楊思斌

（中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系，北京 100048）

慈善組織財(cái)產(chǎn)的法律定性及立法規(guī)范

楊思斌

（中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系，北京 100048）

慈善組織財(cái)產(chǎn)的法律定性及管理使用規(guī)則關(guān)系到慈善組織非營(yíng)利性原則的遵守和慈善組織經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的邊界，是慈善事業(yè)立法中的重要議題。慈善組織財(cái)產(chǎn)的社會(huì)公共性和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)并不矛盾，不能用營(yíng)利性法人財(cái)產(chǎn)權(quán)理論來解釋慈善組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)。慈善事業(yè)立法需要在明確慈善財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，根據(jù)其特殊屬性設(shè)計(jì)管理和使用制度，確立慈善財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)規(guī)則。

慈善組織 慈善財(cái)產(chǎn) 法人財(cái)產(chǎn)權(quán) 社會(huì)公共性

慈善財(cái)產(chǎn)不僅是慈善組織 （慈善組織分為法人組織和非法人組織，本文所論的慈善組織限于法人組織）正常運(yùn)作和承擔(dān)民事責(zé)任的物質(zhì)基礎(chǔ)，而且是慈善組織開展慈善活動(dòng)、實(shí)現(xiàn)慈善目的的物質(zhì)保障?；趯?duì)慈善組織財(cái)產(chǎn)的法律性質(zhì)的不同認(rèn)識(shí)，必然會(huì)得出關(guān)于慈善財(cái)產(chǎn)的管理和使用的不同結(jié)論。因此，關(guān)于慈善組織財(cái)產(chǎn)的法律規(guī)范必須在理論上厘清慈善財(cái)產(chǎn)的法律性質(zhì)，以此為基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)慈善財(cái)產(chǎn)管理和使用的規(guī)范，確立慈善財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)規(guī)則。

一、關(guān)于慈善組織財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的不同觀點(diǎn)及立法選擇

慈善組織財(cái)產(chǎn)法律性質(zhì)的核心是慈善財(cái)產(chǎn)的歸屬和利用問題，目前關(guān)于慈善組織財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，理論界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)識(shí)并不一致，主要有如下三種觀點(diǎn)：

1.公益產(chǎn)權(quán)說

賈西津在其專著《第三次改革——中國(guó)非營(yíng)利部門戰(zhàn)略研究》中專門論述了“公益產(chǎn)權(quán)”問題。①賈西津：《第三次改革——中國(guó)非營(yíng)利部門戰(zhàn)略研究》，清華大學(xué)出版社2005年版，第115-124頁(yè)?；诖壬平M織的公益性，公益產(chǎn)權(quán)說認(rèn)為慈善組織的財(cái)產(chǎn)是公益產(chǎn)權(quán)，即慈善組織的財(cái)產(chǎn)不存在一個(gè)完整的產(chǎn)權(quán)擁有者，慈善組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)既不具有私有產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)，也不屬于國(guó)有產(chǎn)權(quán)，而是一種“公益產(chǎn)權(quán)”。慈善法人接受社會(huì)捐贈(zèng)、政府資助等形式的財(cái)產(chǎn)只能用于公益，不得用于公益以外的其他目的，慈善組織只是公益資產(chǎn)的代理運(yùn)作者。由于慈善組織財(cái)產(chǎn)這種不同于公司法人等營(yíng)利性組織財(cái)產(chǎn)的特殊性，立法有必要設(shè)置特殊規(guī)范。但是，公益產(chǎn)權(quán)作為法律概念的科學(xué)性值得商榷，其作為慈善財(cái)產(chǎn)法律定性的理論依據(jù)并不充分。第一，“公益產(chǎn)權(quán)說”中的慈善組織財(cái)產(chǎn)的主體是虛擬的，必然導(dǎo)致慈善組織財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)缺位問題，最終將置慈善組織財(cái)產(chǎn)于不利境地，不利于慈善組織財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)甚至有將慈善組織財(cái)產(chǎn)化為公有之虞。第二，“產(chǎn)權(quán)”是一個(gè)含義極不確定的概念。經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于產(chǎn)權(quán)的界定不同于法學(xué)的界定。法學(xué)中關(guān)于產(chǎn)權(quán)的界定就有廣義和狹義兩種觀點(diǎn)：廣義的產(chǎn)權(quán)制度包括物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等各種財(cái)產(chǎn)權(quán)利，狹義的產(chǎn)權(quán)制度主要指物權(quán)。慈善組織財(cái)產(chǎn)的定性需要使用具有確定、明確內(nèi)涵的概念。因此，公益產(chǎn)權(quán)的界定不能作為慈善組織財(cái)產(chǎn)定性的依據(jù)。第三，公益產(chǎn)權(quán)概念于法無據(jù)。《中華人民共和國(guó)民法通則》使用了“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)”概念，并未使用“產(chǎn)權(quán)”概念?！吨腥A人民共和國(guó)物權(quán)法》（以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》）也未出現(xiàn)“公益產(chǎn)權(quán)”一詞。如果賦予慈善組織財(cái)產(chǎn)以“公益產(chǎn)權(quán)”的定義，實(shí)際上是從法律上創(chuàng)設(shè)了一種新的財(cái)產(chǎn)權(quán)類型，本質(zhì)上將慈善組織這一民事主體置于其他私法主體之上，既違反民事主體制度的基本法理，也不利于慈善組織財(cái)產(chǎn)的平等保護(hù)。

2.社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)說

有人以基金會(huì)為例來解釋慈善組織財(cái)產(chǎn)是社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)。①馬昕：《基金會(huì)立法中的財(cái)產(chǎn)問題研究》，載魏定仁主編《中國(guó)非營(yíng)利組織法律問題》，中國(guó)方正出版社2006年版，第247頁(yè)。社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)說認(rèn)為，慈善組織的財(cái)產(chǎn)不屬于慈善組織所有，而是社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，其主要根據(jù)是《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》（以下簡(jiǎn)稱《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》）第七條的規(guī)定，即“公益性社會(huì)團(tuán)體受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)及其增值為社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)，受國(guó)家法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用和損毀。”但是，以《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》為依據(jù)界定慈善組織財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)具有很大的局限。第一，用“社會(huì)”這個(gè)虛擬的主體作為權(quán)利主體，無法發(fā)揮財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的“定分止?fàn)帯钡墓δ?，無法解決財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬和利用問題，也無助于慈善公益事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)慈善組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)界限不明，無法得到法律上的保護(hù)，慈善組織便沒有動(dòng)力去籌集和管理慈善財(cái)產(chǎn)。第二，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》關(guān)于社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的表述只涉及公益性社會(huì)團(tuán)體受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)及其增值部分，并沒有涉及公益性社團(tuán)的其他財(cái)產(chǎn)，更沒有涉及基金會(huì)等具有財(cái)團(tuán)法人性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)。從法律體系解釋的角度看，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第十七條規(guī)定：“公益性社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)將受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于資助符合其宗旨的活動(dòng)和事業(yè)?！苯Y(jié)合該條規(guī)定，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第七條關(guān)于公益性社會(huì)團(tuán)體受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)及其增值為社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，只是強(qiáng)調(diào)公益性社會(huì)團(tuán)體財(cái)產(chǎn)的公益性和其用途的受限制性，并非對(duì)其財(cái)產(chǎn)性質(zhì)的界定。第三，社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的概念在現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)法律體系中沒有任何依據(jù)。我國(guó)的《物權(quán)法》關(guān)于財(cái)產(chǎn)所有權(quán)只規(guī)定了國(guó)家所有權(quán)、集體所有權(quán)、私人所有權(quán)三類所有權(quán)形式。根據(jù)物權(quán)法定的原則，社會(huì)并非法定的所有權(quán)主體，難以享有物權(quán)效力。此外，《物權(quán)法》相對(duì)于《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》是上位法和新法，根據(jù)法律適用的效力規(guī)則，《物權(quán)法》的效力自然高于《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》。因此，《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第七條并無法律適用的效力。第四，“社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)說”不利于慈善組織財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。例如，受慈善財(cái)產(chǎn)是社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)理論的影響，北京市某信托公司破產(chǎn)清算時(shí)，在破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的清償順序中置慈善組織于最后，導(dǎo)致許多慈善組織的投資血本無歸，使其遭受重大損失。

3.法人財(cái)產(chǎn)權(quán)說

法人財(cái)產(chǎn)權(quán)說認(rèn)為，真正對(duì)法人擁有所有權(quán)的是法人本身，慈善組織對(duì)其財(cái)產(chǎn)擁有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，其與公司法人等營(yíng)利性組織的財(cái)產(chǎn)在財(cái)產(chǎn)來源、用途和處分等方面雖有差異，但是其財(cái)產(chǎn)仍然屬于法人所有，獨(dú)立于其他社會(huì)組織、個(gè)人、發(fā)起人以及組織成員的財(cái)產(chǎn)。②王雪琴：《慈善法人研究》，山東人民出版社2013年版，第145-148頁(yè)。慈善法人財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)于矯正慈善組織不應(yīng)該擁有自己財(cái)產(chǎn)的錯(cuò)誤觀念，真正保護(hù)慈善組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，強(qiáng)化慈善組織的責(zé)任，保障慈善組織的公益性及穩(wěn)定運(yùn)行具有重要的意義。但是，慈善法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的定位面臨著巨大挑戰(zhàn)：第一，觀念上的挑戰(zhàn)。在絕大多數(shù)人的意識(shí)中，法人財(cái)產(chǎn)權(quán)就是營(yíng)利性組織即企業(yè)法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，包括對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有、使用、受益和處分的權(quán)利，包含財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)和剩余財(cái)產(chǎn)的索取權(quán)。只要提到法人財(cái)產(chǎn)，人們就會(huì)以企業(yè)法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)理論和制度去分析慈善組織法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，就會(huì)擔(dān)心法人財(cái)產(chǎn)權(quán)理論容易為私分、侵占、挪用慈善組織的財(cái)產(chǎn)提供理論依據(jù)。要在觀念層面構(gòu)建慈善組織等非營(yíng)利組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)理論體系尚需時(shí)日。第二，慈善組織法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的定位與現(xiàn)行法律的一些規(guī)定產(chǎn)生沖突。例如，慈善法人財(cái)產(chǎn)和《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第七條規(guī)定的公益性社會(huì)團(tuán)體受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)及其增值屬于社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的規(guī)定從字面上看存在一定的矛盾。第三，慈善法人財(cái)產(chǎn)的定位與慈善組織不同來源的財(cái)產(chǎn)的管理和使用存在一定的緊張關(guān)系。對(duì)于慈善組織而言，不同來源的財(cái)產(chǎn)的使用和管理要求是不同的。來源于社會(huì)捐贈(zèng)、政府補(bǔ)貼的財(cái)產(chǎn)，一般要直接使用于慈善項(xiàng)目，慈善組織的權(quán)利受到較大的限制；而創(chuàng)始基金等財(cái)產(chǎn)，慈善組織有較大的支配權(quán)，可以用于投資，只是投資收益不能用于分配。

二、關(guān)于慈善組織財(cái)產(chǎn)法律定性的立法選擇

慈善組織財(cái)產(chǎn)的法律性質(zhì)在現(xiàn)有的法律制度體系中無法找到答案?！洞壬剖聵I(yè)法》作為慈善事業(yè)的基本法，對(duì)于慈善組織財(cái)產(chǎn)性質(zhì)這樣的本源性問題有必要進(jìn)行回應(yīng)。筆者認(rèn)為，關(guān)于慈善財(cái)產(chǎn)法律性質(zhì)的討論需要以慈善組織的本質(zhì)屬性為基礎(chǔ)，從我國(guó)法律體系的整體出發(fā)，結(jié)合其他與慈善事業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)，尤其是民事主體法律制度來進(jìn)行，才能使《慈善事業(yè)法》關(guān)于慈善財(cái)產(chǎn)的法律定位和規(guī)范既符合慈善財(cái)產(chǎn)的本質(zhì)屬性和慈善事業(yè)發(fā)展的客觀需要，又不至于與其他法律制度產(chǎn)生沖突。

1.慈善組織財(cái)產(chǎn)的特殊屬性

慈善組織財(cái)產(chǎn)區(qū)別于其他組織財(cái)產(chǎn)的重要標(biāo)志是其財(cái)產(chǎn)名義上歸屬于慈善組織，但具有社會(huì)公共屬性。這種社會(huì)公共性表現(xiàn)在：第一，慈善組織財(cái)產(chǎn)的來源具有多樣性和公共性。慈善組織不是一個(gè)生產(chǎn)單位，而是一個(gè)接受單位，其財(cái)產(chǎn)來源于社會(huì)、市場(chǎng)和政府各個(gè)層面的捐贈(zèng)、補(bǔ)貼或支持等。其中，來源于捐贈(zèng)人的財(cái)產(chǎn)自捐贈(zèng)人捐贈(zèng)行為完成之日起，財(cái)產(chǎn)就和捐贈(zèng)人脫離了關(guān)系，捐贈(zèng)人從法律上喪失了所有權(quán)，而受益人是社會(huì)上的不特定人，具有虛擬化的特點(diǎn)，慈善組織對(duì)其接受的財(cái)產(chǎn)也只是暫時(shí)保管的性質(zhì)，必須按照慈善組織的宗旨，為了慈善事業(yè)而使用財(cái)產(chǎn)。第二，慈善組織財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使受到限制。慈善組織的財(cái)產(chǎn)使用的限制來自三個(gè)方面：一是受慈善組織的宗旨及業(yè)務(wù)范圍的限制，二是受捐贈(zèng)人的約定的限制，三是受法律的限制。從此意義上看，慈善組織財(cái)產(chǎn)權(quán)與其說是一種權(quán)利，毋寧說是一種義務(wù)，即慈善組織必須在法律或合同約定的范圍內(nèi)使用財(cái)產(chǎn)。第三，慈善財(cái)產(chǎn)管理和使用等必須確保其公益性。對(duì)于慈善組織來說，無論開展何種形式的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，其剩余收入都不能作為利潤(rùn)在成員之間進(jìn)行分配，而只能用于慈善組織所開展的各種慈善活動(dòng)及自身發(fā)展。這在美國(guó)被稱為“有限的酌情處理權(quán)”。①蘇力、葛云松等：《規(guī)制與發(fā)展——第三部門的法律環(huán)境》，浙江人民出版社1999年版，第172頁(yè)。慈善財(cái)產(chǎn)必須用于公益性慈善活動(dòng)或服務(wù)，不得用于分配，不得對(duì)外提供擔(dān)保，慈善項(xiàng)目或者組織終止時(shí)，其財(cái)產(chǎn)必須適用近似原則進(jìn)行處理等，都是保障慈善組織公益性的制度安排。這種公益性還可以衍生出慈善財(cái)產(chǎn)使用需要遵循誠(chéng)實(shí)信用原則和普遍性原則。

慈善組織屬于非營(yíng)利組織，與公司等營(yíng)利性組織相比，是一種不同的法人形態(tài)，慈善組織對(duì)其財(cái)產(chǎn)不享有完全的所有人權(quán)利。慈善組織的財(cái)產(chǎn)與公司法人的財(cái)產(chǎn)相比較存在重大差異，如表1所示。

表1　慈善組織財(cái)產(chǎn)與公司法人財(cái)產(chǎn)的差異比較

正因?yàn)榇壬平M織財(cái)產(chǎn)的特殊性，《慈善事業(yè)法》需要對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)的管理及使用、慈善組織的資金支出標(biāo)準(zhǔn)、剩余財(cái)產(chǎn)處理等做出規(guī)定，從而提供制度供給，滿足慈善組織的法律需求。

2.慈善組織財(cái)產(chǎn)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性

慈善組織財(cái)產(chǎn)使用和管理的法律限制并不否定慈善組織財(cái)產(chǎn)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。把慈善組織財(cái)產(chǎn)定位為慈善法人財(cái)產(chǎn)更為合理，也更符合相關(guān)法律規(guī)定。第一，慈善組織作為法人的一種形態(tài)，必須擁有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，以維系慈善法人的主體資格。法人主體資格的獲得以財(cái)產(chǎn)的擁有為必要條件?！蔼?dú)立的財(cái)產(chǎn)”是法人的基本特征之一，也是法人存在的基本要件。如果沒有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，法人就不可能真正成為依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。我國(guó)《民法通則》明確規(guī)定：“法人享有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)”，取得法人資格的慈善組織自然應(yīng)享有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)即法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。慈善組織的財(cái)產(chǎn)屬于法人財(cái)產(chǎn)，自然具備法人財(cái)產(chǎn)的一般屬性，如法人財(cái)產(chǎn)與其成員個(gè)人的財(cái)產(chǎn)彼此分離、相互獨(dú)立等。第二，慈善組織具有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的觀點(diǎn)有法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定為其依據(jù)。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第二十七條規(guī)定：“基金會(huì)的財(cái)產(chǎn)以及其他收入受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得私分，侵占，挪用。”我國(guó)《民辦教育促進(jìn)法》則明確規(guī)定了民辦非企業(yè)單位的一種重要類型——民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)性質(zhì)上屬于法人財(cái)產(chǎn)。其第三十五條規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?！钡谌?，明確慈善組織法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性，有利于明確慈善組織財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性、自主權(quán)，任何單位和個(gè)人不得私分、侵占、挪用。慈善財(cái)產(chǎn)屬于慈善組織享有，慈善組織是行使這一財(cái)產(chǎn)權(quán)的唯一主體。慈善組織法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律定位，有利于把慈善組織的財(cái)產(chǎn)與其他社會(huì)組織與個(gè)人的財(cái)產(chǎn)區(qū)分開來，以保障慈善組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，支撐慈善組織的獨(dú)立性，防止政府或其他機(jī)構(gòu)侵占其財(cái)產(chǎn)。慈善組織法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的定位還能從邏輯上厘清非營(yíng)利組織法人和營(yíng)利組織法人除了各自的特點(diǎn)以外，還具有共同的屬性即法人制度的基本邏輯——獨(dú)立的人格、獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)、獨(dú)立的責(zé)任。這樣的法律定位，符合我國(guó)業(yè)已成熟的財(cái)產(chǎn)法理論，有利于把慈善組織財(cái)產(chǎn)法律制度融入民事主體財(cái)產(chǎn)制度中，實(shí)現(xiàn)《慈善事業(yè)法》與我國(guó)法律體系中其他法律的銜接。

3.慈善立法關(guān)于慈善組織財(cái)產(chǎn)的法律定性

“財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅具有權(quán)利性，同時(shí)還具有義務(wù)性”。①劉劍文、王樺宇：《公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念及其法治邏輯》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2014年第8期。慈善組織財(cái)產(chǎn)為“公眾之財(cái)”，具有社會(huì)公共屬性，區(qū)別于公司法人等營(yíng)利性組織的財(cái)產(chǎn)，突出了慈善財(cái)產(chǎn)權(quán)受到社會(huì)義務(wù)的約束，這是從分配正義的角度分析慈善組織財(cái)產(chǎn)使用和管理而得出的結(jié)論，是《慈善事業(yè)法》具有社會(huì)法特點(diǎn)的重要體現(xiàn)。慈善組織財(cái)產(chǎn)屬于法人財(cái)產(chǎn)的觀點(diǎn)，是從民事主體——法人的必備要件方面對(duì)慈善組織財(cái)產(chǎn)分析得出的結(jié)論，旨在厘清慈善組織與其他私法中主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)的界限，是在私法秩序下對(duì)慈善組織財(cái)產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)。慈善組織的法人財(cái)產(chǎn)屬性與社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)屬性在一定的條件下可以統(tǒng)一?！洞壬剖聵I(yè)法》關(guān)于慈善組織財(cái)產(chǎn)的界定需要尋求兩者的統(tǒng)一，以構(gòu)建一種更具包容性的財(cái)產(chǎn)規(guī)則，既保障慈善組織的公益性，又能夠使《慈善事業(yè)法》與民事法律體系相銜接?！洞壬剖聵I(yè)法》應(yīng)對(duì)慈善財(cái)產(chǎn)的法律定性作如下規(guī)定：慈善組織的財(cái)產(chǎn)屬于慈善組織所有，但具有社會(huì)公共性，任何單位和個(gè)人不得私分、侵占、挪用或毀損。

三、慈善組織財(cái)產(chǎn)管理和使用的主要規(guī)范

慈善組織對(duì)其財(cái)產(chǎn)享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但是，其財(cái)產(chǎn)的使用、處分等權(quán)能要受到法律、章程和合同的約束和限制且必須將財(cái)產(chǎn)用于公益目的。慈善組織的管理成本、支出標(biāo)準(zhǔn)、慈善剩余財(cái)產(chǎn)處理及慈善財(cái)產(chǎn)清算制度都是建立在慈善組織財(cái)產(chǎn)的社會(huì)公共性的基礎(chǔ)之上，服從、服務(wù)于慈善組織的公益性活動(dòng)的要求。

1.慈善組織的管理成本

慈善組織以開展慈善公益活動(dòng)為宗旨，為實(shí)施其慈善目的開展慈善活動(dòng)或提供慈善服務(wù)，必然發(fā)生人力、物力等工作經(jīng)費(fèi)支出。工作經(jīng)費(fèi)支出在總支出中所占的比例，在一定程度上代表著慈善組織財(cái)產(chǎn)的使用效率和慈善組織的工作效率。如果慈善組織將大量的財(cái)產(chǎn)用于辦公支出和人員經(jīng)費(fèi)開支，必然影響其對(duì)慈善活動(dòng)的投入，并可能導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)慈善組織的公信力產(chǎn)生懷疑，從而影響慈善事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。所以，《慈善事業(yè)法》有必要對(duì)慈善組織財(cái)產(chǎn)管理成本做出規(guī)定。

我國(guó)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定，基金會(huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過當(dāng)年總支出的10%。這一規(guī)定的初衷是約束慈善組織的行政管理費(fèi)用。但是，這一規(guī)定存在以下問題：第一，“管理費(fèi)不超支出10%”的規(guī)定在實(shí)施中成了部分慈善組織預(yù)留管理費(fèi)的擋箭牌，即只要不超過10%就是合法的，部分慈善組織甚至在項(xiàng)目執(zhí)行前以此為限預(yù)留管理費(fèi)，而不是實(shí)報(bào)實(shí)銷。第二，對(duì)于募資能力較差，獨(dú)立運(yùn)營(yíng)缺乏穩(wěn)定財(cái)政支持的民間慈善組織尤其是服務(wù)性慈善組織，“管理費(fèi)不超支出10%”的規(guī)定則導(dǎo)致他們運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)緊張，無法吸引高素質(zhì)的專業(yè)人才，無法及時(shí)通過專業(yè)人士把善款轉(zhuǎn)化為社會(huì)需要的公共服務(wù)，一定程度上阻礙了慈善事業(yè)的專業(yè)化發(fā)展。服務(wù)性慈善組織的成本主要是人工成本和場(chǎng)地成本，如果堅(jiān)持“管理費(fèi)不超支出10%”的規(guī)定，這些慈善組織不僅無力支付房租費(fèi)和保障員工的基本生活，也無力負(fù)擔(dān)專業(yè)的評(píng)估、會(huì)計(jì)審計(jì)系統(tǒng)和高效的物流、采購(gòu)服務(wù)，最終的結(jié)果是導(dǎo)致這些慈善組織的萎縮。《慈善事業(yè)法》應(yīng)規(guī)定慈善組織根據(jù)需要列支必要的管理成本，且對(duì)不同類型的慈善組織工作經(jīng)費(fèi)做出不同的限定?？紤]到服務(wù)性慈善組織的工作成本主要是人工成本和服務(wù)支出，從立法上直接規(guī)定一個(gè)比例并不合適，而規(guī)定直接為受益人提供服務(wù)的慈善組織的工作人員的工資、社保費(fèi)用等計(jì)入慈善活動(dòng)支出，不作為管理成本開支更為合適。此外，本著尊重捐贈(zèng)人權(quán)利和意愿的原則，捐贈(zèng)協(xié)議如果有管理成本列支標(biāo)準(zhǔn)的明確約定，應(yīng)按照其約定辦理。

2.慈善活動(dòng)的支出標(biāo)準(zhǔn)

慈善公益支出比例是衡量慈善組織參與慈善活動(dòng)的重要標(biāo)志，是衡量慈善組織財(cái)產(chǎn)流動(dòng)性的標(biāo)尺?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》第十七條規(guī)定，基金會(huì)每年用于資助公益事業(yè)的資金數(shù)額，不得低于國(guó)家規(guī)定的比例?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定：“公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%；非公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8%。”該項(xiàng)規(guī)定的初衷是把基金會(huì)看做是“過路財(cái)神”，“邊募錢，邊用錢，募得多，用得多”，取得良好的社會(huì)效益，形成良性循環(huán)，有利于提高慈善組織捐贈(zèng)收入的使用效率，但是也有問題。第一，公募基金會(huì)必須使用上一年收入70%的規(guī)定，導(dǎo)致了其大部分財(cái)產(chǎn)無法用于投資，基金會(huì)資金規(guī)模的維持只有募捐或捐贈(zèng)的途徑，難以做大做強(qiáng)；而非公募基金會(huì)由于每年必須使用上一年基金余額的8%，如果其投資收益率（稅后）在8%以下，必然會(huì)造成基金會(huì)連年虧損直至最后無法存續(xù)的情況。第二，支出標(biāo)準(zhǔn)的限制可能會(huì)導(dǎo)致一些慈善組織的支出難以符合實(shí)際情況，不利于慈善組織的可持續(xù)發(fā)展。

法律對(duì)慈善組織設(shè)定支出標(biāo)準(zhǔn)，是防止善款沉淀，激勵(lì)慈善組織及時(shí)高效使用慈善財(cái)產(chǎn)的重要措施。鑒于籌款型慈善組織和非公募慈善組織（含服務(wù)型慈善組織）財(cái)產(chǎn)來源的差異，它們的支出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該有所差異。公募慈善組織慈善財(cái)產(chǎn)主要來源于募捐，其財(cái)產(chǎn)絕大部分應(yīng)該在一定期限內(nèi)用于慈善目的；非公募慈善組織不公開募捐，其支出標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)設(shè)定過高的限制。為體現(xiàn)對(duì)捐贈(zèng)人意志的尊重，捐贈(zèng)計(jì)劃另有約定的，可以按照捐贈(zèng)計(jì)劃的約定執(zhí)行。

3.慈善剩余財(cái)產(chǎn)的處理

慈善組織的非營(yíng)利屬性決定了其不能向成員、管理人員、董事或托管人等分配財(cái)產(chǎn)或利潤(rùn)?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第三十三條規(guī)定：“基金會(huì)注銷后的剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)按照章程的規(guī)定用于公益目的；無法按照章程處理的，由登記管理機(jī)關(guān)組織捐贈(zèng)給與基金會(huì)性質(zhì)、宗旨相同的社會(huì)公益組織，并向社會(huì)公告?！痹擁?xiàng)規(guī)定明確了基金會(huì)終止后剩余財(cái)產(chǎn)處分，即基金會(huì)依法被注銷登記，其剩余財(cái)產(chǎn)的用途不應(yīng)因此而改變，而是應(yīng)當(dāng)在登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)督之下，按照原來基金會(huì)章程的規(guī)定用于公益目的。如果章程未作具體規(guī)定或者無法按照章程規(guī)定操作，導(dǎo)致剩余財(cái)產(chǎn)無法按照章程處理的，同樣應(yīng)遵循不改變基金會(huì)財(cái)產(chǎn)用于公益事業(yè)目的的原則，由登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織捐贈(zèng)給與該注銷的基金會(huì)性質(zhì)、宗旨相同的社會(huì)公益組織，并將有關(guān)情況向社會(huì)公告?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》的規(guī)定并不能直接適用于其他類型的慈善組織，而且《基金會(huì)管理?xiàng)l例》只涉及基金會(huì)終止后剩余財(cái)產(chǎn)的處理，并沒有涉及慈善目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或慈善項(xiàng)目終止后捐贈(zèng)剩余財(cái)產(chǎn)的處理，具有很大的局限性。

在目前的慈善公益領(lǐng)域，由于法律沒有對(duì)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)剩余部分的歸屬進(jìn)行明確的規(guī)定，產(chǎn)生了不少糾紛甚至出現(xiàn)“愛心官司”。從社會(huì)公共道德來看，如果受助人在實(shí)際占有捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)后，沒有將受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于約定的慈善用途，反而作為其“發(fā)財(cái)致富”的手段，有悖于捐贈(zèng)人的意愿，影響社會(huì)公眾的捐贈(zèng)積極性，會(huì)對(duì)慈善事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)風(fēng)氣產(chǎn)生不良的影響。因此，《慈善事業(yè)法》需要對(duì)慈善目的已經(jīng)實(shí)現(xiàn)或慈善項(xiàng)目終止后的慈善剩余財(cái)產(chǎn)如何處理予以回應(yīng)。無論是財(cái)團(tuán)法人還是社團(tuán)法人，其一旦登記認(rèn)定為慈善組織，就具有了公益屬性，其剩余財(cái)產(chǎn)就不能分配給成員。

4.慈善財(cái)產(chǎn)清算

慈善組織是非營(yíng)利組織，以服務(wù)公益為宗旨，但是與營(yíng)利性的公司法人一樣，存在終止機(jī)制。慈善組織終止后應(yīng)當(dāng)依法清算。依據(jù)慈善組織的財(cái)產(chǎn)是否足以清償債務(wù)，可以將慈善財(cái)產(chǎn)的清算分為一般清算和破產(chǎn)清算。

企業(yè)法人的一般清算，依照公司法規(guī)定的清算程序進(jìn)行。但是，慈善組織的清算具有特殊性：第一，捐贈(zèng)人捐贈(zèng)的具有特定用途的財(cái)產(chǎn)不宜用來清償公司債務(wù)；第二，禁止剩余財(cái)產(chǎn)的分配，即清算以后的剩余財(cái)產(chǎn)不得分配給慈善組織的成員；第三，慈善清算需要考慮尚未實(shí)施完畢的慈善項(xiàng)目或慈善服務(wù)的承接問題，以避免慈善服務(wù)對(duì)象或受益人的權(quán)利受損。所以，慈善組織的一般清算只能參照公司法的相關(guān)規(guī)定，而不能全盤照搬，必須充分考慮慈善組織清算的特殊性。

破產(chǎn)清算是指當(dāng)公司財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)時(shí)，適用《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）規(guī)范的清算。慈善法人不同于營(yíng)利法人，慈善組織能否適用破產(chǎn)程序解決債務(wù)問題，慈善立法需要進(jìn)行回應(yīng)。2007年實(shí)施的《企業(yè)破產(chǎn)法》第一百三十五條規(guī)定：“其他法律規(guī)定企業(yè)法人以外的組織的清算，屬于破產(chǎn)清算的，參照適用本法規(guī)定的程序?！贝壬平M織終止以后，如果存在財(cái)產(chǎn)不足以清償債務(wù)問題，應(yīng)該適用破產(chǎn)清算，只是因慈善組織的非營(yíng)利性和慈善財(cái)產(chǎn)的社會(huì)公共性，不能完全適用《企業(yè)破產(chǎn)法》，比如，慈善組織接受的具有特定用途的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)不宜用來作為破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)支付職工的工資和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，清算以后的剩余財(cái)產(chǎn)不得分配給慈善組織的成員等，其他方面是可以參照適用《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定的程序的。為保護(hù)慈善組織職工和受助人權(quán)利，慈善組織的清算時(shí)需要考慮優(yōu)先保障職工工資和社會(huì)保險(xiǎn)方面的權(quán)利，同時(shí)需要對(duì)慈善組織尚未完成的項(xiàng)目或處于需要慈善組織救助的受助人進(jìn)行妥善安置。為保障公平的交易秩序和交易安全，慈善組織對(duì)于正常業(yè)務(wù)發(fā)生的普通債權(quán)也應(yīng)該公平清償，清償之后有剩余的財(cái)產(chǎn)才真正屬于慈善組織的剩余財(cái)產(chǎn)，適用“近似原則”進(jìn)行處理。

四、慈善組織財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)規(guī)則

慈善組織“非營(yíng)利性”的含義是營(yíng)利活動(dòng)所產(chǎn)生的利潤(rùn)不能用于分配，并不代表慈善組織不能從事經(jīng)營(yíng)、投資等經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)。關(guān)于慈善組織的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)有三種規(guī)制模式：一是絕對(duì)禁止模式，即禁止慈善組織從事任何性質(zhì)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，以菲律賓、印度為代表；二是一般禁止模式，即原則上禁止慈善組織從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是慈善組織從事與慈善組織宗旨相關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)則被允許，以新加坡和我國(guó)的臺(tái)灣地區(qū)為代表；三是附條件許可模式，即原則上允許慈善組織從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但要附加一定的條件進(jìn)行限制，以英國(guó)、美國(guó)為代表。

1998年，國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)社團(tuán)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)采取了一般禁止的原則。同年，國(guó)務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》對(duì)民辦非企業(yè)單位從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)也采取了相同的立場(chǎng)。1999年通過的《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》和2004年頒布《基金會(huì)管理?xiàng)l例》從法律層面宣告了我國(guó)對(duì)待慈善組織從事營(yíng)利活動(dòng)的政策轉(zhuǎn)向。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》采用了附條件的許可模式，其按國(guó)際慣例制定規(guī)則，不對(duì)基金會(huì)的保值增值行為做具體要求，只做原則性的、開放性的規(guī)定，力圖通過社會(huì)監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督來解決對(duì)基金會(huì)投資行為的約束。從以上可以看出，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)政策對(duì)包括慈善組織在內(nèi)的非營(yíng)利組織的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的立法取向的趨勢(shì)是從禁止轉(zhuǎn)向附條件的許可。只要慈善組織堅(jiān)持“禁止分配利潤(rùn)原則”，不將經(jīng)營(yíng)、投資收入用于內(nèi)部成員的分配，法律不應(yīng)絕對(duì)禁止慈善組織適度參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以獲取利益，而是應(yīng)當(dāng)允許慈善組織通過投資運(yùn)行等對(duì)其財(cái)產(chǎn)實(shí)行保值增值活動(dòng)。這樣，才能彌補(bǔ)慈善資金的不足，增加慈善組織從事慈善活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。古今中外，很多慈善組織都有自己經(jīng)營(yíng)的財(cái)產(chǎn)。慈善組織都有參與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以獲取利益，增加慈善財(cái)產(chǎn)的傳統(tǒng)，法律一般都是允許的，法律所禁止的是在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中獲得的利潤(rùn)在慈善組織成員中的分配。慈善組織在爭(zhēng)取傳統(tǒng)財(cái)源的同時(shí)，適當(dāng)進(jìn)入營(yíng)利性領(lǐng)域?qū)で笮碌馁Y金來源，以保證其能自由開展業(yè)務(wù)活動(dòng)而盡量不受社會(huì)捐贈(zèng)不足的制約。著名的非營(yíng)利組織學(xué)者弗斯伯頓曾說：“現(xiàn)代非營(yíng)利機(jī)構(gòu)必須是一個(gè)混合體：就其宗旨而言，它是一個(gè)傳統(tǒng)的慈善機(jī)構(gòu)；而在開辟財(cái)源方面，它是一個(gè)成功的商業(yè)組織。當(dāng)這兩種價(jià)值觀在非營(yíng)利組織內(nèi)相互依存時(shí)，該組織才會(huì)充滿活力?！雹俑ニ共D格：《非營(yíng)利組織的生財(cái)之道》，朱進(jìn)宇等譯，科學(xué)出版社1991年版，第77頁(yè)。

慈善組織從事的是社會(huì)公益事業(yè)，其從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)可能威脅慈善組織的資金安全，誘發(fā)慈善組織偏離慈善宗旨甚至成為某些人牟取私利的工作；慈善組織的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)可能導(dǎo)致國(guó)家稅收被規(guī)避，造成其與營(yíng)利性公司的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，法律對(duì)慈善組織的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)在許可的前提下應(yīng)該予以適當(dāng)規(guī)制。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，對(duì)于慈善組織財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)法律規(guī)制應(yīng)該遵循以下幾個(gè)原則：第一，合法性原則。慈善組織的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)必須與慈善宗旨有關(guān)，以不妨礙或者影響慈善組織開展正常的慈善活動(dòng)為原則；慈善組織可以投資的領(lǐng)域，投資方式和決策的程序等必須符合法律法規(guī)和政策的規(guī)定。第二，流動(dòng)性原則。慈善財(cái)產(chǎn)投資需要堅(jiān)持流動(dòng)性原則。因?yàn)榇壬平M織要維持日常開支，要保證善款的及時(shí)劃撥，還要應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或?yàn)?zāi)難對(duì)慈善款物的需要。如果中長(zhǎng)期投資比例過大，流動(dòng)性太低，慈善組織可能面臨資金周轉(zhuǎn)的壓力。第三，安全性原則。慈善組織的投資一旦出現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)，就沒有辦法向社會(huì)公眾特別是捐贈(zèng)人交代，更無法對(duì)服務(wù)對(duì)象負(fù)責(zé)。因此，對(duì)于不能保證安全或者風(fēng)險(xiǎn)過高的投資應(yīng)當(dāng)禁止，以確保慈善組織投資的安全性。慈善財(cái)產(chǎn)投資的安全性需要國(guó)家金融法律政策的支持。第四，禁止分配利潤(rùn)原則。慈善組織從事投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的稅后利潤(rùn)，應(yīng)該全部用于慈善事業(yè)，不得返還給捐贈(zèng)人，不得用于內(nèi)部成員分配。

（責(zé)任編輯：肖舟）

Legal Classification and Legislative Regulation of Charitable Organizations’Property

YANG Sibin
（School of Public Administration，China Institute of Industrial Relations，Beijing 100048，China）

The legal classification and management regulations about charitable organization’s property are important topics in the work of legislation about charity，as they are related to obeying the nonprofit principle and keeping the bottom line of business activities made by charitable organizations.There is no contradiction between social publicity and legal property rights.We cannot use theories of commercial legal property rights to illustrate charitable organizations'property.The legislative work about charity should be based on clarifying the nature of charitable property.

charitable organization；charitable property；legal property rights；social publicity

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金特別委托項(xiàng)目“慈善事業(yè)法研究”（項(xiàng)目號(hào)：14@ZH029）的階段性成果。項(xiàng)目首席專家鄭功成教授與項(xiàng)目組核心成員參與了本文所涉內(nèi)容的討論，但文責(zé)完全由作者承擔(dān)。

楊思斌（1967-），安徽六安市人，中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系教授，博士，主要研究方向：勞動(dòng)與社會(huì)保障法、法理學(xué)。

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1008-7672（2016）05-0112-08