文/張定淮 王夢旸

如何理解香港的政治體制特征？

文/張定淮 王夢旸

如何理解香港的政治體制特征？這是自香港回歸以來一個極具爭議的問題。香港社會有人認為，香港的政治體制就是一種“三權分立”的體制；而中央則強調：“香港特別行政區(qū)政治體制的最大特點是行政主導?！痹诠P者看來，認真研究《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《基本法》），弄清《基本法》立法者關于香港政治體制的立法原意以及《基本法》對于行政長官權力配置的相關規(guī)定，是理解香港政治體制特征的關鍵。

“三權分立”體制與“行政主導”現(xiàn)象

在三權分立的政體形式下，行政、立法和司法三種公權力之間是相互制衡、相互監(jiān)督的關系，因此，三種權力主體關系達至大致平衡是權力結構設計者的初衷。然而，就權力的性質而論，這三種權力中，行政權是性質最為活躍的權力，其主動性特征決定了其相對于其他兩種公權力立法權和司法權對社會的回應更為積極有效。即使是在“議會主權”作為體制設計初衷的國家，經(jīng)歷了長時間的政治實踐后，也逐步形成了所謂的“行政主導”的局面。行政權力的主動性特征是由社會的動態(tài)需求所決定的，如果沒有這種積極、迅速的回應性權力，現(xiàn)代社會的有效治理將無法實現(xiàn)。與行政權力的主動性特征相對應，立法權和司法權則呈現(xiàn)出被動性特征。它們對于社會的回應具有滯后性。因此，在“三權分立”的體制下，盡管制度安排是以權力的相互制約來平衡它們之間的關系，但至少人們對于三種公權力運行的直觀印象是：行政權力是最強的，立法權次之，而司法權則顯得最弱。

因此，有人在解釋香港的行政主導特征將之等同于三權分立權力結構中行政權的活躍性、主動性與靈活性，并由此將香港的“行政主導”特征與三權分立結構中出現(xiàn)的“行政主導”現(xiàn)象混為一談。殊不知，三權分立體制下的“行政主導”只是一種行政權力相對突出的現(xiàn)象。它是不同權力主體在整個權力系統(tǒng)的運行過程中，在分權原則的基礎沒有受到嚴重挑戰(zhàn)的情況下權力此起彼伏的現(xiàn)象，而不是制度安排的結果。因此，任何一種權力擴張現(xiàn)象不會從根本上削弱其他兩種權力，即使出現(xiàn)了這種情況，制度安排也具有恢復和糾正機制。香港政治體制的特征則不能用“三權分立” 的概念來理解。

香港政治體制設計的立法原意與行政權力配置傾斜

香港行政主導體制在制度設計之時，既有對原有制度行之有效內容的繼承，也有對現(xiàn)代民主要素的吸納；既有對歷史經(jīng)驗的尊重，也有對未來香港社會治理的考量。

早在中英談判開始之前，英國官員就曾一再對“行政主導”原則加以肯定，并希望予以保留。在中方就《基本法》起草工作聽取英方意見的過程中，英方曾向中方極力推薦過香港的行政主導體制。中方也認為這種政體適合香港的實際情況，有利于實行高效率的行政管理，保持穩(wěn)定繁榮。因此，中英雙方最初在行政主導體制上是有著高度共識的。從中英“共識”來看，構建香港政治制度架構的設想以行政長官為首、行政系統(tǒng)為主導的意圖十分清晰。這在本質上有別于西方“三權分立”體制下因權力運行和權力性質而出現(xiàn)的“行政主導”現(xiàn)象。

權力分立架構強調的是權力的制衡和制約，警惕三大權力主體中的任何一方權力做大；而對于香港政治體制而言， “行政主導”卻是政治體制的一種刻意性制度安排。香港政治體制所體現(xiàn)的以行政權力為主導的思路不僅明確，而且有據(jù)可循。

1990年第七屆全國人大第三次會議上《基本法》起草委員會主任委員姬鵬飛的《關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法（草案）〉及其有關文件的說明》是解讀《基本法》立法原意的最權威的文件。從這份文件中關于行政與立法的關系的論述看，的確說明了兩者之間的關系應該是既相互制衡又相互配合，但也強調為了保持香港的穩(wěn)定和行政效率，“行政長官應有實權”。這是在符合民主政治原則的前提下凸顯行政長官權力地位的一種做法。

“行政長官要有實權”指的是，在政治制度中具有適度分權這樣一種民主要素的前提下，行政長官的權力不能被架空，這種使行政權力得以凸顯的政治體制就是“行政主導體制”。也有人說《基本法》中并沒有“行政主導”這四個字，因此否定《基本法》意在構建的“行政主導”的政治架構。關于這一點，我們可以考察《基本法》對于香港三種權力主體的權力配置。在“行政長官要有實權”的立法意圖之下，《基本法》在第四章中對于行政長官的權力配置是作了傾斜性安排的，其中最為突出的一點就是不惜以限制立法會議員的提案權來保障行政權力主體發(fā)揮主導性作用。《基本法》第74條規(guī)定：“議員根據(jù)本法規(guī)定依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意。”這一條款規(guī)定的意圖，即使是不太諳熟政治的人也能理解。作為代議機構的香港立法會，其議員的基本功能就在于立法，如果在一些特定重要領域對議員的立法權作出限制，且是受到其所制約的行政長官的限制，立法者的用意已經(jīng)顯而易見。如果說立法者刻意突出行政長官權力配置的制度安排還不足以使香港政治體制的“三權分立”論者明白立法者的用心，那么《基本法》用兩個專門條款說明行政長官是香港特別行政區(qū)的首長的法律地位，其用意應該更為清晰了。香港是一個成熟的法治社會，法律是調節(jié)各種社會關系的規(guī)則?！痘痉ā肥且徊繎椫菩苑晌募?，其他法律是不得與之相悖的。如此重要的法律用兩個專門條款來說明行政長官的特殊法律地位，規(guī)定其作為特首肩負著對中央和特區(qū)負責的雙重責任。這一突出香港“行政主導體制”的制度安排已經(jīng)很明確。

因此，如劉兆佳所認為，“無論是從《基本法》的立法原意，或是從《基本法》所賦予行政長官的憲制地位和特區(qū)政府的憲制權力而言，香港的政治體制肯定是一個行政主導的政治體制”。

體制特征爭論的政治內涵

既然《基本法》的立法原意如此清晰且制度安排如此刻意，那么為什么香港社會圍繞香港政治體制特征問題會存在如此大的爭論呢？對于這一問題，我們必須透過爭論的表象看到問題的實質。這種爭論具有深刻的政治內涵。

“香港政治體制的最大特點是行政主導”，這是全國人大前委員長吳邦國在紀念《香港特區(qū)基本法》實施10周年座談會上的講話中明確指出的。對此，香港社會曾議論紛紛。經(jīng)過一場理論論戰(zhàn)，這種爭論暫時得以平息。

為了闡明《基本法》所具有的政治內涵，國務院新聞辦在2014年6月10日發(fā)表的題為《“一國兩制”在香港特別行政區(qū)的實踐》白皮書第二部分作出了這樣的闡述：“中央擁有對香港特別行政區(qū)的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區(qū)依法實行高度自治，對于香港特別行政區(qū)的高度自治權，中央具有監(jiān)督權力?！毕愀凵鐣钟腥藢Υ吮磉_了強烈不滿。

2015年9月12日，主管港澳事務的中央政府駐香港聯(lián)絡辦公室主任張曉明發(fā)表了題為“正確認識香港特別行政區(qū)政治體制的特點”的演講。在講話中，張曉明重申了現(xiàn)實香港政治體制中的“三權分立”現(xiàn)象不是體制特征。香港政治體制特征是，在中央政府直轄之下，以行政長官為核心的行政主導、行政與立法既相互制衡又互相配合、司法獨立的政治體制。香港特區(qū)的政治體制既沒有照搬內地的政治體制，也沒有照抄其他國家和地區(qū)的政治體制，是有“自主知識產(chǎn)權”的“香港版”政治體制。然而，張曉明講話再次招致香港泛民政治人士的激烈攻擊。

泛民政治人士對中央精神的屢屢攻擊，其背后實質上是一種激烈的政治斗爭。

中央強調香港體制的行政主導待征，是因為行政長官在“一國兩制”條件下扮演著極為重要的角色，既能使香港享有高度自治權又能夠使香港社會落實對國家基本的政治責任。行政長官的雙重身份（特區(qū)首長和政府首長）和雙重責任（對中央負責和對特區(qū)負責）使其對于中央而言具有極端的重要性，因此，中央不僅對行政長官候選人明確提出了“愛國愛港”的政治要求，且在《基本法》中對行政長官的產(chǎn)生作出“由中央人民政府任命”的規(guī)定。

然而，香港的一些政治人士卻每次都對中央相關領導人關于香港政治體制的類似闡述提出非議，堅持認為香港政治體制是一種三權分立體制。他們的認定意在從理論上使香港政治體制結構橫向化，以便使行政長官成為與立法和司法平行的三種權力主體之一。這種在理論上矮化行政長官地位的做法具有隱含的政治目的，因為否定行政長官在法律地位和政治上對其他兩個權力主體所具有的超然性，實際上就等于削弱中央在香港落實主權意志的抓手。

有人可能認為，這種爭論的存在不過是在法治前提下人們對于重大問題所表現(xiàn)出來的不同認識而已。但筆者認為，香港社會如若長期對具有原則性的問題提出質疑，并用對抗性的態(tài)度來處理這些問題，那么即使不是一種敵對心理在作祟，至少也是一種不理性的表現(xiàn)。長期如此，會使中央與香港相互之間的不信任感大大增加。這對于“一國兩制”的落實有百害而無一利。

綜上所述，對于香港政治體制“行政主導”特征的認識，應當建基于《基本法》的立法原意、《基本法》賦予行政長官的雙重身份和雙重責任以及與此相對應的權力傾斜性配置上。這種體制特征是制度安排的結果，體現(xiàn)了中央作為主權代表者的政治意志。它在本質上不同于“三權分立”體制下由于權力的運作性質所呈現(xiàn)出來的“行政主導現(xiàn)象”。認識到這一點對于我們理解“一國兩制”方針具有重大意義。

（張定淮單位：深圳大學港澳基本法研究中心，王夢旸單位：深圳大學當代中國政治研究所；摘自《國外理論動態(tài)》2016年第1期）