎn)經(jīng)營者獲得了以法人財(cái)產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)；第四個層次是終極所有者通過資本經(jīng)營者將資本投給資產(chǎn)經(jīng)營者時(shí)，產(chǎn)生了基于資本經(jīng)營的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的分離，通過這種分離形成了投資公司與接受投資的公司或者母子公司的體系；第五個層次是基于資產(chǎn)經(jīng)營的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)與部分資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的分離，通過這種分離形成了總分公司體系。通過兩權(quán)五層次分離形成了出資者系列和經(jīng)營者系列。正如圖1所述，從左至右是出資者系列，從右至左是經(jīng)營者系列。站在出資者的角度對各層的經(jīng)營者而言形成經(jīng)營者授權(quán)經(jīng)營系列；站在出資者自身的立場，在授權(quán)經(jīng)營的條件下必須要對經(jīng)營者進(jìn)行監(jiān)管，出資者監(jiān)管除了終極出資者的監(jiān)管外，其他各層的監(jiān)管也要通過授權(quán)進(jìn)行，形成出資者授權(quán)監(jiān)管系列。

二、授權(quán)經(jīng)營：資本經(jīng)營與資產(chǎn)經(jīng)營

兩權(quán)分離不僅是終極所有者將生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)授托專業(yè)化、專家化的經(jīng)營者經(jīng)營，從而形成終極出資權(quán)與資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的分離；而且進(jìn)一步發(fā)展為終極所有者將投資權(quán)授托專業(yè)化、專家化的經(jīng)營者經(jīng)營，從而形成終極出資權(quán)與資本經(jīng)營權(quán)的分離。所以，終極所有者的財(cái)產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營包含了授權(quán)資本經(jīng)營與授權(quán)資產(chǎn)經(jīng)營兩個方面。與此同時(shí)，資本經(jīng)營者也要通過對外投資進(jìn)而對資產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行授權(quán)，資產(chǎn)經(jīng)營者也可以通過對外投資進(jìn)而對下一個資產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行授權(quán)，這樣就形成了授權(quán)經(jīng)營體系。無論這一授權(quán)經(jīng)營體系的鏈條有多長（從國際經(jīng)驗(yàn)上看，大多數(shù)企業(yè)的情形是由母公司、子公司、孫公司、分公司組成的系列），都只是包含了對資本經(jīng)營者和資產(chǎn)經(jīng)營者的兩種基本授權(quán)。資本經(jīng)營者相對于終極所有者是受權(quán)經(jīng)營的主體，而資產(chǎn)經(jīng)營者相對于終極所有者或者資本經(jīng)營者也是受權(quán)經(jīng)營的主體。如果當(dāng)資產(chǎn)經(jīng)營者也發(fā)生對外投資行為時(shí)，他擔(dān)當(dāng)了資產(chǎn)經(jīng)營者和資本經(jīng)營者的雙重功能。對于上一出資主體而言他是資產(chǎn)（資本）經(jīng)營者，對于接受投資的公司而言他亦是出資者，而接受投資的公司則是資產(chǎn)經(jīng)營者，這正是經(jīng)營者系列形成的基礎(chǔ)。無論從事資本經(jīng)營的公司進(jìn)行對外投資還是從事資產(chǎn)經(jīng)營的公司進(jìn)行對外投資，它們行使的都是資本經(jīng)營的功能，而接受投資的公司都是行使資產(chǎn)經(jīng)營的功能。從這個意義出發(fā)，授權(quán)經(jīng)營體系主要是包括了資產(chǎn)經(jīng)營和資本經(jīng)營兩種基本的經(jīng)營授權(quán)。這兩種經(jīng)營授權(quán)最終地說都是取決于終極所有者，不僅授權(quán)的大小取決于終極所有者，而且授權(quán)的性質(zhì)也取決于終極所有者。這里授權(quán)的性質(zhì)根本上取決于終極所有者的所有權(quán)性質(zhì)，終極所有者的所有權(quán)性質(zhì)無非就是兩種，國家所有和私人所有，私人所有者也可以說是自然人所有。因此，構(gòu)建授權(quán)經(jīng)營體系既要區(qū)分資本經(jīng)營與資產(chǎn)經(jīng)營的差別，從而決定了終極所有者進(jìn)行授權(quán)的差別，也要研究終極所有者的所有制性質(zhì)的差別，這種差別會進(jìn)一步對資本經(jīng)營者或資產(chǎn)經(jīng)營者的授權(quán)產(chǎn)生影響。

資本經(jīng)營與資產(chǎn)經(jīng)營到底存在何種差異？從整體上說，資本經(jīng)營主要是進(jìn)行投資活動，而資產(chǎn)經(jīng)營主要是進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動。為了更加準(zhǔn)確地了解這兩種經(jīng)營活動的本質(zhì)差異，可以以資產(chǎn)負(fù)債表為基礎(chǔ)進(jìn)行分析。資產(chǎn)負(fù)債表的基本結(jié)構(gòu)如圖2所示。

資產(chǎn)負(fù)債表右方披露的是負(fù)債及所有者權(quán)益，實(shí)質(zhì)上它是表達(dá)了投入資金主體與公司之間的社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，投入資金的主體是債權(quán)人，與公司就形成了債權(quán)債務(wù)關(guān)系；投入資金的主體是出資者，與公司之間就形成了股權(quán)關(guān)系。站在債權(quán)人和出資者的角度，就是要決定是否與公司之間形成這種社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系，但就出資者而言，出資者所進(jìn)行的經(jīng)營活動就是要經(jīng)營這種社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系。那么出資者主要通過開展哪些經(jīng)營活動與公司之間形成這種社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系？出資者首先必須要投出資本，通過投出資本選擇符合其預(yù)期投資風(fēng)險(xiǎn)偏好的公司；一旦投出資本后必須要監(jiān)管資本的運(yùn)用，確保預(yù)期投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；如果投資目標(biāo)偏離預(yù)期，就必須要調(diào)整資本結(jié)構(gòu)或者更準(zhǔn)確地講是存量資本結(jié)構(gòu)。所以，投出資本、監(jiān)管資本的運(yùn)用和存量資本結(jié)構(gòu)調(diào)整是出資者基本的經(jīng)營活動，也就是從事資本經(jīng)營的主體的基本業(yè)務(wù)。進(jìn)行資本經(jīng)營的主體不僅通過投資要獲取投資利潤，而且要通過投資獲取資本利得，特別是通過資本市場進(jìn)行投資時(shí)，資本利得往往成為投資的主要收入來源。根據(jù)以上分析可以看出，資本經(jīng)營就是為了謀求資本利得和利潤最大化而經(jīng)營資本關(guān)系，通過投出資本建立資本關(guān)系（與接受投資主體），通過監(jiān)管資本的運(yùn)用維護(hù)資本關(guān)系，通過存量資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整改變資本關(guān)系。

資產(chǎn)負(fù)債表的左邊披露的是各種資產(chǎn)及其資產(chǎn)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，這種關(guān)系是一種自然的技術(shù)關(guān)系，也就是說多少流動資產(chǎn)與多少長期資產(chǎn)匹配更為有效，多少固定資產(chǎn)與多少原材料進(jìn)行匹配才能生產(chǎn)出一定數(shù)量和質(zhì)量的產(chǎn)品。所謂資產(chǎn)經(jīng)營者就是要經(jīng)營資產(chǎn)負(fù)債表中資產(chǎn)一方的資產(chǎn)，為了進(jìn)行資產(chǎn)的經(jīng)營必然要進(jìn)行籌資，但這種籌資的意愿是否能夠?qū)崿F(xiàn)關(guān)鍵取決于籌資公司的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)與債權(quán)人、出資者的投資風(fēng)險(xiǎn)偏好是否一致。從這種分析出發(fā)，只有資產(chǎn)經(jīng)營者所進(jìn)行的資產(chǎn)經(jīng)營符合債權(quán)人和出資者的意愿時(shí)，資產(chǎn)經(jīng)營者才能獲得相應(yīng)的資金并進(jìn)行資產(chǎn)的經(jīng)營活動，資產(chǎn)的經(jīng)營活動包括購買資產(chǎn)、使用資產(chǎn)并生產(chǎn)出新的資產(chǎn)、并通過新資產(chǎn)的銷售獲得利潤。所以，資產(chǎn)經(jīng)營是指資產(chǎn)經(jīng)營者為了實(shí)現(xiàn)利潤最大化，利用債權(quán)人和出資者投入的資金進(jìn)行資產(chǎn)的購進(jìn)、使用、生產(chǎn)和銷售的活動。進(jìn)行資產(chǎn)經(jīng)營一定是以資產(chǎn)作為經(jīng)營的對象，而資本經(jīng)營則是以出資者與接受投資主體之間的關(guān)系作為經(jīng)營的對象。正是這種對象的不同，其經(jīng)營活動的業(yè)務(wù)形式也不相同，通過經(jīng)營活動所要達(dá)成的目標(biāo)也存在明顯的差異。終極所有者在對資本經(jīng)營者和資產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行授權(quán)時(shí)，必須要根據(jù)這種差異分別對經(jīng)營者確定相應(yīng)的授托責(zé)任。

無論作為終極所有者的出資者還是經(jīng)過授權(quán)成為資本經(jīng)營者的出資者，他們與接受投資的公司之間的授權(quán)經(jīng)營關(guān)系會由于投資的方式不同而存在差異：方式之一是間接投資，是指出資者通過證券市場購買公司發(fā)行的有價(jià)證券而進(jìn)行投資的一種形式，也稱為證券投資，與接受投資的公司形成股權(quán)關(guān)系的叫股票投資。進(jìn)行股票投資一方面可以獲取投資利潤，另一方面更是可以獲得資本利得。在間接股權(quán)投資的條件下，出資者一般不會干預(yù)接受投資公司的經(jīng)營活動，而是主要著重于證券市場運(yùn)營。間接股票投資主要通過證券市場的股票交易實(shí)現(xiàn)對接受投資公司的控制，一般稱之為“用腳表決”，公司的經(jīng)營者的經(jīng)營權(quán)得到了充分授權(quán)。盡管如此，為了防止經(jīng)營者背叛和逆向選擇，通常會通過強(qiáng)化公司外部治理的方式對公司和經(jīng)營者進(jìn)行有效的約束。美國就是比較典型的這種模式，其外部治理包括了良好的法制環(huán)境和經(jīng)營者征信體系，以及為出資者提供各種專業(yè)服務(wù)的專業(yè)化、專家化的中介組織，如獵頭公司、注冊會計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、證券公司等。方式之二是直接投資，一般認(rèn)為直接投資也分為兩種類型，一是出資者直接通過出資設(shè)立公司，通過公司建成投產(chǎn)后聘用經(jīng)營者進(jìn)行經(jīng)營。在這種類型下，設(shè)立的公司通常都有母公司，而設(shè)立的公司則成為子公司，母公司包括整個母子構(gòu)成的集團(tuán)公司都從事實(shí)體產(chǎn)業(yè)。由于母子公司都從事實(shí)體產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)屬性也基本相似，為了保證所有的子公司的發(fā)展戰(zhàn)略和經(jīng)營活動與母公司能夠協(xié)同一致，母公司通常會對子公司的經(jīng)營活動進(jìn)行直接的管控，特別是涉及母公司資本權(quán)益變動、戰(zhàn)略方向調(diào)整、經(jīng)營結(jié)構(gòu)改變、收益分配的方案的制定等都會受到母公司的管控。作為母公司的出資者對子公司不僅管資本，而且會直接管資產(chǎn)，正是通過對子公司經(jīng)營資產(chǎn)的行為的監(jiān)管確保母子公司之間的戰(zhàn)略方向的一致性和經(jīng)營活動的協(xié)同性。在這種投資而設(shè)立子公司的情況下，子公司經(jīng)營者所得到的經(jīng)營授權(quán)相對較小，尤其是在母公司控股或者獨(dú)資的條件下更是如此。通常，母公司作為從事實(shí)體產(chǎn)業(yè)的公司，在進(jìn)行投資時(shí)為了充分地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的供應(yīng)鏈關(guān)系或者價(jià)值鏈關(guān)系也需要通過直接投資的方式實(shí)現(xiàn)對子公司的獨(dú)資或者控股。在這種情況下，子公司的董事成員會主要由母公司委派，董事長由母公司任命。直接投資的第二種形式是對已經(jīng)設(shè)立的公司直接購買其股份，也就是說這種股份的購買不是通過證券市場進(jìn)行，而是與所投資公司的其他股東進(jìn)行協(xié)商，從其手中購買股份。出資者以其購買股份的多少通過參與接受投資公司的股東大會行使自身的權(quán)利。在這種情形下，出資者有可能是機(jī)構(gòu)，也可能是自然人，股權(quán)相對比較分散。無論怎樣，他們都只能通過公司的股東大會行使出資者權(quán)利。在這樣的公司會有一套完整的公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，股東大會、董事會與經(jīng)理辦公會之間會有比較明確的分權(quán)。相對而言，這類公司對經(jīng)營者的授權(quán)相對比較充分，權(quán)、責(zé)、利邊界也比較明確?？傮w而言，直接投資的主要特征是出資者對接受投資的公司大都擁有長久的利益，也就意味著直接投資者與接受投資的公司之間存在著長期的股權(quán)關(guān)系。由于股權(quán)關(guān)系持久穩(wěn)定、利益長期，所以對接受投資的公司的經(jīng)營施加的影響就會相對較大，管控就會相對較嚴(yán)。

就國有企業(yè)而言，國家作為出資者也會根據(jù)國有企業(yè)所擔(dān)負(fù)的使命的不同，授予經(jīng)營權(quán)的大小也會存在差異。因擔(dān)負(fù)的使命不同，國有企業(yè)可以分為政策性壟斷型企業(yè)、政策性混合型企業(yè)、商業(yè)性競爭型企業(yè)。政策性壟斷型企業(yè)包括中儲糧、中儲棉、國家煙草等公司，這類公司負(fù)有國家使命，國家采取獨(dú)資的形式，依照國家的政策在某一專門行業(yè)實(shí)行壟斷經(jīng)營，從事實(shí)體的生產(chǎn)經(jīng)營活動。國家作為出資者對這類公司的母公司以及母公司對其子公司的經(jīng)營授權(quán)都相對較小，類似于上面所說的直接投資中的第一種類型，國家作為終極所有者或者母公司作為出資者直接通過出資設(shè)立公司。政策性混合型企業(yè)主要是指享有一定的國家政策，同時(shí)也要面向市場進(jìn)行經(jīng)營的企業(yè)，這類企業(yè)包括自來水、熱力、公交等各種公益類的公司，還包括與國家安全、軍隊(duì)裝備等有關(guān)的各種國防和軍工企業(yè)。一方面，這類企業(yè)會享有一定的國家政策，并依照國家政策從事特定行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。另一方面，也面對市場，按照市場競爭規(guī)則開展生產(chǎn)經(jīng)營，從而具有混合型特征。這類企業(yè)早期一般都是由國家直接出資而形成的，但經(jīng)過公司化改造和市場化運(yùn)營以后，國家終極所有者不再完全獨(dú)資甚至控股，生產(chǎn)經(jīng)營行為也主要開始面向市場。在這類企業(yè)的發(fā)展過程中，其母公司也開始通過收購兼的方式形成許多的子公司或者孫公司，以進(jìn)一步延伸其產(chǎn)業(yè)鏈和拓展生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域。依照國際經(jīng)驗(yàn)，這類公司最終的發(fā)展趨勢是要走向完全的市場化經(jīng)營，對公益類的公司，其政策補(bǔ)貼不是補(bǔ)貼給公司，而是補(bǔ)貼給受益者，對國防和軍工類的公司，國家對于所需要的產(chǎn)品以市場價(jià)由政府購買。這類公司中有的是直接投資建設(shè)而形成的公司，也有通過購買股份所形成的公司。其中，直接投資建設(shè)而形成的公司經(jīng)過股份制改造或者上市后，一部分股份也被其他出資者所購買，所以這類公司類似于上述直接投資下通過購買已設(shè)立公司的股份而形成的公司，這類公司的經(jīng)營授權(quán)會不斷地?cái)U(kuò)大，并且主要通過構(gòu)造內(nèi)部的公司治理結(jié)構(gòu)形成股東大會與董事會、董事會與高管層之間的科學(xué)合理的經(jīng)營授權(quán)體系。商業(yè)性競爭型企業(yè)的改革目標(biāo)就是要形成混合所有制的公司，不僅如此，這些公司的股份可以通過資本市場進(jìn)行不斷地流動和交易，國家作為終極所有者可以持有這些公司的股份，也可以退出這些公司的股份。作為進(jìn)行資本經(jīng)營的國有公司也可以持有這些公司的股份，或者退出這些公司的股份。其股權(quán)的運(yùn)作主要是通過資本市場進(jìn)行，無論在國家作為終極所有者層面，還是在代表國家進(jìn)行投資的資本經(jīng)營公司層面，作為出資者主要行使“管資本”的權(quán)利，而接受投資的公司則具有完整的資產(chǎn)經(jīng)營的權(quán)利，或者說在這種類型下，對經(jīng)營者的經(jīng)營授權(quán)是最為充分的。

盡管在對經(jīng)營者進(jìn)行授權(quán)上存在上述差異，但一般而言經(jīng)營者對出資者所承擔(dān)的責(zé)任都會包括五個方面：（1）財(cái)產(chǎn)責(zé)任，就是要確保出資者投資公司的財(cái)產(chǎn)的安全，也叫資本保全責(zé)任；（2）經(jīng)營責(zé)任，就是要運(yùn)用出資者投入的財(cái)產(chǎn)或者資本開展資本經(jīng)營和資產(chǎn)經(jīng)營活動，實(shí)現(xiàn)資本增值；（3）法律責(zé)任，就是在進(jìn)行資本經(jīng)營和資產(chǎn)經(jīng)營活動的過程中必須遵守國家的法律法規(guī)和公司章程的規(guī)定，合法合規(guī)、照章經(jīng)營；（4）社會責(zé)任，一般意義上的社會責(zé)任是指公司要承擔(dān)的高于自身目標(biāo)的社會義務(wù)，公司在進(jìn)行經(jīng)營活動的過程中都會涉及各種社會利益和公共關(guān)系，公司要為此承擔(dān)責(zé)任，目前在世界上，發(fā)達(dá)國家公司都會自愿或要求提供公司社會責(zé)任履行情況的報(bào)告；（5）會計(jì)責(zé)任，就是公司必須要對出資者授托的責(zé)任的履行情況提供財(cái)務(wù)報(bào)告，并且必須保證財(cái)務(wù)報(bào)告所披露的信息真實(shí)可靠。可以看出，無論資本經(jīng)營者還是資產(chǎn)經(jīng)營者都對出資者承擔(dān)了相應(yīng)的授權(quán)經(jīng)營責(zé)任，為了履行這種責(zé)任，經(jīng)營者也必須要獲得相應(yīng)的經(jīng)營授權(quán)，也就是能夠自主開展資本經(jīng)營和資產(chǎn)經(jīng)營活動的權(quán)利，這種權(quán)利又是以公司擁有法人所有權(quán)為基礎(chǔ)的，經(jīng)營者作為法定代表人能夠?qū)嶋H地占有、使用、處置和分配公司的法人財(cái)產(chǎn)。對于分公司而言，由于不是獨(dú)立法人，其責(zé)任和相應(yīng)的授權(quán)就會更小，主要是就某一特定經(jīng)營活動而不是全部經(jīng)營活動進(jìn)行授權(quán)，分公司也不享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

三、授權(quán)監(jiān)管：所有者監(jiān)管與出資者監(jiān)管

授權(quán)經(jīng)營與授權(quán)監(jiān)管是一個問題的兩個方面，兩權(quán)分離形成了所有者與經(jīng)營者之間的委托受托經(jīng)營關(guān)系，一方面，經(jīng)營者受托經(jīng)營；另一方面，所有者必然要對經(jīng)營者履行受托責(zé)任的情況進(jìn)行監(jiān)管，特別是由于經(jīng)營者存在背德行為和逆向選擇行為的可能性的條件下，這種監(jiān)管就變得不可缺少。正如前面所說，兩權(quán)分離不斷演進(jìn)，深化為兩權(quán)五層次分離，既形成了經(jīng)營者系列，包括資本經(jīng)營者和資產(chǎn)經(jīng)營者，也形成了出資者系列，包括終極出資者與中間出資者，由于終極出資者與中間出資者在性質(zhì)上存在差異，其授權(quán)監(jiān)管的形式也存在不同。

按照民法和公司法的基本原理，所有者與出資者的權(quán)利范圍并不相同。從公司法的視角，出資者享有對所投資的公司的經(jīng)營者的選擇權(quán)、重大決策權(quán)和收益權(quán)。出資者通過出資，投入到公司的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為法人財(cái)產(chǎn)，法人或經(jīng)營者享有對這些財(cái)產(chǎn)的占有、使用、處置和分配的權(quán)利，而出資者不再對法人財(cái)產(chǎn)享有任意的支配權(quán)。從民法的視角，所有者可以任意支配其所有物，并享有因這種支配權(quán)而產(chǎn)生的各種權(quán)利，這種權(quán)利之一就是所有者可以將其所有物以出資的形式投入到公司，這時(shí)所有者就成了出資者。也就是說，所有者能夠成為出資者并享有出資者的權(quán)利是其作為所有者行使對所有物支配權(quán)的一種實(shí)現(xiàn)方式。一旦所有者對公司進(jìn)行投資而成為出資者，就只對所投資的財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)，而不是所有權(quán)。原因在于，各個所有者作為出資者投入公司的財(cái)產(chǎn)是以整體的形式而存在，不再可能分割為各個所有者的所有物。并且，所有者的財(cái)產(chǎn)一旦投入公司，通過經(jīng)營活動后也不再具有原財(cái)產(chǎn)的實(shí)物屬性。所有者作為出資者，只能根據(jù)其投入公司的財(cái)產(chǎn)價(jià)值占整個公司全部財(cái)產(chǎn)價(jià)值的比重確定其股權(quán)比重。無論是國家所有者還是自然人所有者，以所有權(quán)為基礎(chǔ)對公司進(jìn)行投資后，所有權(quán)就轉(zhuǎn)化成公司法意義上的股權(quán)，國家和自然人在身份上就由財(cái)產(chǎn)所有者轉(zhuǎn)變成公司的出資者，并且是終極出資者。終極出資者首先是因?yàn)樗峭度牍矩?cái)產(chǎn)的實(shí)際的所有者，而且從出資者系列看，他也是最終的出資者。所有者在其權(quán)利的行使上，既可以自己進(jìn)行也可以按照自己的意志授權(quán)他人進(jìn)行，在法律上對其所有物的行權(quán)范圍具有廣泛性。而出資者權(quán)利在法律規(guī)定的范圍內(nèi)是有限的，出資者只能按照投資所形成的股份額享有權(quán)利，這種權(quán)利受《公司法》的規(guī)定所限制［10］。

與自然人不同，國家作為所有者是以抽象的概念而存在，實(shí)際地行使所有權(quán)權(quán)利必須要由國家機(jī)關(guān)進(jìn)行，在我國是由國務(wù)院行使這一權(quán)利的，國務(wù)院為了行使對國有企業(yè)的監(jiān)管權(quán)設(shè)立了國有資產(chǎn)監(jiān)管的專門機(jī)構(gòu)國資委。國資委不僅行使國有企業(yè)中的國有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，而且也通過出資行使對所投資企業(yè)的出資權(quán)抑或股權(quán)。兩者的不同是，國資委對所有企業(yè)中的國有財(cái)產(chǎn)行使所有權(quán)，就必須要對所有這些國有財(cái)產(chǎn)的安全負(fù)責(zé)，它包含了兩個方面的含義，一是國有財(cái)產(chǎn)的安全是指所有權(quán)意義上的安全，要求國有財(cái)產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬不能被任意改變，任何實(shí)際的財(cái)產(chǎn)占有、使用、處置和分配的主體不得將國有財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)化為其他主體的財(cái)產(chǎn)；二是國有財(cái)產(chǎn)的安全是指價(jià)值意義上的安全，盡管國有財(cái)產(chǎn)的自然屬性各不相同，但是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，所有的財(cái)產(chǎn)都可以用價(jià)值衡量，國有財(cái)產(chǎn)的安全就表現(xiàn)為這些財(cái)產(chǎn)的價(jià)值不能遭受損失。與國資委作為所有者的代表要保證國有財(cái)產(chǎn)的安全不同，國資委作為出資者對所投資企業(yè)行使出資者權(quán)利，就必須要對接受投資的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，確保所投入的國有資本能夠?qū)崿F(xiàn)保值增值的目標(biāo)，這一目標(biāo)顯然與經(jīng)營者的經(jīng)營活動密切相關(guān)，只有通過經(jīng)營者的經(jīng)營，國有資本才產(chǎn)生了保值增值的必要。只有所有權(quán)才是行使出資權(quán)的前提，而出資權(quán)的有效行使為所有權(quán)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供基礎(chǔ)。國資委作為國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使所有者代表的職能，意味著他享有對所監(jiān)管的國有資產(chǎn)的占有、使用、處分和收益的權(quán)利，這是就企業(yè)中所有國有資產(chǎn)的整體而言的。國資委之所以享有這一權(quán)利，是國家作為財(cái)產(chǎn)所有者而賦予的權(quán)利，而國資委則是這種權(quán)利的受托者，他們之間形成了委托受托監(jiān)管關(guān)系，這種監(jiān)管稱之為所有者監(jiān)管。內(nèi)涵就是國資委受托國家（也可以說是受托全體人民）對所有企業(yè)的全部國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管，確保國有資產(chǎn)的安全。對于國有全資的企業(yè)不存在出資權(quán)的問題，因?yàn)檎麄€企業(yè)都是國家所有，不會產(chǎn)生因出資而形成的股權(quán)以及股權(quán)權(quán)利的大小問題。國資委受托于國家對其進(jìn)行直接監(jiān)管，是以所有者監(jiān)管為基礎(chǔ)的，這類企業(yè)包括中儲糧、中儲棉等。對于非全資的公司制企業(yè)，一方面，只有經(jīng)過國資委以其代行所有權(quán)的財(cái)產(chǎn)出資到某一公司，才能成為這一公司的出資者；另一方面，作為出資者，也必須要通過公司的股東大會才能行使出資者權(quán)利，這種行權(quán)方式稱之為出資者監(jiān)管。盡管國資委作為國家所有者的代表必然要行使所有者權(quán)利，但國資委未必也一定行使相應(yīng)的出資者權(quán)利。原因在于出資者要進(jìn)行投資，而在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)條件下，投資是一種具有高度專業(yè)化和市場化的行為，除了對政策性壟斷型企業(yè)進(jìn)行國家直接投資外，其他類型的投資都必須要按照市場規(guī)律進(jìn)行運(yùn)作，在這種條件下，國資委未必適合擔(dān)當(dāng)此任。正因?yàn)檫@樣，對于國家出資者的投資行為就出現(xiàn)了直接授權(quán)和間接授權(quán)兩種形式，直接授權(quán)就是由國家或者國務(wù)院直接授權(quán)作為專業(yè)化和專家化的市場主體投資公司代表國家對出資的公司進(jìn)行投資；間接授權(quán)則是由國家或者國務(wù)院授權(quán)國資委對投資的公司出資，投資公司再通過市場按照市場法則對公司進(jìn)行投資。無論直接授權(quán)還是間接授權(quán)，作為出資者將自己的財(cái)產(chǎn)投入某一公司形成股權(quán)，意味著任何一個出資者都不是公司的唯一的出資者，因而任何一個出資者都不能單獨(dú)地對整個公司行使出資者權(quán)利。而是要通過公司所形成的股東大會對經(jīng)營者包括董事會和經(jīng)理辦公會行使出資者權(quán)利。即便是國家或者國資委作為某一公司的出資者，也不可以對這一公司直接行使出資者權(quán)利，而是要通過參與股東大會并按照股東大會的議事規(guī)則行使出資者權(quán)利，這是與國家直接投資所形成的企業(yè)在行使權(quán)利上所形成的重大差別。

實(shí)際上，在世界各國的國有企業(yè)的形成過程中，都存在直接授權(quán)和間接授權(quán)的兩種形式。在世界各國中，國家作為所有者對國有企業(yè)的監(jiān)管模式主要分為三類：一是國營企業(yè)，就是對關(guān)系國計(jì)民生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品提供的企業(yè)，由政府直接投資，直接經(jīng)營管理，即國有國營。政府相關(guān)部門依法直接對國營企業(yè)進(jìn)行管理。這類似于我國由政府直接投資所形成的國有企業(yè)。二是國辦企業(yè)，這類企業(yè)是按照特殊法律設(shè)立，產(chǎn)權(quán)國家所有，政府不直接管理，而是按照特殊法律采用特殊方式由國家進(jìn)行控制。國辦企業(yè)一般采用政府出租或授權(quán)給私人經(jīng)營，或者系統(tǒng)承包制就是主承包商代表國家發(fā)包，國家只控制主承包商，接受承包的企業(yè)自主經(jīng)營，或者計(jì)劃合同制就是政府與國有企業(yè)簽訂計(jì)劃合同，并通過對企業(yè)計(jì)劃合同執(zhí)行情況跟蹤監(jiān)督。國辦企業(yè)具有間接授權(quán)的特征，國家授權(quán)給政府，政府則委托市場化的企業(yè)按市場規(guī)律進(jìn)行經(jīng)營。三是國有公司，就是完全按照公司法設(shè)立并經(jīng)營的國有企業(yè)，國家持有一定比例股份，企業(yè)依法進(jìn)行市場化運(yùn)作，即國家參股、市場運(yùn)營。國家持股是通過國有控股公司出資進(jìn)行的，國有控股公司作為國家出資者的代表，參與股東大會，任免董事會成員，并通過參與董事會等控制公司發(fā)展方向和經(jīng)營方針，控股公司不干預(yù)公司日常經(jīng)營。國有公司具有直接授權(quán)的特征，國家授權(quán)給國有控股公司，國有控股公司作為國家出資者的代表，按照市場規(guī)律進(jìn)行投資，對接受投資的企業(yè)享有股權(quán)，而接受投資的企業(yè)則完全按照市場規(guī)律進(jìn)行經(jīng)營。

與國家作為所有者不同，在形式上，自然人都可以行使所有者權(quán)利。但是，從實(shí)質(zhì)上看，自然人可能由于種種原因，特別是行為能力的原因，而無法行使所有者權(quán)利。在這種情形下，自然人作為所有者就可能按照自己的意志授權(quán)他人代行所有者權(quán)利，受托者必然要對所有者的財(cái)產(chǎn)的安全進(jìn)行監(jiān)管，從而形成了所有者監(jiān)管。在西方的實(shí)踐中，許多的自然人對自己的財(cái)產(chǎn)也包括投入到企業(yè)的財(cái)產(chǎn)，采取了委托律師、銀行家等組成的團(tuán)隊(duì)托管財(cái)產(chǎn)的方式，這種方式也稱之為“信托方式”，信托人實(shí)質(zhì)上是代行了自然人的所有權(quán)權(quán)利，并憑借這種權(quán)利對使用財(cái)產(chǎn)的主體進(jìn)行所有者監(jiān)管。此外，還有很多的基金也采用了信托的方式，信托人實(shí)質(zhì)上代行的是所有者權(quán)利。一旦自然人將自身所擁有的財(cái)產(chǎn)投入到公司中去，自然人作為所有者又變成了出資者，出資者必須要通過市場將其財(cái)產(chǎn)以投資的形式投入到某一個公司，而這一行為具有高度的專家化和專業(yè)化。自然人由于其專業(yè)能力所限無法行使出資者的權(quán)利，必須要委托高度專業(yè)化和組織化的投資公司代為其進(jìn)行出資，投資公司就成為自然人這一終極出資者的代表，專門進(jìn)行投資活動。

不難看出，國家和自然人都會委托專門的主體代行所有者權(quán)利和出資者權(quán)利，這兩個主體可以合二為一，也可以分別授權(quán)。所有者為了保護(hù)自身財(cái)產(chǎn)的安全，出資者為了實(shí)現(xiàn)資本保值增值的目標(biāo)，都必然要進(jìn)行監(jiān)管，從而形成了所有者監(jiān)管和出資者監(jiān)管。自然人作為所有者可以自身或者委托進(jìn)行所有者監(jiān)管和出資者監(jiān)管，而國家作為所有者則必須進(jìn)行委托從而形成授權(quán)監(jiān)管。實(shí)際上，由于監(jiān)管具有高度的專業(yè)性，自然人授權(quán)監(jiān)管也成為一種趨勢。不僅如此，受托行使所有者權(quán)利（國資委）和出資者權(quán)利（投資公司、還包括基金管理公司、財(cái)務(wù)公司、資產(chǎn)運(yùn)營公司、信托公司等）的主體實(shí)現(xiàn)了專業(yè)化和專家化。伴隨這種專業(yè)化和專家化的過程，與監(jiān)管有關(guān)的一些職能也被分離出來，授權(quán)專門的主體擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的職責(zé)，這些主體具有了專家化、專業(yè)化、中介化和公司化的特征。在市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中所形成的律師事務(wù)所、注冊會計(jì)師事務(wù)所、獵頭公司和證券公司等等，無不都是這種分離的結(jié)果，它們都是為所有者或者出資者提供相應(yīng)的監(jiān)管服務(wù)。

在出資者系列中，出資者包括終極出資者和中間出資者，出資者基本的行為包括投出資本、監(jiān)管資本的運(yùn)用、進(jìn)行存量資本結(jié)構(gòu)的調(diào)整和參與收益的分配。終極出資者只是行使出資者的職能，而中間出資者則與此不同，任何一個中間出資者相對于其投出資本的公司是出資者，但相對于投入資本的主體則是經(jīng)營者，中間出資者具有雙重角色。如果中間出資者只是受托進(jìn)行投資，就是資本經(jīng)營者；如果中間出資者本身要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，同時(shí)也進(jìn)行對外投資，它既是資產(chǎn)經(jīng)營者，也是資本經(jīng)營者。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體系從經(jīng)營者的角度是授權(quán)經(jīng)營體系，從出資者的角度則是授權(quán)監(jiān)管體系，兩者密不可分。通過上面的分析可以看出，這個授權(quán)體系的基本結(jié)構(gòu)是，國家作為國有財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)主體，授權(quán)國務(wù)院（也就是國務(wù)院所屬的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會）充當(dāng)國家財(cái)產(chǎn)所有者的代表，兩者之間形成的不是委托受托經(jīng)營關(guān)系，而是委托受托財(cái)產(chǎn)所有者的代表的關(guān)系，履行的是所有者監(jiān)管職能；在間接授權(quán)的條件下，國資委不僅履行所有者監(jiān)管的職能，同時(shí)也履行出資者監(jiān)管的職能，對接受出資的投資公司通過參與股東大會進(jìn)行監(jiān)管。在直接授權(quán)的條件下，投資公司履行出資者監(jiān)管的職能，而國資委履行所有者監(jiān)管的職能，投資公司通過參與接受投資的公司的股東大會行使出資者監(jiān)管的職能；投資公司本身也是資本經(jīng)營者，接受國家或者國資委的委托受托進(jìn)行資本經(jīng)營；投資公司投資所形成的國有企業(yè)接受投資公司的委托受托進(jìn)行資產(chǎn)經(jīng)營；而資產(chǎn)經(jīng)營公司對于其所屬的分公司也授托其進(jìn)行部分資產(chǎn)經(jīng)營，同時(shí)也對分公司進(jìn)行監(jiān)管。無論所有者監(jiān)管還是出資者監(jiān)管都會委托專業(yè)化、專家化、市場化的中介組織。這樣，既形成了國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營體系，也形成了國有資產(chǎn)授權(quán)監(jiān)管體系。

［1］郝云宏.對我國國有資本經(jīng)營管理體制基本框架的思考［J］.財(cái)經(jīng)研究，2000（4）：23-29.

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Theory and Framework on Authorized Operation System for State-owned Assets

XIE Zhihua
（State-owned Assets Management Synergy Innovation Centre，Beijing Technology and Business University，Beijing 100048，China）

This paper elaborates that the operation of state-owned assets must adopt the separation of ownership and management，and five levels of the separation of ownership and management has come into being in the change process，which forms the manager series and stakeholder series.Manager series include capital manager，asset manager and partial asset manager.Stakeholder series compose of ultimate investor and middle investor，in which ultimate investor is the country and also the owner of state-owned assets at the same time.The managers at each level are all authorized by stakeholders to implement the operation.The stakeholders at each level regulate managers，the regulation of which is also authorized，i.e.the owners authorize the stakeholders and the upper stakeholder authorizes the lower stakeholder to carry out the regulation.Authorized operation and authorized regulation are the two aspects in the separation of ownership and management.Authorized operation requires authorized regulation，otherwise it is impossible for the separation of ownership and management.The difference in the nature of stakeholders and the way of stakeholders'investment will influence the specific contents and ways in authorized regulation and authorized operation.In the case of indirect investment，managers are more authorized，mainly by external regulation.In the case of directly establishing a company，managers are less authorized with a relatively high degree of direct regulation by stakeholders.In the case of directly purchasing company equity，managers are authorized and regulated by stakeholders to a degree just between the above-stated two cases.For the state-owned assets，managers are authorized in policy-based monopolistic state-owned enterprises（SOEs）similar to the case of directly establishing a company，in policy-based mixed SOEs similar to the case of directly purchasing the company equity，and in commercial competitive SOEs similar to the case of indirect investment.

state-owned assets；authorized operation system；authorized regulatory system；ownership regulation；stakeholder regulation

F123.7；F276.1

A

1009--6116（2016）04--0004--10

10.16299/j.1009-6116.2016.04.002

（本文責(zé)編王沈南）

2016--06--06

國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“國有資本授權(quán)關(guān)系及實(shí)現(xiàn)模式研究”（14AJY005）；國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目“國家治理視角下國有資本經(jīng)營預(yù)算制度研究”（14ZDA027）；北京工商大學(xué)國有資產(chǎn)管理協(xié)同創(chuàng)新中心項(xiàng)目（GZ20130801）。

謝志華（1959—），男，湖南益陽人，北京工商大學(xué)副校長、國有資產(chǎn)管理協(xié)同創(chuàng)新中心主任，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：財(cái)務(wù)與會計(jì)理論。