楊玄宇 蘭路曉（河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071000）

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論設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限

楊玄宇 蘭路曉
（河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071000）

摘要：新修改的《立法法》賦予了所有的設(shè)區(qū)市以地方立法權(quán)，但卻把范圍限定在了城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)等方面。此規(guī)定不僅模糊而且范圍狹窄，這不僅導(dǎo)致設(shè)區(qū)市有越權(quán)立法的可能而且也大大挫敗了其立法的積極性。因此，明確權(quán)限范圍并擴(kuò)大權(quán)限范圍是擺在我們目前的首要問題。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市；立法權(quán)限；擴(kuò)權(quán)

一、《立法法》對設(shè)區(qū)市立法權(quán)的限定

我國《立法法》第七十二條第二款規(guī)定：設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。

這就是新《立法法》對設(shè)區(qū)市立法權(quán)限的規(guī)定，設(shè)區(qū)市也應(yīng)依其規(guī)定進(jìn)行相關(guān)立法。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，我國的法律體系已經(jīng)不可能延伸到社會管理的各個(gè)方面，也很難顧及到不同領(lǐng)域不同地域的特殊問題，且近幾年較大的市也進(jìn)行了相關(guān)立法并促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐娜姘l(fā)展。這為賦予設(shè)區(qū)市以立法權(quán)提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，相應(yīng)地《立法法》也為設(shè)區(qū)市進(jìn)行立法提供了法律依據(jù)。

二、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之不足

（一）設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限極其模糊。

立法權(quán)限的模糊直接導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市進(jìn)行立法的積極主動(dòng)性不高，地方立法權(quán)限的模糊體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，對權(quán)限范圍的規(guī)定不夠明確。第二，“等”字有歧義。

第一，“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”到底涵蓋多少內(nèi)容在立法法的相關(guān)解釋出臺前是不能確定的。如城鄉(xiāng)建設(shè)包括房屋拆遷補(bǔ)償嗎？管理是否包括社會事務(wù)性管理？環(huán)境保護(hù)的范圍到底有多大？對環(huán)境一詞做廣義還是狹義理解？這些問題都是至關(guān)重要關(guān)系立法權(quán)限大方向的問題，如若得不到解決就會造成立法混亂。

第二，“等”字有歧義。還有一個(gè)模糊的字眼就是關(guān)于“等”字的理解?！暗取敝皇且粋€(gè)語氣助詞還是立法者為其預(yù)留了廣闊的空間？“等”是“等內(nèi)等”還是“等外等”？[1]這些問題若不厘清，那么實(shí)踐中地方立法僭越國家立法或者地方立法被擠壓從而失去實(shí)效的問題仍在所難免。

（二）設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限極其狹窄。

雖說此次《立法法》的最大亮點(diǎn)是賦予了所有設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，但是我們應(yīng)該看到立法主體在擴(kuò)大的同時(shí)，立法權(quán)限范圍卻被牢牢的“綁架”了。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，杭州市在2001年至2012年期間共制定和修改了地方性法規(guī)共74件，其中關(guān)于新立法法限定的設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限的相關(guān)地方性法規(guī)共40 件，約占總數(shù)的 54%。從中我們可以看出，新立法法所限定的立法權(quán)限僅僅占一個(gè)城市所有地方性法規(guī)的一半左右，因此類比到設(shè)區(qū)市，如果把立法范圍限定在如此狹窄的三個(gè)方面，這不僅容易導(dǎo)致其他相關(guān)領(lǐng)域的法制建設(shè)缺失，而且也與各地方的客觀情況和實(shí)際需求不相符合。

三、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限之完善

（一）通過科學(xué)列舉來厘清權(quán)限內(nèi)容。

既然“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等事項(xiàng)”本身就是一個(gè)模糊的概念，不易確定其準(zhǔn)確的內(nèi)涵和外延，況且立法工作本身就是規(guī)定宏觀的立法事項(xiàng)的內(nèi)容。我們不妨借鑒我國《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條行政訴訟受案范圍和第十三條受案范圍的排除的規(guī)定采取肯定式列舉兼否定式排除的方式來厘清設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限內(nèi)容。

我國法律委員會在報(bào)告中曾提出“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”范圍是比較寬的。因此，依據(jù)此精神并參照行政訴訟法的相關(guān)內(nèi)容可以做出列舉式的規(guī)定。比如，從城鄉(xiāng)建設(shè)與管理看，我們可以把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鄉(xiāng)規(guī)劃納入；從環(huán)境保護(hù)看，我們可以把水、濕地、野生動(dòng)物納入；從歷史文化保護(hù)看，我們可以把文物古跡、風(fēng)景名勝納入。

（二）擴(kuò)大設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限。

地方擁有較大的權(quán)限范圍去因需立法，這是我國《立法法》發(fā)展的必然趨勢。但是設(shè)區(qū)的市擁有多少立法權(quán)限才能既保證維護(hù)法治的統(tǒng)一又充分發(fā)揮地方的主觀能動(dòng)性是我們目前要解決的問題。筆者認(rèn)為應(yīng)逐步放開，由于我國立法體制和審批程序還沒有特別完備，一旦全部放開恐怕會使得各個(gè)省的人大常委會束手無策造成混亂和恐慌。

由于新立法法規(guī)定了設(shè)區(qū)市進(jìn)行立法的相關(guān)程序，因此筆者認(rèn)為在加強(qiáng)對其立法進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)把關(guān)的情況下完善備案審查制度，就不必須死死地限制設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限，因?yàn)檫@是極其不利于發(fā)揮地方主觀能動(dòng)性的。[2]而應(yīng)該參照較大市過去立法的比重情況來適當(dāng)擴(kuò)大設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限，逐步放開。

四、結(jié)語

全國人大常委會法工委副主任鄭淑娜總結(jié)設(shè)區(qū)的市進(jìn)行立法權(quán)的活動(dòng)可謂是“穩(wěn)步推進(jìn)，已見成效”。因此我們可以看出設(shè)區(qū)的市對于所賦予的立法權(quán)還是比較有熱情的，所以為了確保設(shè)區(qū)的市進(jìn)行立法時(shí)有明確的“法”可依，也為了其能制定出真正符合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展需求的地方性法規(guī)并維護(hù)法制統(tǒng)一，厘清立法權(quán)限、擴(kuò)大立法權(quán)限勢在必得。

參考文獻(xiàn)：

[1]向立力.地方立法發(fā)展的權(quán)限困境與出路試探[J]政治與法律,2015年第1期

[2]龐凌.依法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)應(yīng)注意的若干問題[J]學(xué)術(shù)交流,2015年第4期,第91頁

中圖分類號：D901

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-864X（2016）04-0125-01

作者簡介：

1.楊玄宇，1992年9月，女，漢族，河北邯鄲，研究生，河北大學(xué)，政法學(xué)院，憲法學(xué)與行政法學(xué)；

2.蘭路曉，1991年11月，女，漢族，河北邢臺，研究生，河北大學(xué)，政法學(xué)院，憲法學(xué)與行政法學(xué)。