〔收稿時間〕2016-03-25

〔項目基金〕國家行政學院2015年“社會治理與社會組織發(fā)展”教學、科研與咨詢協(xié)同創(chuàng)新項目的階段性成果。

〔作者簡介〕馬福云（1969—），男，國家行政學院社會和文化教研部副教授，博士。

〔摘要〕面對社會救助領域依然存在的各種風險，一些地方政府越來越多地采取購買商業(yè)保險的形式來協(xié)助救助對象予以應對，在大病醫(yī)療及護理、自然災害、意外傷害等領域，商業(yè)保險較多介入到社會救助之中。文章在闡述商業(yè)保險介入社會救助現(xiàn)狀的基礎上，對此進行了理論和實踐分析，認為目前的社會救助領域依然存在政府獨自承擔而財政負擔沉重的問題，問題的化解應形成政企合作、政社合作多元參與的社會救助機制。

〔關鍵詞〕商業(yè)保險；社會救助；社會保障

〔中圖分類號〕D6〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-2689（2016）02-0112-07

在中國社會保障體系中，社會救助處于民生保障的基礎地位。它建構(gòu)起一張“兜底性”社會安全網(wǎng)，發(fā)揮著維護社會穩(wěn)定、保障社會公正、促進國家長治久安的功能。但是，面對社會轉(zhuǎn)型中弱勢群體的多元需求，政府在保障弱勢群體基本生活時，依然面臨著財政資金有限、風險多發(fā)等問題。而商業(yè)保險的引入則撬動了社會資源，起到了發(fā)揮財政資金效益，協(xié)助應對社會風險，協(xié)同社會救助的作用。

一、 商業(yè)保險協(xié)同社會救助問題的提出

社會救助是中國社會保障體系中的法定制度安排，而商業(yè)保險則屬于非法定性制度安排。[

Symbolq@@ ]在中國社會保障體系中，社會救助是政府對民眾基本生活的底線保障，強調(diào)政府對民眾基本生存權利的單向保障。商業(yè)保險則是基于營利目的而進行的契約化設計，強調(diào)權利和義務的對等。那么，商業(yè)保險與社會救助產(chǎn)生協(xié)同關系呢？

從現(xiàn)有研究文獻來看，商業(yè)保險與社會救助協(xié)同關系的產(chǎn)生涉及到作為社會主體的政府如何應對風險，以承擔社會救助功能。從社會救助概念可見，社會救助主體是政府及社會。高夢滔和顧昕認為，政府應該是第一責任主體，社會救助體系有賴于政府財政的支持。[

Symbolr@@ ]但是，由于財力限制，單純的政府救助會存在許多盲點，救助對象范圍和效果十分有限，很難滿足救助對象多方面的需要，救助效果很難達到。[

Symbols@@ ]因此，這就需要引進非政府力量，逐步形成有政府和社會力量共同參與的救助機制。很多研究強調(diào)非政府力量在社會救助中參與的必要性。尤其是認為非政府組織可依靠自身力量分擔政府社會救助壓力、彌補其工作不足，在現(xiàn)代社會救助中扮演著不可或缺的角色。[

Symbolt@@ ]吳騰、孫霞等認為在中國大中城市普遍興起的慈善超市等各種非營利組織對社會救助而言具有重大社會意義。[

Symbolu@@ ]但是，社會組織介入并不意味著政府可以懈怠其救助職責，蒯小明就提出，城鄉(xiāng)社會救助差異、農(nóng)村社會救助供給不足及地區(qū)差異的根本原因是國家責任的缺失。[

Symbolv@@ ] 這些研究說明，政府對社會救助承擔主要責任，但是非政府力量的參與也是不可或缺的。

很多研究對商業(yè)保險參與社會保障持肯定作用。劉玉珂、王然提出，以社會保險為核心的社會保障模式遇到嚴重問題，而商業(yè)保險發(fā)展前景卻十分廣闊。如果改傳統(tǒng)模式為以商業(yè)保險和社會救濟為主的模式，不僅能有效解決社會保險所面臨的問題，而且能更有效地利用保障資金，為真正需要幫助的社會成員提供幫助。[

Symbolw@@ ]白宇、劉雨龍等根據(jù)大連市保險公司開展的“老年人意外險”深受歡迎的實際出發(fā)，提出商業(yè)保險在協(xié)助各級政府開展社會救助方面存在一定的發(fā)展空間。[

Symbolx@@ ] 但是，梳理現(xiàn)有商業(yè)保險參與社會救助的文獻，大多局限于對地方的個案性新聞報道，對商業(yè)保險參與社會救助的現(xiàn)狀、機制及存在問題等缺乏深入分析。本文從商業(yè)保險參與社會救助的現(xiàn)狀出發(fā)，分析商業(yè)保險協(xié)同社會救助機制，并提出推動推動商業(yè)保險介入社會救助領域的政策建議。

二、 地方政府以商業(yè)保險協(xié)同社會救助的現(xiàn)狀

保障基本民生是國家為公民提供的基本公共服務。經(jīng)過20多年的探索發(fā)展，目前中國社會救助制度已經(jīng)發(fā)展成為一個面向全體民眾的綜合救助體系。根據(jù)2014年2月頒布的《社會救助暫行辦法》，中國社會救助主要項目內(nèi)容包括最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、災害救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等，社會救助的對象主要包括低于最低生活保障線的群體、特困人員、遭遇災害的人員等。當前社會救助制度基本覆蓋所有民眾，在制度層面實現(xiàn)了應保盡保，而且政府的財政投入力度、惠及民眾的范疇不斷提升。但是，這一制度仍然存在著缺失，一些現(xiàn)實中遭遇急難事件的不幸者仍然難以得到應有救助，以致惡性案例時有發(fā)生。2012、2014年發(fā)生在貴州畢節(jié)的兩次多名兒童死亡事件就是明顯的例證。[

Symboly@@ ]同時，經(jīng)過近30多年的高速發(fā)展，人們生活水平不斷提高，這反映到社會救助領域表現(xiàn)為廣大弱勢群體不僅要求救助水平的提高，還提出了救助項目內(nèi)容擴展需求。但是，中國社會救助制度并沒有覆蓋弱勢群體要面對的所有風險。為協(xié)作救助對象應對這些風險，商業(yè)保險作為一種可資利用的手段進入社會救助領域。

北京科技大學學報（社會科學版）

2016年4月

第32卷第2期

馬福云：地方政府以商業(yè)保險協(xié)同社會救助機制研究

商業(yè)保險是從事風險管理的特殊行業(yè)，其通過保險產(chǎn)品對一些可能發(fā)生風險及其帶來的損失進行分攤或者補償，發(fā)揮著資金融通、經(jīng)濟保障和穩(wěn)定社會的作用。黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度，……加快發(fā)展企業(yè)年金、職業(yè)年金、商業(yè)保險，構(gòu)建多層次社會保障體系。2014年8月，國務院發(fā)布《國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》，提出“保險成為政府、企業(yè)、居民風險管理和財富管理的基本手段，成為提高保障水平和保障質(zhì)量的重要渠道，成為政府改進公共服務、加強社會管理的有效工具”。基于商業(yè)保險重要作用的認識，多年來中國在大力推行醫(yī)療、養(yǎng)老、工傷等社會保險的同時，一直重視補充醫(yī)療保險、住院保險、健康壽險、個人養(yǎng)老保險等商業(yè)保險的開發(fā)，從而使得商業(yè)保險在補充提升社會保障體系水平、豐富社會保障體系的層次結(jié)構(gòu)、提高社會保障體系的運行效率等方面發(fā)揮了積極作用。

基于中央政府對商業(yè)保險的肯定，地方政府更多地借助商業(yè)保險來協(xié)同社會救助，發(fā)揮商業(yè)保險在應對風險、提高保障水平等方面的積極作用。從各地商業(yè)保險參與社會救助的現(xiàn)狀來看，商業(yè)保險介入社會救助領域主要包括以下方面：

1. 商業(yè)保險用來解決城鄉(xiāng)特困、低保人群的醫(yī)療保障問題。社會救助對象的醫(yī)療救助資金大多依靠政府解決，這給很多地方政府帶來了極大的財政壓力。一些地方政府采取購買商業(yè)保險的方式，為城鄉(xiāng)特困、低保人群購買醫(yī)療保險，探索出一條“政府投保、商業(yè)運作”醫(yī)療救助模式，從而提升了救助對象的醫(yī)療保障水平。

2005年遼寧省錦州市政府和平安人壽錦州中心支公司經(jīng)過反復磋商，決定利用社會救助資金為特困居民投保商業(yè)團體醫(yī)療保險。4月，錦州市民政局與平安人壽遼寧分公司簽署《錦州市城市低保對象重大疾病醫(yī)療救助保險協(xié)議》，錦州市政府出資360萬元為本市4.5萬特困居民按照每人每年80元的標準投保重大疾病住院醫(yī)療保險。保險范圍涵蓋患慢性腎功能衰竭（尿毒癥）并進行血液透析的、惡性腫瘤及再生性障礙貧血、慢性重癥肝炎及并發(fā)癥、高危孕婦住院分娩、心血管疾病、腦血管疾病、器官和組織移植、精神病等8種重大疾病。參保對象患以上疾病并在定點機構(gòu)住院治療時，一個病程或全年累計發(fā)生醫(yī)療費用（參照基本醫(yī)療保險開支范圍）超過500元時，超過部分由保險公司按照80%賠付，醫(yī)療救助上限為每人每年5萬元。截至8月底，保險公司已經(jīng)為特困居民361人次辦理保險賠付，累計支付賠款219萬元，件均賠款6066.48元。[

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此后江西省南昌市、江蘇省常州市、河北省滄州市等地也開始由政府出資為其社會救助對象購買醫(yī)療（補充）保險。2013年12月，廣州市出臺《廣州市困難群眾重大疾病商業(yè)保險醫(yī)療救助實施辦法》，提出通過政府投入資金，購買商業(yè)保險機構(gòu)專業(yè)服務的方式，對困難群眾實施的重大疾病補充醫(yī)療救助。2013年7月，安徽合肥市針對農(nóng)村五保對象因疾病、意外傷害造成的住院醫(yī)療期間無人照顧的問題，啟動五保供養(yǎng)對象的長期醫(yī)療護理保險。合肥市按每人每年150元的標準為全市五保供養(yǎng)對象投保，對參保人在居民醫(yī)保和新農(nóng)合定點醫(yī)療機構(gòu)治療的，由保險公司給付醫(yī)療護理津貼；因意外事故導致人身傷殘或死亡的，由保險公司負責賠償傷殘或身故保險金。經(jīng)公開招標，國元農(nóng)業(yè)保險股份有限公司以每年給付醫(yī)療護理津貼180天，每天每人126元；傷殘及身故保險金標準為6.3萬元/人的標準中標。以該市廬江縣為例，自2013年7月1日該保險實施，截止當年底，保險公司共接到五保對象因病住院475例，已有255人次出院享受了住院護理津貼，累計獲得理賠資金42萬多元。[

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Symbolq@@ ]各地在大病醫(yī)療保險住院護理保險等尚未普遍推行的情況下，普遍由財政出資，采取購買商業(yè)保險的方式為低保、五保等社會救助對象提供大病醫(yī)療、住院護理保險等，緩解了政府籌集社會救助資金的壓力，較好地解決了救助對象的醫(yī)療及照顧問題，對中國大病醫(yī)療保險的運作模式進行了有益探索，對提高社會救助對象的醫(yī)療保障水平具有積極意義。

2. 商業(yè)保險用于解決自然災害所帶來的人身及房屋財產(chǎn)損失而出現(xiàn)了自然災害民生綜合保險。2009年6月，江蘇省張家港市由市鄉(xiāng)兩級財政出資，為本市戶籍居民因自然災害或意外事故造成的人身傷害和家庭財產(chǎn)損失購買商業(yè)保險——自然災害公眾責任險、重大自然災害房屋保險（這兩類保險也被稱為自然災害民生綜合保險、民生兩險等）。2012年，吳江、太倉、昆山、常熟等地也為居民購買自然災害民生綜合保險，蘇州市率先實現(xiàn)自然災害民生保險的全覆蓋。[

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Symbolr@@ ]此后，類似保險推廣到全國其他地方，覆蓋地區(qū)和人口不斷增多。

自然災害公眾責任保險包括：（1）因暴風、暴雨、雷電、洪水、龍卷風、臺風、冰雹、雪災、冰凌、滑坡、山體崩塌、地面突然塌陷、地震等自然災害造成的人身意外傷亡和醫(yī)療費用；（2）因被保險人在居家期間發(fā)生的火災、爆炸、煤氣中毒、觸電造成的人身意外傷亡和醫(yī)療費用；（3）因被保險人意外溺水造成的人身意外傷亡和醫(yī)療費用；（4）因飛行物及其他空中運行物體墜落造成的人身意外傷亡和醫(yī)療費用；（5）因雪災、嚴重冰凍造成路面結(jié)冰引起的人身意外傷亡和醫(yī)療費用；自然災害家庭財產(chǎn)綜合保險包括：（1）因暴風、暴雨、雷電、洪水、龍卷風、臺風、冰雹、雪災、滑坡、冰凌、山體崩塌、地面突然塌陷等自然災害造成的家庭基本生活設施損失；（2）因發(fā)生火災、爆炸造成的家庭基本生活設施損失；（3）因飛行物及其他空中運行物體墜落造成的家庭基本生活設施損失；（4）在搶險、施救過程中造成本身及周邊居民家庭基本生活設施的損失。

自然災害公眾責任保險、家庭財產(chǎn)綜合保險的保費比較低，按照人、戶等的投保費大多在10元以內(nèi)。保險費由政府籌措，并統(tǒng)一為居民投保，居民不需承擔費用，也無需辦理投保手續(xù)。自然災害公眾責任保險及家庭財產(chǎn)綜合保險的最高額度一般在10多萬元，其中死亡、傷殘的賠償額為人民幣10萬元，傷害醫(yī)療費用賠償限額2-3萬元；房屋損失賠償限額10萬元，家庭基本生活設施賠付限額2萬元。自然災害民生綜合保險是商業(yè)保險介入社會救助領域的嘗試，其通過保險杠桿放大了救助效應，拓寬了災害救助渠道，也有效降低居民群眾因自然災害、意外事故造成的人身財產(chǎn)損失。

3. 商業(yè)保險用來解決救助對象的人身意外傷害及醫(yī)療問題。在社會救助對象中，意外傷害、突發(fā)疾病等風險較高，但是因經(jīng)濟拮據(jù)，他們很難通過買保險來防止這些風險。而一旦出現(xiàn)遭遇意外傷害或突發(fā)重病，也只能再向政府或社會申請救助。人身意外傷害及醫(yī)療保險用來應對社會救助對象日常生活中所出現(xiàn)的意外傷害、突發(fā)疾病等風險。政府通過購買商業(yè)保險來應對社會救助對象，尤其是低保人員、農(nóng)村五保戶、城鎮(zhèn)三無人員、孤兒以及高齡老年人等因各種原因遇到意外傷害帶來的人身傷亡、殘疾，以及遭受意外傷害時醫(yī)療所需要的治療費用，包括對意外傷害致殘、身故，意外傷害醫(yī)療、意外住院治療等風險應對方面的保障。

2010年11月，為預防低保戶因為火災、交通事故等意外傷害而使其生活更加貧困，南京市建鄴區(qū)以政府購買服務的方式與保險公司簽約，每年投入約100萬元為全區(qū)近8000名低保對象購買意外傷害和意外醫(yī)療保險。投保人在受到意外傷害及患病時，可根據(jù)實際情況獲得保險公司的理賠，最高理賠為2萬元，醫(yī)療按次數(shù)最高理賠為2千元。[

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Symbols@@ ]同時，低保人員在獲得理賠的同時可以享受政府提供的救助，從而按照市場規(guī)劃，強化了對困難人群的社會保護。

此后為城鄉(xiāng)低保、五保戶及老年人等購買人身意外傷害保險的地區(qū)逐漸增多。2012年12月，云南省會澤縣為全縣5195名五保人員購買人身意外保險。[

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Symbolt@@ ]2013年6月，廣西省梧州市為市區(qū)16828名城鄉(xiāng)低保戶、農(nóng)村五保對象購買了人身意外傷害保險。[

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Symbolu@@ ]2014年11月，河南省濟源市為全市8萬多名享受最低生活保障老人及80周歲以上高齡老年人投保老年人意外傷害綜合保險，包括意外傷害致殘、身故和意外傷害醫(yī)療、意外住院治療等保障。[

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Symbolv@@ ]通過政府撥付資金為社會救助對象購買商業(yè)保險，動員市場力量較好地解決了救助對象遭受人身意外傷害及醫(yī)療問題。這既強化了對困難群體的補充救助，也借助市場力量加強了政府自身應對風險的能力。

三、 商業(yè)保險協(xié)同社會救助實踐的

理論考察與機制分析

通過上述醫(yī)療及住院保險、自然災害民生綜合保險、意外傷害及醫(yī)療保險等商業(yè)保險介入社會救助的實例，我們可以發(fā)現(xiàn)當前不同類型的商業(yè)保險已經(jīng)介入社會救助的多個領域，并在社會救助的諸多方面發(fā)揮著越來越重要的作用。在理論層面上，這種地方政府以購買商業(yè)保險協(xié)同社會救助機制實為政府與保險公司兩者間公私伙伴關系的構(gòu)建。

作為一項基本公共服務，社會救助由政府直接提供基本是世界各國的共識，尤其是歐洲各國在其建構(gòu)社會福利過程中始終采取了政府“兜底”的做法。20世紀70年代后，福利國家面對財政危機開始考慮公共服務的提供主體及方式問題。政府與市場、社會合作提供公共服務的方式被越來越多地接受，人們開始認可公共服務既可由政府等公共部門提供，也可由市場及社會來提供，還可以由政府與市場、社會來協(xié)同提供。作為一種合作治理的理念和管理工具，公私伙伴關系（Pubic Private Partnership，簡稱PPP）應運而生。

公私伙伴關系，即公私合作或者合營伙伴關系，一般是指政府與私營企業(yè)為提供公共產(chǎn)品或服務而建構(gòu)起來的多種合作形式。歐盟委員會提出，PPP是指公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務。[

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Symbolw@@ ] 在公私伙伴關系下，為提供公共產(chǎn)品或者服務，公共部門與私人部門通過發(fā)揮各自的優(yōu)勢來實現(xiàn)風險共擔和收益共享。從上述社會保險介入社會救助現(xiàn)狀，我們可以發(fā)現(xiàn)公私伙伴關系的特征：

（1） 公私伙伴關系由政府來主導。公私伙伴關系建構(gòu)以公共管理部門的管理服務需求為基礎。為達到政府管理部門所設定的管理服務目標，私營部門加入其中，通過契約和政府建立起伙伴關系，來承擔相應管理服務義務，協(xié)助政府以較少資源投入來實現(xiàn)最大化產(chǎn)品或服務。正如上述所闡述不同地區(qū)不同保險項目的做法，政府通過購買商業(yè)保險方式，來建構(gòu)公私伙伴關系實際上是通過保險公司來協(xié)助政府處理低保戶等救助對象所遇到的風險。但是，是否需要保險公司協(xié)助應對，需要保險公司應對何種風險，甚至風險發(fā)生后的補償數(shù)額等方面大多由政府管理部門所主導。

（2） 公私伙伴關系通過契約訂立。公私伙伴關系的訂立是通過正式合同或者契約進行的，契約基于市場招標等競爭性市場調(diào)配方式而達成。這就需要在政府管理部門與私營部門之間建立起某種合作性的目標治理結(jié)構(gòu)，并通過契約方式來明確規(guī)范政府管理部門和私營部門之間的責任義務，以發(fā)揮雙方各自優(yōu)勢，解決公共管理服務問題。如同上述闡述中所看到的，政府通過訂立保險合同的方式，約定將低保戶等救助對象可能遇到的風險轉(zhuǎn)由保險公司來應對，契約訂立意味著保險公司要協(xié)助政府來處理原由政府自身來應對的風險，從而協(xié)同政府更好承擔社會救助的職責。

（3） 公私伙伴關系強調(diào)利益與風險共擔。公私伙伴關系的建立意味著政府管理部門和私營部門之間建立一種有效配置利益與風險的管理機制，雙方不僅要共享利益，同時更需要共擔風險。政府管理部門通過購買服務方式將利益轉(zhuǎn)移給私營部門，而私營部門則承接原有政府部門所承擔的風險。正如上文所分析的，政府購買保險公司的服務，將低保戶等救助對象所可能遇到的風險轉(zhuǎn)交保險公司，由保險公司通過保險金賠償來解決。購買服務資金轉(zhuǎn)移意味著風險承擔方的轉(zhuǎn)移，政府管理部門與保險公司合作，將適合處理的風險轉(zhuǎn)由善于應對風險的保險公司處理，從而實現(xiàn)資金效益的最大化配置。

以公私伙伴關系理論視角對地方政府的進行檢視，可以發(fā)現(xiàn)，不同的地方政府以購買商業(yè)保險的方式引入保險公司來協(xié)同社會救助的做法盡管在保險項目、保險內(nèi)容等方面存在一些差異，但是，分析上述商業(yè)保險介入社會救助的實際做法，我們可以發(fā)現(xiàn)商業(yè)保險介入社會救助的機制。

（1） 商業(yè)保險介入社會救助的前提是社會救助未做到全覆蓋，一些風險仍需要救助部門及救助對象應對。中國社會救助制度發(fā)展迅速。建國后的社會救助大多針對鰥寡孤獨、老幼殘疾及老少邊窮地區(qū)遇到冬春災荒的困境百姓，救助內(nèi)容包括食物、衣被等簡單生活保障，救助水平不高。新世紀前后，救助對象面向全體符合救助條件的困難民眾，救助內(nèi)容擴展到包括教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等多個領域，救助成為政府法定責任義務，救助水平要保障救助對象基社會生活，一個綜合性社會救助體系已形成。但是，這一制度仍存在缺失，表現(xiàn)在救助政策、機制及管理依然未能實現(xiàn)制度的全覆蓋、救助項目的全覆蓋、社會風險的全覆蓋。因此，一些地方政府采取購買商業(yè)保險的形式予以應對，協(xié)助救助對象緩解風險所帶來的經(jīng)濟壓力，也協(xié)助救助管理部門解決工作中難以應對的難題及困境。

（2） 商業(yè)保險持續(xù)介入社會救助的基本途徑是政府購買服務，基本方式是契約化管理。通過購買服務來建構(gòu)公私伙伴關系，對政府與保險公司間的關系用合同或契約方式來管理。購買服務使得政府管理部門將原來由其承擔的服務事項通過合同、委托等形式交給符合相關條件的社會組織或市場機構(gòu)來承擔。合同、委托約定政府與社會組織或市場機構(gòu)雙方的權力、職責和義務，政府按照一定標準支付費用，相應事項則由社會組織或者市場機構(gòu)來承擔。政府為社會救助對象購買商業(yè)保險采取政府購買服務的形式，與保險公司簽訂保險合同，支付保險費用，將相應風險交給保險公司承擔。當合同約定的事項發(fā)生時，保險公司依據(jù)實現(xiàn)達成的契約承擔相應義務為被保險人提供相應金額的經(jīng)濟補償。政府通過購買商業(yè)保險，并通過契約化管理不僅轉(zhuǎn)移了自身風險，也給救助對象帶來更好的保障。這種政策效果反過來推動了政府更多采取購買商業(yè)保險的方式協(xié)同社會救助，這突出表現(xiàn)在近年來這種方式的逐步擴展上面。

（3） 商業(yè)保險介入社會救助發(fā)揮了撬動資源的杠杠作用，使得市場力量協(xié)同參與社會救助，提高了財政資金的使用績效。救助對象基于各種原因而不能依靠自己維持基本生活，只能依靠政府或者社會給予基本社會生活保障。救助對象對各種風險的應對能力本來就十分低下，他們不可能付費來應付風險。但是，如果單純依靠政府給予“輸血式”救助，也就難免使政府承擔社會救助對象面對的全部風險，從而面臨著極大財政壓力。通過購買商業(yè)保險，政府將救助對象及政府需要應對風險交由保險公司承擔。這種做法意味著政府投入發(fā)揮了撬動市場資源的作用，使得政府配置資源的權利得到擴展，也使得市場力量可以協(xié)同政府發(fā)揮社會救助的作用，從而提高了社會救助的資金使用績效，提升了救助對象的生活保障水平。

四、 問題應對及化解措施

在中國社會保障體系中，社會救助是國家法定制度安排，其由政府主導、財政資金支持，體現(xiàn)國民社會保障權利，保障了民眾的基本生活，提供人們穩(wěn)定安全預期。而商業(yè)保險則是非法定制度安排，其由保險機構(gòu)設立，投保人自愿參與，體現(xiàn)了社會保障的多層次性，滿足部分民眾需求，成為對法定社會保障制度的有益補充。[

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Symbolx@@ ]社會救助是最早的基礎性社會保障形式，是公民基本權利實現(xiàn)的“最后安全網(wǎng)”，其本身具有一定保險屬性，民眾以權利或其讓渡的其他利益向國家投保，而國家與社會保證其人格尊嚴、安全及生存等權利。[

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Symboly@@ ]但是，面對多元化的風險社會，更好地保障民眾權利的目標，推進社會救助與商業(yè)保險之間的互助具有現(xiàn)實可行性。商業(yè)保險將市場機制引入社會救助，可以多樣化的產(chǎn)品和服務，豐富社會救助的層次結(jié)構(gòu)，提高社會救助的運行效率。特別是從風險應對機制上看，社會救助是事后化解，而商業(yè)保險重在事前預防；社會救助法可全面系統(tǒng)地降低風險危害，但是商業(yè)保險則可提升風險應對能力。因此，社會救助、商業(yè)保險都是我國社會保障制度體系的組成部分，其具有不同特征與定位，但是其功能相互補充，發(fā)揮著保障民眾基本生活，維護社會穩(wěn)定與秩序的功能。

分析中國不同地區(qū)商業(yè)保險介入社會救助的現(xiàn)行機制，可以發(fā)現(xiàn)當前商業(yè)保險介入社會救助還存在一些問題需要深入思索，并采取一定政策措施予以解決。

1. 商業(yè)保險介入社會救助時統(tǒng)籌層次低，覆蓋對象少，應該提高保險統(tǒng)籌層級，覆蓋更多救助對象，更好發(fā)揮保險互助作用。不同地區(qū)商業(yè)保險介入社會救助的種類、領域有所不同，但是從商業(yè)保險的統(tǒng)籌層級來看，更多是由地方政府，尤其是縣市級政府及其職能部門購買，保險統(tǒng)籌所覆蓋的大多是一個市縣范圍的低保戶、城鎮(zhèn)“三無人員”、農(nóng)村五保戶、低收入群體、高齡老年人等更更弱勢的社會救助對象。保險統(tǒng)籌的層次較低，參見保險的救助對象數(shù)量受限制，這不可避免地增加了商業(yè)保險的風險，限制了保險自助互助作用的發(fā)揮。因此，在保險統(tǒng)籌層次上，應該探索提高商業(yè)保險統(tǒng)籌的層級，探索在地市范圍內(nèi)識別主要風險，統(tǒng)籌保險類別，并將社會救助對象及困難群體涵蓋在內(nèi)，從而使得商業(yè)保險可覆蓋更大范圍、更多困難民眾。這既適度擴充了商業(yè)保險覆蓋范疇，擴大保險的基礎，同時又能降低商業(yè)保險運作風險，更好地發(fā)揮商業(yè)保險互助共濟功能。

2. 商業(yè)保險介入社會救助的保險費用來自于財政資金，資金來源較為單一，應該拓展更為寬泛多樣的資金渠道。商業(yè)保險在介入社會救助時，鑒于救助對象沒有繳費能力，政府是為救助對象繳納商業(yè)保險費用的責任主體，其保險費用來源絕大部分來源于政府的資金，或者來源于政府的財政撥款，或者來源于政府基金。這種單一的籌資渠道，尤其是近年來政府財政收入增速有限在很大程度上限制了保險費用的提升，也就限制了保險對象的擴展，以及保險待遇的提高。因此，要在政府財政撥款的基礎上，探索多元化的保險費用籌資渠道，可倡導企業(yè)、民眾為救助對象捐助保險資金，也可通過慈善捐助協(xié)同籌集保險資金，還可依法依規(guī)使用彩票公益金等政府基金充實保險資金，拓展更為寬泛多元的資金渠道來充實用于購買商業(yè)保險的資金，為保險待遇的提高奠定基礎。

3. 商業(yè)保險介入社會救助的保險項目尚且有限，保險種類比較少，應該設計更具針對性、人性化的保險項目來應對更多風險。就目前介入社會救助的商業(yè)保險而言，現(xiàn)有保險項目以自然災害所帶來的人身和財產(chǎn)損失保險為主，意外傷害保險、醫(yī)療護理保險等項目為輔，未來商業(yè)保險在社會救助、社會保障中還有更廣闊發(fā)展前途。在保險項目設計上，應該對救助對象普遍面臨的風險進行評估，在評估基礎針對不同群體及風險來分類確定保險項目，使得商業(yè)保險更多地介入社會救助領域。例如，社會醫(yī)療保險重在?；荆t(yī)療救助僅是杯水車薪。一般民眾、救助對象的醫(yī)療保險依然較為缺乏，大病保險處于試點階段，而長期護理保險、失能收入損失保險等尚在設計論證時期。開發(fā)更多商業(yè)保險項目，無論針對民眾，還是救助對象都可以提升人們的風險應對能力，從而可預防民眾成為救助對象，也可防止救助對象的進一步淪落。

4. 商業(yè)保險介入社會救助的政策支持依然缺乏，應該提高對商業(yè)保險的政策支持，提升保險運營能力。商業(yè)保險公司運營不能否定其營利屬性，但是商業(yè)保險介入社會救助意味著其也開始協(xié)助政府承擔一定社會責任。在秉承救助與保險相協(xié)調(diào)理念基礎上，商業(yè)保險在社會救助領域的介入會逐步提升，其協(xié)助政府應對社會風險中發(fā)揮的作用也趨于提升。因此，要加大對商業(yè)保險介入社會救助領域的政策支持，完善介入社會救助的運營機制，提高商業(yè)保險公司在社會救助、社會保障領域的運營能力，通過鼓勵保險項目設計、補貼保險費用等方式，支持保險公司更多地介入社會救助，推進保險項目設計的科學化、覆蓋普惠化，調(diào)動市場力量對社會救助的參與，協(xié)助政府和社會共同應對社會風險，保障社會困難及弱勢群體的社會生活，從而進一步強化民生保障，推進整體社會的穩(wěn)定與和諧。

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