□顧德瑞

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

試點(diǎn)與改革：地方自主權(quán)的擴(kuò)展路徑

□顧德瑞

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢 430072）

靜態(tài)的央地權(quán)力劃分是中央和地方正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提，而對(duì)于轉(zhuǎn)型中的中國(guó)來(lái)說(shuō)，動(dòng)態(tài)的央地博弈，尤其是負(fù)載于“試點(diǎn)”之上的權(quán)力再次分配，實(shí)際上影響著央地關(guān)系的發(fā)展動(dòng)向。不論是中央授權(quán)或批準(zhǔn)的“試點(diǎn)”，還是地方自主的“試點(diǎn)”，都伴隨著先行先試權(quán)的獲得或自主空間的釋放，不同程度地拓展了地方自主權(quán)，前者通過(guò)授權(quán)拓展地方的權(quán)力譜系，后者借助自主探索釋放地方的治理空間。但這種拓展路徑存在不穩(wěn)定、非制度化、實(shí)質(zhì)違憲等問(wèn)題，使得地方自主權(quán)難以獲得有效地保障。為改變當(dāng)前現(xiàn)狀，由“政策試點(diǎn)”向“法治試點(diǎn)”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)拓展路徑的法治化，顯得尤為關(guān)鍵和緊迫。

政策試點(diǎn)；先行先試；寬容改革；地方自主權(quán)

1 問(wèn)題緣起

“在中央與地方關(guān)系不同的模式下，地方所享有的治理權(quán)力、職能和責(zé)任方式是不一樣的，至少在中央集權(quán)和地方自治兩種模式之間，地方所能享有的權(quán)利、職責(zé)及制度實(shí)踐迥然不同。不過(guò)，各國(guó)政治實(shí)踐的歷史與現(xiàn)狀之間存在某種趨同性，也即，地方自主及正當(dāng)性得到普遍承認(rèn)，中央權(quán)力正逐漸轉(zhuǎn)讓出對(duì)地方事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)，轉(zhuǎn)而采取對(duì)地方事務(wù)及權(quán)益維護(hù)以支持和輔助的立場(chǎng)?！保?］其意味著，加強(qiáng)和提高地方自主性，保障地方自主權(quán)正逐步成為一種世界趨勢(shì)和發(fā)展動(dòng)向，輔助性原則將成為世界各國(guó)處理央地關(guān)系的重要準(zhǔn)則。

而在中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多的泱泱大國(guó)，如何劃分中央和地方關(guān)系，如何充分調(diào)動(dòng)地方的積極性，以及如何充分發(fā)揮廣大地方民眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性更是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的一個(gè)基本論題。［2］有鑒于此，黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)，“鼓勵(lì)地方、基層和群眾大膽探索，加強(qiáng)重大改革試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，寬容改革失誤，加強(qiáng)宣傳和輿論引導(dǎo)，為全面深化改革營(yíng)造良好社會(huì)環(huán)境?！?015年10月13日，習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議上指出，必須鼓勵(lì)和允許不同地方進(jìn)行差別化探索，重視基層探索創(chuàng)新。①“中央通過(guò)的改革方案落地生根，必須鼓勵(lì)和允許不同地方進(jìn)行差別化探索。全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實(shí)踐。要把鼓勵(lì)基層改革創(chuàng)新、大膽探索作為抓改革落地的重要方法，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，著力解決好改革方案同實(shí)際相結(jié)合的問(wèn)題、利益調(diào)整中的阻力問(wèn)題、推動(dòng)改革落實(shí)的責(zé)任擔(dān)當(dāng)問(wèn)題，把改革落準(zhǔn)落細(xì)落實(shí)，使改革更加精準(zhǔn)地對(duì)接發(fā)展所需、基層所盼、民心所向，更好造福群眾?！眳⒁?jiàn)《習(xí)近平主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議》，載http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/13/c_1116812201.htm，訪問(wèn)日期：2016年7月10日。從執(zhí)政黨的兩次高規(guī)格會(huì)議傳遞的信息來(lái)看，可以解讀出中央已經(jīng)從國(guó)家戰(zhàn)略高度確立了地方的自主探索權(quán)。雖然自主探索權(quán)與嚴(yán)格意義上地方自主權(quán)②地方自主權(quán)包含自主立法、行政、財(cái)政、組織和人事等。參見(jiàn)蔡茂寅：《地方自治之理論與地方制度法》，新學(xué)林出版股份有限公司，2006年，第153頁(yè)。具有一定的差異性，而且從國(guó)家戰(zhàn)略到法律實(shí)施尚需時(shí)日，但這種方向性的引領(lǐng)，將極大促進(jìn)地方積極性和主動(dòng)性的發(fā)揮。更為值得注意的是，作為我國(guó)改革和地方自主探索主要方法的“試點(diǎn)”，也在這一綱領(lǐng)性文件中被著重強(qiáng)調(diào)，而且緊隨地方自主探索權(quán)之后，既表明了對(duì)“試點(diǎn)”工作的重視，也昭示了兩者密不可分的關(guān)系?！霸圏c(diǎn)”是改革和地方自主探索的主要方法，為地方治理自主拓展空間；而地方自主探索權(quán)是“試點(diǎn)”得以在地方實(shí)施的重要前提和保障。

其實(shí)，早在我國(guó)改革開(kāi)放前夕，鄧小平同志就提出了：“在全國(guó)的統(tǒng)一的方案拿出來(lái)以前，可以先從局部做起，從一個(gè)地區(qū)、一個(gè)行業(yè)做起，逐步推開(kāi)。中央各部門要允許和鼓勵(lì)它們進(jìn)行這種試驗(yàn)。試驗(yàn)中間會(huì)出現(xiàn)各種矛盾，我們要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和克服這些矛盾。這樣我們才能進(jìn)步得比較快?！保?］鄧小平同志“摸著石頭過(guò)河”的論斷，意在通過(guò)試驗(yàn)的方式實(shí)現(xiàn)改革，凸顯了“試點(diǎn)”的重要性。并且，我國(guó)30多年來(lái)的改革一直遵循著“方案試點(diǎn)——評(píng)定推廣”的路徑，“試點(diǎn)”內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等諸多領(lǐng)域①截止2016年7月12日，通過(guò)“CNKI”全文檢索“試點(diǎn)”一詞，搜集到2730297個(gè)結(jié)果，時(shí)間從1950年一直持續(xù)到2016年，涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域，時(shí)間跨度廣，領(lǐng)域涉及多，足以說(shuō)明了“試點(diǎn)”時(shí)間上的持續(xù)性和應(yīng)用上的廣泛性，表明了“試點(diǎn)”在我國(guó)發(fā)展進(jìn)程中的重大作用。，成為一種普遍的社會(huì)現(xiàn)象，使?jié)u進(jìn)式改革成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的常態(tài)模式。隨著我國(guó)改革逐步的深入，諸多領(lǐng)域進(jìn)入了改革的攻堅(jiān)階段，作為改革前奏和制度落地測(cè)量器的“試點(diǎn)”更加顯示出其重要性。

就“試點(diǎn)”模式而言，伴隨而來(lái)的是地方先行先試權(quán)的賦予或自主治理權(quán)的展開(kāi)，是對(duì)現(xiàn)有制度和秩序進(jìn)行突破或?qū)嶒?yàn)新制度的權(quán)利（力），承載著利益的博弈與取舍，如何保障這一權(quán)利（力）來(lái)源、行使的正當(dāng)性以及服膺于正當(dāng)目的、受其約束，是我們必須予以回應(yīng)的重大課題。更為值得我們關(guān)注的是，在“試點(diǎn)”運(yùn)行過(guò)程中將產(chǎn)生權(quán)力的二次分配或固有權(quán)力的本能釋放，這固然能夠擴(kuò)展地方的自主權(quán)，但這種擴(kuò)展路徑存在諸多問(wèn)題：形式法治缺失、實(shí)質(zhì)法治“淪陷”、評(píng)估和監(jiān)督乏力等等，如何避免？再進(jìn)一步而言，還應(yīng)防止當(dāng)?shù)胤浇柚霸圏c(diǎn)”名義突破權(quán)力界限，異化央地關(guān)系或?qū)ι鐣?huì)進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。

2 “試點(diǎn)”對(duì)地方自主權(quán)的拓展

伴隨著改革的深入，利益逐漸多元化，深層的矛盾和問(wèn)題凸顯。為確保深化改革的合理性和有效性，有效協(xié)調(diào)各方利益，“試點(diǎn)”成為改革者的當(dāng)然選擇，越來(lái)越受到人們的重視。通過(guò)一系列“試點(diǎn)”，地方作為實(shí)驗(yàn)的平臺(tái)和載體，獲得了事實(shí)上的自主權(quán)②在我國(guó)法律體系中，作為規(guī)范概念的自主權(quán)不涉及中央和地方關(guān)系。自主權(quán)概念在以下范圍內(nèi)使用：（1）集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)（憲法第17條）；（2）企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)（憲法第16條）；（3）婚姻自主權(quán)（婦女權(quán)益保障法第14條）；（4）辦學(xué)與科研自主權(quán)（高等教育法第11條）等。參見(jiàn)徐鍵：《分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)》，《法學(xué)研究》2012年第3期，第44頁(yè)。雖然嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，地方自主權(quán)并非一個(gè)法律概念，但其在中央和地方關(guān)系的處理以及地方治理過(guò)程中實(shí)際存在，并且對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、當(dāng)?shù)鼐用駲?quán)益的保障以及基層民主的發(fā)揚(yáng)有著十分重要的意義。。換言之，“試點(diǎn)”在事實(shí)上拓展了地方治理的自主空間，提高了其自主治理的能力。當(dāng)然，不同類型的“試點(diǎn)”拓展地方自主空間、提高自主能力的方式不盡相同，中央授權(quán)或批準(zhǔn)的“試點(diǎn)”借助于權(quán)力移轉(zhuǎn)和財(cái)力配給，提高地方治理的能力，擴(kuò)展其治理空間；地方自發(fā)的“試點(diǎn)”則著眼其固有權(quán)力的正當(dāng)和有效行使，釋放自主發(fā)展的空間（如圖1）。

圖1：地方自主權(quán)擴(kuò)展路徑示意圖

2.1 還權(quán)賦能

中央授權(quán)或批準(zhǔn)的“試點(diǎn)”，其重要功能在于對(duì)地方還權(quán)賦能，即下放權(quán)力或歸還權(quán)力，賦予或增強(qiáng)地方自我治理的能力，提高其治理的自主性，在不斷探索中尋找央地之間權(quán)力的有效配置和制度的合理安排。與這種中央主導(dǎo)的“試點(diǎn)”相伴而生的是“先行先試”，“在中央政府‘先行先試’的授權(quán)之下，地方比以往有了更廣闊的改革空間和探索、創(chuàng)新的自主權(quán)?！保?］改革開(kāi)放以來(lái)，中央的主導(dǎo)下的各種“試點(diǎn)”（或稱“試驗(yàn)”）（如表1）遍地展開(kāi)，不僅使得地方自主治理的空間大大擴(kuò)大，而且地方治理的能力也有了顯著提高。

表1：1978年以來(lái)中央授權(quán)或批準(zhǔn)的重要試驗(yàn)①圖表來(lái)源：潘偉主編：《中國(guó)模式：解讀人民共和國(guó)的60年》，中央編譯出版社，2009年，第377-378頁(yè)。筆者在此基礎(chǔ)上進(jìn)行了修改和補(bǔ)充，僅對(duì)具有代表性的“試點(diǎn)”（或稱”試驗(yàn)“）進(jìn)行了列示。

以重慶市全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)為例，《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2009〕3號(hào)）規(guī)定：“設(shè)立重慶農(nóng)村土地交易所，開(kāi)展土地實(shí)物交易和指標(biāo)交易試驗(yàn)，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，通過(guò)統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，率先探索完善配套政策法規(guī)?！边@不僅拓展了重慶市對(duì)農(nóng)村和農(nóng)村土地治理的空間，更為重要的是通過(guò)這樣的“試點(diǎn)”，將應(yīng)然的財(cái)產(chǎn)權(quán)歸還給了農(nóng)村和農(nóng)民，保障了農(nóng)民的土地權(quán)益。再如：2011年在上海和重慶開(kāi)展的房產(chǎn)稅立法“試點(diǎn)”，雖然存在著諸多不合法和不合理之處，但上海和重慶通過(guò)“試點(diǎn)”取了相當(dāng)?shù)呢?cái)政自主權(quán)，是毋庸置疑的。另外，《國(guó)務(wù)院關(guān)于北京市服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放綜合試點(diǎn)總體方案的批復(fù)》（國(guó)函〔2015〕81號(hào)）規(guī)定：“試點(diǎn)期間，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施相關(guān)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章的部分規(guī)定，具體由國(guó)務(wù)院另行印發(fā)。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)《方案》相應(yīng)調(diào)整本部門制定的規(guī)章和規(guī)范性文件?！辟x予了北京市變通執(zhí)行中央層面的行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的權(quán)力，拓展了其在服務(wù)業(yè)的治理空間，增強(qiáng)了其治理能力。

2.2 能動(dòng)治理

“治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動(dòng)，最大限度地增進(jìn)公共利益。”［5］“將治理聚焦于地方，不僅可以改變代議政治下僅有精英競(jìng)爭(zhēng)而沒(méi)有民眾參與的常態(tài)，更可以縮短人民對(duì)政治的距離，透過(guò)意見(jiàn)交流和共同決策，實(shí)現(xiàn)修補(bǔ)現(xiàn)行代議民主體制的目的?！保?］“這種參與將使得他們成為某個(gè)版本的民主理論所珍視的積極公民，而不是遙遠(yuǎn)的中央政府的被動(dòng)客體?！保?］簡(jiǎn)言之，地方自主治理的空間大小和能力高低切身關(guān)系著人民群眾的利益。現(xiàn)實(shí)中，各地為謀求發(fā)展，多以“試點(diǎn)”名義進(jìn)行各種自主探索（如表2），努力拓展其治理空間，提高自主治理能力。

表2：1978年以來(lái)地方自發(fā)的重要試驗(yàn)

譬如：在中央尚未制定關(guān)于“促進(jìn)改革創(chuàng)新”法律法規(guī)的情況下，各地為謀求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，為當(dāng)?shù)馗母飫?chuàng)新提供法制保障，紛紛制定相關(guān)規(guī)則。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已有深圳、西安、重慶、上海、浙江、杭州、寧波、成都、天津等地先后以“條例”或“決定”的形式對(duì)“促進(jìn)改革創(chuàng)新”的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定，并無(wú)以例外地賦予了改革者以“試錯(cuò)權(quán)”。各地“促進(jìn)改革創(chuàng)新”規(guī)則的出臺(tái)，是地方立法先行的重要表現(xiàn)，體現(xiàn)了地方自主探索的精神。而“試錯(cuò)權(quán)”的規(guī)定，為地方改革者提供了“護(hù)身符”，利于改革者銳意進(jìn)取，更利于地方借力“改革”名義拓展治理的自主空間。尤其是在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，“試點(diǎn)”可以強(qiáng)化地方的自主權(quán)，釋放地方“活力”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的誕生與發(fā)展就是在地方政府廣泛支持和參與之下自發(fā)地進(jìn)行的，對(duì)中國(guó)社會(huì)變革和現(xiàn)代化影響巨大。［8］

3 擴(kuò)展路徑的法治觀測(cè)

不論是中央主導(dǎo)，還是地方自發(fā)，“試點(diǎn)”都在一定程度上拓展了地方的自主權(quán)，但從法治層面來(lái)觀測(cè)這一拓展路徑，卻存在諸多問(wèn)題。不僅形式法治缺位，導(dǎo)致“試點(diǎn)”的隨意和無(wú)序；而且，存在地方違法改革等惡性事件，甚至觸及到了法治底線，侵害了公平正義的價(jià)值；再者，評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制疲軟，無(wú)法真實(shí)反映“試點(diǎn)”效果，不能對(duì)“試點(diǎn)”形成有效約束，地方居民的權(quán)益很難得到有效保障。如果這些問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，不僅中央主導(dǎo)下的“試點(diǎn)”可能成為各地爭(zhēng)奪的“名利場(chǎng)”，違背“試點(diǎn)”初衷，地方自發(fā)的“試點(diǎn)”更有可能演化成法律的墳?zāi)?，戕害法治建設(shè)，損害廣大民眾的權(quán)益。

3.1 形式法治缺位

雖然在我國(guó)政策治國(guó)的長(zhǎng)期摸索中逐漸形成了“試點(diǎn)”運(yùn)行的機(jī)制，但這種機(jī)制缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，造成“試點(diǎn)”運(yùn)行的混亂和無(wú)序，也在一定程度上引發(fā)了各種“試點(diǎn)”、各地“試點(diǎn)”之間的沖突和矛盾，不利于“試點(diǎn)”工作的開(kāi)展。遍觀“試點(diǎn)”的法律法規(guī)，其法律位階較低，規(guī)范性文件占到了97%之多（如表3）；即使對(duì)于“試點(diǎn)”法律層面的規(guī)定，雖有6個(gè)，但全部是針對(duì)某一事項(xiàng)或某一地區(qū)進(jìn)行“試點(diǎn)”的授權(quán)性規(guī)定，并未涉及“試點(diǎn)”本身的運(yùn)行。對(duì)于“試點(diǎn)”的基礎(chǔ)性問(wèn)題，其應(yīng)當(dāng)遵循怎么樣的原則、啟動(dòng)條件和機(jī)制、人大和政府、中央和地方、地方之間在“試點(diǎn)”中各自的權(quán)限范圍、“試點(diǎn)”的對(duì)象和禁區(qū)、“試點(diǎn)”程序等都缺乏規(guī)定。更為嚴(yán)重的是，威權(quán)體制下，“試點(diǎn)”很大程度上依循的是領(lǐng)導(dǎo)者意志，取決于領(lǐng)導(dǎo)者的好惡，而非制度化運(yùn)行，法治思維和邏輯嚴(yán)重缺失。概言之，“試點(diǎn)”的形式法治嚴(yán)重缺位。

表3：中央層面關(guān)于“試點(diǎn)”的規(guī)定①截止2016年7月13日，通過(guò)“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)，僅對(duì)以“試點(diǎn)”冠名的規(guī)則統(tǒng)計(jì)，囤于統(tǒng)計(jì)技術(shù)的有限，不能完全涵蓋有關(guān)“試點(diǎn)”的各項(xiàng)規(guī)則。

3.2 實(shí)質(zhì)法治“淪陷”

如前所述，各地“促進(jìn)改革創(chuàng)新條例或決定”中關(guān)于“試錯(cuò)免責(zé)”的規(guī)定，為各地“試點(diǎn)”工作的開(kāi)展提供了重要保障，也利于地方自主空間的拓展和治理能力的提高。但“試錯(cuò)免責(zé)”其免除的不僅僅是政治責(zé)任，而且還包含法律責(zé)任。既然包含法律責(zé)任，那么免除就應(yīng)當(dāng)具有法律上的依據(jù)?？v觀《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《公務(wù)員法》等相關(guān)法律，并沒(méi)有關(guān)于團(tuán)體和個(gè)人“試錯(cuò)免責(zé)”的條款。姑且不談其形式上的缺陷，僅就實(shí)質(zhì)而言，“試錯(cuò)免責(zé)”與法治原則和責(zé)任政府的精神背道而馳，極易造成權(quán)力的擴(kuò)張和濫用，侵奪中央固有權(quán)力，扭曲央地關(guān)系，而且侵犯人們的基本權(quán)利?！翱刂茩?quán)力與保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，可以說(shuō)手段與目的之間的關(guān)系。政府之所以要承擔(dān)責(zé)任，根本原因就在于政府手中的權(quán)力其來(lái)源和目的都是公共的，而非私人的?！保?］權(quán)力一旦脫離了責(zé)任，權(quán)利將演變成空頭支票。在“試錯(cuò)免責(zé)”的大旗下，地方可以借助“試點(diǎn)”名義，恣意拓展自身權(quán)限，侵奪中央固有權(quán)力，脫離中央對(duì)地方的應(yīng)然管控，并任意侵犯人們的基本權(quán)利。

并且，實(shí)質(zhì)法治應(yīng)當(dāng)注重正義和道德的引入，更加注重社會(huì)公平和基本權(quán)利保障。2011年上海和重慶開(kāi)展房產(chǎn)稅立法“試點(diǎn)”，從兩地的出臺(tái)的規(guī)則來(lái)看，都區(qū)分了本市居民和非本市居民，并對(duì)其區(qū)別對(duì)待。而大多數(shù)非本市居民是中低收入者，購(gòu)房本來(lái)對(duì)其來(lái)說(shuō)就是一個(gè)沉重的負(fù)擔(dān)，再對(duì)其征收房產(chǎn)稅無(wú)疑更加重了其負(fù)擔(dān)，可謂雪上加霜。這種區(qū)分本市居民和非本市居民并給予不同稅收待遇的做法，與憲法的平等原則和基本人權(quán)原則相抵觸。再者，上海市僅對(duì)新購(gòu)房者征收房產(chǎn)稅的做法，維護(hù)了既得利益者的利益，對(duì)新購(gòu)房者來(lái)說(shuō)顯然是不公平的。而這樣的不公平，不是因?yàn)榧{稅人自身的差異性自然產(chǎn)生和引發(fā)的，是上海市制定的規(guī)則引發(fā)的不公。［10］概言之，上海和重慶房產(chǎn)稅立法“試點(diǎn)”違背了公平正義的基本原則，不利于人們基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，有違實(shí)質(zhì)法治。

3.3 評(píng)估和監(jiān)督乏力

地方官員為獲取可觀的政績(jī)和晉升機(jī)會(huì)，很可能夸大地方“試點(diǎn)”的效果，造成“試點(diǎn)”評(píng)估的失真。加之，很大一部分本應(yīng)由中央進(jìn)行的評(píng)估多以地方自評(píng)為主，評(píng)估主體和執(zhí)行主體混同，評(píng)估流于形式。再者，第三方評(píng)估機(jī)制尚未健全，使得“試點(diǎn)”評(píng)估的客觀性大打折扣。更為嚴(yán)重的是，當(dāng)前缺乏切實(shí)可行的“試點(diǎn)”評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和方法，“試點(diǎn)”評(píng)估工作開(kāi)展困難。更是由于定期評(píng)估機(jī)制尚未建立等原因，很多“試點(diǎn)”成為“爛尾工程”，如：80年代地方政府的機(jī)構(gòu)和職能改革、90年代各地進(jìn)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革、或是近期的事業(yè)單位改革，耗費(fèi)了大量人力物力財(cái)力，最后都是不了了之。［11］

在“試點(diǎn)”的運(yùn)行過(guò)程中，尤其是中央授權(quán)或批準(zhǔn)的試點(diǎn)，即使“試點(diǎn)單位”存在違法亂紀(jì)現(xiàn)象，出于政治風(fēng)險(xiǎn)等原因的考慮，上級(jí)或本級(jí)監(jiān)督機(jī)關(guān)極有可能怠于行使監(jiān)督權(quán)，因而很難對(duì)“試點(diǎn)單位”形成有效的監(jiān)督。再者，我國(guó)存在嚴(yán)重的司法地方化問(wèn)題，司法受制于地方，本應(yīng)發(fā)揮重要作用的司法監(jiān)督也無(wú)法對(duì)“試點(diǎn)單位”形成有效約束。另外，被人們寄予厚望的公眾監(jiān)督，由于信息不對(duì)稱、監(jiān)督途徑不暢通等原因，其發(fā)揮的監(jiān)督作用也不盡人意?？傊瑢?duì)于“試點(diǎn)”各種形式的監(jiān)督幾近失靈，“試點(diǎn)單位”的權(quán)力在監(jiān)督真空中運(yùn)行。

4 擴(kuò)展路徑的規(guī)制：“政策試點(diǎn)”到“法治試點(diǎn)”

“試點(diǎn)”的內(nèi)容實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了我國(guó)30多年來(lái)改革的主線，如何使得“試點(diǎn)”在法治軌道上運(yùn)行，對(duì)于探求以前的改革經(jīng)驗(yàn)和規(guī)劃未來(lái)的改革道路具有深遠(yuǎn)意義。再者，“試點(diǎn)”關(guān)涉中央和地方關(guān)系的處理，其法治化程度直接影響中央和地方關(guān)系的法治化及地方自主權(quán)的保障。黨的十八屆四中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中強(qiáng)調(diào)，改革要于法有據(jù)，對(duì)于實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)?！薄斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要》（2015-2020年）中提出，“加強(qiáng)行政程序制度建設(shè)，嚴(yán)格規(guī)范作出各類行政行為的主體、權(quán)限、方式、步驟和時(shí)限?！边@些文件的出臺(tái)和規(guī)定足以說(shuō)明國(guó)家對(duì)法治的重視，為處理作為改革重要方法的“試點(diǎn)”與法治之間關(guān)系提供了重要依據(jù)和準(zhǔn)則。

“如果說(shuō)在中國(guó)法制極不完善和立法體制尚不健全的特殊歷史階段和特定歷史條件下，‘良性違憲’、‘良性違法’尚具有一定合理性（如深圳市進(jìn)行的土地使用權(quán)有償出讓制度改革）的話，那么，在今天中國(guó)社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建立，憲法和法律的規(guī)定均可以正常立、改、廢的常態(tài)法治的條件下，如果再允許以‘改革’、‘發(fā)展’或其他美好名目任意違憲、違法，就沒(méi)有任何合理性和正當(dāng)性了?！保?2］借助“試點(diǎn)”拓展地方自主空間，對(duì)于轉(zhuǎn)型中的中國(guó)來(lái)說(shuō)，具有積極的意義。但這種政策式的“試點(diǎn)”，先行先試權(quán)和自主探索權(quán)的行使過(guò)于隨意，不利于中央地方關(guān)系的法治化，而且可能對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦幕緳?quán)利造成傷害。只有堅(jiān)持“試點(diǎn)”法定，才能夠解決目前“試點(diǎn)”過(guò)于隨意，不能充分體現(xiàn)民眾偏好，無(wú)法受到有效制度約束等嚴(yán)重問(wèn)題。［13］“法治不僅要為敢想敢干的改革者提供‘護(hù)身符’，更重要的是要為社會(huì)公共利益和每一個(gè)社會(huì)成員的基本權(quán)利、自由和個(gè)人利益，提供‘護(hù)身符’?！保?4］

4.1 央地權(quán)力配置制度化

合理劃分央地之間的權(quán)力，明確各自的權(quán)力邊界，是“試點(diǎn)”得以有序進(jìn)行的前提，地方在其權(quán)限范圍內(nèi)自主進(jìn)行“試點(diǎn)”，拓展其治理自主的范圍；中央推動(dòng)的“試點(diǎn)”，委托于地方，以其作為“實(shí)驗(yàn)平臺(tái)”，權(quán)力移轉(zhuǎn)和財(cái)力配給都應(yīng)以其享有該權(quán)力為前提。然而，如何使央地間權(quán)力劃分合理有效，取決于權(quán)力的配置方式。而且，“中央與地方以及上下級(jí)政府間的權(quán)力配置方式，對(duì)于基層自治發(fā)展空間具有根本性的意義，它在很大程度上影響著基層自治目標(biāo)的選擇和發(fā)展的進(jìn)程。對(duì)于地方治理而言，政府間分權(quán)力求在中央政府的有效管理下，各級(jí)地方政府能夠獲得與自身相關(guān)的重要事務(wù)的決定權(quán)，其關(guān)注的重點(diǎn)在于政府內(nèi)層級(jí)和功能間的有關(guān)權(quán)力和利益的劃分上，內(nèi)容主要包括地方公共決策、事務(wù)管理、人事管理、財(cái)政收支劃分等權(quán)力的下放?！保?5］與中央政府作為利益相關(guān)者進(jìn)行隨意調(diào)整相比，采用法治化的配置方式，地方各級(jí)政府可以通過(guò)人大等充分表達(dá)其利益訴求，保障權(quán)力劃分的正當(dāng)性、有效性和穩(wěn)定性。從總體上，可以考慮的思路是，以《地方制度法》、《財(cái)政收支劃分法》等一系列關(guān)于央地關(guān)系的基本法為中心，以各領(lǐng)域的法律法規(guī)為側(cè)翼，相互聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)央地之間權(quán)力的合理配置。

4.2 權(quán)力來(lái)源正當(dāng)化

不論是中央通過(guò)“還權(quán)賦能”向地方下放或歸還的權(quán)力，還是地方在“能動(dòng)治理”中行使的權(quán)力，都不能超出國(guó)家權(quán)力的范疇，橫加干涉社會(huì)的自我治理。也就意味著，“試點(diǎn)”的展開(kāi)只能在國(guó)家權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)，不能超出此范疇。再者，“試點(diǎn)”情況下是對(duì)現(xiàn)有秩序的突破，但如果任由其發(fā)展，憲法和法律的權(quán)威將喪失殆盡，現(xiàn)有秩序?qū)⑻幱谝环N混沌狀態(tài)。為了防止此種現(xiàn)象的發(fā)生，依附于“試點(diǎn)”而存在的試錯(cuò)權(quán)突破的層次應(yīng)當(dāng)于法有據(jù)，其突破何種層級(jí)的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)由其制定機(jī)關(guān)賦予“試點(diǎn)單位”暫行適用該法律的權(quán)利（力）?！读⒎ǚā返?3條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！睘樵圏c(diǎn)突破現(xiàn)行法律提供了一種合法和正當(dāng)?shù)姆绞?。類比而言，?duì)于“試點(diǎn)”突破行政法規(guī)以及國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定、規(guī)章等，可以由該規(guī)則的制定者就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用該規(guī)則的部分規(guī)定。而對(duì)地方自發(fā)的“試點(diǎn)”和探索，如若突破相應(yīng)層級(jí)的規(guī)則，可以參照如上內(nèi)容進(jìn)行。另外，結(jié)合《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條第3項(xiàng)和第44條第4項(xiàng)的規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)和常務(wù)委員會(huì)擁有“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”的權(quán)力，而對(duì)于“試點(diǎn)”的內(nèi)容如若達(dá)到重大的程度，理應(yīng)由地方各級(jí)人大或人大常委會(huì)討論或決定。相比由政府自行決定和執(zhí)行而言，由地方各級(jí)人大或人大常委會(huì)討論或決定具有相當(dāng)?shù)拿褚?，反映了?quán)力的人民性，在一定程度上可以保障“試點(diǎn)”權(quán)力來(lái)源的合法性和正當(dāng)性。如：上海市發(fā)布的《上海市人大常委會(huì)關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》，雖然其內(nèi)容有待商榷，但這種通過(guò)人大常委會(huì)授權(quán)形式對(duì)地方能動(dòng)治理提供規(guī)則支持的做法值得借鑒。

4.3 “試點(diǎn)”規(guī)則法治化

法治最重要的秉性在于對(duì)權(quán)力的約束，保障公民的基本權(quán)利?！霸圏c(diǎn)”規(guī)則的法治化，意在通過(guò)法治手段，從實(shí)體和程序上規(guī)制政府的“試點(diǎn)”行為。進(jìn)而，保證這一囊括決策權(quán)和實(shí)施權(quán)的綜合性權(quán)力受到約束和限制，防止政府通過(guò)此種方式肆意擴(kuò)大其權(quán)力，壓縮民眾自治空間、侵奪公民基本權(quán)利，異化地方自主權(quán)的行使。

“試點(diǎn)”幾乎涵蓋社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，不同領(lǐng)域間的“試點(diǎn)”各不相同。加之我國(guó)幅員遼闊，各地的差異性比較大，使得各地“試點(diǎn)”方案和實(shí)施措施也千差萬(wàn)別。從正面規(guī)定政府可以“試點(diǎn)”的內(nèi)容，不具可行性和實(shí)際意義。但“試點(diǎn)”內(nèi)容，涉及到國(guó)家權(quán)力的移轉(zhuǎn)和行使以及公民權(quán)利的保障，有必要對(duì)其內(nèi)容進(jìn)行規(guī)制。既然正面規(guī)定的做法行不通，那么可以從反面設(shè)定“試點(diǎn)”禁區(qū)，規(guī)定“先行先試權(quán)”的權(quán)力限度。這樣才能有效防止地方對(duì)住民權(quán)利的侵害，以及對(duì)中央權(quán)力的掠奪，不至于扭曲央地之間的關(guān)系，各自為政。即，對(duì)于妨礙公民基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的事項(xiàng)以及嚴(yán)重?fù)p害社會(huì)公平的情形嚴(yán)禁任何形式的“試點(diǎn)”，即使獲得中央政府的授權(quán)，也會(huì)因違憲而無(wú)效。

并且，“試點(diǎn)”本身是有成本的，而且是在區(qū)別對(duì)待的情況下進(jìn)行的，人為造成“試點(diǎn)”地區(qū)和非“試點(diǎn)”地區(qū)之間的不公平。所以，其實(shí)施必須有較大的預(yù)期收益和彌補(bǔ)這種不公平的更大價(jià)值，方可滿足正當(dāng)性的要求。有鑒于此，“試點(diǎn)”必須滿足如下條件：第一，具有正當(dāng)目的；第二，事項(xiàng)具有復(fù)雜性，實(shí)施方案尚未成熟，需要積累經(jīng)驗(yàn)；第三，全國(guó)推廣風(fēng)險(xiǎn)性較大；第四，通過(guò)“試點(diǎn)”可以帶來(lái)較大的預(yù)期收益或是基于特定的價(jià)值，有提高公共福祉的較大可能。

如上所述，從實(shí)體上通過(guò)設(shè)定“試點(diǎn)”禁區(qū)和啟動(dòng)條件來(lái)保障“試點(diǎn)”的正當(dāng)性和有效性，接下來(lái)還應(yīng)當(dāng)構(gòu)建“試點(diǎn)”運(yùn)行的程序，通過(guò)程序監(jiān)控，約束政府的“試點(diǎn)”行為。首先，在開(kāi)啟“試點(diǎn)”之前，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)專家論證作出可行性分析報(bào)告，并采取多種形式征集民意，如座談會(huì)等，使“試點(diǎn)”方案最大限度反映民意。對(duì)可能會(huì)給當(dāng)?shù)孛癖姰a(chǎn)生重大影響的，則必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，將其作為法定的前置程序。然后，待“試點(diǎn)”方案完備后，由“試點(diǎn)”單位通過(guò)其政府網(wǎng)站、報(bào)刊等渠道向社會(huì)公開(kāi)完整的方案，接受公眾監(jiān)督。對(duì)于“試點(diǎn)”其他相關(guān)情況，“試點(diǎn)”單位應(yīng)當(dāng)采用新聞發(fā)布會(huì)等形式向公眾作出說(shuō)明。再者，建立公眾質(zhì)詢回復(fù)制度，對(duì)于在“試點(diǎn)”推進(jìn)過(guò)程中，公眾的各種質(zhì)疑，“試點(diǎn)”單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出回復(fù)，并適時(shí)調(diào)整其“試點(diǎn)”行為。

還應(yīng)當(dāng)建立“試點(diǎn)”的全程跟蹤和評(píng)估機(jī)制。對(duì)于“試點(diǎn)”，主管部門應(yīng)當(dāng)全程跟蹤，并作階段性評(píng)估。涉及中央和地方權(quán)益劃分的試點(diǎn)項(xiàng)目，分工與責(zé)任應(yīng)明確。試點(diǎn)主管部門也應(yīng)當(dāng)明確，不能幾個(gè)部門扯皮推諉。［16］這樣可以保障全程跟蹤主體的明確性，明晰主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。再者，應(yīng)當(dāng)完善“試點(diǎn)”的評(píng)估機(jī)制，保障評(píng)估的客觀公正。對(duì)于“試點(diǎn)”，可以在目的下設(shè)定若干指標(biāo)，并根據(jù)其重要程度賦予其權(quán)重?？刹捎梦兄薪闄C(jī)構(gòu)、問(wèn)卷調(diào)查、開(kāi)展專題調(diào)研、座談會(huì)等方式對(duì)“試點(diǎn)”進(jìn)行評(píng)估。盡可能由第三方主體獨(dú)立進(jìn)行評(píng)估，這樣可以保障評(píng)估結(jié)果的有效性?！霸圏c(diǎn)”的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括以下四點(diǎn)：技術(shù)可行性、政治可行性、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政可行性以及行政可操作性，當(dāng)然每一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)還可以進(jìn)一步細(xì)化指標(biāo)。［17］另外，為了評(píng)估的需要，兼顧“試點(diǎn)”本身的試驗(yàn)特性，還應(yīng)當(dāng)設(shè)定“試點(diǎn)”的期限，對(duì)于一般復(fù)雜事項(xiàng)應(yīng)在1年內(nèi)完成，對(duì)于特別復(fù)雜事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在3年內(nèi)完成，如若完成確實(shí)存在困難，可以向上級(jí)“試點(diǎn)”主管部門申請(qǐng)續(xù)期，但最長(zhǎng)不得超過(guò)5年。

4.4 司法監(jiān)督能動(dòng)化

在深化改革的大背景下，“試點(diǎn)”在各地遍地開(kāi)花，而且中央和地方多以各式各樣的文件予以推進(jìn)（如圖4）?！霸圏c(diǎn)”多由地方領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)力推動(dòng)，在當(dāng)?shù)鼐哂邢喈?dāng)?shù)恼蝿?dòng)員性。面對(duì)此種情況，在其他監(jiān)督手段乏力的情況下，司法監(jiān)督理應(yīng)大有可為。當(dāng)前正在著力推進(jìn)的司法改革，去地方化和行政化成為重要議題，構(gòu)建以依法獨(dú)立行使職權(quán)為核心的司法獨(dú)立，［18］可以較為有效地保證司法監(jiān)督的有效性。司法機(jī)關(guān)對(duì)“試點(diǎn)”的監(jiān)督主要有兩條路徑：其一，面對(duì)如此眾多的“試點(diǎn)”文件，由法院進(jìn)行司法審查?，F(xiàn)行《行政訴訟法》第53條①《行政訴訟法》第53條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。”肯定了行政相對(duì)人可以附帶提起規(guī)范性文件的司法審查，第64條②《行政訴訟法》第64條規(guī)定：“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議?！贝_定了人民法院對(duì)規(guī)范性文件的司法審查權(quán)。但這種審查權(quán)畢竟有限，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)放開(kāi)限制，甚至可以更為進(jìn)一步考慮的是，采取住民訴訟等形式，對(duì)政府的“試點(diǎn)”行為形成更為有效的監(jiān)督。另外則是，由檢察院有效打擊濫用職權(quán)等犯罪，防止官員借用“試點(diǎn)”掩蓋濫用職權(quán)等違法犯罪的發(fā)生，形成一種外在壓力。

表4：中央和地方“試點(diǎn)”文件的數(shù)量和占比③截止2016年7月13日，通過(guò)“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)，僅對(duì)以“試點(diǎn)”冠名的規(guī)則統(tǒng)計(jì)，囤于統(tǒng)計(jì)技術(shù)的有限，不能完全涵蓋有關(guān)“試點(diǎn)”的各項(xiàng)規(guī)則。

5 余論：正確處理改革與法治的關(guān)系

作為我國(guó)30多年改革的主要方法，“試點(diǎn)”從“政策試點(diǎn)”到“法治試點(diǎn)”的轉(zhuǎn)化，有利于推進(jìn)我國(guó)改革的法治化進(jìn)程。而“試點(diǎn)”依附于改革的動(dòng)向和進(jìn)程，所以，理清改革與法治的關(guān)系是“試點(diǎn)”有效開(kāi)展的重要前提，正確處理改革與法治的關(guān)系，才能為“試點(diǎn)”的有效開(kāi)展奠定基礎(chǔ)?！案母锱c法治之間既有對(duì)立的一面，也有統(tǒng)一的一面。如果說(shuō)改革必然要試錯(cuò)，那么法治的作用就在于糾錯(cuò)以防止出現(xiàn)一種全局性、長(zhǎng)期性的失誤；如果說(shuō)改革就要付出代價(jià)，那么法治的作用就在于最大限度地降低改革成本，規(guī)避不必要的代價(jià)；如果說(shuō)改革就必然有風(fēng)險(xiǎn)，那么法治就是規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、把風(fēng)險(xiǎn)控制在最小范圍內(nèi)的不二法門?！保?9］

而當(dāng)前最為關(guān)鍵的問(wèn)題是，中國(guó)改革的實(shí)驗(yàn)辦法以及地方創(chuàng)新和中央回應(yīng)之間的微妙平衡能否應(yīng)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的多重挑戰(zhàn)，并與此同時(shí)戰(zhàn)勝那些反對(duì)變革的既得利益。［20］在改革進(jìn)入深水區(qū)的今天，改革必然會(huì)觸及既得利益者的利益，而以政策開(kāi)路，多地試點(diǎn)，地方先行先試的做法已有陷入疲軟的態(tài)勢(shì)，借助改革名義開(kāi)展的一些活動(dòng)成為許多官員違法亂紀(jì)的口實(shí)，改革的正當(dāng)性和有效性正不斷遭受人們的質(zhì)疑。在此種情況下，只有借助于法律這種融合民意的規(guī)范，才能破除既得利益的阻礙，使廣大民眾可以通過(guò)形式法治和實(shí)質(zhì)法治的實(shí)現(xiàn)獲得權(quán)益保障和救濟(jì)，進(jìn)而分享改革的成果。所以說(shuō)，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于將改革納入法治軌道，透明化運(yùn)行，讓廣大民眾從改革中真正得到實(shí)惠。而改革的法治化路徑大體可以采取兩種方案：方案一，制定一部《改革法》規(guī)定改革的基本內(nèi)容，將“試點(diǎn)”等內(nèi)容置于其中，各領(lǐng)域的改革在《改革法》的統(tǒng)攝下進(jìn)行，使得改革能夠恪守法治底線，遵循法治原則，沿著法治軌道循序漸進(jìn)；方案二，針對(duì)某一領(lǐng)域制定《XX改革法》，保障該領(lǐng)域的改革在法治軌道上運(yùn)行。如：英國(guó)的《1988年教育改革法》和我國(guó)1950的《土地改革法》。

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責(zé)任編輯 趙繼棠

10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.11.018

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1004-0544（2016）11-0100-08

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目（15AFX021）。

顧德瑞（1987—），男，山東濱州人，武漢大學(xué)法學(xué)院博士生。