鄭　亮，楊燕菱

(1.四川大學 公共管理學院，成都 610065； 2.西華師范大學，成都 610065)

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農村土地制度改革背景下的農村社會治理新常態(tài)

鄭亮1，楊燕菱2

(1.四川大學 公共管理學院，成都 610065； 2.西華師范大學，成都 610065)

農村土地制度的改革誘發(fā)了農民在絕對和相對經(jīng)濟利益方面發(fā)生了改變，加之現(xiàn)代意義上的市場邏輯在農村社會的推動，傳統(tǒng)統(tǒng)治需求的鄉(xiāng)土邏輯逐漸衰落，農村社會問題逐漸由隱性向顯性轉變，并且呈現(xiàn)出復雜性、無序性的趨勢。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的提出在農地制度改革的背景下實現(xiàn)了農村社會管理向農村社會治理的過渡，系統(tǒng)的、依法的、源頭的、綜合的社會治理新常態(tài)對農村社會的發(fā)展提出了新要求。因此，依據(jù)農地從“兩權”向“三權”的制度改革中農村社會治理新常態(tài)的需求，提出了農地權利在改革之后的社會治理新模式?？偠灾r村社會治理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的關鍵環(huán)節(jié)，對于農村社會的可持續(xù)性發(fā)展具有標示性的價值。

社會治理新常態(tài)；農村社會治理；土地流轉

2014年中央一號文件將改革重心放在了農村土地改革上，提出：“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資”?！爸贫鹊捻攲釉O計者發(fā)現(xiàn)了制度環(huán)境的變化，從滿足人們需要更多服務或從更低交易費用中獲得好處的現(xiàn)實考量，再次創(chuàng)新了農地產(chǎn)權制度，允許農民的土地承包經(jīng)營權一分為二?！盵1]農村土地制度的改革刺激了政策收益在工業(yè)化與城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的創(chuàng)新，但又誘發(fā)了農民“個體與團體行動的知識的不斷輸入，對社會關系進行開始反思性定序與再定序”[2]，農村社區(qū)管理者開始運用新的管理價值與工具調解土地制度改革肇始的區(qū)域無序性；從而保證已處于多元化趨勢發(fā)展的農村社會盡力維持穩(wěn)定的局面。

新中國成立初期，為了集中力量進行工業(yè)化建設，國家建立了土地所有制(城市以全民所有制為主，農村以集體所有制為主)為基礎的城鄉(xiāng)分割二元體制。而這一體制的運行結果，則使得政府在城鄉(xiāng)政策方面是有差異的，加之鄉(xiāng)土社會文化、戶籍制度的影響，幾十年下來，農村社會主體相對單一、行政事務相對簡單，形成了相對封閉、固定、簡單的博弈格局。而處于該格局之下，農村社會事務完全依托于“村兩委”的直接管理，農民無法也無須以個人身份介入到村內公共事物的管理過程，農村社會管理呈現(xiàn)出“村委會——社會事務”的穩(wěn)定、單一的局面。但是，隨著農村土地制度的變革，原本固化、簡單的農村社會格局因為制度的轉變有了變化，農村主體不再簡單地限于農民，更多身份的人員開始介入其中，如企業(yè)主(規(guī)?；?jīng)營)、土地投資者。而這時，英國社會學者鮑曼(Zygmunt Bauman)認為的“觀光者和流浪者”在多元主義的誘導下充斥著農村社會，而原本“混亂、破碎、易逝的”社會管理模式受到了沖擊。中國共產(chǎn)黨在感知到制度現(xiàn)代化對農村社會管理的挑戰(zhàn)時盡快作出了戰(zhàn)略布局，黨的十八屆三中全會把推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標，社會管理實現(xiàn)向社會治理轉型，并且呈現(xiàn)“常態(tài)化和連續(xù)性，農村基層民主由‘選舉驅動式的民主’向‘治理驅動式的民主’轉型的規(guī)律”[3]，傳統(tǒng)的農村社會管理模式向系統(tǒng)性、綜合性、法治性、源頭性的農村社會治理新常態(tài)轉型。

一、農村土地制度改革下的農村社會治理新常態(tài)的需求

農地產(chǎn)權制度改革是農村土地制度改革中最重要的部分，而其產(chǎn)生的影響也是農村土地制度改革的核心。1978年，我國在農村地區(qū)實行了土地改革，分離了土地所有權與承包經(jīng)營權，“土地產(chǎn)權由原來的單一主體和單一權利結構變成了兩級主體和可以分割的權利束”[4]。然而，土地經(jīng)營權流轉、家庭農場的規(guī)?；\營使得原有的“二權分離”制度難以有效應對農民個體對土地管理的需求。據(jù)《經(jīng)濟參考報》統(tǒng)計：截至2013年年底，農民承包土地的經(jīng)營權流轉面積達到26%左右，全國農村承包50畝土地以上的大戶達到287萬家，家庭農場的平均面積達到200畝左右。為了進一步適應經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要，中央政府在原有的土地制度基礎上將承包經(jīng)營權進行了“手術”，通過分離農村土地產(chǎn)權(如圖1所示)，使所有權、承包權以及經(jīng)營權分別應對相關利益者的需求。

圖1　農村土地產(chǎn)權變化

相對于制度本身的改變而言，作為制度變遷影響結果的社會治理變化，則依賴于制度變遷的路徑，取決于“人類對機會集合變化的感知和反應所組成的回饋過程”[5]。農民作為農地制度變化下的理性集合體，在制度變遷的“機會集合”下誘發(fā)了個體的理念與行為方面復雜、緩慢的轉變。然而，新的理念、行為與原有的農村社會格局發(fā)生了激烈的碰撞，村兩委對于由此誘發(fā)的社會問題難以開展有效的應對工作，農村社會穩(wěn)定風險處于“將至未至”的狀態(tài)。于此而言，農村社會管理模式對改善行政績效、解決村級事務的新手段產(chǎn)生了需求，催生了農村社會治理新常態(tài)模式的產(chǎn)生。

習近平總書記指出：“治理和管理僅一字之差，但體現(xiàn)的卻是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！眰鹘y(tǒng)的管理模式與農村土地制度改革下的農村社會已經(jīng)出現(xiàn)了時間與空間的縫隙，破除單方面依靠鄉(xiāng)政府、村委會等進行管理的傳統(tǒng)僵化模式成為了新選擇，強調在法律的制度框架下由鄉(xiāng)政府、村委會與農民等多元力量相互協(xié)調進行管理成為了新方法，通過對社會矛盾及問題的本質挖掘進而進行善治成為了新動力。至此，在農地“三權分離”制度改革的誘致下，農民作為現(xiàn)代性下的“理性集合體”使新的治理理念進入到了村級行政工作中，農村社會治理孕育了新常態(tài)模式，并對系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理及綜合施策提出了新的需求。

(一)系統(tǒng)治理：農村社會多元主體發(fā)展的新需求

社會主義市場經(jīng)濟的推廣迫使傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)土邏輯”出現(xiàn)弱化的趨勢，中國農村社會逐漸受到了“市場邏輯”的侵蝕，嶄新的農村面貌逐漸出現(xiàn)。農民已摒棄了傳統(tǒng)意義下由“權威統(tǒng)治”下的農村社會的理念，農民個體的政治參與意識逐步加強，“黨委、政府、社會、基層組織、個人形成一個多元主體系統(tǒng)，通過政府引導、平等協(xié)商、利益分享、責任共擔的方式，良性互動，形成符合整體利益的公共政策，共同推進社會治理”[6]。土地出租、轉租、轉包等多種土地流轉方式的出現(xiàn)，以及土地入股等集體股份合作制的出現(xiàn)，使得農村社會的利益主體更加多元化。因此，為防止農村利益集團的形成而導致的群體性事件的發(fā)生，系統(tǒng)治理的發(fā)展成為了農村社會可持續(xù)發(fā)展的關鍵。

二權分置的背景下，土地流轉的模糊性問題使得基層政府在處理農村土地問題方面出現(xiàn)了不規(guī)范行為，土地流轉體制機制的作用不能有效發(fā)揮，農民無法通過《憲法》規(guī)定的民主程序進入到土地治理中，農民自身利益在流轉過程中不能得到有效的保護，使農民與政府之間的矛盾逐步加深。同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的多元主體在與村兩委博弈時，由于村兩委工作人員的行政能力不足、官僚主義與形式主義嚴重、工作方法簡單和作風粗暴等問題，多元主體缺乏開展治理工作、運行治理模式的政治環(huán)境。于此，本是有利于治理農村社會事務的多元主體模式，卻因行政人員的失范行為而處于“尷尬”的局面，多主體由于無人“保駕護航”而對農村社會的穩(wěn)定產(chǎn)生了威脅。在此局面下，如若農村發(fā)生了牽扯多方利益的事件，多個主體之間的“戰(zhàn)爭”可能一觸即發(fā)，原本因多元治理產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟收益將由于不當?shù)男姓ぷ鳎a(chǎn)生向群體性事件風險源轉移的可能性。于是，治理不能單純以工具理性為主進行思考而忽略管理過程中的價值理性、戰(zhàn)略理性，因此開展對農村社會的系統(tǒng)治理模式成為了適應農村多元主體的新需求。

(二)依法治理：農村社會中的法律問題的新動力

“楓橋模式”對農村社會的法治建設提供了新的工具理性，善于運用法治思維和法治方式解決涉及群眾切身利益的矛盾和問題是新時期村干部對農村社會問題治理的重要依據(jù)。在壓力型體制的社會背景下[1]126，“基層政府往往操縱村委會的選舉，當選村干則投桃報李，迎合政府”[7]，因而村委會只能是基層政府的公共行政代言人，而不是村民利益的代理人。另外，部門法中僅有《村民委員會選舉法》第106條規(guī)定：“涉及國家工作人員及村干部違法違紀的，需要給予紀律處分的，移交有關機關處理”。因此，由于缺乏相關法律對村干部行為的約束，他們極易與基層政府形成新的利益集團，農民的權利很難在法律上得到貫徹，“運用法治思維與法治方式開展工作”難以在農村地區(qū)得到有效的踐行。

政策的設計由于現(xiàn)實需求總是先于法律或法理層面的革新，各部門法之間在農村土地產(chǎn)權主體上存在較大的沖突，如《民法通則》與《土地管理法》運用了“鄉(xiāng)農民集體、村農民集體和村民小組農民集體”等概念來界定農村土地主體，權利主體的概念模糊使得土地制度改革在農村社會中出現(xiàn)了瓶頸。截至2011年，由于土地權利主體的模糊性，我國尚有1.473 億hm2，占總量36%的農用地沒有實行家庭承包經(jīng)營制，在集體所有耕地中，尚有0.107 億hm2，占總量11.6%的耕地未明確所有權主體。大面積的農村土地沒有權利主體，直接限制了農村土地的流轉以及農村現(xiàn)代化的發(fā)展。

(三)源頭治理：農村社會復雜問題的新原則

我國農村社會長期處于鄉(xiāng)土邏輯下的禮治秩序，在與社會主義市場經(jīng)濟碰撞下產(chǎn)生了形態(tài)各異的問題，諸如家族勢力對個體約束力的銳減、威權人物的消失、鄉(xiāng)村凝聚力的弱化等，尤其是新一輪的土地制度改革，通過剝離土地承包與經(jīng)營權使本來固化在承包地的經(jīng)營權在承包者、經(jīng)營者之間進行自由流轉，經(jīng)營權不再受到空間、時間的限制。同時，由于經(jīng)營權在一定時空的突破，導致了村集體和農民個體在管理土地方面的困難。一方面，作為所有權擁有者的村集體很難有效掌握承包地的經(jīng)營信息，并對隸屬于不同經(jīng)營者的土地進行治理；另一方面，擁有承包權的農民因為經(jīng)營權流轉合同而讓渡了權利，本身不能對土地經(jīng)營進行管理，承包戶無法干涉經(jīng)營者對土地的使用。而因此產(chǎn)生的村集體、承包戶與經(jīng)營者之間的矛盾，使整個農村社會處于社會穩(wěn)定風險的威脅之中。同時，農村的社會管理者由于受到傳統(tǒng)的威權統(tǒng)治的影響，習慣于保留對土地的全面控制，但是由于村集體、承包戶與經(jīng)營者分治土地的情況，使得原本的社會管理習慣受到了挑戰(zhàn)，各種壓力匯集于農村社會，加之農村社區(qū)受到自然地理條件的限制以及傳統(tǒng)文化及習俗在家庭層面的影響，各種現(xiàn)象、各種問題相互交織，層出不窮并呈現(xiàn)復雜化的趨勢。

土地制度改革背景下，農村土地流轉以新的方式得到了推動，一方面部分村莊通過繼承傳統(tǒng)習俗的鄉(xiāng)規(guī)民約形式確定了農民相互之間的土地使用權的流轉；另一方面，部分鄉(xiāng)村通過嵌入式的農民與政府之間契約確定了二者之間土地權的轉讓。但是，在農村土地二權分置的情況下，承包權與經(jīng)營權的界限模糊以及土地流轉市場自身所存在的缺陷，加上市場邏輯侵蝕下農村威權人物的缺失，使得新措施難以有效運行并且派生了許多由于土地制度本身而產(chǎn)生的復雜問題，繼而使得農村市場難以對農村土地資源進行有效配置，依約治理的信度與效度不能充分填滿現(xiàn)實的復雜，解決農村社會的源頭問題成為了新的原則。

(四)綜合施策：治理工具有效運行的新方式

社會治理不同于傳統(tǒng)的社會管理，更強調治理過程中的綜合性，即工具理性、價值理性以及戰(zhàn)略理性的多方位運用。農村社會問題是復雜的、多方面的，單一的實施某項政策或單一運用某種技術并不能從源頭上根除，傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟、社會治理工具由于缺乏新理念的支持逐步變得落后和失效。處理農村土地制度變化，尤其是承包權與經(jīng)營權分離帶來的社會次生問題時，由于傳統(tǒng)的治理工具與現(xiàn)實農民的需求存在較大的差距，因而在運行過程中常會導致農民因不滿處理結果而進行的上訪。綜合施策要求農村在進行社會治理時要充分運用市場、法律、文化等多種因素，改革現(xiàn)有治理工具的缺陷，從而保證村兩委工作的順利開展和農民的權利得到保障。

二、農村社會治理新常態(tài)下的措施

農村社會治理的新需求催生了治理方式、治理結構的新常態(tài)，系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理及綜合施策引導下的農村社會治理突顯了新的措施。農地制度的改革通過剝離承包權與經(jīng)營權，實現(xiàn)經(jīng)營權的相對獨立性，構成了“三權分離”的態(tài)勢，削弱了農民對土地依賴關系，使得農民可以從土地上解放出來，一方面有利于促進農民在城鄉(xiāng)之間的流動，加速了勞動力資本在城鎮(zhèn)化背景下的創(chuàng)收；另一方面也加速了土地的流轉、推動了農村土地的資本化進程。在農村社會的兩種趨勢下，農民的權力、農村的社會結構、農業(yè)生產(chǎn)發(fā)生變化，農村社會資本亟待進一步開發(fā)。

(一)加快對農村土地的確權頒證，清晰農村土地產(chǎn)權

2014年初，中央一號文件針對全國農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作的進展情況，要求各省市自治區(qū)，“切實加強領導，抓緊抓實農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作”。農村土地的確權登記頒證，是實行“三權分離”的基礎性工作，是保證經(jīng)營權安全、穩(wěn)定流轉的關鍵。農民作為土地承包者以及使用者的權力不能被任何人所替代。加強對農村土地的確權頒證，有利于強化承包土地的農戶的市場主體地位，有利于土地使用權流轉的開展；有利于農民為保護自身的合法權益提供法律依據(jù)；有利于維護農民在土地流轉、抵押、擔保等方面的合法權利，加快土地流轉和農業(yè)現(xiàn)代化進程。

(二)明確界定土地占有、使用、收益及處分權在“三權分離”中的邊界

土地“三權”的分離使原本穩(wěn)固在土地承包經(jīng)營權下的多項權利被分離。土地承包者可以通過租賃、競拍、入股等形式轉讓自己的土地，繼而就把蘊含在土地中的占有、使用、處分、收益等四項權利讓渡給了經(jīng)營者。合理界定上述四種權利在土地承包權與經(jīng)營權的范圍，既保證承包者自身的權利不受損，又體現(xiàn)出經(jīng)營者自身所擁有的權利，將是農村穩(wěn)定開展“三權分離”制度的基礎。建立農村土地長期流轉合同，以契約形式規(guī)范土地占有、使用、收益及處分權在承包戶與經(jīng)營者中的轉移。私人契約精神的存在能夠保證契約雙方能夠堅持平等、自由、守信的理念，農村土地長期流轉合同以締結契約的形式分配了土地四項權利的歸屬，進而規(guī)范了承包戶與經(jīng)營者在土地流轉中的權利與義務。

1.尊重土地經(jīng)營者對土地的實際占有。存在于承包經(jīng)營權中的土地占有權，派生于土地的終極所有權，并且是使用權、收益權等實現(xiàn)的基礎，表現(xiàn)為使用土地的人在事實上已占有了土地，即人對物控制的事實狀態(tài)。作為集體土地的承包者，農民擁有了土地的占有權。但是，因土地流轉合同的締結，土地實際的占有狀態(tài)發(fā)生了改變，經(jīng)營者成為了土地的實際占有者。因此，農村集體經(jīng)濟組織以及土地承包者根據(jù)契約尊重經(jīng)營者對土地的實際占有，確保經(jīng)營者對土地擁有“主人”感，為其進一步開發(fā)土地提供條件。

2.保證土地經(jīng)營者對土地使用權的擁有。土地的使用權蘊藏在承包經(jīng)營權中，而經(jīng)營權的剝離就使得使用權從中分離出來。土地的承包戶通過簽訂契約的形式轉讓土地，也就通過契約向經(jīng)營者流轉了土地的使用權，因而轉讓后的土地的耕種就歸屬于經(jīng)營者，經(jīng)營者應根據(jù)國家的法律、契約的約定來使用土地，履行自己對土地應履行的法定義務。

3.堅持承包戶與經(jīng)營者對土地收益權的共同擁有。根據(jù)2005年出臺的《農村土地承包經(jīng)營權流轉管理辦法》規(guī)定：農村土地承包經(jīng)營權流轉收益歸承包方所有，任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳。也就是說明，新制度下的土地收益權不僅僅局限于土地的耕種帶來的收成，還體現(xiàn)在由土地轉讓過程中帶來的租金或股份收益。因此，在契約形式下，承包戶與土地經(jīng)營者應分別確立清晰自己從土地中獲取收益的形式等，并因此確立自己的權利與義務。

4.規(guī)范土地經(jīng)營者對處分權的使用。承包戶轉讓土地的過程，即同時轉讓了自己對土地的處分權利，但是基于契約對土地的約束性，其仍然有權參與土地的管理。根據(jù)2013年十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，土地的處分權包括對經(jīng)營權抵押、擔保，這就意味著通過契約獲得土地經(jīng)營權的經(jīng)營者也能通過抵押、擔保的形式轉讓經(jīng)營權，但是這里的轉讓必須在土地承包戶知情的條件下開展，同時經(jīng)營者也應當根據(jù)契約對承包戶的信賴進行賠償與彌補，保障經(jīng)營者的權利在再次流轉中不受損。

(三)建立健全土地經(jīng)營權流轉的市場制度

“三權分離”促使經(jīng)營權從承包權中解放，奠定了便于土地流轉開展的基礎，同時也加速了農村土地的資本化。鑒于此，構建一個健全的土地經(jīng)營權流轉市場及其配套制度將成為保證土地流轉順利運行的關鍵，也能為土地的承包戶與經(jīng)營者之間搭建一個安全的交易市場環(huán)境，為開展農業(yè)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營創(chuàng)造條件。

1.建立公平、公正的土地經(jīng)營權流轉市場。土地經(jīng)營權的流轉需要一個良好的交易機制，通過建立土地經(jīng)營權流轉市場可以促進土地經(jīng)營權的非人格化交易，以減少交易運作中的新增費用，促進經(jīng)營權流轉的公平、公正運行。土地經(jīng)營權的交易市場，既可以是有形的，通過建立專門的土地經(jīng)營權交易所來運行經(jīng)營權流轉的市場機制；也可以是無形的，村兩委可以通過建立專門土地經(jīng)營權流轉的電子網(wǎng)絡來保證土地流轉的市場化運作。

2.構建土地經(jīng)營權流轉的監(jiān)督機制。市場交換的規(guī)模、范圍越大，傳統(tǒng)的人際關系交換就越難實現(xiàn)，非人際關系交換就演化出來。土地經(jīng)營權的交易并不僅限于熟人之間的交易，更多情況下是陌生人之間就經(jīng)營權進行磋商，交易費用便由此上升，而為了減少交易費用，少部分市場參與者會開展不正當?shù)母偁?、交易，因而構建?jīng)營權交易的監(jiān)督機制將保證市場的有序運行，也保證了參與交易的雙方權利受到保證。土地經(jīng)營權交易所可以建立土地信息公開制度，向公眾公開信息的同時也保證自身對參與交易的雙方進行監(jiān)督；建立定期審核制度，交易所要定期開展對土地承包戶的信息進行審核，以免擁有虛假信息的人進入交易中來；建立投訴渠道，保證社會公眾可以向交易所反饋信息，通過這種渠道讓社會公眾有效參與到土地經(jīng)營權交易的監(jiān)督中。

3.打造土地經(jīng)營權價值評估機制。自由流動的經(jīng)營權除了因轉讓的形勢而集中于部分“農場主”手中，同時也能夠作為借貸、抵押的籌碼而進行流動。2016年3月24日，央行聯(lián)合多部委頒布了《農村承包土地的經(jīng)營權抵押貸款試點暫行辦法》，其第12條規(guī)定：“借貸雙方可采取委托第三方評估機構評估、貸款人自評估或者借貸雙方協(xié)商等方式，公平、公正、客觀、合理確定農村土地經(jīng)營權價值”。“不同地塊其肥沃程度不同，土地生產(chǎn)效率就不同”[8]，因此所產(chǎn)生的土地經(jīng)營權價值也不同。于此，村兩委要聯(lián)合土地經(jīng)營權交易所培養(yǎng)專業(yè)的、客觀的評估實體來運行土地經(jīng)營權價值評估機制，通過對土地所蘊含的自然因素(土地自身的特性以及氣候條件、地形地貌、土壤條件、水文狀況等)和社會因素(所在地社會經(jīng)濟發(fā)展條件、土地經(jīng)營產(chǎn)值狀況以及承包權年限)核定經(jīng)營權的價值，以保證承包者與經(jīng)營者的法定權利不受侵犯，維護土地流轉過程中的公平與正義。

(四)強化對城鄉(xiāng)流動人口治理

“三權分離”的制度下，農民對土地的依賴性越來越小，農民在轉讓了土地的經(jīng)營權之后，即可在約定時間內不參與土地的耕種與管理，這就為農村人口的流動創(chuàng)造了條件：一方面，農民因其不再受限于土地，可以有充足的時間進入城鎮(zhèn)；另一方面，擁有先進的土地管理技術和土地開發(fā)技術的人才因擁有土地的經(jīng)營權而又進入了農村，農村土地經(jīng)營者呈現(xiàn)出多元化的趨勢。因此，建立良好的人口流動、人口管理制度約束，將有利于維護農村社會的穩(wěn)定發(fā)展，加強社會主義新農村建設，從而有利于加快城鎮(zhèn)化進程。

1.加強對農村社會治安管理，構建和諧農村。人口的流動性加強，對于農村社會的安全帶來一定的威脅，加強對流動人口的管理，強化農村社會治安，對于保障農村的穩(wěn)定、和諧有不可小覷的作用。村兩委應針對本村的長期流動人員進行管理，通過定期查訪、信息留取、網(wǎng)格化等形式對其進行管理，同時，針對本村流走的人口也要保持與其的溝通，通過這種雙向的管理，從而為農村的穩(wěn)定創(chuàng)造條件。

2.推動農村基本公共服務均等化發(fā)展。良好的農村基礎設施將有利于掌握土地耕種技術的人才長期進駐農村，也是農村社會深化發(fā)展的著力點。

(五)加強基層干部的治理能力建設

農村共產(chǎn)黨員支部委員會和村民自治委員會在農村社會中發(fā)揮著重要的作用，同時，基層干部的能力也直接影響著農村社會的健康、有序的發(fā)展，對農村土地流轉制度的發(fā)展也將有重要的影響。因此，村兩委應該通過干部教育講座、高效培訓以及經(jīng)驗交流等多種形式，來促進農村基層干部的政策認知、行政管理能力以及調解能力等。

“三權分離”的實行是農村土地制度的重大改革，是農村土地承包經(jīng)營對現(xiàn)實呼吁下的逐漸變遷所帶來的新趨勢，既體現(xiàn)了對農村土地承包經(jīng)營制度中承包戶對承包經(jīng)營權的繼承，又體現(xiàn)出了新時期土地經(jīng)營權流轉對承包權與經(jīng)營權分離的要求。在“三權分離”制度下，農村土地實現(xiàn)了所有權、承包權、經(jīng)營權的相對分離，土地承包戶不再嚴重受制于土地、開始擺脫了對土地的依賴，同時土地也逐漸資本化。在此基礎上，農村的經(jīng)濟、社會發(fā)展形成了新的趨勢，合理規(guī)劃農村發(fā)展，運用系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理以及綜合措施的思路將進一步促進農村的發(fā)展，逐漸實現(xiàn)社會主義新農村的建設。

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[責任編輯：郭莉娜]

2016-05-20

鄭亮(1991-)，男，四川南充人，碩士研究生。

C912.82

A

1008-8520(2016)05-0039-06