劉　煥　吳建南　徐萌萌

理論述評

不同理論視角下的目標(biāo)偏差及影響因素研究述評

劉煥吳建南徐萌萌*

論文從資源依賴?yán)碚?、晉升激勵理論、委托代理理論和公共服務(wù)動機等理論視角述評了目標(biāo)偏差的影響因素及形成機理，并梳理了具有代表性的實證研究。研究發(fā)現(xiàn)，不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者對目標(biāo)偏差的認(rèn)知維度不盡相同，對目標(biāo)偏差的概念化和操作化的處理各有側(cè)重，缺乏對目標(biāo)偏差影響因素的系統(tǒng)梳理和整體認(rèn)識?；诖耍撐囊圆煌嫦嚓P(guān)者給地方政府官員帶來的壓力為切入點，提出了目標(biāo)偏差的機理模型和未來研究框架，建議未來研究能夠綜合考慮體制因素、組織因素、政策因素、領(lǐng)導(dǎo)因素、公眾參與和同級地方政府因素等對目標(biāo)偏差的影響，通過實證研究識別目標(biāo)偏差的關(guān)鍵影響因素，進而給出降低目標(biāo)偏差程度的政策建議。

目標(biāo)偏差晉升激勵資源依賴研究綜述

組織學(xué)研究很早就關(guān)注了 “目標(biāo)偏差”現(xiàn)象。德國學(xué)者羅伯特·米歇爾斯（Robert Michels）（Michels，1968）在研究20世紀(jì)歐洲國家勞工組織和社會主義黨派時發(fā)現(xiàn)：勞工組織雖然是為公眾利益而誕生，但在追逐和達成組織利益的過程中，逐漸產(chǎn)生了等級制度；公眾逐漸被遠離了決策，出現(xiàn)了少數(shù)精英和大眾之間的兩極分化，組織目標(biāo)也逐漸被精英們的利益目標(biāo)所替代；由此提出了 “目標(biāo)偏差”（Goal Displacement）來描述這一組織現(xiàn)象，即在實際運行過程中，由于各種因素的影響，組織逐漸悖離了最初設(shè)定的 （正式）目標(biāo)轉(zhuǎn)而追求其他目標(biāo)。社會學(xué)家馬克斯.韋伯 （Max Weber）（Webe，1946）研究認(rèn)為科層制組織有著職責(zé)分明、明確分工，按照組織法律規(guī)章和激勵機制辦事，合法性治理有助于實現(xiàn)組織的理性目標(biāo)；但是科層制組織亦有可能演化成以職員 “自我生存”為目標(biāo)的生命體，而不是致力于實現(xiàn)組織設(shè)計的最初目標(biāo)，出現(xiàn)了目標(biāo)偏差。有學(xué)者剖析了田納西河流域良性發(fā)展的組織目標(biāo)，在嵌入社會的執(zhí)行和行動過程中，被置換和修改，乃至悖離最初組織目標(biāo)的內(nèi)在機制，以此提醒公共部門管理者應(yīng)關(guān)注組織行動可能帶來的非預(yù)期影響 （目標(biāo)偏差），警惕制度化因素對組織行動的潛在約束作用 （塞爾茲尼克，2014）。

在中國，“上有政策，下有對策”“有令不行，有禁不止”等是政策目標(biāo)發(fā)生偏差 （置換）的常見現(xiàn)象。如近年來，我國經(jīng)濟高速增長的同時，造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染、食品安全和地方負債累累的一系列問題，這背離了經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)；有些地方打著城鎮(zhèn)化發(fā)展的旗號，瘋狂圈地 “強拆”居民房屋導(dǎo)致上訪、死亡等沖突事件加深了官民矛盾，造成了社會不穩(wěn)定，這背離了城市化發(fā)展的初衷。那么，什么是目標(biāo)偏差？目標(biāo)偏差的形成機理是什么？哪些因素導(dǎo)致了目標(biāo)偏差？對上述問題的研究，有助于解釋目標(biāo)偏差背后的形成機理和緩解目標(biāo)偏差帶來的嚴(yán)重后果，為推進政策的有效實施提供政策建議。

圍繞目標(biāo)偏差，作者在Web of Science中以 “goal displacement”為主題詞進行檢索，獲取五十余篇目標(biāo)偏差的相關(guān)研究，對其進行系統(tǒng)分析發(fā)現(xiàn)多是針對企業(yè)目標(biāo)模糊和目標(biāo)達成率的相關(guān)研究，與公共部門目標(biāo)偏差直接相關(guān)的實證研究很少，本文重點剖析了十余篇與公共部門比較相關(guān)的目標(biāo)模糊和目標(biāo)偏差的實證研究，從作者 （年份）、研究對象、變量選取和研究發(fā)現(xiàn)等維度進行了梳理 （見表1）。目標(biāo)偏差的影響因素非常復(fù)雜，由于研究范式的差異，不同理論往往聚焦于特定的影響因素進行研究，鮮有從對綜合理論的視角予以研究。因此，本文在梳理目標(biāo)偏差的內(nèi)涵與特征的基礎(chǔ)上，將從資源依賴?yán)碚?、晉升激勵理論、委托代理理論、公共服務(wù)動機等多維視角，基于晉升激勵和資源稀缺的現(xiàn)實，深入剖析地方政府面對來自上級政府 （權(quán)威）、同級政府 （競爭）和公眾等的多重壓力，地方政府官員的內(nèi)心活動和執(zhí)政理念 （公共服務(wù)動機）的變化，分析地方政府官員目標(biāo)偏差行為的表現(xiàn)及其產(chǎn)生機理，進而給出目標(biāo)偏差的影響因素模型和未來研究框架，以期為提高地方政府政策執(zhí)行效率提供政策建議。

一、目標(biāo)偏差的內(nèi)涵與特征

不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者給出了目標(biāo)偏差的定義。遵守規(guī)則，最初的手段變成了目標(biāo)本身、工具性價值成為終極價值、形式主義 （繁文縟節(jié)）被夸大導(dǎo)致過度關(guān)注組織規(guī)則而忽略組織目標(biāo)的實現(xiàn)時出現(xiàn)了目標(biāo)偏差 （Merton，1940）。目標(biāo)偏差 （Goal Displacement），亦有學(xué)者翻譯成 “目標(biāo)置換”，即目標(biāo)與手段顛倒，目標(biāo)偏差是最初目標(biāo)被其他可選擇的目標(biāo)替代的一種現(xiàn)象 （Warner＆Havens，1968）。組織的合法性目標(biāo)，被偏離最初設(shè)置的目標(biāo)、或資源未分配到的目標(biāo)、或其他位置的目標(biāo)所替代 （Elliott＆States，1979）。組織的生存需要常?？赡軙c其實質(zhì)性目標(biāo) （Substantive Goals）或組織目標(biāo)產(chǎn)生沖突，這種沖突可能會導(dǎo)致目標(biāo)偏差，使得組織會以犧牲當(dāng)前的環(huán)境資源為代價去維持組織的生存 （Wolman，1972）。組織會聚焦于用易測量的產(chǎn)出指標(biāo)替代難測量、更有意義的指標(biāo) （Resh＆Marvel，2012）。袁飚 （2002）研究認(rèn)為政策執(zhí)行中的目標(biāo)偏差，是指一定的機構(gòu)和人員，在執(zhí)行過程中，其行動背離了初始的政策目標(biāo)。本文認(rèn)為目標(biāo)偏差是一種忽略了組織聲稱要實現(xiàn)的目標(biāo)，而更多關(guān)注容易測量的、顯性的目標(biāo)，或是將手段作為目標(biāo)，導(dǎo)致偏離組織最初目標(biāo)的組織現(xiàn)象。

目標(biāo)偏差的主要形式有：投機取巧 （Cutting Corners），當(dāng)以有限資源要實現(xiàn)較高績效目標(biāo)時，被考核對象可能會將資源分散在多種事件上，而不是將資源集中在風(fēng)險較大的少數(shù)幾件事上；說謊 （Lying），考核主體與考核對象之間存在信息不對稱，考核對象處于信息優(yōu)勢地位，可能導(dǎo)致考核對象會陳述最能夠體現(xiàn)其政績的績效數(shù)據(jù)或掩蓋未完成的績效指標(biāo)；轉(zhuǎn)移焦點 （Sampling Bias）或“挪用資源”，即傾向于報告能夠體現(xiàn)績效的指標(biāo)，并將組織資源從較難完成的任務(wù)上轉(zhuǎn)移到能夠提高績效的任務(wù)上 （Bohte＆Meier，2000）。政策執(zhí)行中的目標(biāo)偏差的形式有：政策敷衍，即在政策執(zhí)行過程中只是口頭應(yīng)付，并未采取任何具體舉措；政策歪曲，即在傳達和執(zhí)行中對政策精神實質(zhì)或部門內(nèi)容故意篡改、“鉆空子”，做出對自身有利的解釋；政策誤解，即由于政策本身的模糊性或執(zhí)行者能力低下，使得政策執(zhí)行者誤解了政策和錯誤執(zhí)行政策；政策附加，即在執(zhí)行過程中任意添加原來政策所沒有的內(nèi)容，使政策的調(diào)控對象、范圍、目標(biāo)等超出了要求，導(dǎo)致政策擴大化；政策損缺，即選擇性執(zhí)行上級或中央的政策，各取所需；政策抵制，即有意不執(zhí)行或變相不執(zhí)行上級或中央政策 （袁飚，2002）。一些組織由于利益與目標(biāo)相分離，一致性的目標(biāo)結(jié)構(gòu)逐步走向瓦解，為 “目標(biāo)偏差”提供了可能 （張康之、周雪梅，2007）。政府組織的目標(biāo)模糊程度較高，即對組織目標(biāo)的理解擁有較大的解釋空間；對組織使命的理解、實現(xiàn)組織目標(biāo)的具體行為、目標(biāo)實現(xiàn)的評估、優(yōu)先完成目標(biāo)的確定均有較大的“斡旋”余地 （Chun＆Rainey，2005），這會誘使不同利益相關(guān)者更關(guān)注能夠最大化自身利益的目標(biāo)，從而偏離了組織要實現(xiàn)的目標(biāo)。政策目標(biāo)偏差會使政策目標(biāo)喪失了對政策執(zhí)行活動的規(guī)范與指向作用，導(dǎo)致社會公共資源的浪費、政策效果大打折扣和政府權(quán)威的流失，給社會帶來諸多負面影響 （楊麗麗、龔會蓮，2014）。

目標(biāo)偏差發(fā)生的條件：目標(biāo)偏差是目標(biāo)改變 （Goal Change）的一種類型，當(dāng)主體對于績效水平的過度關(guān)注，致使其忽略了聲稱要實現(xiàn)的目標(biāo)時容易發(fā)生（Warner＆Havens，1968）；目標(biāo)偏差是組織扭曲 （Distortion）的一種，當(dāng)傾向于實現(xiàn)組織自身目標(biāo)，導(dǎo)致手段與目標(biāo)顛倒時，容易發(fā)生目標(biāo)偏差 （Elliott＆States，1979），或是組織聚焦于實現(xiàn)目標(biāo)的可操作性手段而忽略了組織整體目標(biāo) （Sagan，1994）；用易測量的產(chǎn)出指標(biāo)代替更具有意義、不容易測量的隱性指標(biāo)時容易發(fā)生 （Resh＆Marvel，2012）；績效落差 （Performance Gap）、資源稀缺，即績效相對較低的組織會面臨較大壓力而提高績效相對困難時，亦缺少對績效完成缺少直接和持續(xù)監(jiān)督時，容易發(fā)生目標(biāo)偏差 （Bohte＆Meier，2000）。

由上述分析知：目標(biāo)偏差的根源在于政績考核和晉升的壓力、組織資源稀缺的束縛。政策制定者 （上級政府）是委托人，而政策執(zhí)行者 （下級政府）是代理人，由于政策制定權(quán)與政策執(zhí)行權(quán)的相對分離，促使政策執(zhí)行過程中委托代理關(guān)系的形成。委托人 （上級政府）和代理人 （下級政府）之間存在信息不對稱現(xiàn)象，加之政府政策的目標(biāo)模糊程度較高，導(dǎo)致在政策執(zhí)行過程中會出現(xiàn)：（1）下級政府將有限資源聚焦于能夠 “彰顯政績”的面子工程；（2）將大量的投入指標(biāo)作為要實現(xiàn)的目標(biāo)，而忽略了投入的最終目的；（3）在報告績效結(jié)果時，有選擇性地報告完成較好的績效目標(biāo)，而忽略報告未完成的重要績效目標(biāo)，如會重點報告經(jīng)濟發(fā)展的情況、而忽略報告環(huán)境污染等指標(biāo)；（4）晉升激勵沖昏了頭腦，導(dǎo)致公共服務(wù)動機較低，過于關(guān)注晉升考核的指標(biāo)，而偏離了為公眾服務(wù)的宗旨。

表1　已有實證研究文獻列表

（續(xù)上表）

二、資源依賴?yán)碚撘暯窍碌哪繕?biāo)偏差

組織間的資源依賴產(chǎn)生了組織的外部控制，進而影響組織內(nèi)部的權(quán)力安排，組織的運行所需的資源不可能都由組織自身提供；資源依賴?yán)碚摷僭O(shè)沒有任何一個組織是自給自足的，所有組織都必須為了生存而與其環(huán)境進行交換，獲取資源的需求產(chǎn)生了組織對外部環(huán)境的依賴 （Pfeffer＆Salancik，2003）；資源的稀缺性和重要性決定了組織依賴的本質(zhì)和范圍 （馬迎賢，2005）。地方官員對外部法令并非忠心耿耿，因為他們要依靠地方機構(gòu)來獲得關(guān)鍵的資源和政治支持（袁飚，2002），面臨著環(huán)境的不確定性和資源的稀缺性，組織可能會想盡辦法攫取更多的資源，以維護自身利益和實現(xiàn)目標(biāo)。對基層政府來說，上級政府下達政策指令時，往往忽略了政策執(zhí)行的成本；對于資源匱乏的基層政府來說他們有著自身獨立的利益訴求，需要 “挪用”資源去完成目標(biāo)任務(wù)。政策執(zhí)行過程本身產(chǎn)生了非正式制度活動的需求，在這個過程中，資源是重要的約束條件。資源依賴程度越高，組織間的非正式關(guān)系程度越高；而在資源充足的組織和部門中，就沒有產(chǎn)生動用非正式關(guān)系獲取的資源的壓力需求 （Zhou，2010）。

公共組織擁有比私立組織更加模糊和難以測量的目標(biāo)，目標(biāo)的數(shù)量、目標(biāo)內(nèi)容與目標(biāo)完成時間的模糊程度會對聯(lián)邦政府機構(gòu)項目的目標(biāo)達成率產(chǎn)生重要影響 （Jung，2011）。績效評估可能導(dǎo)致組織欺騙，政府績效評估的難點在于公共機構(gòu)的最終社會產(chǎn)出難以衡量，當(dāng)公共機構(gòu)的績效以某些定量指標(biāo)來衡量時，官員會致力于完成能夠提高績效的定量指標(biāo) （即有操縱績效標(biāo)準(zhǔn)的動機）而無視更有意義的政策效果；另外，稀缺的制度資源 （Donahue et al.，2000；Rainey＆Bozeman，1995；Smith＆Larimer，2004）和極端的任務(wù)要求 （Hamidullah et al.，2009；Meier＆O’Toole，2001）都有可能導(dǎo)致目標(biāo)管理困難、組織產(chǎn)生欺騙行為 （Bohte＆Meier，2000）。因為公共組織的管理者不能掌握準(zhǔn)確有效的績效指標(biāo)，所以他們會通過其他額外制度和特殊規(guī)則去控制下級，并強調(diào)下級要嚴(yán)格遵守 （Rainey＆Bozeman，1995）。

對依靠外部資源生存的非政府組織來說，保持其合法性是組織生存的重中之重 （Sarri＆Baik，1998）；與外部環(huán)境的互動在決定組織合法性、塑造組織行為和創(chuàng)造發(fā)展機會的過程中扮演著非常重要的角色，其中資源依賴?yán)碚摵椭贫壤碚撌墙忉尳M織合法性的非常重要的理論基礎(chǔ) （O’Brien，2010；Sarri＆Baik，1998）。面對外部環(huán)境壓力時，組織必須考慮外部社會和文化制度 （規(guī)范、信仰等）的重要性 （Scott，2004）。環(huán)境壓力會導(dǎo)致組織同化和制度同構(gòu)，即組織回應(yīng)外部環(huán)境壓力的方式越來越相似，而回應(yīng)的方式主要有強制機制、模仿機制和規(guī)范機制 （DiMaggio＆Powell，1983）。

街頭官僚面臨多種任務(wù)要求，多種目標(biāo)之間的互動受制于制度環(huán)境（Chackerian＆Mavima，2001；周雪光，2008），同時囿于資源不足而導(dǎo)致執(zhí)行不力阻礙他們?nèi)ψ非笏腥蝿?wù)目標(biāo) （Resh＆Pitts，2013）。如街頭官僚雖然處于公共政策鏈條的末端，但實際上具有較強的政策 “制定力”，即擁有較大的自由裁量權(quán)，但街頭官僚工作的性質(zhì) （如層層壓制的工作要求、資源匱乏、工作方法不確定、服務(wù)對象的不可預(yù)知性）會阻礙他們實現(xiàn)工作理想目標(biāo)，他們會受限于可掌握的資源和政策框架內(nèi)，將服務(wù)對象的需求局限在掌握范圍內(nèi)，可能會忽略比較難以解決的問題，此時出現(xiàn)了 “目標(biāo)偏差”（Lipsky，2010）。

上述資源依賴?yán)碚撨^度強調(diào)了資源匱乏、任務(wù)繁重加劇了地方政府對外界資源的依賴程度，證實了資源稀缺性 （各種投入）對地方政府目標(biāo)偏差的決定作用，這說明了致力于獲取外部資源并加以合理配置能夠幫助組織較好應(yīng)對外部環(huán)境壓力和獲得合法性，從而在一定程度上闡釋了合理配置外部資源能夠在一定程度上降低地方政府目標(biāo)偏差的程度；但缺乏對地方政府的組織依附和社會嵌入行為對目標(biāo)偏差影響的分析。研究還發(fā)現(xiàn)地方政府服務(wù)對象的不可預(yù)知性、政策本身的自由裁量權(quán)等均會對其目標(biāo)偏差產(chǎn)生影響，但是這些研究多是對國外目標(biāo)偏差的研究，相應(yīng)的國內(nèi)研究也未指出地方政府 “歪曲”配置外部資源的根源是中國特殊的干部晉升制度，使得相關(guān)研究缺乏根基和深度。

三、晉升激勵理論視角下的目標(biāo)偏差

經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者研究認(rèn)為，中國特殊的政績考核和官員晉升制度是激勵地方政府官員的決定因素。省委書記的年齡、學(xué)歷、職務(wù)任期、GDP增長率、現(xiàn)任與前任之間的相對GDP增長率等對官員晉升的影響非常顯著 （周黎安等，2005）。晉升錦標(biāo)賽的一個突出特點是獎勵承諾比較可信，主要體現(xiàn)在指標(biāo)比較透明，各參與人都能觀察到各自的業(yè)績和委托人是否按照事前宣布的規(guī)則兌現(xiàn)承諾；另外，提拔競賽優(yōu)勝者并不需花費委托人的額外資源 （周黎安，2007），但是中國特色的官員晉升模式在特定階段促進了中國經(jīng)濟的快速良好發(fā)展，但是其 “與一個良好的市場經(jīng)濟所需的政府職能和合理設(shè)計之間存在嚴(yán)重沖突”，同時造成政府職能與經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的嚴(yán)重脫節(jié) （周黎安，2007），進而帶來一系列負面問題，出現(xiàn)了目標(biāo)偏差。

政府作為一種特殊的壟斷組織，擁有其特定的內(nèi)在機制，如果不充分考慮其機制特點而盲目模仿其他組織進行考核機制設(shè)計，效果可能適得其反 （Zhou，2010）。我國地方政府雖然不具備西方國家完善的績效考評體系，但卻有績效考評的行為，導(dǎo)致了績效指標(biāo)選擇的盲目性，主要體現(xiàn)在績效指標(biāo)的選擇往往是根據(jù)上級政府進行 “政績錦標(biāo)賽”的需要，確定行政管轄區(qū)域內(nèi)的發(fā)展目標(biāo)并進行細化，將其作為考核下級官員政績的具體指標(biāo)，通過 “壓力型”的體制實現(xiàn)自身的利益訴求 （李學(xué)，2010）；即上級政府考核什么指標(biāo)，下級政府就關(guān)注什么指標(biāo) （Bevan＆Hood，2006）；如果激勵機制設(shè)計不合理、激勵不恰當(dāng)，亦會導(dǎo)致目標(biāo)偏差 （Garson＆Brenneman，1981）。中國各級政府官員面對自上而下的目標(biāo)責(zé)任考核與晉升競爭，他們晉升流動的職業(yè)生涯與其目標(biāo)任務(wù)完成情況、政績水平緊密相關(guān) （Zhou，2010）。政治晉升制度中有關(guān)政績考核的激勵機制為考核對象攫取資源提供了強大推動力，如上級政府在制定目標(biāo)時急于政績而制定不切實際的目標(biāo)，未考慮執(zhí)行成本和困難程度；在強壓力下，考核對象或采取共謀行為應(yīng)付上級政府、或挪用其他資源以完成考核指標(biāo)；進而誘發(fā)了目標(biāo)偏差 （周雪光，2005）。晉升預(yù)期、城市特征、官員特征、與競爭對手的相對業(yè)績等與地方官員政策承諾可信度之間存在密切關(guān)系，同時晉升預(yù)期是影響政策承諾可信度的重要因素，但高質(zhì)量的政策承諾可信度不僅僅來源于晉升競爭，也受到政治責(zé)任感、成就感等內(nèi)在因素的顯著影響 （楊君，2011）。同時，具有較強晉升動機的政府官員可能會盲目設(shè)置較高的目標(biāo)任務(wù)，最終導(dǎo)致目標(biāo)任務(wù)未完成，而出現(xiàn)目標(biāo)偏差。

圍繞實現(xiàn)目標(biāo)有多種博弈和戰(zhàn)略行為：（1）棘輪效應(yīng) （Ratchet Effect），未來目標(biāo)的制定是以去年的目標(biāo)為基礎(chǔ)，每年必須確保有增長趨勢，使得產(chǎn)出目標(biāo)會無限制地增長，且在短期內(nèi)降低的可能性較低，這會導(dǎo)致生產(chǎn)單位的管理者可能會刻意壓低當(dāng)年的最大可能生產(chǎn)前沿，因為現(xiàn)在做的多了，可能會降低未來的報酬 （Bain et al.，1987；Brown et al.，1994）；（2）門檻效應(yīng)（Threshold Effect），即用統(tǒng)一的產(chǎn)出目標(biāo)應(yīng)用于系統(tǒng)內(nèi)的所有單位，而同時也沒有為績效卓越的單位提供相應(yīng)的激勵，導(dǎo)致績效高的單位會降低績效質(zhì)量或績效產(chǎn)量，僅為滿足系統(tǒng)最低目標(biāo)要求即可 （Brown et al.，1994）；（3）產(chǎn)出失真或操縱報告的結(jié)果 （Output Distortion or Manipulation of Reported Results）“擊中了目標(biāo)，卻沒抓住要領(lǐng)”（Hood，2006：515-521）。

當(dāng)績效考核指標(biāo)被當(dāng)成目標(biāo)時會導(dǎo)致 “目標(biāo)偏差”，即考核重點聚焦于錯誤的工作活動和通過各種方式 “完成數(shù)字指標(biāo)”，而沒有改進實際的效果；將注意力從規(guī)劃應(yīng)該做的事情上轉(zhuǎn)移了，扭曲了規(guī)劃的方向 （Perrin，1998）。績效考核很少關(guān)注結(jié)果，而是過度關(guān)注考核指標(biāo)是否完成，花費大量時間去制定問責(zé)信息，通常不利于對規(guī)劃的開展 （Hatry，2006）。加拿大 《新就業(yè)保險法案》考核就業(yè)項目結(jié)果有兩個主要指標(biāo)：獲得工作的人員數(shù)量、節(jié)省就業(yè)保險基金的數(shù)量。當(dāng)項目和職員的績效以這兩個指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)時，目標(biāo)偏差將不可避免，例如將不太貧窮的人列為接濟對象，或?qū)?“就業(yè)”界定為兼職工作、臨時工作或自主創(chuàng)業(yè)的人員都是獲得工作的人員，這樣雖完成了績效指標(biāo)，但真正需要就業(yè)保險基金的人卻得不到，背離了該法案實施的初衷 （Perrin，1996）。高強度的績效管理制度，尤其是設(shè)置能明確、合理有效測量的既定目標(biāo)，能夠在很大程度上有助于高效完成預(yù)期目標(biāo)任務(wù)；但是中國的官員晉升制度（Nomenklatura）是基于目標(biāo)設(shè)置和激勵而定，對官員的政治生涯起著至關(guān)重要的作用，官員面對高強度的激勵，可能會傾向于完成 “顯在的、易于完成”的目標(biāo) （Liang＆Langbein，2015），而忽視了真正要實現(xiàn)的目標(biāo)。

科層制組織的非人格化 （Impersonal）特點，即按照規(guī)章制度辦事、不徇私情，考核指標(biāo)的數(shù)字化、操作化，諸如此類本應(yīng)提高組織制度的規(guī)范作用、削弱目標(biāo)偏差 （Weber，1946）。事實上，對于政府官員來說，由于 “關(guān)系、政治路線等”的深遠影響及績效本身的難以測量 （吳建南、馬亮，2009），使得行政關(guān)系人緣化情況甚囂塵上，各級政府官員花費大量時間和精力經(jīng)營與上級領(lǐng)導(dǎo)、其他部門同事及同級競爭者間的非正式關(guān)系 （Zhou，2010），而疏于對民生等指標(biāo)的關(guān)注。

上述研究表明：地方政府領(lǐng)導(dǎo)的個人特征、任期、相對績效等對政治晉升有著顯著影響；政績考核指標(biāo)的設(shè)置水平和激勵機制設(shè)計不合理均會導(dǎo)致地方政府的目標(biāo)偏差行為。通過已有研究的側(cè)面可以反映出目標(biāo)實現(xiàn)過程中地方政府自身的相對績效 （過去的績效水平）、政績考核目標(biāo)設(shè)置的單一性和籠統(tǒng)性，也是導(dǎo)致目標(biāo)偏差的重要因素，進而導(dǎo)致實際績效產(chǎn)出低或操縱績效結(jié)果的行為。同時，已有研究也分析了中國特殊的人情關(guān)系政治路線等對績效結(jié)果和目標(biāo)偏差的影響。但上述研究缺乏對考核主體和考核對象之間委托代理關(guān)系和信息不對稱現(xiàn)象的關(guān)注，亦缺乏對地方政府目標(biāo)偏差行為的發(fā)現(xiàn)和懲罰機制的關(guān)注，亦未提及中國政績考核問責(zé)機制不健全等問題。

四、委托代理理論視角下的目標(biāo)偏差

委托代理理論的核心是研究在信息不對稱和利益相沖突的情境下，委托人如何設(shè)計最優(yōu)契約激勵代理人 （Sappington，1991），其基本邏輯是在激勵相容約束和參與約束的條件下尋找委托人設(shè)計的最優(yōu)契約 （劉有貴、蔣年云，2006），委托人和代理人都是經(jīng)濟人，其行為目標(biāo)要實現(xiàn)自身效用最大化，兩者之間存在信息不對稱和利益沖突。如在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要維持社會秩序的穩(wěn)定和經(jīng)濟資源的汲取，又要面對自身財政緊張和完成來自上級的目標(biāo)責(zé)任等任務(wù)，以確保自身的正常運作和生存 （徐勇、黃輝祥，2002），在兩者之間不斷進行權(quán)衡和博弈。

首先，由于多級政策執(zhí)行主體擁有相對獨立的利益訴求，政策執(zhí)行主體可能從自身利益出發(fā)，機構(gòu)內(nèi)部可能會形成 “小派系”和 “非正式組織群體”以犧牲政策最終目標(biāo)為代價 （Nwosu，1977），從理性視角將政策目標(biāo)進行置換以實現(xiàn)自身利益最大化 （Sampson＆Albertson，2000）。其次，委托人和代理人之間存在信息不對稱，存在可能的道德風(fēng)險，導(dǎo)致政策執(zhí)行者將資源集中于易于完成和 “顯現(xiàn)”的績效指標(biāo)上 （Bohte＆Meier，2000），亦可能出現(xiàn)目標(biāo)偏差（置換）。政府部門目標(biāo)設(shè)置是一個非常復(fù)雜的過程，涉及多個政府層級的諸多利益相關(guān)者，往往需要經(jīng)過政府上下各部門的反復(fù)討論和商榷才能夠確定；但是由于上級政府通常需要設(shè)置很多個不同領(lǐng)域的目標(biāo)任務(wù)，而上下級政府間存在嚴(yán)重的信息不對稱，使得下級部門通常具有較大的斡旋空間，進而爭取對自身有利的目標(biāo)任務(wù) （Huang，2002）。再次，公共政策多是從國家或區(qū)域視角制定，具有較大的執(zhí)行彈性空間和靈活性，給予了政策執(zhí)行主體一定的自由裁量權(quán)，即一種對政策的 “再決策”，政策執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中會進行成本-收益分析，往往以個人利益為決策考量，這為目標(biāo)偏差提供了可能 （陳曉虹，2008；周雪光，2008）。但是，政府部門的行政人員作為 “街頭官僚”，其政策判斷力和自由裁量權(quán)是在諸多約束條件下所作的一組選擇 （馬駿，2004），行政裁量權(quán)的空間是要在遵守規(guī)則的前提下進行權(quán)衡而確定，這為官僚控制和約束行政人員的行政行為帶來了挑戰(zhàn)，為地方政府官員的目標(biāo)偏差行為埋下了隱患。

組織目標(biāo)被職業(yè)目標(biāo)替代時會增加目標(biāo)偏差的風(fēng)險和制度歪曲的可能，導(dǎo)致組織是為職員需求服務(wù)而不是最大程度服務(wù)社會 （Ikenberry，1972），從而悖離了組織發(fā)展的最終目標(biāo)。地方政府面臨上級政府和公眾等多級代理關(guān)系，可能會存在目標(biāo)沖突 （Kurland，1991）。目標(biāo)設(shè)置過程中可能會產(chǎn)生相容和不相容的復(fù)雜的目標(biāo)，經(jīng)過不同利益相關(guān)者的協(xié)商優(yōu)先級目標(biāo)終趨一致，在這個過程中權(quán)力起著非常重要的作用 （Jentoft et al.，2011）。由于政府內(nèi)部的考核機制設(shè)計與實際組織運行邏輯不符，在很大程度上促就了基層政府間形成利益共同體，利用信息不對稱而設(shè)置較低、較少和易顯現(xiàn)的目標(biāo)任務(wù)，通過很少努力甚至不努力就能實現(xiàn)的目標(biāo)任務(wù)，以減少付出和避免因完不成任務(wù)而受到的懲罰，使得在政策執(zhí)行過程中組織的正式目標(biāo)被基層官員切身利益產(chǎn)生的其他目標(biāo)代替，為各方維護共同利益而參與共謀行為提供了制度化基礎(chǔ)，導(dǎo)致了目標(biāo)偏差（周雪光，2008）。

上述研究強調(diào)了地方政府為實現(xiàn)自身利益最大化，加之信息不對稱的存在，使地方政府官員避重就輕，僅關(guān)注容易完成、能夠體現(xiàn)自身政績的目標(biāo)。同時也指出了不合理的考核激勵機制設(shè)計亦為其目標(biāo)偏差的行為提供了 “合法化的制度外衣”，這會進一步加劇地方政府目標(biāo)偏差行為的發(fā)生。但上述研究缺少對地方政府官員目標(biāo)偏差行為的內(nèi)部心理活動的深入剖析，缺乏對官員公共服務(wù)動機這一非常重要影響因素的關(guān)注。

五、公共服務(wù)動機視角下的目標(biāo)偏差

公共服務(wù)動機對政府公務(wù)人員來說顯得尤為重要，公共服務(wù)動機形成過程的關(guān)鍵變量主要包括社會背景 （Parental Socialization）、宗教信仰 （Religious Socialization）、政治意識形態(tài)（Political Ideology）、職業(yè)認(rèn)同（Professional Identification）、個人特征等 （Perry，1997）。動機環(huán)境 （如制度因素、組織機理、工作特征等）和環(huán)境因素對其影響也非常重要，如減少繁文縟節(jié)、科層體制的層級、明確組織目標(biāo)、向下級充分授權(quán)等均會對公共服務(wù)動機產(chǎn)生積極影響 （朱春奎等，2011）。官僚組織使得其職員習(xí)慣和接受了以規(guī)則管理代替組織初始目標(biāo) （目標(biāo)偏差）的官僚特性 （Merton，1940），針對衛(wèi)生和人類服務(wù)等公共部門來說，根本目標(biāo)是服務(wù)于市民，這體現(xiàn)了公共部門職員的公共服務(wù)動機（Moynihan＆Pandey，2007）。繁文縟節(jié)是一種 “官僚病”（Bureaucratic Pathologies）或 “公共弊政”（Public Maladministration），也是一種有效且需要服從的規(guī)則、規(guī)章和程序，但并不能幫助組織實現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)；繁文縟節(jié)與官僚制二者關(guān)系密切，但繁文縟節(jié)是官僚制變化和規(guī)則異化的產(chǎn)物，它將過程、程序等視為結(jié)果和目標(biāo)，通常出現(xiàn)在政府部門人事制度和政府采購領(lǐng)域 （Bozeman＆Rainey，1998；Rainey＆Bozeman，2000）。規(guī)則僅是為了職員自我服務(wù) （Self-serving），忽略了社會或組織利益最大化；規(guī)則是不同利益相關(guān)者相互妥協(xié)的產(chǎn)物，需權(quán)衡多個利益相關(guān)者的利益和滿足多個目標(biāo)，但又不能同時滿足；規(guī)則是為了實現(xiàn)對人員的控制和問責(zé)，但控制過度會阻礙組織及職員的本職工作，導(dǎo)致繁文縟節(jié)的產(chǎn)生；如果組織過分注重民主和參與可能會忽視了結(jié)果，最終導(dǎo)致目標(biāo)發(fā)生偏差 （Bozeman，2000）。

在理想的組織中，所有人都能夠勝任工作和擁有相應(yīng)資源去實現(xiàn)服務(wù)目標(biāo)，除少數(shù)職員有自我服務(wù) （Self-serving）的動機外，幾乎沒有壓力使員工有操縱行為，因為每個人都公開和理性地融入組織成員，并積極參加為實現(xiàn)組織共同目標(biāo)開展的必要活動；但在現(xiàn)實中，這種情況很少發(fā)生，因為組織內(nèi)部職員存在競爭和認(rèn)知差異、需求和資源不匹配、目標(biāo)偏差及部門間沖突都會阻礙組織目標(biāo)的實現(xiàn) （Green＆Paw lak，1983）。對公共機構(gòu)來說，其直接產(chǎn)出 （如犯罪案件處理數(shù)量、安全檢查等）與公共機構(gòu)工作的實際貢獻 （社會效果，如避免工作歧視、保護環(huán)境等）相比，更加容易測量。當(dāng)公共機構(gòu)的績效是以可量化的產(chǎn)出來衡量時，官僚會產(chǎn)生使其產(chǎn)出最大化的動機，而忽略了該最大化產(chǎn)出是否符合戰(zhàn)略目標(biāo)的初衷，即最終要實現(xiàn)的社會產(chǎn)出，該動機可能會帶來組織欺騙，在公共機構(gòu)中可能會出現(xiàn)操縱產(chǎn)出指標(biāo)以展現(xiàn)最好的工作 （Bohte＆Meier，2000）的現(xiàn)象，即目標(biāo)偏差。

上述研究表明政府公務(wù)人員的公共服務(wù)動機的影響因素非常復(fù)雜。前述的資源依賴、晉升激勵和委托代理關(guān)系均可能影響其公共服務(wù)動機，由此本研究認(rèn)為公共服務(wù)動機是影響地方政府目標(biāo)偏差行為的非常重要的中介變量。但是目前公共服務(wù)動機的相關(guān)研究重點仍聚焦于個人特征、工作特征、外部環(huán)境等因素對政府公務(wù)人員目標(biāo)偏差行為的影響機理，缺少對目標(biāo)偏差影響因素的系統(tǒng)研究。

六、結(jié)論與討論

我國的目標(biāo)偏差 （置換）研究起步較晚，對此議題的研究多局限于個別案例的定性分析和感性認(rèn)知的描述 （胡業(yè)飛、崔楊楊，2015；陳曉虹，2008；吳遠來、梅雨，2014；周雪光，2008）。國外的實證研究較少且關(guān)注的對象多關(guān)注私立企業(yè)和公立學(xué)校。如將目標(biāo)偏差作為因變量研究企業(yè)合同管理能力、職員特征等對目標(biāo)偏差的影響 （Resh＆Marvel，2012）；有將目標(biāo)偏差、目標(biāo)曲解作為自變量研究其對保險公司職員離職率和曠工率的影響 （Abelson，1983）；亦有將目標(biāo)偏差演繹理解為組織欺騙，并將其作為因變量，研究資源匱乏、任務(wù)壓力、績效差距和科層組織等對公立學(xué)校中學(xué)生參加標(biāo)準(zhǔn)考試豁免率的影響（Bohte＆Meier，2000）。政府和部門的理性選擇，服從機制、競爭機制、學(xué)習(xí)機制、慣性機制和共謀機制，是導(dǎo)致各省行為趨同和目標(biāo)偏差的潛在機制 （吳建南等，2015）。本文在梳理國內(nèi)外文獻的基礎(chǔ)上，初步闡釋了目標(biāo)偏差的起源、成因、后果等，整體來說，我國的目標(biāo)偏差 （置換）研究領(lǐng)域還很不成熟，研究內(nèi)容的深度有待加深，研究對象的范圍有待擴充，研究方法和研究成果的應(yīng)用還亟需挖掘。

已有研究顯示諸多因素均會影響目標(biāo)偏差。如單純從某個理論視角進行探索，可能會忽略其他關(guān)鍵的影響因素而導(dǎo)致研究結(jié)論的片面和誤差。然而，如果將所有因素同時納入分析框架也無法實現(xiàn)，跨學(xué)科、擴領(lǐng)域的綜合研究在某種程度可以緩解這種窘境。已有研究多局限于從單一理論視角和特定維度對目標(biāo)偏差的形成機理進行推理闡釋，理論和學(xué)科交叉的融合程度不高。由此看來，從多維視角探討目標(biāo)偏差的影響機理非常必要，因此本文在綜合已有研究的基礎(chǔ)上，從不同理論視角出發(fā)解釋了政府部門政策目標(biāo)偏差的形成機理，并給出了目標(biāo)偏差的機理模型 （見圖1），以期對未來的理論和實證研究起到拋磚引玉的作用。

圖1　目標(biāo)偏差的機理模型

該機理模型以地方政府面對上級政府的權(quán)威考核壓力、同級政府的晉升競爭壓力為主要脈絡(luò)，一方面地方政府為了贏得上級領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可和表達政治決心和政治忠誠度，可能會盲目順從上級政府的政策框架和政策指令，全然忽略了地方政府的實際狀況，最終可能導(dǎo)致政策目標(biāo)偏差的狀況；另一方面地方政府官員與同級政府官員的晉升競爭非常激烈，為了取得比競爭對手更高的績效，可能會 “盲目學(xué)習(xí)”并配以不同于競爭對手的行政行為，以突顯個人的政績。同時，將領(lǐng)導(dǎo)個人特征、政策特點、組織特點、體制因素和競爭對手等均囊括在模型內(nèi)，可以全方位分析上述各類因素的貢獻與可能的相互關(guān)系，其中地方政府自身的影響因素 （組織因素、領(lǐng)導(dǎo)特征、政策因素）均用虛線框標(biāo)識，而上級政府與其同級政府的影響因素均用實線框標(biāo)識。已有研究僅是說明地方政府忽略了公眾需求，但是缺少對公眾參與政府政策過程及其對目標(biāo)偏差影響的實證研究。本文將目標(biāo)偏差置于不同理論視角、以不同利益相關(guān)者 （上級政府、同級地方政府、公眾等）對地方政府官員帶來的壓力為切入點進行深入分析，為識別關(guān)鍵影響因素及其作用機理提供了可能。

七、未來研究展望

本文從不同理論視角綜述了不同學(xué)科領(lǐng)域的學(xué)者對目標(biāo)偏差及其影響因素的相關(guān)研究，重點分析了官員晉升、組織因素對目標(biāo)偏差的作用機理。研究發(fā)現(xiàn)，針對目標(biāo)偏差的理解還處于探索階段，對相關(guān)變量的概念化和操作化的處理略顯薄弱，具有深度的經(jīng)驗研究很少，針對公共部門目標(biāo)偏差的實證分析大多聚焦于公立學(xué)校的研究，即使有少量對政府部門的實證探析，但研究的重點是目標(biāo)模糊程度對目標(biāo)達成率的影響 （Jung，2011）、及公共財政和選區(qū)競爭需求對目標(biāo)模糊程度的影響 （Chun，2005），缺少對政府部門目標(biāo)偏差行為的系統(tǒng)理論分析和實證研究。基于此，本文給出了一個未來的研究框架 （見圖2），建議未來研究可綜合考慮領(lǐng)導(dǎo)個人特征、組織狀況、政策本身特點和體制等方面的因素，通過實證研究探討和識別政府部門政策目標(biāo)偏差的關(guān)鍵影響因素。

圖2　未來研究框架

晉升服務(wù)于配置資源和提供激勵兩個目的 （Baker et al.，1988），但二者可能會因工作任務(wù)和激勵對象能力水平的不同而構(gòu)成矛盾或一致的關(guān)系 （姜樹林等，2002）；政治晉升是影響乃至決定政府官員命運的首要激勵因素，它會對官員的觀念和行為產(chǎn)生至關(guān)重要的影響 （馬亮，2013），也是我們考察政府部門政策目標(biāo)偏差的出發(fā)點。當(dāng)配置資源和提供激勵存在沖突時，可能會出現(xiàn)目標(biāo)偏差。如何通過晉升實現(xiàn)資源配置和激勵的雙重目的，進而減少目標(biāo)偏差？這些是未來非常重要的研究問題。中國的威權(quán)政治體制及金字塔式的科層體制決定了官員晉升是一個非常復(fù)雜的政治過程，導(dǎo)致其在績效目標(biāo)設(shè)置過程中可能會出現(xiàn)非理性的行為 （馬亮，2013），進而導(dǎo)致目標(biāo)偏差的發(fā)生。

未來實證研究可將目標(biāo)偏差作為因變量或自變量，對當(dāng)前我國政府部門政策目標(biāo)偏差的前因和后果進行深入研究和探討。具體而言，從資源依賴、晉升激勵、委托代理、公共服務(wù)動機等視角出發(fā)，重點剖析地方政府官員如何應(yīng)對和緩解不同利益相關(guān)者帶來的壓力，探討體制因素、組織因素、政策因素、領(lǐng)導(dǎo)因素、公眾參與和競爭對手因素等對地方政府目標(biāo)偏差的影響，進而研究目標(biāo)偏差對地方政府治理績效 （經(jīng)濟績效、公共服務(wù)績效、環(huán)境績效等）的影響。（1）針對地方政府目標(biāo)偏差的前因 （影響因素）研究而言，因變量是目標(biāo)偏差，主要從地方政府是否將手段與目標(biāo)顛倒 （如是否將投入指標(biāo)設(shè)置為目標(biāo)），在報告績效結(jié)果時是否變換相關(guān)指標(biāo)的統(tǒng)計口徑或模糊報告績效結(jié)果 （用 “基本完成”等字樣表述），或是僅報告完成的目標(biāo)、而忽略報告未完成的預(yù)期目標(biāo)。由目標(biāo)偏差的機理模型 （圖1）可將自變量設(shè)置為激勵強度、相對績效、資源稟賦、官員特征、公眾參與；激勵強度，即分析國家和上級政府領(lǐng)導(dǎo)對相關(guān)預(yù)期目標(biāo)的重視程度，如果國家、上級領(lǐng)導(dǎo)較為重視該目標(biāo)，則認(rèn)為其激勵強度較高，否則認(rèn)為激勵強度較低；相對績效，主要從該地方政府與其他同級地方政府之間的橫向績效差距、該地方政府自身不同年份之間的縱向績效差距兩個方面去衡量；資源稟賦，可從地方政府的財政狀況等客觀數(shù)據(jù)衡量；官員特征，主要考慮到地方政府領(lǐng)導(dǎo)的年齡、學(xué)歷、任期、職業(yè)背景等因素。另外，公眾參與亦是非常重要的影響因素，可考慮從各地方政府留言板的信訪量等角度去衡量。同時，進一步探討資源稟賦、官員特征、公眾參與三個變量，分別對激勵強度與政府目標(biāo)偏差之間的關(guān)系、相對績效與政府目標(biāo)偏差之間關(guān)系的調(diào)節(jié)作用，以期更準(zhǔn)確識別出影響政府目標(biāo)偏差的影響因素。（2）針對地方政府目標(biāo)偏差后果的實證研究而言，因變量設(shè)置為地方政府的治理績效，主要從地方政府的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r （經(jīng)濟績效）、社保就業(yè)和公共交通等 （公共服務(wù)績效）即環(huán)境保護等 （環(huán)境績效）等方面衡量。自變量即是地方政府的目標(biāo)偏差，具體測量方法與上述方法一樣。由此結(jié)合兩方面的研究，深入探討地方政府目標(biāo)偏差對治理績效的影響，進而給出可能降低地方政府目標(biāo)偏差程度的相關(guān)舉措。最后，亦要結(jié)合已有研究，充分考慮各省人均GDP、人口數(shù)量、國家五年規(guī)劃、國家重要戰(zhàn)略實施 （如創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略）等重要控制變量的影響作用。

目前我國學(xué)者對此關(guān)注較少，未來研究可通過實證研究來拓展目標(biāo)偏差的研究，并將目標(biāo)偏差置于中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的大背景下，探討目標(biāo)偏差與創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等的關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，我們已著手推進相關(guān)實證研究，期望通過未來的經(jīng)驗研究結(jié)果能夠有得出以下啟示：政府部門在制定政策時能夠充分考慮到自身及其同級其他地方政府的績效狀況，能夠有效控制政策目標(biāo)的模糊程度，能夠充分考慮官員所在組織的狀況和官員個人特征，充分發(fā)揮晉升激勵的正向激勵作用，讓公眾充分參與整個政策過程，通過選舉制度和預(yù)算制度的改革實現(xiàn)對地方政府官員的政治問責(zé) （馬駿，2010），進而減少目標(biāo)偏差現(xiàn)象的發(fā)生，進而改善地方政府的整體治理績效。

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責(zé)任編輯：莊文嘉

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1674-2486（2016）01-0151-21

* 劉煥，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，博士研究生；吳建南，上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，教授；徐萌萌，西安交通大學(xué)公共政策與管理學(xué)院，碩士研究生。感謝匿名評審人的意見。

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目 “創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略與科技創(chuàng)新支撐研究”（13JZD015）、陜西省軟科學(xué)項目 “陜西創(chuàng)新型省份建設(shè)的監(jiān)測與考評體系研究”（2014KRZ08）。