郭文君

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□“一帶一路”與圖們江開發(fā)研究

關(guān)于將圖們江區(qū)域合作開發(fā)納入“一帶一路”戰(zhàn)略的思考

郭文君

以長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)為主的圖們江區(qū)域合作開發(fā)戰(zhàn)略是東北亞經(jīng)貿(mào)合作、互利共贏的重要引擎，是大圖們江開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)和東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略等各種戰(zhàn)略的疊加區(qū)，地緣政治特殊，發(fā)展基礎(chǔ)良好，發(fā)展?jié)摿薮?，因此?yīng)盡快把“長吉圖”開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)納入“一帶一路”戰(zhàn)略，形成橫跨東西、兼顧海陸、聯(lián)通內(nèi)外的開放格局。若能夠把圖們江區(qū)域合作開發(fā)納入“一帶一路”戰(zhàn)略，并形成有機(jī)整體，不僅有利于我國沿邊少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)沿邊地區(qū)跨境次區(qū)域合作，更有利于我國全方位、多領(lǐng)域、多層次開放格局的形成，促進(jìn)環(huán)日本海各國經(jīng)濟(jì)的長足發(fā)展。

圖們江區(qū)域；東北亞絲綢之路；一帶一路；次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作

建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”，是我國在新的歷史時(shí)期，統(tǒng)籌國際國內(nèi)兩個(gè)大局而推進(jìn)的重大戰(zhàn)略舉措。與俄羅斯和朝鮮毗鄰的吉林省延邊朝鮮族自治州作為長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)的前沿地區(qū)，承擔(dān)著對外開放與對內(nèi)振興東北老工業(yè)基地的雙重責(zé)任。如今面對這一重大機(jī)遇，理應(yīng)積極主動(dòng)融入“一帶一路”戰(zhàn)略，強(qiáng)化與周邊國家的互聯(lián)互通，構(gòu)建圖們江區(qū)域開發(fā)開放的陸路樞紐和海上通道，推動(dòng)建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)自由貿(mào)易區(qū)，使東北地區(qū)成為我國重要的經(jīng)濟(jì)增長極之一。

一、 圖們江區(qū)域的琿春與絲綢之路的歷史淵源

2009年國務(wù)院批準(zhǔn)了《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要》，明確提出長吉圖開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，首次將圖們江區(qū)域合作開發(fā)上升到國家戰(zhàn)略層面。其中，“長”和“吉”作為吉林省的中心和次中心城市，以其相對占優(yōu)的腹地經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢推動(dòng)“圖”的口岸經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“圖”以其獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢引領(lǐng)“長”和“吉”的開發(fā)開放。

2013年習(xí)近平先后提出建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”的戰(zhàn)略構(gòu)想，即 “新絲綢之路”，簡稱“一帶一路”。新絲綢之路是在古代絲綢之路概念基礎(chǔ)上形成的一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，同古代絲綢之路一樣包括陸上絲綢之路和海上絲綢之路兩條通道。從古至今，陸上絲綢之路都是東連亞太經(jīng)濟(jì)圈，西接發(fā)達(dá)的歐洲經(jīng)濟(jì)圈，其重要性不言而喻。在這條陸上絲綢之路中，有一條東北亞絲綢之路，如今長吉圖中“圖”所轄的琿春正是這條古代東北亞絲綢之路的終點(diǎn)。而在古代絲綢之路的海路航線上，除了著名的以泉州為起點(diǎn)，面向東南亞地區(qū)的“南海絲綢之路”以外，還有一條同樣重要卻淹沒于文獻(xiàn)之中的以琿春為樞紐面向東北亞地區(qū)的東北亞絲綢之路*據(jù)《竹書紀(jì)年》、《大戴禮記》、《史記》等古籍記載，古代中國東北地區(qū)的少數(shù)族裔肅慎人向虞舜進(jìn)貢，于公元前2249年開辟了以貢賞貿(mào)易為主的東北亞絲綢之路。。

琿春隸屬于吉林省延邊朝鮮族自治州(以下簡稱延邊州)，位于圖們江下游，與日本海相連，自古以來就是東北亞的幾何中心。該地區(qū)不僅是中國唯一地處中、俄、朝三國交界的邊境窗口城市，而且恰處中國、俄羅斯、朝鮮、韓國和日本五個(gè)國家水路交通的要道。琿春自古以來就是東北亞地區(qū)著名的國際商埠，有著悠久的對外貿(mào)易歷史，更是古代東北亞絲綢之路的重要樞紐。

有關(guān)琿春最早的貿(mào)易史可以追溯至漢初，當(dāng)時(shí)人們就已經(jīng)把琿春經(jīng)日本海至日本的航道稱為“海上絲綢之路”。后又因?yàn)樵谶@一地域內(nèi)，歷史上有過許多條主要以貢賞絲綢貿(mào)易為主的商業(yè)交通路線，故被稱為“東北亞絲綢之路”[1](28～33)。據(jù)史料記載，唐代渤海國時(shí)期“日本道”就是通往日本的貿(mào)易“海上絲綢之路”。當(dāng)時(shí)該航線分為陸路和水路兩個(gè)部分，陸路是從渤海國都城上京(即現(xiàn)黑龍江省寧安市東京城鎮(zhèn))經(jīng)由東京龍?jiān)锤?現(xiàn)琿春市八連城)向東南通過長嶺子山口進(jìn)日本海，到達(dá)波謝特灣旁的毛闊崴。海路則有三條，其中以從毛闊崴出波謝特灣，向東南渡日本海，最終到達(dá)日本的越前、能登、福井、石川等地的北線最為常用。此后，渤海國又遷都至東京龍?jiān)锤瑘D們江下游的琿春更成為渤海國時(shí)期通往“日本道”的樞紐，成為渤海國同日本發(fā)展貿(mào)易的基地[2](74)。

到了近代，即便是在中國閉關(guān)鎖國時(shí)期，琿春也從未間斷過與朝鮮的物物貿(mào)易，并與日本海西北岸各地保持著密切的往來。受其特殊地理位置的影響，從18世紀(jì)初開始，圖們江下游的琿春地區(qū)便成為中、日、朝、俄貿(mào)易交通的中樞。這一時(shí)期，清朝在西江市(現(xiàn)琿春市古城村)等地設(shè)立通商局，與朝鮮慶源等地通商；而且在1905年設(shè)立的對日開放的18個(gè)商埠中，琿春便是其中之一。此時(shí)，中、俄、日、朝四方的貿(mào)易達(dá)到鼎盛，琿春經(jīng)濟(jì)也有了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，貿(mào)易活躍，交通發(fā)達(dá)，不僅開辟了日本海航線，而且開辟了琿春至上海的江海聯(lián)運(yùn)航線。后因日蘇之間發(fā)生張鼓峰事件等原因，琿春喪失了出海通道，直至1998年才正式恢復(fù)。由此可見，圖們江區(qū)域的琿春與古東北亞絲綢之路有著悠久的歷史淵源。

二、聯(lián)合國計(jì)劃開發(fā)署提出圖們江地區(qū)開發(fā)計(jì)劃后取得的成就

1991年10月24日，聯(lián)合國計(jì)劃開發(fā)署(UNDP)在美國紐約總部舉辦記者招待會(huì)，向全世界宣布了多國共同開發(fā)圖們江三角洲的宏大設(shè)想，擬用20年時(shí)間，籌集300億美元，把圖們江三角洲建設(shè)成“東北亞的香港、鹿特丹和新加坡”，在全球掀起了一股“圖們江熱”，中國、俄羅斯和朝鮮三國積極響應(yīng)，韓國、蒙古、日本也積極參與，域外一些國家如澳大利亞、加拿大、美國、北歐諸國，以及世界銀行、亞洲開發(fā)銀行和聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織(UNIDO)等國際組織和機(jī)構(gòu)也給予了密切關(guān)注和支持。經(jīng)過二十多年的規(guī)劃、開發(fā)與建設(shè)，這一區(qū)域的合作取得了可喜的成就。

(一)國際合作機(jī)制形成，法律地位得到加強(qiáng)

自1991年聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署提出將圖們江地區(qū)開發(fā)列為聯(lián)合國重點(diǎn)開發(fā)項(xiàng)目以來，圖們江地區(qū)的開發(fā)與合作不斷深化。在以后的四年里，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署充分發(fā)揮其在國際社會(huì)的地位和影響，成立了圖們江地區(qū)開發(fā)項(xiàng)目管理委員會(huì)，積極協(xié)調(diào)東北亞各國的合作進(jìn)程，編制了《圖們江地區(qū)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃》。1995年中、俄、朝三國政府代表一起簽署了《關(guān)于建立圖們江地區(qū)開發(fā)協(xié)調(diào)委員會(huì)的協(xié)定》，中、俄、朝、韓、蒙政府代表一起簽署了《關(guān)于建立圖們江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)及東北亞開發(fā)協(xié)商委員會(huì)的協(xié)定》和《關(guān)于建立圖們江經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)及東北亞環(huán)境準(zhǔn)則諒解備忘錄》。三個(gè)法律性文件的簽署，表明了各締約國對共同合作開發(fā)這一地區(qū)的政治態(tài)度，標(biāo)志著圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)項(xiàng)目從前期研究階段轉(zhuǎn)入到區(qū)域合作開發(fā)的實(shí)施階段，也為圖們江地區(qū)的合作提供了法律基礎(chǔ)和組織框架。2005年聯(lián)合國計(jì)劃開發(fā)署(UNDP)圖們江區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目第八次會(huì)議又將上述文件執(zhí)行期順延至2015年。同時(shí)，各國共同簽署了《大圖們江行動(dòng)計(jì)劃》，擴(kuò)大原有合作區(qū)域，將圖們江區(qū)域開發(fā)更名為大圖們江區(qū)域合作。

隨著圖們江區(qū)域合作開發(fā)的深入，區(qū)域內(nèi)各國間的經(jīng)貿(mào)往來也得到了加強(qiáng)。2010年中朝兩國決定“共同開發(fā)和共同管理兩個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)”，隨即成立了中朝共同開發(fā)和共同管理羅先經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)和黃金坪、威化島經(jīng)濟(jì)區(qū)委員會(huì)。在兩國政府和企業(yè)的共同努力下，兩個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)的開發(fā)合作也取得了顯著成果，改造了朝鮮元汀里口岸至羅津港的二級(jí)公路，開通了琿春——羅津——上海(寧波)港內(nèi)貿(mào)外運(yùn)航線，成立了高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)，開展了自駕游等。雙方還共同編制完成了有關(guān)規(guī)劃綱要，朝方為此專門修訂了《羅先經(jīng)濟(jì)貿(mào)易區(qū)法》，制定了《黃金坪和威化島經(jīng)濟(jì)區(qū)法》。俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)是俄羅斯在亞太地區(qū)的軍事前哨，在俄羅斯有著重要的經(jīng)濟(jì)與戰(zhàn)略地位，為了盡快扭轉(zhuǎn)遠(yuǎn)東地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展緩慢落后的局面，俄羅斯制定、實(shí)施了《遠(yuǎn)東和貝加爾地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略》，從2008年到2013年，聯(lián)邦政府投入5670億盧布用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。為了協(xié)調(diào)實(shí)施中俄在該地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略，2009年中俄雙方共同簽署了《中國東北地區(qū)與俄羅斯聯(lián)邦遠(yuǎn)東及東西伯利亞地區(qū)合作規(guī)劃綱要》，雙方在相關(guān)地區(qū)展開全方位多領(lǐng)域的深入合作。2013年11月，俄羅斯總統(tǒng)普京訪問韓國并力推了一項(xiàng)包括朝鮮在內(nèi)被稱之為“鋼鐵鑄就的絲綢之路”的涵蓋歐亞的大型貿(mào)易計(jì)劃[3]。這一計(jì)劃以鐵路運(yùn)輸為基礎(chǔ)，其鐵路網(wǎng)絡(luò)將覆蓋韓國和朝鮮，并由跨西伯利亞鐵路將其與歐洲連接起來。這條鐵路連接了俄羅斯東南部邊境城市哈桑和朝鮮港口羅先港，不僅使其成為朝鮮對外出口的主要港口，也能幫助俄羅斯通過這個(gè)遠(yuǎn)東港口擴(kuò)大出口。

(二)基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，通關(guān)條件不斷提高

經(jīng)過二十多年的建設(shè)與發(fā)展，圖們江區(qū)域合作開發(fā)中以延邊州為中心的對內(nèi)對外運(yùn)輸通道等基礎(chǔ)設(shè)施得到了全方位完善。對外修建了琿春經(jīng)朝鮮元汀里口岸至羅津港的二級(jí)公路和琿春經(jīng)長嶺子口岸到俄羅斯扎魯比諾港的二級(jí)公路；改造了朝鮮羅津港和俄羅斯扎魯比諾港，開通了琿春經(jīng)扎魯比諾到日本新潟、韓國束草的國際航線，初步實(shí)現(xiàn)了“借港出?！钡哪繕?biāo)；中國琿春至俄羅斯卡梅紹娃婭的“琿卡鐵路”也已重新運(yùn)營。航空方面開通了延吉至韓國清州、光州、釜山及朝鮮平壤等城市的包機(jī)航線，有效對接延吉至首爾、首爾至東京、新潟空中航線[4]。除此之外，圖們江區(qū)域合作開發(fā)過程中也在不斷強(qiáng)化對內(nèi)通道建設(shè)。延邊州和龍至二道白河段鐵路已建成通車；長琿高速公路全線運(yùn)營；吉琿高速鐵路也已開通運(yùn)營；延吉機(jī)場進(jìn)一步遷址重建；延邊500千伏電網(wǎng)建成，為向羅先輸電提供了相應(yīng)保障，這些都極大地促進(jìn)了圖們江區(qū)域全面合作開發(fā)，為進(jìn)一步的縱深發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(三)多方政策支持，促進(jìn)琿春發(fā)展

琿春因其獨(dú)特的地理位置成為我國面向東北亞合作與開發(fā)開放的重要平臺(tái)，享有國家眾多的優(yōu)惠政策。早在1992年，琿春就被國務(wù)院批準(zhǔn)為進(jìn)一步對外開放的沿邊城市之一；隨后，我國政府把搞好圖們江地區(qū)開放開發(fā)正式納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”規(guī)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，圖們江地區(qū)國際合作開發(fā)開始進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期；2009年，《中國圖們江區(qū)域合作開發(fā)規(guī)劃綱要——以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)》獲得國務(wù)院正式批復(fù)，琿春又成為新一輪圖們江區(qū)域國際合作中率先發(fā)展的對外開放城市；為深入實(shí)施《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》和以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)戰(zhàn)略，進(jìn)一步推動(dòng)圖們江區(qū)域國際合作，促進(jìn)長吉圖經(jīng)濟(jì)區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，提升我國沿邊開發(fā)開放水平。2012年4月，琿春又獲批全國首個(gè)“中國圖們江區(qū)域(琿春)國際合作示范區(qū)”，為進(jìn)一步加強(qiáng)琿春與周邊國家，特別是與俄羅斯和朝鮮的經(jīng)貿(mào)合作指明了方向。這不僅擴(kuò)大了長吉圖沿邊開發(fā)開放的新路徑，加快了東北老工業(yè)基地振興的步伐，而且為琿春早日融入“一帶一路”戰(zhàn)略增添了濃墨重彩的一筆。此外，琿春同時(shí)享受到我國西部大開發(fā)戰(zhàn)略、振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略、少數(shù)民族地區(qū)稅收優(yōu)惠政策以及延邊州各種政策的支持，這些優(yōu)惠政策極大地促進(jìn)了我國與圖們江區(qū)域周邊國家的經(jīng)貿(mào)往來。2015年，吉林省又向國家提議修建初期以貨物運(yùn)營為主的琿春至俄羅斯符拉迪沃斯托克(海參崴)的高速鐵路，這會(huì)大大縮短中俄兩國的通行時(shí)間和提升運(yùn)能效率，推進(jìn)琿春與周邊以及東北亞區(qū)域的合作，進(jìn)一步提升長吉圖地區(qū)對外開放水平[5]。

總之，在過去的二十多年間，我國本著“開發(fā)琿春，開發(fā)圖們江，發(fā)展與東北亞各國的友好合作關(guān)系”的宗旨，加強(qiáng)與周邊國家的友好合作，加大開發(fā)開放力度，加快合作開發(fā)的能力建設(shè)，推進(jìn)合作開發(fā)進(jìn)程，取得了顯著成果。

(四)國際合作加強(qiáng)，經(jīng)貿(mào)發(fā)展迅速

在過去的20多年中，圖們江地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、發(fā)展條件、國際合作不斷加強(qiáng)。目前，圖們江地區(qū)已經(jīng)建成11個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和工業(yè)集中區(qū)，建設(shè)了大唐琿春電廠二期項(xiàng)目和老龍口水利樞紐項(xiàng)目，改善了延邊州的投資環(huán)境，構(gòu)建了延邊州參與東北亞國際經(jīng)貿(mào)合作的重要交流平臺(tái)，圖們江地區(qū)的國際合作不斷得到加強(qiáng)。區(qū)域內(nèi)還啟動(dòng)了圖們—羅津百萬噸水泥生產(chǎn)、吉林省—羅先市高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)、琿春—朝鮮羅津—上海(寧波)港內(nèi)貿(mào)貨物跨境運(yùn)輸?shù)软?xiàng)目。與俄羅斯符拉迪沃斯托克建立了友好城市關(guān)系，與朝鮮合作建立了中國(圖們)朝鮮工業(yè)園，并成功引進(jìn)朝鮮勞務(wù)人員。面向朝鮮和俄羅斯兩國市場，推動(dòng)建立木制品出口加工、水產(chǎn)品進(jìn)出口貿(mào)易加工、紡織服裝和生活日用品出口加工基地。2014年，延邊州工業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中有進(jìn)，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)累計(jì)完成總產(chǎn)值1260.8億元，同比增長12.3%。規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值427.5億元，占全州GDP比重47.5%，高于吉林省平均水平。而且目前位居我國前十名的對外貿(mào)易伙伴國中，就有三個(gè)是來自于毗鄰琿春地區(qū)的國家，即俄羅斯、韓國和日本，這表明，琿春這一樞紐城市如果合理開發(fā)利用，與周邊國家的經(jīng)貿(mào)往來就會(huì)有巨大潛力。

圖1我國與東北亞各國進(jìn)出口總額

資料來源：根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站數(shù)據(jù)繪制

三、 圖們江區(qū)域合作開發(fā)的“隱憂”與阻礙因素

盡管冷戰(zhàn)結(jié)束已有二十余年，但冷戰(zhàn)思維至今尚存，而且在環(huán)日本海周圍時(shí)有發(fā)酵，跌宕起伏。盡管和平與發(fā)展是當(dāng)今世界的主流，但世界局部仍不太平，東北亞地區(qū)有朝鮮半島的南北對峙、朝核問題，還有日本的政治、軍事右傾化的躁動(dòng)與鄰國的領(lǐng)土爭端，也有部分國家對于中國和平崛起的疑惑以及俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)人口減少、發(fā)展緩慢等諸多問題。在聯(lián)合國計(jì)劃開發(fā)署(UNDP)推動(dòng)的合作開發(fā)中，成果少、問題多、進(jìn)展慢、效率低，這一地區(qū)缺少有效的資金投入，經(jīng)貿(mào)規(guī)制不盡統(tǒng)一，基礎(chǔ)設(shè)施不匹配，通關(guān)能力有限，產(chǎn)業(yè)支撐能力不足，人才交流合作機(jī)制不健全，合作開發(fā)總體不盡人意。

(一)政治因素導(dǎo)致的“隱憂”

當(dāng)今圖們江區(qū)域雖然已經(jīng)成為亞洲經(jīng)濟(jì)的活躍地區(qū)，但同時(shí)也是世界各種政治力量、經(jīng)濟(jì)力量和軍事力量相互博弈的主戰(zhàn)場，其開發(fā)環(huán)境仍不容樂觀，依然存在很多問題。目前，該區(qū)域的歷史遺留問題懸而未解，領(lǐng)土爭端持續(xù)不斷，軍事對抗逐步升級(jí)，尤其是美國重返亞太戰(zhàn)略的實(shí)施，使得該區(qū)域政治陰霾驟然加劇，不利于該區(qū)域合作開發(fā)的順利展開。

首先，該區(qū)域雖然主要包括中、俄、韓、朝、日的各方政治力量，但在該區(qū)域中，還有一個(gè)不可忽視的潛在勢力暗中作祟，嚴(yán)重阻礙圖們江區(qū)域合作開發(fā)的推進(jìn)，這個(gè)潛在的巨大阻力便是來自美國的力量。在影響圖們江區(qū)域國際合作的諸多因素中，美國的影響雖然是外部的，但卻不容小覷。雖然美國并不屬于該區(qū)域，但是東北亞地區(qū)卻始終是其核心戰(zhàn)略地區(qū)之一。美國利用其強(qiáng)大的政治、經(jīng)濟(jì)、軍事力量，對該地區(qū)的國家施加影響，一些國家成為受美國控制的盟友，另一些國家則與美國形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系。因此，美國的態(tài)度和立場直接影響著圖們江區(qū)域合作開發(fā)的進(jìn)程。其次，朝鮮半島問題是該區(qū)域的核心問題。雖然朝鮮半島形勢時(shí)而緩和，時(shí)而嚴(yán)峻，不但南北雙方的對立狀態(tài)沒有消除，朝鮮政府還在2015年末2016年初先后進(jìn)行氫彈試驗(yàn)與導(dǎo)彈試驗(yàn)，更是加劇了半島的緊張局勢。再加上美國和日本仍然與朝鮮嚴(yán)重對立的國際環(huán)境，韓國作為美國的同盟國，對朝鮮的關(guān)系勢必受到影響。朝韓雙方的經(jīng)貿(mào)合作難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。另外還有中日釣魚島、韓日獨(dú)島、日俄北方四島等領(lǐng)土糾紛問題，以及日本政治右傾化和軍事大國化問題，這些都是阻礙各國相互之間形成良好合作關(guān)系的重要政治因素。

(二)經(jīng)濟(jì)活力不足導(dǎo)致“泛東北現(xiàn)象”

縱觀該地區(qū)環(huán)日本海各國環(huán)海地區(qū)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，普遍都存在著與中國東北相類似的經(jīng)濟(jì)活力不足、發(fā)展相對滯后的現(xiàn)象，而且還都是各國中央政府關(guān)注的重點(diǎn)發(fā)展地區(qū)，環(huán)日本海各國地方經(jīng)濟(jì)的這種落后現(xiàn)狀即為“泛東北現(xiàn)象”?，q春作為我國東北的一個(gè)邊陲小鎮(zhèn)，在改革開放之前，受國家“先打仗、后建設(shè)”戰(zhàn)略影響，長期處于落后狀態(tài)。改革開放以后，琿春地區(qū)雖有不少政策傾斜，但發(fā)展緩慢，至今仍然屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。與琿春接壤的俄羅斯遠(yuǎn)東濱海邊疆區(qū)，雖然有諸多天然良港，但由于其原為軍事區(qū)，長期受到管制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也十分落后。另一個(gè)與琿春接壤的國家——朝鮮，由于受到西方世界的制裁和自身“先軍”理念的雙重影響，國民經(jīng)濟(jì)長期蕭條。日本雖然是典型的發(fā)達(dá)國家，但是其發(fā)展重點(diǎn)都在環(huán)太平洋地區(qū)，而非環(huán)日本海的西部地區(qū)，相對而言，日本環(huán)日本海的西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后。同時(shí)，韓國雖然早已步入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)國家行列，但是縱觀其國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不難發(fā)現(xiàn)，韓國東部地區(qū)受軍事防務(wù)影響，也屬于國內(nèi)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。由此可見，各國處于圖們江核心地帶的區(qū)域經(jīng)濟(jì)均比較落后，基礎(chǔ)投資乏力，產(chǎn)業(yè)發(fā)展受限，市場化程度不高，有效需求不足，難以形成推動(dòng)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

(三)投資主體不明確，有效融資困難

圖們江區(qū)域地處中、朝、俄三國交界地區(qū)，和周邊國家的合作中運(yùn)輸通道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)至關(guān)重要，但由于該區(qū)域各國在社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)體制等方面存在較大差異，圖們江區(qū)域合作開發(fā)模式松散，投資主體不明確，難以有效融資。融資渠道不暢通，必然阻礙區(qū)域合作的進(jìn)程。雖然我國積極參與和推動(dòng)圖們江區(qū)域合作開發(fā)，但受資金短缺的影響并沒有取得預(yù)期成效，如連接中、俄、蒙、朝的東北亞國際大通道部分路段遲遲沒有啟動(dòng)建設(shè)，部分路段和港口則一直處于“通而不暢”的狀態(tài)；許多中俄跨境合作項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，部分規(guī)劃項(xiàng)目甚至處于擱置狀態(tài)，這其中資金不足是阻礙發(fā)展的首要問題?；I集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金必須依靠政府的力量與支持，特別是各國中央政府以及國際組織的支持。但多年以來，該地區(qū)受朝鮮半島緊張局勢的影響，一直被視為圖們江區(qū)域的政治敏感區(qū)，各國對該地區(qū)投資都十分有限，在參與圖們江合作項(xiàng)目時(shí)也都十分謹(jǐn)慎，資金難以籌措。中國經(jīng)濟(jì)雖然自改革開放以后取得了長足發(fā)展，但是受其發(fā)展政策影響，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的地區(qū)主要集中在沿海地區(qū)，內(nèi)陸和沿海之間至今依然存在很大差距。盡管現(xiàn)在中國政府實(shí)施西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)基地政策，但是想要國家集中大量財(cái)力或者依靠引進(jìn)外資投入到圖們江區(qū)域開發(fā)上來依然存在很大難度。而縱觀周邊國家，朝鮮不是世界銀行和俄羅斯不是亞洲開發(fā)銀行等國際金融組織的成員，想從國際金融機(jī)構(gòu)或者西方國家獲得資金支持希望渺茫。俄羅斯經(jīng)濟(jì)雖然自2000年以后有所發(fā)展，國內(nèi)投資能力也隨之增強(qiáng)，但是其向遠(yuǎn)東地區(qū)大規(guī)模投資的傾向性很?。患又?，烏克蘭危機(jī)，俄又受到西方國家經(jīng)濟(jì)制裁，因此投資能力也十分有限。日韓兩國雖然是該地區(qū)資金實(shí)力比較雄厚的國家，但是目前日本和朝鮮還沒有建立外交關(guān)系，日本和俄羅斯還存在領(lǐng)土歸屬爭端，而從朝鮮第三代領(lǐng)導(dǎo)人金正恩上臺(tái)以后其國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)因素復(fù)雜多變的國際形勢上看，寄希望于日韓的大規(guī)模投資還不太現(xiàn)實(shí)。國際組織如世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)以及國際商業(yè)銀行和一些私人資本也因?yàn)榉N種原因沒有對圖們江區(qū)域合作開發(fā)進(jìn)行投資。資金的匱乏和融資的困難嚴(yán)重影響了圖們江區(qū)域合作開發(fā)的進(jìn)程。

(四)合作機(jī)制不暢，合作層次不高

在圖們江區(qū)域合作中，最突出的缺陷是合作機(jī)制不夠完善。雖然有關(guān)各方在1995年簽署了“三個(gè)法律文件”，初步形成了中、韓、俄三國協(xié)調(diào)委員會(huì)和中、朝、俄、蒙、韓五國協(xié)商委員會(huì)兩個(gè)層面的合作機(jī)制，但其本質(zhì)上只算是國際論壇，并不是具有國際法地位的區(qū)域合作組織，既不能制定有關(guān)法律文件，也不能就區(qū)域合作的相關(guān)問題進(jìn)行決策、裁決和執(zhí)行，缺乏剛性約束力，難以有效支撐圖們江區(qū)域合作開發(fā)的開展。因此，到目前為止，盡管中國吉林省和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署一直在積極推進(jìn)圖們江區(qū)域合作開發(fā)進(jìn)程，但圖們江區(qū)域合作也僅僅是部長級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)制，依然沒有進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的共同合作開發(fā)階段。在有關(guān)國家中央政府沒能完全達(dá)成一致的情況下，圖們江區(qū)域合作開發(fā)主要是在有關(guān)各國地方政府推動(dòng)下展開的地方政府間的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。各國在參與圖們江區(qū)域開發(fā)過程中，雖然有些國家看似積極參與，但是由于各個(gè)國家發(fā)展目標(biāo)和利益取向不同，原本就處在復(fù)雜國際環(huán)境下的圖們江區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，缺乏大范圍、頗具規(guī)模的合作環(huán)境和機(jī)制，迄今為止仍以單邊自主行動(dòng)為主要開發(fā)模式，少有的雙邊經(jīng)濟(jì)合作僅僅停留在疏通通道和自然資源開發(fā)利用上，多邊合作更是少之又少，合作層次亟待提高。

四、 深化圖們江區(qū)域合作開發(fā)的對策

圖們江區(qū)域合作開發(fā)歷經(jīng)二十多年的緩慢發(fā)展終于迎來了春天，在中國大周邊外交戰(zhàn)略的引領(lǐng)下，以合作共贏、富鄰睦鄰、互聯(lián)互通、和平發(fā)展為主旨的“一帶一路”戰(zhàn)略，由中國提出并得到周邊國家的廣泛認(rèn)同?，F(xiàn)已有57個(gè)國家參與，其中還包括英國、法國、德國、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國家。中國主導(dǎo)籌資1000億美元的“亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行”和400億美元的“絲路基金”得到世界各國的廣泛認(rèn)同與歡迎。中韓自由貿(mào)易區(qū)協(xié)議成功簽訂，倒逼日本重新回到中日韓自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定的談判桌前，這一切都為深化圖們江區(qū)域國際合作開發(fā)帶來了機(jī)遇。

(一)把圖們江區(qū)域國際合作納入“一帶一路”，形成有機(jī)整體

圖們江區(qū)域合作開發(fā)以長吉圖為開發(fā)開放先導(dǎo)區(qū)，既包括吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展主力軍的長春和吉林兩市，又包括具有沿邊近海、開發(fā)開放優(yōu)勢明顯的延邊州，其下屬的琿春市更是通過圖們江區(qū)域進(jìn)入日本海的最佳區(qū)位。時(shí)至今日，我國已經(jīng)同周邊國家建立了多個(gè)區(qū)域合作機(jī)制，唯有面對東北亞的合作相對薄弱。而當(dāng)前“一帶一路”戰(zhàn)略的提出旨在進(jìn)一步同周邊國家互聯(lián)互通，為東北亞的合作提供新機(jī)遇。經(jīng)過二十多年合作開發(fā)的積淀，圖們江區(qū)域已經(jīng)具備了迎接國際競爭并在國際競爭中合作共贏的基礎(chǔ)。因此在“一帶一路”戰(zhàn)略中，除了發(fā)展21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)中面向南海、太平洋和印度洋的戰(zhàn)略合作經(jīng)濟(jì)帶以外，理應(yīng)包括以圖們江區(qū)域(琿春)國際合作示范區(qū)為依托的東北亞海上絲綢之路的復(fù)興，形成從琿春出發(fā)，經(jīng)日本海向南向北兩條海上國際通道。而在新絲綢之路建設(shè)中，還應(yīng)該包括一條極具價(jià)值的中蒙陸路大通道，即經(jīng)琿春——白城——阿爾山——喬巴山的中蒙兩山鐵路，再經(jīng)烏蘭巴托與俄羅斯西伯利亞鐵路貫通，構(gòu)筑新的亞歐大陸橋(圖2)。該條鐵路的貫通可以打造中、蒙、俄經(jīng)濟(jì)走廊陸海聯(lián)運(yùn)橋頭堡，提升吉林省在國家“一帶一路”戰(zhàn)略中的地位和作用，構(gòu)建全方位開發(fā)開放的新格局。這兩條南北海上絲綢之路和東北亞絲綢之路的共同建設(shè)，對于我國形成更加全面的對外開放格局具有十分重要的意義，由此形成一個(gè)更加全面開放的有機(jī)整體。

圖2東北亞絲綢之路示意圖

(二)全面提升圖們江區(qū)域國際合作機(jī)制

縱觀影響圖們江區(qū)域合作開發(fā)進(jìn)程的阻礙因素不難發(fā)現(xiàn)，政治因素的阻礙作用明顯超越了經(jīng)濟(jì)因素。受不同政治體制和經(jīng)濟(jì)利益影響，該區(qū)域內(nèi)各國之間明顯缺乏政治互信，行動(dòng)缺乏協(xié)同性。雖然在圖們江區(qū)域合作開發(fā)上已經(jīng)有了聯(lián)合國圖們江區(qū)域項(xiàng)目秘書處機(jī)制和東北亞六國多個(gè)多邊協(xié)商、協(xié)調(diào)會(huì)晤機(jī)制，但合作機(jī)制的松散以及層次較低的問題始終存在。因此，為了有效促進(jìn)圖們江區(qū)域國際合作進(jìn)程，各國理應(yīng)從圖們江區(qū)域發(fā)展的大局出發(fā)，確立政治互信的基本原則，創(chuàng)新國際合作機(jī)制，構(gòu)建國際交流合作平臺(tái)，在現(xiàn)有機(jī)制的基礎(chǔ)上增設(shè)政府間首腦會(huì)議、管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，提高合作層次和水平，推進(jìn)圖們江區(qū)域合作開發(fā)工作的制度化、規(guī)范化，為圖們江次區(qū)域合作創(chuàng)造良好條件。

在經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域，圖們江次區(qū)域合作應(yīng)該充分借鑒東北亞區(qū)域已有合作的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建圖們江次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制。2013年在韓國成功舉辦的首屆圖們江貿(mào)易投資博覽會(huì)就是一次很好的嘗試，它極大地推動(dòng)了中韓雙邊經(jīng)貿(mào)往來。今后，圖們江區(qū)域各國可以以此為核心，向政治、經(jīng)濟(jì)、人文等交流平臺(tái)輻射，號(hào)召各國廣泛參與。

(三)拓寬資金來源，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

目前琿春的基本物流交通網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)建立，為參與國際合作提供了基本的通道保障，但在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國際通航能力等方面仍與國際交通樞紐的功能要求相差甚遠(yuǎn)。為了早日融入“一帶一路”戰(zhàn)略，進(jìn)一步深化圖們江區(qū)域合作開發(fā)，改變“通而不暢”的現(xiàn)狀，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是完善以運(yùn)輸通道為主要內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的首要任務(wù)就是要拓寬資金來源，打破融資瓶頸。一方面可以充分利用“亞投行”和“絲路基金”深化圖們江區(qū)域合作開發(fā)，另一方面則可以從吉林省實(shí)際出發(fā)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場需求，圍繞吉林省五大產(chǎn)業(yè)和延邊州優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)招商引資。同時(shí)還應(yīng)該積極爭取聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署的政策和資金支持，設(shè)立圖們江開發(fā)專項(xiàng)基金，協(xié)調(diào)周邊各國，以可靠、穩(wěn)定的優(yōu)惠政策吸引國際資本，加大圖們江地區(qū)的投資強(qiáng)度。

解決資金匱乏問題之后，琿春應(yīng)在中央和地方政府的主導(dǎo)下，重點(diǎn)抓好“兩橋、四路、六線”建設(shè)。加快推進(jìn)圖們江清淤及出海考察工作，加強(qiáng)圈河口岸、琿春口岸的建設(shè)，辟建中俄長嶺公路、中朝甩灣子鐵路口岸、中朝俄防川口岸，逐步形成以琿春為主要節(jié)點(diǎn)，聯(lián)通國內(nèi)和相關(guān)國家的水陸聯(lián)運(yùn)體系，為打造低成本、高效率的跨境物流平臺(tái)夯實(shí)基礎(chǔ)。具體而言，琿春應(yīng)嘗試發(fā)展多種類、多渠道的物流平臺(tái)建設(shè)，盡快落實(shí)如下五條跨境陸海航線開通計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)“跨境出海”目標(biāo)。一是以轉(zhuǎn)口貿(mào)易物流為主的琿春(中國)——扎魯比諾(俄羅斯)——釜山(韓國)航線。該航線的開通，旨在開發(fā)構(gòu)建東北亞地區(qū)面向世界的物流交通運(yùn)輸新通道。二是開辟以促進(jìn)雙邊投資、雙邊貿(mào)易和雙邊產(chǎn)業(yè)合作為主的琿春(中國)——扎魯比諾(俄羅斯)——新潟(日本)新航線。三是開通一條“內(nèi)貿(mào)外運(yùn)”航線，該條航線主要負(fù)責(zé)將吉林省內(nèi)的糧食、汽車等大宗貨物從中國的琿春出發(fā)，經(jīng)俄羅斯的扎魯比諾或者朝鮮的羅津換裝作業(yè)之后，再直接轉(zhuǎn)運(yùn)出港至中國南方港口。四是開通一條以遠(yuǎn)洋漁業(yè)為主的琿春(中國)——扎魯比諾(俄羅斯)——勘察加半島(俄羅斯)航線。五是開辟一條環(huán)日本海的中俄韓朝跨境旅游航線，該航線以琿春(中國)、扎魯比諾(俄羅斯)、東海(韓國)和敦賀(日本)四個(gè)城市為節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)四國環(huán)線旅游。

圖3長吉圖貫通東北亞的交通動(dòng)脈示意圖

資料來源：中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)(孔令智：將長吉圖融入國家“一帶一路”戰(zhàn)略)

此外，以長春——吉林貨運(yùn)口岸改造升級(jí)為重點(diǎn)，建設(shè)南北方向聯(lián)結(jié)渤海的長吉內(nèi)陸港，實(shí)現(xiàn)“聯(lián)港出海”目標(biāo)。同時(shí)，為保證各條航線開通之后的正常運(yùn)營，琿春除了加強(qiáng)口岸升級(jí)改造，加強(qiáng)口岸倉儲(chǔ)、過境橋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外，還要不斷完善通關(guān)條件，提高通關(guān)能力。

(四)深度開展跨境人文交流合作，務(wù)實(shí)建設(shè)跨境經(jīng)濟(jì)自貿(mào)區(qū)

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，任何區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作都需要有共同的文化底蘊(yùn)作支撐，因此，圖們江合作開發(fā)也需要各國展開深度跨境人文交流合作。文化交流合作形式可以是多元化的，如依托“長吉圖”的核心輻射作用，創(chuàng)建中、俄、韓、朝、日、蒙等政府和高校學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)以及交流團(tuán)體，舉辦學(xué)術(shù)交流論壇，加強(qiáng)圖們江區(qū)域各國的有效交流。同時(shí)可以大力發(fā)揮延邊州的邊緣文化優(yōu)勢，在沿邊區(qū)域搞好文化交流與融合，利用風(fēng)俗習(xí)慣和民族習(xí)性的相通性，舉行文化節(jié)慶活動(dòng)，搭建文化交流平臺(tái)。

但人文交流是基礎(chǔ)而非目的，其目的是依托“長吉圖”的輻射作用，進(jìn)一步有效促進(jìn)各國經(jīng)貿(mào)往來。為此應(yīng)依托(琿春)國際合作示范區(qū)逐步由淺入深地推進(jìn)圖們江跨境經(jīng)濟(jì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)。目前，該區(qū)域已經(jīng)啟動(dòng)中俄琿春——哈?？鐕吘辰?jīng)濟(jì)合作區(qū)，還應(yīng)不斷深化合作共識(shí)，逐步構(gòu)建次區(qū)域合作層級(jí)的中俄自由貿(mào)易園區(qū)，并適時(shí)推進(jìn)中朝跨境合作。加大跨境經(jīng)濟(jì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，將會(huì)實(shí)質(zhì)性帶動(dòng)區(qū)域內(nèi)與俄羅斯、朝鮮進(jìn)而擴(kuò)展到日本、韓國、蒙古等其他國家的經(jīng)貿(mào)合作。

鑒于此，消除冷戰(zhàn)遺存，增強(qiáng)政治互信，加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)合作，繁榮區(qū)域經(jīng)濟(jì)，造福三國六方，將圖們江區(qū)域合作開發(fā)納入“一帶一路”戰(zhàn)略的時(shí)機(jī)已經(jīng)具備，中國應(yīng)率先發(fā)力，俄、朝協(xié)力配合，多國聯(lián)合跟進(jìn)。有中國域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施的日臻完善，有央企的持續(xù)投資建設(shè)，更有“亞投行”和“絲路基金”的資金支持，一個(gè)互聯(lián)互通，高度開放，機(jī)制完善，經(jīng)貿(mào)密切的次區(qū)域經(jīng)濟(jì)自貿(mào)區(qū)一定能夠展現(xiàn)在東北亞的中心地帶。

[1]傅朗云：《東北亞絲綢之路初探》，《東北師大學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)， 1991年第 4期。

[2]朱宏啟：《圖們江史話》，北京：中國國際圖書出版社，2014年。

[3]《普京訪韓力促鋼鐵絲綢之路 想融入亞太經(jīng)濟(jì)圈》，《環(huán)球時(shí)報(bào)》，2013年11月14日。

[4]《延吉、圖們成全國現(xiàn)代物流示范城》，《城市晚報(bào)》，2013年8月9日。

[5]孫春芳，《吉林欲建琿春至海參崴鐵路打造出海口》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2015年5月28日。

[責(zé)任編輯全華民]

F13-17

A

1002-2007(2016)02-0085-07

2015-11-10

郭文君,男，回族，博士，延邊大學(xué)副校長，研究方向?yàn)闁|北亞區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)和國際關(guān)系。(延吉133002)。