鐘　莉

(廣東行政職業(yè)學(xué)院 公共管理系，廣州 510800)

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新常態(tài)下我國(guó)食品安全監(jiān)管政策效能提升策略
——基于政策網(wǎng)絡(luò)理論視角

鐘莉

(廣東行政職業(yè)學(xué)院 公共管理系，廣州 510800)

為適應(yīng)和引領(lǐng)食品安全新常態(tài)，我們引入政策網(wǎng)絡(luò)理論來(lái)分析我國(guó)食品安全監(jiān)管政策效能。根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)理論，食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)由政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)五部分組成，其結(jié)構(gòu)邊界封閉、行動(dòng)者互動(dòng)弱以及參與度不高是造成食品安全監(jiān)管政策效能低下的主要原因。因此，采取提高網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)邊界的開(kāi)放度、強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的互動(dòng)關(guān)系和提高網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的參與度等策略，是提升食品安全監(jiān)管政策效能的良策。

食品安全監(jiān)管；政策效能；政策網(wǎng)絡(luò)

近年來(lái)，中國(guó)加強(qiáng)了對(duì)食品安全的監(jiān)管，出臺(tái)了一系列政策，但食品安全危機(jī)事件仍處于高發(fā)期，例如 “毒豆芽”、“乙草胺草莓”、“毒奶粉”、“假五常大米”、“福喜過(guò)期肉事件”、“有毒多寶魚(yú)”等，嚴(yán)重?fù)p害了我國(guó)政府在食品安全監(jiān)管中的形象，阻礙食品安全監(jiān)管體系的構(gòu)建，影響“十三五”時(shí)期食品安全戰(zhàn)略的制定，難以適應(yīng)和引領(lǐng)我國(guó)食品安全新常態(tài)。這表明我國(guó)食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行不到位，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，危害社會(huì)公平，其政策效能低下。公共政策效能是公共政策對(duì)政策目標(biāo)群體及其相關(guān)因素產(chǎn)生的影響，是公共政策發(fā)揮作用的根據(jù)，是實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)的前提[1]。公共政策效能的高低直接反映政策執(zhí)行的準(zhǔn)確度、預(yù)期目標(biāo)的完成度和社會(huì)公平度。筆者引入政策網(wǎng)絡(luò)理論，試圖闡述食品安全監(jiān)管政策效能低下的原因，并提出應(yīng)對(duì)策略。

一、政策網(wǎng)絡(luò)理論適用于食品安全監(jiān)管政策效能分析

20世紀(jì)70年代，隨著政策環(huán)境的快速變化，政策網(wǎng)路理論在西方興起。作為一種新的政策理論，學(xué)者們分別從多角度對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)問(wèn)題進(jìn)行探討，但是關(guān)于政策網(wǎng)絡(luò)的界定，至今還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，比較具有代表性的是羅茨(Rhodes)對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的定義。羅茨認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)(policy networks)是國(guó)家與社會(huì)行動(dòng)者在政策過(guò)程互動(dòng)中緣于資源依賴(lài)而結(jié)成的組織集群，這些集群與其他集群的不同之處在于資源依賴(lài)的結(jié)構(gòu)不同(break in the structure of resource dependencies)[2]?？梢?jiàn)，他將政策網(wǎng)絡(luò)界定為政策過(guò)程中多個(gè)行動(dòng)者通過(guò)資源交換，發(fā)生著強(qiáng)度和密度不均等的互動(dòng)關(guān)系，以期協(xié)同推進(jìn)公共政策的制定與執(zhí)行。

根據(jù)上述定義，政策網(wǎng)絡(luò)具有三個(gè)特征：一是相互依賴(lài)，即各行動(dòng)者通過(guò)依賴(lài)其他行動(dòng)者來(lái)完成自己的目標(biāo)；二是資源交換，即各行動(dòng)者通過(guò)交換彼此的資源進(jìn)行正常交往；三是博弈互動(dòng)，即在網(wǎng)絡(luò)規(guī)則約束下，各行動(dòng)者采取措施展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性互動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)和利益。

作為一種新的政策理論，政策網(wǎng)絡(luò)理論為食品安全監(jiān)管政策分析提供了良好的邏輯框架。食品安全監(jiān)管政策過(guò)程也具有上述三個(gè)特征。

首先，食品安全監(jiān)管政策過(guò)程包含了多個(gè)行動(dòng)者，如政府、食品生產(chǎn)企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家學(xué)者、新聞媒體以及公眾等，且存在相互依賴(lài)的關(guān)系。例如，食品生產(chǎn)企業(yè)要掌握政府有關(guān)食品安全的政策法規(guī)，指導(dǎo)自身的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理；政府也要了解生產(chǎn)企業(yè)及其他行動(dòng)者的政策反饋意見(jiàn)，完善食品安全監(jiān)管政策。其次，各行動(dòng)者擁有不同的資源和目標(biāo)，在食品安全監(jiān)管政策中發(fā)揮不同的作用，通過(guò)相互交換資源實(shí)現(xiàn)自身的目標(biāo)。例如，政府擁有絕對(duì)的政治權(quán)威，食品生產(chǎn)企業(yè)擁有經(jīng)濟(jì)資源，研究機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家學(xué)者擁有知識(shí)和信息資源等。再次，在現(xiàn)有的政策網(wǎng)絡(luò)規(guī)則約束下，各行動(dòng)者采取策略進(jìn)行非合作博弈來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的利益。例如，作為決策者，中央政府要推進(jìn)食品安全監(jiān)管，確保食品安全，穩(wěn)定民生；但作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府在執(zhí)行食品安全監(jiān)管政策時(shí)往往采用“變通性”策略，如敷衍執(zhí)行；部分食品生產(chǎn)企業(yè)不惜代價(jià)躲避政府部門(mén)的監(jiān)管，甚至與地方政府“共謀”。

二、食品安全監(jiān)管政策效能低下的政策網(wǎng)絡(luò)分析

(一)食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

根據(jù)政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的互動(dòng)度、聚合度和參與度等因素，羅茨將政策網(wǎng)絡(luò)分為以下五種網(wǎng)絡(luò)類(lèi)型(詳見(jiàn)表1)[3]。

根據(jù)羅茨的政策網(wǎng)絡(luò)分類(lèi)，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)食品安全監(jiān)管工作的實(shí)際情況，可將我國(guó)食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)分為以下五種類(lèi)型。

表1　羅茨的政策網(wǎng)絡(luò)類(lèi)型

1.政策社群。在食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)中，政策社群包括中央政策社群和地方政策社群。中央政策社群是指負(fù)責(zé)監(jiān)管食品安全的國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，包括國(guó)務(wù)院食品安全委員會(huì)、國(guó)家食藥監(jiān)管總局、國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家衛(wèi)計(jì)委及國(guó)家工商總局等部門(mén)。地方政策社群是指省級(jí)以下的食品安全監(jiān)管部門(mén)，包括各省的食藥監(jiān)管局、工商管理局、質(zhì)檢局以及衛(wèi)計(jì)委等部門(mén)；各市縣的食藥監(jiān)管局、質(zhì)監(jiān)局、工商局等以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有關(guān)食品安全監(jiān)管政策職能部門(mén)。在我國(guó)食品安全監(jiān)管政策過(guò)程中，根據(jù)科層等級(jí)制原則，中央和地方政策社群之間存在明顯的隸屬關(guān)系，對(duì)其成員進(jìn)出有嚴(yán)格的限制與規(guī)定；各成員在食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)中相互制衡，形成一種較為穩(wěn)定的關(guān)系。

2.府際網(wǎng)絡(luò)。食品安全監(jiān)管政策府際網(wǎng)絡(luò)主要是指地方政府及有關(guān)職能部門(mén)。在我國(guó)政治體制下，地方政府既要執(zhí)行中央政府所頒布的宏觀政策，又要制定更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的微觀政策，以期與中央政府的政令保持一致，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管政策目標(biāo)。與政策社群一樣，在食品安全監(jiān)管政策過(guò)程中，府際網(wǎng)絡(luò)對(duì)其成員進(jìn)出也有嚴(yán)格的限制，其成員的數(shù)量有限；同時(shí)，由于職權(quán)的不同和工作的需要，各政府主體在網(wǎng)絡(luò)中既存在有限垂直依賴(lài)關(guān)系，又保持著廣泛的橫向聯(lián)系。

3.專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。食品安全監(jiān)管政策專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者僅限于具有專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能并進(jìn)入食品安全監(jiān)管政策研究領(lǐng)域的專(zhuān)家和組織。在我國(guó)，食品安全監(jiān)管專(zhuān)業(yè)組織主要包括全國(guó)性的研究機(jī)構(gòu)，如中國(guó)食品藥品檢定研究院、中國(guó)食品藥品國(guó)際交流中心、總局食品藥品審核查驗(yàn)中心等；高校中的研究部門(mén)，如清華大學(xué)月牙多食品安全研究院、華南農(nóng)業(yè)大學(xué)食品質(zhì)量與安全研究所、上海交通大學(xué)路伯勛食品安全研究中心等。政府組織國(guó)家級(jí)、省部級(jí)等各類(lèi)食品安全科研項(xiàng)目，通過(guò)產(chǎn)學(xué)研合作，加速推進(jìn)食品安全監(jiān)管工作。這些研究機(jī)構(gòu)可以共同承擔(dān)食品安全監(jiān)管政策可行性研究、食品安全治理體系現(xiàn)代化構(gòu)建、食品安全戰(zhàn)略的制定與實(shí)施、食品安全檢測(cè)技術(shù)研發(fā)等項(xiàng)目。

4.生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。食品安全監(jiān)管政策生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的成員主要包括食品生產(chǎn)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)等。食品生產(chǎn)企業(yè)可因擁有的資源不同對(duì)食品安全監(jiān)管政策起不同程度的影響。食品行業(yè)協(xié)會(huì)是食品行業(yè)調(diào)控者，既要利用自身優(yōu)勢(shì)加強(qiáng)對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管，又要為食品生產(chǎn)企業(yè)提供各類(lèi)優(yōu)質(zhì)服務(wù)，使其食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全有序運(yùn)行。與政策社群相比，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)對(duì)其成員沒(méi)有進(jìn)行嚴(yán)格控制、數(shù)目不固定；網(wǎng)絡(luò)為生產(chǎn)者利益服務(wù)；食品生產(chǎn)企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)之間存在著有限垂直依賴(lài)關(guān)系；由于生產(chǎn)業(yè)務(wù)相同或相近，食品生產(chǎn)企業(yè)之間存在著有限水平依賴(lài)關(guān)系。

5.議題網(wǎng)絡(luò)。食品安全監(jiān)管政策議題網(wǎng)絡(luò)的行動(dòng)者主要包括新聞媒體、普通公民、部分專(zhuān)家學(xué)者和研究機(jī)構(gòu)、食品安全組織(NGO)等。相比而言，議題網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)較為松散，對(duì)行動(dòng)者沒(méi)有限制，數(shù)目眾多，且可以自由進(jìn)出網(wǎng)絡(luò)，平等自由地表達(dá)自己的意見(jiàn)，彼此間并沒(méi)有垂直依賴(lài)關(guān)系，只存在一定程度的水平依賴(lài)關(guān)系，很難形成統(tǒng)一的利益表達(dá)機(jī)制，使得整體的政策影響力較低。但是，議題網(wǎng)絡(luò)在一定程度上擺脫了政府的限制，對(duì)推動(dòng)食品安全問(wèn)題進(jìn)入政策議程以及揭露食品安全監(jiān)管政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題發(fā)揮作用。

(二)食品安全監(jiān)管政策效能低下的政策網(wǎng)絡(luò)分析

1.網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)邊界封閉導(dǎo)致食品安全監(jiān)管政策效能低下。有人認(rèn)為，政策網(wǎng)絡(luò)邊界的開(kāi)放程度指的是開(kāi)放其他政策相關(guān)群體進(jìn)入的程度[4]。但政策網(wǎng)絡(luò)邊界的真正開(kāi)放應(yīng)該包含兩層含義：一是其他政策群體進(jìn)入的程度，二是這些政策群體擁有話語(yǔ)權(quán)的程度。否則，政策網(wǎng)絡(luò)邊界的開(kāi)放只是象征性、形式化的。一般來(lái)說(shuō)，政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)邊界的開(kāi)放度與公共政策效能呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。也就是說(shuō)，食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的邊界越開(kāi)放，就越能夠吸納除了政府主體以外的其他政策主體，同時(shí)這些政策主體的話語(yǔ)權(quán)也越多，食品安全監(jiān)管政策效能就發(fā)揮得越好。

但是，由于我國(guó)食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)發(fā)展處于初級(jí)階段，其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)邊界較為封閉。首先，政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)的成員都是政府，是食品安全監(jiān)管的核心成員，擁有絕對(duì)話語(yǔ)權(quán)，必將力推食品安全監(jiān)管政策。其次，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者，由于擁有大量的其他政策資源，如信息資源，能對(duì)食品安全監(jiān)管政策過(guò)程產(chǎn)生較大影響，但沒(méi)有直接決策權(quán)，擁有的話語(yǔ)權(quán)有限。例如，在食品安全監(jiān)管政策過(guò)程中，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)成員只是為政府提供決策咨詢(xún)與參考意見(jiàn)、政策頒布后進(jìn)行政策解釋與宣傳工作、政策問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)進(jìn)行分析與研究。再次，議題網(wǎng)絡(luò)主體雖然擁有媒體資源或知識(shí)資源等優(yōu)勢(shì)，但是對(duì)食品安全監(jiān)管政策的影響微乎其微，所擁有的話語(yǔ)權(quán)更是少之又少，只是在食品安全問(wèn)題進(jìn)入政策議程、揭露政策執(zhí)行問(wèn)題起到一定的推動(dòng)作用，在其他方面毫無(wú)決策權(quán)。

由此可見(jiàn)，食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的邊界表面看似開(kāi)放，吸納了除政府主體以外的其他政策主體，但是政府主體卻限制了他們的話語(yǔ)權(quán)，其網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的邊界實(shí)際上是封閉的。這容易導(dǎo)致出臺(tái)的政策遭到質(zhì)疑與不認(rèn)可，阻礙食品安全監(jiān)管政策順利運(yùn)行，制約食品安全監(jiān)管政策效能的正常發(fā)揮，使其政策效能低下。

2.網(wǎng)絡(luò)主體互動(dòng)弱導(dǎo)致食品安全監(jiān)管政策效能低下。一般來(lái)說(shuō)，公共政策網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)密度與強(qiáng)度和公共政策效能之間也存在著正相關(guān)關(guān)系。也就是說(shuō)，食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)密度與強(qiáng)度越強(qiáng)，該網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者之間的關(guān)系就越緊密，食品安全監(jiān)管政策效能就發(fā)揮得越好。

但是，從食品安全監(jiān)管政策過(guò)程來(lái)看，政策網(wǎng)絡(luò)主體之間的互動(dòng)還是相對(duì)較弱。首先，在食品安全監(jiān)管政策制定與初步推廣階段，政策網(wǎng)絡(luò)主體存在互動(dòng)關(guān)系，但互動(dòng)并不頻繁且深度不夠。此階段中，中央政府是決策者，制定食品安全監(jiān)管政策，地方政府更多的是扮演中央政令執(zhí)行者的角色，專(zhuān)家學(xué)者主要是提供有關(guān)食品安全監(jiān)管的決策建議、政策解釋與宣傳，生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)主體則由于缺乏直接參與政策議程的有效渠道對(duì)食品安全監(jiān)管政策尚未完全理解，對(duì)其政策標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施途徑等存有疑惑。其次，在食品安全監(jiān)管政策深度執(zhí)行與反饋階段，政策網(wǎng)絡(luò)主體互動(dòng)相對(duì)頻繁，且程度相對(duì)較深。此階段中，由于擁有政治資源，政府仍占據(jù)主導(dǎo)地位，為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)積極主動(dòng)尋求其他行動(dòng)者關(guān)于政策執(zhí)行的反饋意見(jiàn)；專(zhuān)家學(xué)者則對(duì)政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的各種問(wèn)題展開(kāi)分析與研究；食品生產(chǎn)企業(yè)、零售商、公民等針對(duì)食品安全監(jiān)管政策給自身利益帶來(lái)的影響采取不同的態(tài)度和行為，表達(dá)自己的意見(jiàn)與看法。

由于缺乏頻繁且深入的互動(dòng)，不少政策網(wǎng)絡(luò)主體彼此不了解，關(guān)系緊張，甚至產(chǎn)生對(duì)立情緒，阻礙食品安全監(jiān)管政策實(shí)施，對(duì)其政策效能的發(fā)揮有著巨大的負(fù)面影響，使其效能低下。

3.部分網(wǎng)絡(luò)主體參與度不高導(dǎo)致食品安全監(jiān)管政策效能低下。一般來(lái)說(shuō)，公共政策網(wǎng)絡(luò)主體的參與度與公共政策效能也存在著正相關(guān)關(guān)系。也就是說(shuō)，食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者參與度越高，該網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者越能夠全身心投入到食品安全監(jiān)管政策運(yùn)行中，食品安全監(jiān)管政策效能就發(fā)揮得越好。

但是，從食品安全監(jiān)管政策過(guò)程來(lái)看，由于參與途徑有限、間接參與以及不合理的利益訴求行為，與政府主體相比，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)主體參與度仍舊較低。首先，在食品安全監(jiān)管政策制定與初步推廣階段，由于專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)主體沒(méi)有直接的決策權(quán)、有限的話語(yǔ)權(quán)以及有限的參與渠道，無(wú)法對(duì)食品安全監(jiān)管政策進(jìn)行過(guò)多的直接干預(yù)，其參與積極性很差。此階段中，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)主體只是提供決策咨詢(xún)與參考意見(jiàn)、進(jìn)行政策解釋與宣傳；而生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)主體則通過(guò)有限的渠道表達(dá)自己的觀點(diǎn)，提出疑惑。其次，在食品安全監(jiān)管政策深度執(zhí)行與反饋階段，隨著政策執(zhí)行中各種問(wèn)題與弊端的暴露、自身利益的受損，這些政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者參與度相對(duì)高些。此階段中，專(zhuān)業(yè)網(wǎng)絡(luò)主體對(duì)問(wèn)題與弊端進(jìn)行分析與研究；生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)主體為了自身利益逐漸地表達(dá)自己的政策態(tài)度與意見(jiàn)，并采取相應(yīng)的行為。例如，部分食品生產(chǎn)企業(yè)不惜代價(jià)尋租，影響地方政府的后續(xù)政策，以期實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。

由于參與度較低，容易導(dǎo)致這些政策主體無(wú)法全身心投入到食品安全監(jiān)管政策過(guò)程中，對(duì)食品安全監(jiān)管政策效能發(fā)揮有著巨大的負(fù)面影響，使其效能低下。

三、政策網(wǎng)絡(luò)理論視角下的我國(guó)食品安全監(jiān)管政策效能提升策略

綜上所述，我國(guó)食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)發(fā)展還處于初級(jí)階段，網(wǎng)絡(luò)相對(duì)封閉；政府存在官本位現(xiàn)象，權(quán)力牢牢地集中于高層，政府與其他政策主體互動(dòng)不夠，企業(yè)、公民、非政府組織的參與度較低。為適應(yīng)和引領(lǐng)食品安全新常態(tài)，保障食品安全，必須采取措施提升食品安全監(jiān)管政策效能。

(一)提高食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)邊界的開(kāi)放度

1.轉(zhuǎn)變觀念，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)主體平等。政府主體應(yīng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，要認(rèn)識(shí)到多元的、開(kāi)放的政策網(wǎng)絡(luò)才是現(xiàn)在和今后很長(zhǎng)時(shí)期公共政策的發(fā)展趨勢(shì)，認(rèn)識(shí)到除了政府主體以外的其他行動(dòng)者參與食品安全監(jiān)管政策過(guò)程的必要性與意義，端正態(tài)度，一視同仁，緩解政策網(wǎng)絡(luò)主體的沖突與矛盾，給予其他政策主體更多的話語(yǔ)權(quán)，共同推動(dòng)食品安全監(jiān)管政策運(yùn)行，為食品安全監(jiān)管政策效能的提升提供主體保障。

2.完善制度建設(shè)，為食品安全監(jiān)管政策效能的提升提供法律保障。首先，加強(qiáng)立法，彌補(bǔ)立法盲區(qū)。凡是有利于推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者平等參與食品安全監(jiān)管政策的法律制度都要抓緊制定，如出臺(tái)《食品安全監(jiān)管主體管理辦法》、《食品安全監(jiān)管主體進(jìn)入與評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》等，對(duì)網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者平等地位提供法律保障。其次，規(guī)范食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)各行動(dòng)者的行使權(quán)，讓除政府主體以外的其他行動(dòng)者明確自身的職責(zé)，通力打破網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)邊界壁壘進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)，各司其職，共同推動(dòng)食品安全監(jiān)管政策的制定與執(zhí)行。

3.疏通并拓寬參與渠道，引導(dǎo)食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)主體有序參與。政府要加強(qiáng)監(jiān)管工作，確保參與途徑不被某些政策網(wǎng)絡(luò)主體所獨(dú)占，進(jìn)而保障所有的公共政策主體都能夠平等進(jìn)入食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)。此外，政府要拓寬參與渠道，讓其他政策主體有更多途徑進(jìn)入政策網(wǎng)絡(luò)，引導(dǎo)政策網(wǎng)絡(luò)主體有序參與，為食品安全監(jiān)管政策效能的提升提供行動(dòng)保障。

(二)強(qiáng)化食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)主體之間的互動(dòng)度

1.加強(qiáng)政策學(xué)習(xí)，實(shí)現(xiàn)食品安全監(jiān)管政策價(jià)值取向內(nèi)化。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視、新聞媒體等多種形式，讓食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)主體通過(guò)學(xué)習(xí)達(dá)成政策共識(shí)，深入理解食品安全監(jiān)管政策，減少執(zhí)行過(guò)程中的“中梗阻”現(xiàn)象。但政策網(wǎng)絡(luò)主體仍需不斷深化政策學(xué)習(xí)，將食品安全監(jiān)管政策價(jià)值取向內(nèi)化到自己的利益價(jià)值取向中，達(dá)成對(duì)食品安全監(jiān)管政策目標(biāo)的高度共識(shí)，掃除人為障礙，促進(jìn)食品安全監(jiān)管政策效能的提升。

2.完善溝通渠道，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)主體的溝通交流。首先，利用網(wǎng)絡(luò)建立網(wǎng)絡(luò)論壇，為政策網(wǎng)絡(luò)中非政府主體提供一個(gè)食品安全監(jiān)管的非官方交流平臺(tái)，保證政策網(wǎng)絡(luò)主體能夠平等自由地進(jìn)行交流；其次，建立一個(gè)由政策網(wǎng)絡(luò)中非政府主體為組成成員的非官方的食品安全監(jiān)管研究會(huì)，共同研究如何進(jìn)行有效的食品安全監(jiān)管；再次，定期或不定期地召開(kāi)有關(guān)食品安全監(jiān)管政策的座談會(huì)，由網(wǎng)絡(luò)論壇、研究協(xié)會(huì)的主要成員和政府代表共同參與，對(duì)食品安全監(jiān)管政策的制定與執(zhí)行提出反饋意見(jiàn)。通過(guò)建立完善的溝通渠道，使政策網(wǎng)絡(luò)各行動(dòng)者加強(qiáng)溝通交流，增進(jìn)關(guān)系，共同推動(dòng)食品安全監(jiān)管政策的有效執(zhí)行，提升食品安全監(jiān)管政策效能。

3.健全機(jī)制，暢通利益訴求表達(dá)渠道。食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)主體之間的博弈互動(dòng)，實(shí)際上更多地表現(xiàn)為彼此間的利益訴求表達(dá)。要完善食品安全監(jiān)管決策機(jī)制，做到?jīng)Q策過(guò)程公開(kāi)、透明；要完善信息公開(kāi)、民主協(xié)商、聽(tīng)證會(huì)等有利于利益訴求表達(dá)的制度體系；要拓寬利益訴求表達(dá)渠道，如利用新媒體技術(shù)建立官方微博、開(kāi)通微信公眾號(hào)、設(shè)立調(diào)查問(wèn)卷欄目等，使非官方政策網(wǎng)絡(luò)主體的利益訴求得以合理表達(dá)，有效緩解各行動(dòng)者之間的矛盾，加深彼此情感，保證彼此的良性互動(dòng)。

(三)提升食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)主體的參與度

1.進(jìn)行資源調(diào)整，避免資源配置不均等。首先，要增強(qiáng)弱勢(shì)資源主體在食品安全監(jiān)管政策網(wǎng)絡(luò)中的資源占有度。議題網(wǎng)絡(luò)成員在食品安全監(jiān)管問(wèn)題上作用是微乎其微的。政府應(yīng)該對(duì)議題網(wǎng)絡(luò)成員，尤其是相關(guān)的非營(yíng)利性組織給予政策、法律、人員、場(chǎng)地等多方面的大力支持，充分調(diào)動(dòng)弱勢(shì)資源主體的參與積極性。其次，要使強(qiáng)勢(shì)資源主體在食品安全監(jiān)管問(wèn)題上實(shí)現(xiàn)資源傾斜。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)中的盈利性組織，如食品生產(chǎn)企業(yè)在食品安全監(jiān)管政策運(yùn)行過(guò)程中擁有大量資源，既要求他們加強(qiáng)自律，自覺(jué)遵守食品安全監(jiān)管政策法規(guī)；又要強(qiáng)化他們的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮其社會(huì)公益作用，減少食品安全監(jiān)管政策的執(zhí)行阻滯。

2.多措并舉，提高議題網(wǎng)絡(luò)主體的成熟度。由于結(jié)構(gòu)松散、利益表達(dá)不統(tǒng)一等特性，議題網(wǎng)絡(luò)主體在食品安全監(jiān)管政策運(yùn)行過(guò)程中所發(fā)揮的作用是最小的。政府應(yīng)采取多種措施，如營(yíng)造良好的社會(huì)環(huán)境、加強(qiáng)政策宣傳與教育、強(qiáng)化公民主人翁精神等，積極支持和引導(dǎo)議題網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，提高議題網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者的成熟度，改變其對(duì)政府的不信任看法，使其有強(qiáng)烈的政策意識(shí)，提高其參與積極性，促進(jìn)食品安全監(jiān)管政策有效執(zhí)行，提升食品安全監(jiān)管政策效能。

[1]陳紹芳，王春福．論公共政策效能的衰減機(jī)制[J]．浙江社會(huì)科學(xué)，2012，(3)：56-62．

[2]David Marsh & R. A.W.Rhodes，Policy Networks in British Government[M].Oxford ：Clarendon Press，1992：10-11．

[3]David Marsh & R. A.W.Rhodes，Policy Networks in British Government[M].Oxford ：Clarendon Press，1992：14．

[4]陳震聃．政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與公共政策效能分析[D]．浙江工商大學(xué)，2013：33．

[責(zé)任編輯：孫霽]

2016-08-18

廣東省委黨校(行政學(xué)院)系統(tǒng)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014—2015年度課題(15GL07)

鐘莉(1983-)，女，江西瑞金人，副主任，講師，碩士。

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1008-8520(2016)05-0034-05