◎張艷華

廠辦大集體改革的困境與建議

◎張艷華

廠辦大集體在歷史上曾為安置返城知識(shí)青年、主辦企業(yè)職工子女等人員就業(yè)發(fā)揮過重要作用，但由于其對(duì)主業(yè)的依附性及主業(yè)面臨的去產(chǎn)能問題疊加，使得廠辦大集體問題更加凸顯。本文基于對(duì)東北老工業(yè)基地企業(yè)的實(shí)地調(diào)研，分析了廠辦大集體普遍存在經(jīng)營(yíng)虧損甚至倒閉的現(xiàn)狀，以及由此引發(fā)的職工安置問題，并提出了改革的建議。

東北老工業(yè)基地；廠辦大集體；職工安置

“廠辦大集體”是特定歷史發(fā)展階段的產(chǎn)物。20世紀(jì)70、80年代我國(guó)大批知識(shí)青年返城，為了解決他們的就業(yè)問題，國(guó)有企業(yè)出資創(chuàng)辦了大量集體企業(yè)，這些企業(yè)在資金、技術(shù)、人員及生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的組織方面依附于主辦企業(yè)，主要從事向主辦企業(yè)提供輔助性產(chǎn)品或服務(wù)等業(yè)務(wù)。在當(dāng)時(shí)特定歷史背景下，廠辦大集體為消除失業(yè)，安定職工隊(duì)伍，支持主辦國(guó)有企業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入推進(jìn)，廠辦大集體對(duì)主辦企業(yè)在經(jīng)營(yíng)上、經(jīng)濟(jì)上的依附性缺陷逐漸暴露，先天不足使其難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自由競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰的規(guī)則，不少企業(yè)破產(chǎn)倒閉，職工離崗待業(yè)，大大加重了主業(yè)負(fù)擔(dān)。在當(dāng)前去產(chǎn)能背景下，廠辦大集體問題越發(fā)使得本已經(jīng)營(yíng)困難的主辦企業(yè)雪上加霜，目前已成為制約國(guó)有企業(yè)改制發(fā)展和影響整個(gè)社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要因素。

東北老工業(yè)基地是我國(guó)產(chǎn)能過剩企業(yè)比較集中的地區(qū)，5月中旬，調(diào)研組深入沈陽和大連市的3家國(guó)有企業(yè)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，通過與每個(gè)企業(yè)管理方及一線工人的深度訪談，基本掌握了主辦企業(yè)及廠辦大集體的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀與改制中遇到的突出問題。分析了廠辦大集體改革面臨的困境及其改制難的原因，在此基礎(chǔ)上提出推進(jìn)廠辦大集體改革的建議。

各企業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀與廠辦大集體負(fù)擔(dān)

作為東北老工業(yè)基地，現(xiàn)有的老牌國(guó)有企業(yè)多屬重工業(yè)，歷史上這些企業(yè)為國(guó)家工業(yè)的發(fā)展、勞動(dòng)力就業(yè)作出過重要貢獻(xiàn)，當(dāng)前卻普遍面臨產(chǎn)能過剩、歷史包袱過重、經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難等問題。近幾年受國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求下滑的影響，企業(yè)訂單大幅度減少，經(jīng)營(yíng)效益下滑與企業(yè)廠辦大集體等問題相互疊加，使得國(guó)有企業(yè)的歷史遺留問題更加凸顯。

A企業(yè)的前身是兵工企業(yè)，后經(jīng)合并重組后成為國(guó)有獨(dú)資公司，員工總數(shù)約8000人。產(chǎn)品主要有隧道工程、電力、建材、冶金、礦山、港口、環(huán)保、鍛造、壓裂裝備與煤炭機(jī)械等500多個(gè)品種，大多數(shù)產(chǎn)品是供給鋼鐵、煤炭和水泥行業(yè)的。20世紀(jì)70、80年代，公司接收了20家附屬集體企業(yè)的家屬與子女，約4000人。這20家企業(yè)即屬廠辦大集體企業(yè)，現(xiàn)在多數(shù)虧損，要依靠集團(tuán)公司為職工發(fā)工資，近幾年公司效益差，只能給部分比較困難人員發(fā)點(diǎn)生活費(fèi)，有的工人根本拿不到工資。B企業(yè)是我國(guó)冶金裝備領(lǐng)域的大型骨干企業(yè)，世界著名的制鋁設(shè)備供應(yīng)商和紅土鎳礦回轉(zhuǎn)窯與煉鐵大中型混合機(jī)供應(yīng)商，現(xiàn)有員工總數(shù)2200人，在崗1800人。20世紀(jì)70年代末，該公司設(shè)立了一些安置待業(yè)青年和富余人員的廠辦集體企業(yè)，人員規(guī)模約1600人，這些集體企業(yè)現(xiàn)在基本都已停產(chǎn)。有能力的職工選擇到社會(huì)上自謀職業(yè)，少數(shù)沒有一技之長(zhǎng)的大齡職工只能依靠主辦企業(yè)發(fā)放的微薄生活費(fèi)維持生活。C企業(yè)是重要的熔劑石灰石生產(chǎn)基地，于20世紀(jì)70年代后期在大連正式建成投產(chǎn)，主要為上游鋼鐵企業(yè)供應(yīng)優(yōu)質(zhì)石灰石。企業(yè)目前在崗職工497人，居家職工（內(nèi)退）303人，長(zhǎng)病列編外的18人，合計(jì)818人。2015年，為實(shí)施大連市“藍(lán)天碧?！惫こ?，企業(yè)實(shí)施了整合改革，減員350人（包括15年工齡退休78人），這一改革大大減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率。

這三家企業(yè)均屬國(guó)有企業(yè)，規(guī)模較大，都受行業(yè)產(chǎn)能過剩的影響，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，職工工資顯著下降。A企業(yè)職工今年比去年工資縮減1/3，去年不少部門職工月工資可達(dá)6000元，今年只有4000元左右；B企業(yè)工資水平最低，職工平均應(yīng)發(fā)工資為2400元/月，扣除各項(xiàng)稅費(fèi)后1600元/月，遠(yuǎn)低于沈陽市4563元/月的社會(huì)平均工資水平；C企業(yè)工資水平也有所下降，2014年、2015年及2016年1-4月職工平均工資分別為4663元、4415元和4047元，遠(yuǎn)低于大連市社會(huì)平均工資水平。這三家企業(yè)都有廠辦大集體企業(yè)，且不是嚴(yán)重虧損就是停產(chǎn)，已經(jīng)成為主辦企業(yè)的巨大負(fù)擔(dān)，A企業(yè)每年用于這些集體企業(yè)人員的生活費(fèi)與保險(xiǎn)費(fèi)支出約5000萬元，B企業(yè)僅為集體企業(yè)退休職工補(bǔ)交養(yǎng)老保險(xiǎn)一項(xiàng)每年就要支出1000多萬元，C企業(yè)人員負(fù)擔(dān)最輕，每年也要為所屬三家集體企業(yè)退休職工補(bǔ)繳大約100多萬元養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。沉重的歷史包袱使得企業(yè)不堪重負(fù)，近年來信訪人數(shù)不斷增加，給企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系乃至當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的穩(wěn)定埋下了不小的隱患。

改革面臨的困境

為妥善解決廠辦大集體產(chǎn)生的一系列問題，2011 年國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于在全國(guó)范圍內(nèi)開展廠辦大集體改革工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕18 號(hào)，下稱“18號(hào)文”）。按照18號(hào)文設(shè)計(jì)的目標(biāo)：從2011年開始用3-5年的時(shí)間，通過制度創(chuàng)新與改革，使廠辦大集體與主業(yè)徹底分離，成為獨(dú)立自主、自負(fù)盈虧的法人實(shí)體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。在改制過程中切實(shí)維護(hù)職工合法權(quán)益，確保分流職工得到合理安置。從實(shí)際調(diào)查情況來看，廠辦大集體的改革在推進(jìn)過程中面臨諸多困難，改革進(jìn)程受到一定程度的影響。

1.職工安置困難

（1）待安置職工數(shù)量大，失業(yè)人員多。雖然被調(diào)查的三個(gè)企業(yè)并未真正啟動(dòng)改制工作，沒有進(jìn)行安置人員的準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，但管理方提供的相關(guān)數(shù)據(jù)中還是可以看到待安置人員不在少數(shù)。如A企業(yè)所屬20家廠辦集體企業(yè)多數(shù)虧損，有50多人已完全離崗待業(yè)；B企業(yè)1600多人員規(guī)模的集體企業(yè)已基本停產(chǎn)，職工多數(shù)自謀職業(yè)；C企業(yè)經(jīng)歷了“瘦身”改革，安置負(fù)擔(dān)較輕，但僅為集體企業(yè)退休職工每年繳納社會(huì)保險(xiǎn)一項(xiàng)就達(dá)100多萬元。

（2）職工身份多樣，安置標(biāo)準(zhǔn)不一。廠辦大集體職工隊(duì)伍的多樣性和復(fù)雜性集中表現(xiàn)在身份屬性方面。按身份屬性劃分，集體企業(yè)職工身份屬性包括國(guó)企身份屬性、集體職工屬性、外聘職工三大類。身份的差異決定了待遇的差異與安置標(biāo)準(zhǔn)的差異。按照《社會(huì)保險(xiǎn)法》的規(guī)定，國(guó)有企業(yè)職工在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)，集體身份職工卻無此待遇，外聘職工的安置標(biāo)準(zhǔn)只會(huì)更低，其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金與社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)如何確定并沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。龐大的人員數(shù)量，復(fù)雜的身份結(jié)構(gòu)，無形中增加了企業(yè)安置工作的困難。

2.職工素質(zhì)低、再就業(yè)難

廠辦大集體大發(fā)展的時(shí)期，正是大量知青返城的高峰期，經(jīng)歷了十年浩劫，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，經(jīng)濟(jì)體量難以提供大量的知青就業(yè)崗位，各地各級(jí)政府面臨巨大的就業(yè)壓力，國(guó)家通過“計(jì)劃”手段實(shí)施了子女頂替就業(yè)的政策，許多國(guó)有企業(yè)逐漸把職工子女安置到了其所屬的廠辦大集體企業(yè)。在長(zhǎng)期“父愛主義”式的子女頂替就業(yè)政策的指導(dǎo)下，多數(shù)單位放松了招工條件，不僅招收退休職工的子女，有的企業(yè)甚至將病殘青年都招進(jìn)了企業(yè)，被調(diào)查的A企業(yè)中有一家福利廠，全部是殘疾職工。加之，廠辦大集體企業(yè)創(chuàng)辦的初衷就是安置無業(yè)人員，為主辦國(guó)有企業(yè)提供配套產(chǎn)品和服務(wù)，從事輔助性生產(chǎn)服務(wù)活動(dòng)，產(chǎn)品附加值不高，技術(shù)含量低，在業(yè)務(wù)上過度依附主辦企業(yè)，缺乏經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力弱，經(jīng)營(yíng)效益差，只能依靠與主辦企業(yè)的“血緣”關(guān)系艱難度日，在職工職業(yè)技能培訓(xùn)方面投入有限，造成今天廠辦大集體企業(yè)職工技術(shù)技能水平低，業(yè)務(wù)素質(zhì)差的局面。當(dāng)前，20世紀(jì)70、80年代進(jìn)入企業(yè)的職工都是40、50年代出生的，年齡大，業(yè)務(wù)能力低，再就業(yè)困難大。在再就業(yè)過程中，若解決不好他們的安置問題可能會(huì)引起企業(yè)與社會(huì)的不穩(wěn)定，所以，多數(shù)企業(yè)不愿冒險(xiǎn)改革。

3.改制資金短缺

廠辦大集體改制除了要還清貸款之外，還要支付職工離職經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金。按照18號(hào)文件的規(guī)定，廠辦大集體凈資產(chǎn)不足以支付解除在職集體職工勞動(dòng)關(guān)系經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的，差額部分所需資金由主辦國(guó)有企業(yè)、地方財(cái)政和中央財(cái)政共同承擔(dān)。根據(jù)集體企業(yè)隸屬主辦國(guó)有企業(yè)性質(zhì)的不同，中央財(cái)政負(fù)擔(dān)50%-100%的不同比例。這一規(guī)定，明確了中央政府承擔(dān)的補(bǔ)貼責(zé)任，對(duì)于地方政府與主辦國(guó)有企業(yè)應(yīng)如何分擔(dān)其余的補(bǔ)貼責(zé)任，沒有明確劃分。在調(diào)查中，從企業(yè)管理方了解到的情況是中央政府的補(bǔ)貼資金至今仍未到位，而所在省的省級(jí)財(cái)政近幾年連年收不抵支，主辦國(guó)有企業(yè)近年來受產(chǎn)能過剩的影響也都在虧損，所以，資金不足是當(dāng)前廠辦大集體企業(yè)改制的硬約束。

由于經(jīng)營(yíng)不善，集體企業(yè)普遍欠繳各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，很多職工根本未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，18號(hào)文要求廠辦大集體與職工解除勞動(dòng)關(guān)系前，欠繳的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用，應(yīng)足額補(bǔ)繳。個(gè)人欠繳部分由個(gè)人補(bǔ)齊；企業(yè)欠繳部分，經(jīng)有關(guān)部門認(rèn)定后，也應(yīng)分期補(bǔ)繳或一次性補(bǔ)齊。事實(shí)上，這些企業(yè)多數(shù)虧損停產(chǎn)，補(bǔ)齊各項(xiàng)保險(xiǎn)費(fèi)顯然是不現(xiàn)實(shí)的。

改制難的成因分析

1.國(guó)家包辦就業(yè)政策導(dǎo)致主辦企業(yè)包袱越來越重

1978 年國(guó)務(wù)院在全國(guó)批轉(zhuǎn)了《全國(guó)知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)工作會(huì)議紀(jì)要》（簡(jiǎn)稱《紀(jì)要》），提出要廣開門路，妥善安置知識(shí)青年就業(yè)，對(duì)于能夠安置知識(shí)青年的企事業(yè)單位，國(guó)家將會(huì)給予政策上的支持。在此指導(dǎo)思想下，大中型國(guó)有企業(yè)紛紛建立了自己的集體企業(yè)，即“廠辦大集體”形式。在特殊的歷史時(shí)期，政府“統(tǒng)包統(tǒng)配”的就業(yè)安置政策難以避免產(chǎn)生人浮于事、效率低下等問題，在1992年實(shí)施市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革后這些問題迅速凸顯。在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的形勢(shì)要求下，國(guó)有企業(yè)“能上不能下、能進(jìn)不能出”的用人機(jī)制；在信訪事件中“誰的孩子誰抱走”的原則，都使得國(guó)有企業(yè)在用人中束手束腳，決策僵化，很難解雇一個(gè)生產(chǎn)力低下的職工，結(jié)果造成企業(yè)包袱越來越重。

2.主辦國(guó)有企業(yè)改革動(dòng)力不足

廠辦大集體是由主辦企業(yè)創(chuàng)辦的，即其廠房、機(jī)器設(shè)備和土地等均由主辦企業(yè)出資籌建，但按照18號(hào)文要求，集體企業(yè)長(zhǎng)期使用的主辦國(guó)有企業(yè)的各類生產(chǎn)性固定資產(chǎn)，要無償劃撥給大集體企業(yè)，用于安置職工。大集體企業(yè)使用的主辦國(guó)有企業(yè)的土地，經(jīng)所在地縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可將土地使用權(quán)與主辦國(guó)有企業(yè)分割后劃撥給廠辦大集體使用。在債權(quán)債務(wù)關(guān)系的處理上，文件規(guī)定主辦國(guó)有企業(yè)欠廠辦大集體的債務(wù)，主辦國(guó)有企業(yè)需要予以償還；而廠辦大集體欠主辦國(guó)有企業(yè)的債務(wù)，在廠辦大集體凈資產(chǎn)不足以安置職工時(shí)，主辦國(guó)有企業(yè)應(yīng)予以豁免。這一明顯傾向于集體企業(yè)的分配方式使主辦國(guó)有企業(yè)在主導(dǎo)集體企業(yè)改革上缺乏動(dòng)力。從調(diào)查的三家國(guó)有企業(yè)來看，沒有一家真正啟動(dòng)了集體企業(yè)的改制工作。主辦國(guó)有企業(yè)與所屬集體企業(yè)之間的關(guān)系好比“父子”關(guān)系，一旦改制雙方的關(guān)系可能演化成一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，會(huì)成為集體企業(yè)改革面臨的又一現(xiàn)實(shí)障礙。

3.政策落地滯后影響企業(yè)改革的決心

在主辦國(guó)有企業(yè)推進(jìn)廠辦大集體改革時(shí)，會(huì)涉及到企業(yè)改制方案設(shè)計(jì)、資產(chǎn)債務(wù)處置、勞動(dòng)關(guān)系處理、社會(huì)保障、稅費(fèi)減免和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面的事務(wù)，這些工作都離不開各級(jí)政府的支持。18號(hào)文明確提到改制資金應(yīng)根據(jù)各方面的承受能力，由廠辦大集體、主辦國(guó)有企業(yè)、地方財(cái)政和中央財(cái)政共同分擔(dān)。從調(diào)研情況來看，三家企業(yè)均表示從中央政府到地方政府并沒有相應(yīng)的改革資金的注入。按照18號(hào)文的規(guī)定，到2015年應(yīng)該完成改制，但從實(shí)施情況來看，這三家企業(yè)至今尚未啟動(dòng)改制工作，廠辦大集體改革工作仍處于擱置的狀態(tài)，地方政府與中央政府也并未有相關(guān)的支持與督促措施，中央政府也沒有開展相關(guān)的檢查驗(yàn)收工作。政府對(duì)18號(hào)文件落實(shí)的滯后，直接影響了企業(yè)改革的決心。

推進(jìn)改革的政策建議

廠辦大集體企業(yè)現(xiàn)存的問題是歷史遺留問題，隨著去產(chǎn)能政策對(duì)主辦企業(yè)經(jīng)營(yíng)影響的深化，問題會(huì)越來越凸顯，如不改革，沉重的包袱必將拖垮主辦企業(yè)。建議政府拿出足夠的決心推動(dòng)改革，監(jiān)督集體企業(yè)改革的執(zhí)行效果。

1.尋找切實(shí)可行的人員安置資金籌集方式和渠道

各廠辦大集體企業(yè)和主辦企業(yè)，要按照18號(hào)文的要求，詳細(xì)測(cè)算人員安置、債務(wù)化解方面的資金需求，尋找切實(shí)可行的籌資方式和籌資渠道，明確資金的使用用途，確保資金使用效率。

2.明確把職工納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍的責(zé)任主體

現(xiàn)有有關(guān)廠辦大集體改制的政策，對(duì)于未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的廠辦大集體在職職工和退休人員，沒有明確其納入基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范圍的責(zé)任主體，導(dǎo)致在實(shí)踐中各方主體相互推諉，影響改革進(jìn)程。因此，需要有關(guān)部門明確這一保險(xiǎn)責(zé)任主體、工作完成時(shí)限及監(jiān)督檢查措施，確保改制的順利推進(jìn)。

3.分類推進(jìn)人員安置工作

廠辦大集體改革的核心是人員安置問題，底線是保持勞動(dòng)關(guān)系和社會(huì)的穩(wěn)定。為此，對(duì)于現(xiàn)有的廠辦大集體職工，分類施策，分類安置。對(duì)于已達(dá)到或超過退休年齡的，納入基本養(yǎng)老范圍；對(duì)于未達(dá)到退休年齡的職工，要摸清就業(yè)意向、當(dāng)前就業(yè)具備的基本技能，圍繞當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向和實(shí)際就業(yè)容量，有針對(duì)性地列出培訓(xùn)計(jì)劃和方案，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)培訓(xùn)，提高再就業(yè)質(zhì)量。同時(shí)，輔助集體資產(chǎn)處置，創(chuàng)新土地利用政策，采取劃撥、留地安置和資產(chǎn)入股等多種方式，為職工基本生活保障提供支撐，支持改革的順利推進(jìn)。

4.加大對(duì)改革實(shí)施情況的監(jiān)督和問責(zé)力度

省級(jí)政府應(yīng)加快督促集體企業(yè)改制啟動(dòng)工作，對(duì)于沒有正當(dāng)理由無故拖延改革的相關(guān)企業(yè)，要加大監(jiān)督檢查力度，對(duì)相關(guān)責(zé)任人要進(jìn)行問責(zé)。

★本文獲教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（編號(hào)：12YJC790276）的資助。

（作者單位：中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院）

F121

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2016.11.009 ■ 編輯：云霞