湖南懷化市教師編制隨生源流動機制改革的出臺，既有贊成的聲音，也有反對的聲音。不過記者深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)，問題焦點不在于改革本身，而是在城鎮(zhèn)化加速的背景下，教師編制城區(qū)不足，農(nóng)村余編缺員的難題究竟應(yīng)該怎么破？

主城區(qū)：大量學(xué)生入城教師缺編嚴(yán)重

“我頭發(fā)都愁白了?！痹趹鸦喧Q城區(qū)太平橋小學(xué)，校長姚飛拍了拍頭發(fā)說。她告訴記者，該校2012年9月開學(xué)，當(dāng)時核編16個，后來一直沒有增加，現(xiàn)在學(xué)校有臨聘教師23人，由于臨聘教師流動性大，素質(zhì)又不能夠保證，家長非常不滿意。這幾年，每年新增8個班，需要20名教師，“每到開學(xué)前都非常著急”。

像太平橋小學(xué)這樣的學(xué)校并不少，記者從鶴城區(qū)教育局拿到的一份2016年秋季該區(qū)新起始年級及剛性擴班各學(xué)科教師需求調(diào)研表看到：鐘秀學(xué)校，新增一年級8個班，剛需20人；華都小學(xué)，新增一年級8個班，剛需20人；河西學(xué)校小學(xué)部需擴班4個，剛需10人……9所學(xué)校今年總計共剛性需求教師90人。

而據(jù)統(tǒng)計，懷化市城區(qū)現(xiàn)有義務(wù)教育階段學(xué)生49 641人（含市直學(xué)校），非鶴城區(qū)戶口學(xué)生31 263人，占62.98%。一年級新生中，中方縣有802人，麻陽縣86人，芷江縣116人，辰溪縣360人，溆浦縣548人，通道縣17人，靖州縣22人，會同縣61人，新晃縣34人，沅陵縣97人，洪江市322人，市外1 451人。

“外來學(xué)生的逐年增加，加大了城區(qū)學(xué)校的編制需求，編制若不能實現(xiàn)跨區(qū)域調(diào)劑，懷化城區(qū)義務(wù)教育辦學(xué)將難以為繼?！睉鸦薪逃指本珠L曾慶明說，近5年城區(qū)新生每年以2 500名的人數(shù)增長，5年至少增加了1萬個學(xué)位，去年調(diào)劑305名教師編制到主城區(qū)之后，目前仍然缺編，其中鶴城區(qū)仍有代課教師280余人，市直學(xué)校有180余人。

懷化市編辦分管事業(yè)單位編制紀(jì)檢員周良武告訴記者，這幾年，編制部門已經(jīng)通過最大努力支持教育編制，前幾年通過“挖潛”從其他部門調(diào)整了450個左右編制到教育系統(tǒng)，對教育系統(tǒng)內(nèi)部也進行清理整頓“挖潛”，共督促返崗661人，辭退113人，同時縮短教師編制調(diào)整時間，由過去三年一調(diào)整到現(xiàn)在“一年一調(diào)整，半年一微調(diào)”，盡量盤活教育編制資源。

“但是到2015年，編制資源已無潛力可挖，但是編制總量不能增長的紅線又不能碰?！敝芰嘉湔f，主城區(qū)每年都會遇到這個難題，而一些縣（市）農(nóng)村學(xué)校余編相對較多，因此，我們請示了省編辦，又提請市委、市政府研究，以市為單位進行編制統(tǒng)籌，市本級和鶴城區(qū)教育編制不夠用，在全市范圍內(nèi)調(diào)劑解決。

調(diào)出縣：維持正常教學(xué)仍需等量教師

那么，編制調(diào)出的縣（市、區(qū)）又怎么看待呢？

芷江侗族自治縣和溆浦縣去年分別被調(diào)整出27個和47個教師編制，記者來到兩縣教育局，聽到的幾乎是一片反對聲，一位縣教育局干部甚至直言這是“拆東墻補西墻，解決不了根本問題”。

“我們是反對的，編制調(diào)整不能忽視下面的困難?！避平h教育局局長唐非坦言，芷江縣有4萬多個學(xué)生，只有1 280個編制。在城區(qū)這塊，這幾年，芷江縣城同樣有大量學(xué)生涌入，2016年秋季入學(xué)，城區(qū)5所小學(xué)估算，在不擇校的情況下班額就達到65人，師資需求同樣緊張，僅城區(qū)學(xué)校就差教師100余人。

“農(nóng)村學(xué)校這塊，一些學(xué)校流出了幾個或者十幾個學(xué)生，但是班級并沒有減少，這就要保證基本的師資配備?！碧品钦f，“如果編隨人走，那就意味著農(nóng)村學(xué)校沒有人來上課。”

“不科學(xué)不合理。”溆浦縣教育局人事股股長唐春景同樣持反對意見。他說，溆浦縣是將近100萬人口的大縣，2003年核編6 545個，10多年來沒有變過，“但是我們班級數(shù)在增加，去年全縣凈增學(xué)生3 000人，按50個人一個班算，凈增60個班，師資十分緊張。去年秋季，雙井中學(xué)因為缺教師幾乎開不了學(xué)，校長急得汪汪大哭?！?/p>

記者從懷化市教育局了解到，隨著城鎮(zhèn)化推進加快，農(nóng)村人口流動性加大，農(nóng)村學(xué)生正呈逐年減少趨勢。目前，按師生比算，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校編制有富余，但教學(xué)班級并未減少，維持正常教學(xué)仍需等量教師。而按湘政辦發(fā)〔2002〕44號文件規(guī)定，村小23人以下只核定1個編制，多數(shù)村小不能開齊開足課時課程，更談不上專任教師教學(xué)。

據(jù)統(tǒng)計，懷化全市1 092所村小中，23人以下的有694所，聘請代課教師416人。全市485所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中小學(xué)、1 092所村小原核編制25 387個，實有在編在崗教職工23 647人，余編1 740個，但同時又臨聘1 788人。

教師編制為何呈現(xiàn)兩難

一方面城區(qū)編制不足，一方面農(nóng)村余編缺員，已越來越成為城鎮(zhèn)化背景下教育的兩難問題。

為何會造成這樣的兩難問題？

曾慶明向記者表示，根本原因在于，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，一方面，城區(qū)學(xué)校需要大量新教師，另一方面，農(nóng)村學(xué)校教師又不能減少，造成教師總量需求在上升，但是由于編制總量控制，造成目前兩難境地。

他表示，特別是隨著二胎政策的落地，大量女教師婚育，學(xué)生人數(shù)增加，教師編制將更加緊張。目前，因各地編制部門嚴(yán)格控制增編，少數(shù)學(xué)校還處于無編運行狀態(tài)，如鶴城區(qū)公園路小學(xué)、象形學(xué)校、湖天橋小學(xué)等5所學(xué)校沒有核定編制。中方縣編辦2008年6月核定中興學(xué)校編制50名，實際該校235名教師全部占用其他學(xué)校編制。

除了教師需求增加外，現(xiàn)有編制管理、使用等方面存在一些突出問題，也影響了教師編制資源的盤活。

懷化市教育局通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前，編制總量控制過死，職業(yè)教育、特殊教育、學(xué)前教育編制政策難以落實，擠占了普通中小學(xué)教師編制，又讓教師編制更加緊張。目前，懷化市職業(yè)學(xué)校應(yīng)該核定編制1 568個，尚需補充編制238個。全市已建鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園231所，均未核定編制，幼師主要靠小學(xué)教師轉(zhuǎn)崗或者臨聘。全市城區(qū)公辦幼兒園應(yīng)核定編制1 242個，目前缺口683個。全市應(yīng)核定特殊教育編制247個，目前缺70個。

同時，核編間隔時間偏長，不能適應(yīng)生源變化。隨著城市化進程加快，人口流動性加大，中小學(xué)每年都有較大的生源結(jié)構(gòu)變化。按湘政辦發(fā)〔2002〕44號文件規(guī)定，每3年核定一次中小學(xué)編制，由于編制不能及時調(diào)整，缺人的學(xué)校沒有編，有編的學(xué)校調(diào)不動編，導(dǎo)致相當(dāng)部分學(xué)校教師人、崗、編脫離。沅陵縣鶴鳴山學(xué)校有小學(xué)生4 011人，原核編159人，按標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該核編211人，為盡量滿足教學(xué)需要，該縣不得不從鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校調(diào)整部分教師到該校，目前在崗186人，看似超編27人，實際缺編52人。

調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，附加編制作用受限，一些地方?jīng)]有按比例核定3%的附加編制，有些地方核定了但沒有“以縣（市、區(qū)）為單位調(diào)劑使用”，而是按學(xué)校核定附加編1至2個，極少的附加編制很難應(yīng)對傷病、婚育、喪亡等突發(fā)情況。

此外，單純按師生比配備教師編制不切合鄉(xiāng)村學(xué)校實際；機關(guān)事業(yè)單位長期借用教師，教師因病因殘等原因離崗；編制分類管理存在弊端，縣際、城鄉(xiāng)、學(xué)段和不同教育類別間調(diào)劑編制困難重重等問題，也加劇了師資緊缺，影響了編制資源的盤活。

在不損農(nóng)村教育基礎(chǔ)上盤活編制資源

“編制總量不能增加，如何最大限度盤活現(xiàn)有編制資源，在區(qū)域內(nèi)能夠動態(tài)地調(diào)節(jié)，統(tǒng)籌使用便成為教師編制改革的方向?！焙蠋煼洞髮W(xué)教育科學(xué)學(xué)院教授劉麗群說，在城市化進程加速背景下，學(xué)生大量向城市流入，懷化市進行教師編制隨生源流動機制改革應(yīng)該說是一種新的探索。

“但是，目前用編主體還是在農(nóng)村?！眲Ⅺ惾赫f，教師用編問題必須考慮城鄉(xiāng)兩個實際，要在保證農(nóng)村學(xué)校師資的基礎(chǔ)上隨生源流動，這樣才能既不損害農(nóng)村教育，又最大程度盤活教師編制資源，“教師編制隨生源流動絕不能搞成拆東墻補西墻，而是一種資源優(yōu)化?！?/p>

劉麗群認為，目前，中小學(xué)教師編制管理體制明顯存在很多問題，比如管理過死，城鄉(xiāng)倒掛，按師生比核編不切合農(nóng)村實際等，是導(dǎo)致中小學(xué)專任教師緊張的重要原因，“教師編制起碼要保證基本的教育教學(xué)需求”。

劉麗群建議，首先要建立健全補充更新機制，以縣或者地級市為單位，負責(zé)好教師編制的總量核定和宏觀管理，給足教師編制，及時補充教師。同時，加快完善區(qū)域統(tǒng)籌機制，真正建立起“縣管校聘”體制，打通教師動態(tài)調(diào)配通道，促進教師合理流動，實現(xiàn)教師資源重組優(yōu)化。

“目前，最可行的，還是要把目前教師由單位人變成系統(tǒng)人?！痹鴳c明也認為，要推行教育編制管理新模式，對教育編制實行“總量控制、動態(tài)管理，教育使用、編辦監(jiān)控，跨區(qū)調(diào)劑、合理配置”的管理模式，這樣才能最大限度調(diào)動現(xiàn)有教師資源。

“打個比方，有兩所學(xué)校離得比較近，這兩所學(xué)校的體育、音樂老師便可互相兼任，如此一來，就充分利用了教師資源?！痹鴳c明說，“而不是過去這個老師定崗定編，就只屬于這所學(xué)校，另外學(xué)校無法調(diào)配這所學(xué)校的老師?！?/p>

據(jù)了解，湖南鄉(xiāng)村教師支持計劃已提出，縣級教育部門在機構(gòu)編制部門核定的編制總額內(nèi)，按照班額、生源等情況統(tǒng)籌分配各校教職工編制，并報同級機構(gòu)編制部門和財政部門備案。全面推進義務(wù)教育教師隊伍“縣管校聘”管理體制改革。

不過，真正落實“縣管校聘”還有政策障礙?！拔覀儧]有具體的操作方法?！敝芰嘉涓嬖V記者，作為編制部門來講，實行的是精細化管理，必須到人到單位，而這個單位是以學(xué)校為單位的，“目前編制部門只能通過縮短編制周期，比如半學(xué)期一調(diào)整，以盡量盤活資源。”

周良武說，要實現(xiàn)教師編制“縣管校聘”，目前缺少頂層設(shè)計，下級編制部門又不能違背編制管理規(guī)定，“如果頂層設(shè)計上有聯(lián)動機制，那是可以的”。

（來源：《中國教育報》 陽錫葉/文）

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“編隨人走” 并非治本之策

——兼議科學(xué)解決城區(qū)學(xué)校 缺編難題

新型城鎮(zhèn)化背景下，城鎮(zhèn)學(xué)生的密度在不斷加大，給義務(wù)教育學(xué)校帶來了巨大的教育資源承載壓力，引發(fā)了教育經(jīng)費、教育用地和師資緊張等，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)地區(qū)“入學(xué)難”“大班大校”和“上學(xué)遠”等問題。由于受“財政供養(yǎng)人口只減不增”的政策制約，師資緊張的問題越來越突出。

湖南省懷化市實施的“編隨人走”編制改革措施對于完善當(dāng)前的編制管理制度具有重要的實踐探索意義。這項改革措施在控制區(qū)域編制總量的條件下有效緩解了編制緊張的壓力，給城區(qū)學(xué)校帶來了“很大實惠”。

但是，實施“編隨人走”改革措施需要一個不可忽略的前提：隨著生源的減少，學(xué)齡人口的流出端編制確有富余。如果農(nóng)村地區(qū)的編制有富余，這無疑是一個非常好的改革措施；但如果農(nóng)村地區(qū)編制沒有富余而采用該做法顯然是“拆東墻補西墻”，將會導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。

顯然，學(xué)齡人口流出端編制是否有富余取決于現(xiàn)有編制數(shù)和編制測算標(biāo)準(zhǔn)。從目前來看，懷化主城區(qū)和周邊縣（市）有不同的“編制賬”：懷化城區(qū)認為既然學(xué)生總量增加了，編制理應(yīng)增加，周邊縣（市）學(xué)生數(shù)量減少了，編制當(dāng)然可以減少，其認可的標(biāo)準(zhǔn)是“生師比”；而周邊縣（市）認為雖然學(xué)生減少了，但班級數(shù)并沒有大量減少，其認可的標(biāo)準(zhǔn)是“班師比”。雙方認可的標(biāo)準(zhǔn)顯然不同，觀點難以達成一致。

需要說明的是，無論是“生師比”“班師比”，還是“科師比”，編制測算標(biāo)準(zhǔn)均存在嚴(yán)重的缺陷。生師比是義務(wù)教育學(xué)校配置教師的主要參考標(biāo)準(zhǔn)，這種配置方式使農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師數(shù)量難以滿足現(xiàn)實需求。為了避免生師比標(biāo)準(zhǔn)帶來的相關(guān)問題，許多地方采用班師比的配置標(biāo)準(zhǔn)。但是，班師比的標(biāo)準(zhǔn)對城鎮(zhèn)大規(guī)模班級是不利的，并且班級規(guī)模越大越不利。科師比標(biāo)準(zhǔn)由于忽略了班級人數(shù)、平行班教學(xué)等因素，缺陷更加明顯。

總之，原有編制標(biāo)準(zhǔn)的不合理導(dǎo)致了一個非常嚴(yán)重的普遍問題：總量超編但村屯小規(guī)模學(xué)校與城鎮(zhèn)大規(guī)模學(xué)校同時“缺人”。

那么，教師編制科學(xué)化的測算標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是什么？

編制核定應(yīng)是一個“自下而上”的過程，而非“自上而下”的過程，某一區(qū)域所需編制應(yīng)是所有學(xué)校所需編制加總生成，因此，編制標(biāo)準(zhǔn)是否合理的基本度量單位是學(xué)校，而非某一區(qū)域，即使能夠把教師從“學(xué)校人”變成“系統(tǒng)人”，學(xué)校依然是教育教學(xué)活動開展的基本單位。確定學(xué)校的編制測算標(biāo)準(zhǔn)首先應(yīng)明確其基本的價值取向，教育規(guī)劃綱要明確提出，要建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化。

公共教育服務(wù)均等化是從教育接受者的角度提出的，而非僅從投入者的角度提出的。因此，教師測算標(biāo)準(zhǔn)的價值取向應(yīng)是每個學(xué)生個體獲得的公共教育服務(wù)均等化。為了使不同學(xué)校獲得的教育服務(wù)均等化，那么不同規(guī)模學(xué)校教師的總工作量應(yīng)該一致化。以教師的總工作量作為平衡標(biāo)準(zhǔn)，可以構(gòu)建以課程設(shè)置、學(xué)生數(shù)量的年級與班級分布為基本參數(shù)的編制測算模型。

因此，某個學(xué)校的編制數(shù)并不是簡單由“生師比”“班師比”或兩者的簡單結(jié)合能夠決定的量，而是取決于課程設(shè)置、學(xué)生數(shù)量的年級與班級分布。某個各區(qū)域所需的編制是所有學(xué)校所需編制的加總，由學(xué)校的總數(shù)、學(xué)生在各個學(xué)校的分布和當(dāng)?shù)氐恼n程設(shè)置決定，而不是簡單由學(xué)生總數(shù)決定的。按照科學(xué)化的編制測算模型，相信無論是城區(qū)學(xué)校還是農(nóng)村學(xué)校均能夠認可。

需要指出的是，“編隨人走”改革措施存在編制調(diào)配的潛能限度，能部分解決但不能完全解決城區(qū)教師緊缺的問題。按照科學(xué)化的編制測算方法可以分析出，編制不僅由學(xué)生總量決定，還受學(xué)生的年級和班級分布等變量影響，而農(nóng)村學(xué)校規(guī)模小、分布廣的特點將長期存在，這就意味著隨著農(nóng)村學(xué)生的減少，農(nóng)村學(xué)校能夠釋放出來的編制將不能滿足城區(qū)學(xué)校的要求（除非農(nóng)村地區(qū)大量小規(guī)模學(xué)校和大量小規(guī)模班級消失）。另外一方面，“編隨人走”只能應(yīng)對區(qū)域內(nèi)生源流動導(dǎo)致的編制緊缺，難以解決由跨區(qū)生源流動造成的編制緊缺?？鐓^(qū)流入的生源來源于許多分散的地方，某一具體地區(qū)隨生源流動的編制數(shù)難以確定，并且與這些流入地進行編制對接需要突破許多制度障礙。而未來生源跨區(qū)流動的現(xiàn)象將越來越普遍。鶴城區(qū)的生源數(shù)據(jù)顯示，有17.2%的生源來自其他地區(qū)。對于許多發(fā)達地區(qū)而言，這一比例更高。我們對廣東省的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，珠三角9市中有5市非廣東戶籍學(xué)生比例超過50%。

那么，究竟應(yīng)如何破解城區(qū)學(xué)校的缺編難題？

首先，預(yù)測流入生源的總量、分布并分析原因，通過促進區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育質(zhì)量均衡發(fā)展來引導(dǎo)生源有序流動。教育部門應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃，以綜合改革的思維從經(jīng)費、硬件設(shè)施和師資等多個方面發(fā)展薄弱地區(qū)的教育，保證學(xué)生在“家門口”也能接受高質(zhì)量的義務(wù)教育才是根本之道，減少無序流動生源的比例。

其次，基于生源變化趨勢和科學(xué)化的編制測算模型對當(dāng)前及未來的編制需求進行測算，完善“編隨人走”的改革措施。以學(xué)校為單位，利用科學(xué)化的編制測算模型對生源流入端和生源流出端所有學(xué)校的編制需求進行測算。如果測算結(jié)果顯示學(xué)齡人口流出端編制確有富余，可以按照“編隨人走”的方式調(diào)配編制。同時，對學(xué)齡人口的流動趨勢進行預(yù)測，提前規(guī)劃，避免出現(xiàn)由于缺教師學(xué)校無法正常開學(xué)的狀況。此外，在更大的范圍內(nèi)推行教師“縣管校聘”制度，為編制流動掃清障礙。

再其次，采用多種方式補充教師，完善教育人員性經(jīng)費保障機制。如果按照科學(xué)化的編制測算標(biāo)準(zhǔn)，周邊地區(qū)并沒有編制富余或其富余的編制無法滿足城區(qū)學(xué)校的正常教學(xué)需求，而又不能突破“編制總量不增”的限制，招聘合同制的教師是必然的選擇。對城鎮(zhèn)地區(qū)而言，招聘合同制教師比招聘入編教師更能應(yīng)對生源的波動狀況，規(guī)避風(fēng)險。如果大量招入編教師，未來生源一旦出現(xiàn)下降，將會產(chǎn)生大量教師富余的問題，而招收合同制教師并不存在這些問題。因此，如果城區(qū)“缺編不缺錢時”，可以按照市場規(guī)律招聘合同制教師，并保證其待遇。而如果城區(qū)“缺編也缺錢”時，那么需要完善教育人員性經(jīng)費保障機制，上移教育經(jīng)費的統(tǒng)籌級別，客觀評估城區(qū)的教育承載力，根據(jù)不同地區(qū)財政能力構(gòu)建多級政府的教育人員經(jīng)費分擔(dān)機制。在解決經(jīng)費的問題后，再依據(jù)市場規(guī)律進行教師招聘。