姚德超 劉筱紅

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農(nóng)民市民化政策范式變遷與發(fā)展趨勢
——基于政策文本的分析

姚德超 劉筱紅

政策范式是決策主體的政策思維與政策風(fēng)格的反映，是近年來公共政策研究中興起的重要分析方法。以政策文本分析方法為基礎(chǔ)，圍繞政策問題、政策價(jià)值取向、政策工具與政策話語四個(gè)方面，對改革開放以來我國農(nóng)民市民化政策范式變遷進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)農(nóng)民市民化政策不僅在話語措辭層面發(fā)生了深刻變化，而且在政策問題認(rèn)定、政策目標(biāo)定位、政策工具選擇層面也經(jīng)歷了漸進(jìn)的變遷過程?？傮w而言，農(nóng)民市民化政策范式漸趨包容性、公平性與人本性，不斷彰顯農(nóng)民與市民共生進(jìn)化的理念將成為市民化政策的重要特點(diǎn)與發(fā)展主流。

農(nóng)民市民化； 政策范式； 變遷； 共生進(jìn)化

一、政策范式：一個(gè)分析框架

美國科學(xué)哲學(xué)家托馬斯·庫恩認(rèn)為，“范式”是公認(rèn)的科學(xué)成就，它們在一段時(shí)間里為實(shí)踐共同體提供典型的問題和解答；是一個(gè)成熟的科學(xué)共同體在某段時(shí)間內(nèi)所接受的研究方法、問題領(lǐng)域和解題標(biāo)準(zhǔn)的源頭活水[1]3，93。哈佛大學(xué)政治學(xué)家彼得·霍爾在分析社會(huì)學(xué)習(xí)與國家自主性之間的關(guān)系時(shí)引入了政策范式(policy paradigm)概念。他指出，政策制定者習(xí)慣于在一個(gè)由各種理念和標(biāo)準(zhǔn)組成的固定框架中工作，這個(gè)框架不僅指明了政策目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的工具類別，還指明了它們需要解決的問題的性質(zhì)[2]59。這個(gè)框架就是政策范式。盡管霍爾沒有明確闡述政策范式的內(nèi)涵，但從上述論述可以看出政策范式包含了政策問題、政策目標(biāo)與政策工具三個(gè)基本組成要素。

霍爾的政策范式概念吸引了不少學(xué)者的研究興趣。國內(nèi)學(xué)者嚴(yán)強(qiáng)認(rèn)為，政策范式主要是指政策主體特別是決策者分析、研究政策的思維框架，它由決策者解決政策問題的價(jià)值目標(biāo)、理解政策問題的方式方法、采納政策方案的方式、對政策工具運(yùn)用的偏好等相對穩(wěn)定的理念組成。通常情況下，政策研究者和實(shí)際決策者，可能習(xí)慣于在不同的時(shí)期采取較為穩(wěn)定的政策思維框架、模式和方式，但并不一定自覺或清楚地意識到自己在政策活動(dòng)中遵循著某種政策范式[3]。黃進(jìn)則比較詳細(xì)地區(qū)分了政策范式的基本要素，并在對我國農(nóng)民工政策變遷進(jìn)行研究后提出了農(nóng)民工社會(huì)政策的“資本建設(shè)”范式[4]，對農(nóng)民工政策研究具有一定的啟發(fā)意義。

本文認(rèn)為，公共政策總是為了解決公共政策問題而制訂與形成的，它們既需要借助于一定的話語體系(語言的或文字的)來表達(dá)與傳播，又需要借助相應(yīng)的政策工具或措施來貫徹執(zhí)行以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策目標(biāo)。因此，政策問題、政策目標(biāo)、政策工具與政策話語無疑是構(gòu)成政策范式的四個(gè)最基本要素，運(yùn)用這四個(gè)要素對我國農(nóng)民市民化政策進(jìn)行分析，能夠在一定程度上解釋我國農(nóng)民市民化的政策范式及其變遷。當(dāng)然，對農(nóng)民市民化政策范式及其變遷的解釋離不開政策文本。故此，本文以政策文本分析方法為基礎(chǔ)，選擇改革開放以來若干代表性政策文件進(jìn)行解讀與分析，嘗試探索我國農(nóng)民市民化政策發(fā)展的基本特征與規(guī)律，并分析、預(yù)測政策發(fā)展的基本走向與趨勢。

二、市民化政策的發(fā)展歷程與話語譜系

公共政策的主要載體之一便是各種格式的文本，無論何種格式的文本都需要借助語言或文字來表達(dá)，而不同的政策話語或相同話語的組織結(jié)構(gòu)不同，便會(huì)形成不同的政策話語體系，反映出決策者對政策問題的理解及其政策意圖、政策價(jià)值取向，由此形成不同的政策范式。因此，公共政策的話語體系是理解公共政策風(fēng)格及其范式變遷的基礎(chǔ)。依據(jù)公共政策語言系統(tǒng)及其在不同時(shí)期呈現(xiàn)出的整體特點(diǎn)，改革開放以來我國農(nóng)民市民化政策大致經(jīng)歷了四個(gè)發(fā)展階段，即嚴(yán)格控制階段(1978—1991年)、鼓勵(lì)和引導(dǎo)階段(1992—1999年)、規(guī)范管理階段(2000—2009年)與科學(xué)發(fā)展階段(2010年至今)。通過對不同階段政策文本的比較，不難看出農(nóng)民市民化政策的話語系統(tǒng)發(fā)生了意義深刻的巨大變化(表1)。

表1 不同時(shí)期市民化政策話語比較

政策文本是社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化等在某一領(lǐng)域綜合影響的結(jié)果，它能夠敏銳地感應(yīng)社會(huì)過程的變動(dòng)性與多樣性[5]120。政策文本在展示政策話語譜系的同時(shí)，又在相當(dāng)程度上揭示了政策范式變遷的軌跡?？傮w來看，我國農(nóng)民市民化政策話語在政策客體稱謂、政策措施措辭以及政策文件名稱表述方面均形成了表述形式豐富多樣的子系統(tǒng)。政策客體稱謂方面的用語包括臨時(shí)工、盲目流入城市的農(nóng)民、農(nóng)村勞動(dòng)力、農(nóng)村剩余(或富余)勞動(dòng)力、外來務(wù)工人員、民工、流動(dòng)人口、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口等10多種。政策措施措辭用語則包括嚴(yán)格控制、統(tǒng)一調(diào)配、勸阻、遣返、鼓勵(lì)、引導(dǎo)、促進(jìn)、保障、有序推進(jìn)等。政策文件名稱的表述用語則包括通知、意見、規(guī)定、決定、規(guī)劃、計(jì)劃、設(shè)想、方案等。

農(nóng)民市民化政策在不同時(shí)期所運(yùn)用的政策話語具有不同的特點(diǎn)。總體來看，改革開放初期的農(nóng)民市民化政策依然沿襲了改革開放前的政策思維，政策話語體現(xiàn)出較強(qiáng)的應(yīng)急性、行政性、強(qiáng)制性與歧視性特征，政策文件形式更多地以行政命令的形式發(fā)布，如指示、通知、暫行規(guī)定。20世紀(jì)90年代以后，政策文件多以規(guī)劃、計(jì)劃、方案、指導(dǎo)意見等形式出現(xiàn)，體現(xiàn)出更強(qiáng)的宏觀指導(dǎo)性與規(guī)劃性；政策話語也漸趨中性化，這一點(diǎn)在政策客體稱謂措辭用語層面表現(xiàn)非常明顯。進(jìn)入21世紀(jì)，農(nóng)民市民化政策話語體系更加具有包容性、公平性、主體性，其合理化、科學(xué)化與人性化特點(diǎn)十分突出。

農(nóng)民工政策話語體系的變化也體現(xiàn)了決策主體政策理念的變化，比如從“嚴(yán)格控制民工外流”到“在保障農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給前提下為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)”，再到“讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”的轉(zhuǎn)變，就深刻地反映出黨和政府對待農(nóng)民問題的政策理念的變化。當(dāng)然，盡管政策話語譜系從一個(gè)側(cè)面展示了農(nóng)民工政策范式的變遷，甚至在一定程度上反映出決策者的政策理念，但畢竟這種考察僅僅是表面的，也是片面的。要深入闡述和揭示農(nóng)民市民化政策范式變遷的全貌，還需要進(jìn)一步分析農(nóng)民市民化政策在政策問題認(rèn)定、政策目標(biāo)定位與政策工具選擇方面的變化。

三、市民化政策范式轉(zhuǎn)移：從“城市中心”到“以人為本”

總體而言，改革開放以來我國農(nóng)民市民化政策價(jià)值取向已從“以城市為中心”向“以人為本”過渡，充分體現(xiàn)了漸進(jìn)式的制度變遷特點(diǎn)；同時(shí)，漸進(jìn)式變化中亦有相對穩(wěn)定的階段性特征，不同歷史時(shí)期的農(nóng)民市民化政策不僅政策語言風(fēng)格迥然不同，而且政策問題理解、政策目標(biāo)定位與政策工具選擇也呈現(xiàn)出較大的差異(表2)。

表2 不同時(shí)期市民化政策范式比較

(一)政策問題認(rèn)定

農(nóng)民市民化是一個(gè)牽涉面廣、反映多層次矛盾的十分復(fù)雜的公共政策問題，它既是衍生農(nóng)民工政策問題的根源，又是農(nóng)民工政策的終極歸屬，其本質(zhì)是農(nóng)民問題或者農(nóng)民的出路問題。自20世紀(jì)50年代至今，農(nóng)民工問題一直是黨和政府重要的公共政策議程，半個(gè)多世紀(jì)的政策調(diào)整與創(chuàng)新既是一部厚重的政策變遷史，又是對我國農(nóng)民工乃至幾億農(nóng)民生存發(fā)展歷程的真實(shí)寫照。盡管農(nóng)民工問題先后以不同的性質(zhì)與形式存在，但國家對農(nóng)民工政策問題的認(rèn)識已越來越全面、深入和接近“真問題”，政策過程也越來越民主和科學(xué)?？傮w來看，我國市民化政策對政策問題的認(rèn)定經(jīng)過了一個(gè)由“臨時(shí)工管制”到“流動(dòng)人口管理與服務(wù)”再到“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”發(fā)展變化的過程。

建國后至改革開放初期，農(nóng)民工問題是以臨時(shí)工管制問題的形式存在的。比較而言，那時(shí)農(nóng)民務(wù)工僅僅是農(nóng)閑季節(jié)所從事的“副業(yè)”，農(nóng)民充當(dāng)臨時(shí)工的現(xiàn)象也較為稀少。在農(nóng)業(yè)需要穩(wěn)定發(fā)展以便為工業(yè)與城市發(fā)展提供充足的原料和糧食的國家發(fā)展戰(zhàn)略背景下，農(nóng)民“不務(wù)正業(yè)”無疑會(huì)影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展的既定發(fā)展戰(zhàn)略。另一方面，當(dāng)時(shí)的城市發(fā)展?fàn)顩r客觀上也不容許農(nóng)民“盲目”進(jìn)城務(wù)工。城市本身面臨著很多建設(shè)任務(wù)與發(fā)展困難，農(nóng)民“盲目”進(jìn)城務(wù)工無論是對城市的交通、就業(yè)，還是對城市的管理和建設(shè)，都是一種極大的挑戰(zhàn)。這兩個(gè)方面原因是國家認(rèn)定政策問題并采取“嚴(yán)格管制”政策的基本出發(fā)點(diǎn)。因此，此時(shí)的農(nóng)民工政策問題本質(zhì)上僅僅是一個(gè)對農(nóng)民工“不務(wù)正業(yè)”的管制問題。

隨著改革開放的推進(jìn)，一方面農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革極大地解放了生產(chǎn)力，農(nóng)民得以從土地中解脫出來。另一方面，工業(yè)及城市的發(fā)展也為農(nóng)村勞動(dòng)力提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。在基于產(chǎn)業(yè)利益的理性比較下，大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力選擇了非農(nóng)就業(yè)，由此形成了一個(gè)群體性現(xiàn)象即“人口流動(dòng)”。如果說在改革開放后前10多年里，“務(wù)工”仍然只是農(nóng)民在農(nóng)閑季節(jié)所從事的“副業(yè)”，那么20世紀(jì)90年代后，“務(wù)工”已經(jīng)不再是“副業(yè)”而是流動(dòng)農(nóng)民的職業(yè)。相反，對于他們而言，“務(wù)農(nóng)”卻是只會(huì)偶爾為之的“副業(yè)”。如果說改革開放前10年里農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工還只是個(gè)別現(xiàn)象或少數(shù)農(nóng)民的個(gè)體行為，那么20世紀(jì)90年代開始，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工已是一種十分普遍的現(xiàn)象或大量農(nóng)民的共同行為。數(shù)量眾多、規(guī)模龐大的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民已經(jīng)可以用一個(gè)集合名詞“人口”來概括，而這部分人口的鄉(xiāng)城流動(dòng)共性行為則是人口的流動(dòng)。

正是在這樣的背景下，流動(dòng)人口管理成了國家政策的重要話語要素，而國家農(nóng)民工政策對政策問題的認(rèn)定也由“臨時(shí)工管制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤傲鲃?dòng)人口管理與服務(wù)”。政策重心也由“嚴(yán)格控制農(nóng)民流動(dòng)”“引導(dǎo)與有序推進(jìn)流動(dòng)”過渡到“加強(qiáng)流動(dòng)人口管理、充分保障流動(dòng)人口的合法權(quán)益”，政策議題包括了流動(dòng)人口就業(yè)與培訓(xùn)、子女就學(xué)、醫(yī)療與公共衛(wèi)生服務(wù)、住房保障、勞動(dòng)糾紛與合法權(quán)益保護(hù)、居住證與出租屋管理等等。

實(shí)踐表明，基于“流動(dòng)人口管理”的政策理念及政策措施，并沒有從根本上解決人口流動(dòng)的實(shí)質(zhì)性深層次問題，更不能從根本上解決農(nóng)民的出路問題。唯有從尋找“農(nóng)民的出路”的高度出發(fā)，才能從根上解決“流動(dòng)人口”及其流動(dòng)中產(chǎn)生的若干重大問題。農(nóng)民的出路是什么？很顯然，農(nóng)民的出路是“以人為核心的城鎮(zhèn)化”，農(nóng)民的最終歸屬是市民，農(nóng)民工尤其如此。因此，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化才是解決農(nóng)民工問題的根本出路。至此，黨和國家對于農(nóng)民工政策問題的認(rèn)定實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍，并且適時(shí)轉(zhuǎn)變政策理念，調(diào)整政策目標(biāo)，出臺一系列推進(jìn)農(nóng)民工市民化的政策舉措，促成了農(nóng)民工政策又一次歷史性的變遷與范式轉(zhuǎn)移。

(二)政策目標(biāo)定位

農(nóng)民工政策的目標(biāo)定位大體上經(jīng)歷了從“保障城市發(fā)展”到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”再到“人的城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)變的過程。從改革開放到2000年，我國農(nóng)民工政策基本上體現(xiàn)了保障“城市優(yōu)先發(fā)展”的價(jià)值目標(biāo)；從2001年特別是黨的十六大至2009年，農(nóng)民工政策選擇了保障“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”的價(jià)值目標(biāo)；從2010年至今，農(nóng)民工政策價(jià)值目標(biāo)轉(zhuǎn)向科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的“以人為本的城鎮(zhèn)化”。

改革開放初期，國家農(nóng)民工政策并沒有擺脫建國初期黨和國家確定的社會(huì)主義工業(yè)化戰(zhàn)略思維，社會(huì)主義工業(yè)化戰(zhàn)略首先將“優(yōu)先通行權(quán)”給予城市，農(nóng)村則被置于附屬地位。在保護(hù)城市優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略及其政策價(jià)值取向下，國家采取一系列政策舉措，嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城，其政策目標(biāo)就是為了把他們穩(wěn)定在農(nóng)村，以便農(nóng)業(yè)能穩(wěn)定發(fā)展，不使工業(yè)和城市失去發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)后盾。城市偏向的政策價(jià)值取向，最終形成了城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)對立的二元關(guān)系格局。

至20世紀(jì)末，我國經(jīng)濟(jì)增長取得了巨大成就，2000年國民生產(chǎn)總值(GDP)達(dá)8.94萬億元[6]，國家財(cái)政收入為13 395億元[7]。與此同時(shí)，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、“三農(nóng)”問題突出、城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化進(jìn)程等深層次結(jié)構(gòu)矛盾也越來越突出。就城鄉(xiāng)發(fā)展水平來看，城鄉(xiāng)差距不斷拉大甚至超過了改革前的水平，無論是從收入、消費(fèi)、教育、社會(huì)保障等方面比較，還是根據(jù)人類發(fā)展指數(shù)進(jìn)行考察，農(nóng)村總體上至少落后城鎮(zhèn)10年[8]192-211。

城鄉(xiāng)區(qū)隔的公共政策構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的障礙，通過深化改革，糾正城市偏向的政府干預(yù)，逐漸縮小城鄉(xiāng)差距不僅是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正的需要，也是提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體效率和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的需要。面對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的眾多實(shí)際問題，2002年黨的十六大適時(shí)提出了“統(tǒng)籌發(fā)展”思想，并且指出“統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)?！敝链?，黨和國家開始轉(zhuǎn)變城市偏向的政策價(jià)值取向，長期以來處于政策關(guān)注、公共資源配置弱勢地位的“三農(nóng)”問題終于獲得了其應(yīng)有的政策地位。

2003年，中共中央總書記胡錦濤提出了“科學(xué)發(fā)展觀”，統(tǒng)籌發(fā)展成為堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀的一項(xiàng)重要任務(wù)，而城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展又成為統(tǒng)籌發(fā)展的首要任務(wù)。正是在科學(xué)發(fā)展觀思想與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策原則的指導(dǎo)下，“農(nóng)民工”問題在21世紀(jì)前10年的國家公共政策中獲得了重要地位，與農(nóng)民工相關(guān)的勞動(dòng)就業(yè)、戶籍、社會(huì)保障、教育和培訓(xùn)等“疑難雜癥”成了國家政策調(diào)整的焦點(diǎn)，并在實(shí)踐中取得了突破性進(jìn)展。

城鄉(xiāng)均衡發(fā)展的政策理念與價(jià)值取向，重新把被忽視的“三農(nóng)”問題納入國家建設(shè)與社會(huì)發(fā)展的主流軌道，給予城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)、工人與農(nóng)民同等重要的發(fā)展“優(yōu)先權(quán)”。但是，僅有同等重要的政策“優(yōu)先權(quán)”并不能夠解決已經(jīng)落后十年的農(nóng)村與農(nóng)業(yè)問題，也無法從根本上解決長期以來農(nóng)民鄉(xiāng)城流動(dòng)中形成的沉疴宿疾。單純解決了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力在城市的勞動(dòng)就業(yè)及其它合法權(quán)益問題，并不表示農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的“城鄉(xiāng)流動(dòng)”就會(huì)結(jié)束，他們還有可能繼續(xù)世代候鳥般“遷徙”下去。換言之，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的“鄉(xiāng)村”發(fā)展，其最終的方向或歸屬是什么呢？這個(gè)問題的回答涉及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化問題，但歸根結(jié)底是城鎮(zhèn)化問題。

至2012年，我國城鎮(zhèn)化率接近53%，但是規(guī)模龐大的農(nóng)民工群體既沒有城市市民的地位與身份，也沒有享受到與城市居民同等的權(quán)利與國民待遇，“虛城市化”問題成為社會(huì)討論的焦點(diǎn)議題。城鎮(zhèn)化的過程，實(shí)際上是人口密度低的農(nóng)村地區(qū)人口向人口密度高的城市轉(zhuǎn)移的過程，因此，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是人的城鎮(zhèn)化。說到底，農(nóng)民工的身份與權(quán)利是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中尤為關(guān)鍵的問題，它同政治改革與經(jīng)濟(jì)改革、收入與積累一樣，是中國城市化進(jìn)程中影響穩(wěn)定和發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾[9]55-60。為此，國家在推進(jìn)新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)伊始，首先面臨的問題就是如何按照城鎮(zhèn)化的規(guī)律與要求，創(chuàng)新政府規(guī)劃、發(fā)展項(xiàng)目與行動(dòng)方案，加快落實(shí)農(nóng)民工的權(quán)利與身份的問題。

在這樣的背景下，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成為黨和國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與農(nóng)民工政策的重要價(jià)值取向。自2010年中央一號文件要求“促進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與城市居民同等的權(quán)益”之后，黨的十八大、十八屆三中全會(huì)、2013年中央一號文件、2014年中央一號文件等重要會(huì)議和政策文件進(jìn)一步明確了有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的相關(guān)政策規(guī)定。至此，人的城鎮(zhèn)化及與之密切相關(guān)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，作為超越城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的全新范疇，成為國家及地方調(diào)整農(nóng)民工政策的價(jià)值基礎(chǔ)。

(三)政策工具選擇

新中國建立以后，我國以重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略為邏輯起點(diǎn)，相繼形成了以扭曲的宏觀政策環(huán)境、高度集中的資源計(jì)劃配置制度和沒有自主權(quán)的微觀經(jīng)營機(jī)制為特點(diǎn)的三位一體的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制[10]99。在這種高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家將生產(chǎn)要素都集中起來統(tǒng)一調(diào)配，企業(yè)沒有自主經(jīng)營權(quán)，企業(yè)用人用工權(quán)集中在政府的勞動(dòng)人事部門，企業(yè)既不能自主選擇用人用工，也不能對產(chǎn)品生產(chǎn)及其價(jià)格自主定價(jià)，產(chǎn)品銷售也由國家物資部門統(tǒng)一調(diào)配。

與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的宏觀政策環(huán)境相似，改革開放初期到1980年代末，國家仍然主要采用計(jì)劃控制手段管制農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)。以國家管理農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)的具體行政手段來看，在出臺的具體政策文本中，發(fā)布“通知”“規(guī)定”“指示”等行政命令是常用手段。在政策措施上則主要表現(xiàn)為三方面，一是嚴(yán)格控制企業(yè)用人用工權(quán)，統(tǒng)一調(diào)配用工計(jì)劃指標(biāo)。二是集中戶口遷移等行政審批權(quán)，并且嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”指標(biāo)。三是運(yùn)用強(qiáng)制手段遣返外流農(nóng)民、清退計(jì)劃外用工。

高中數(shù)學(xué)教學(xué)過程中對微課的應(yīng)用方便解決教學(xué)中的難點(diǎn)，高中階段的數(shù)學(xué)知識相對比較抽象，重點(diǎn)以及難點(diǎn)也比較多，是學(xué)生學(xué)習(xí)數(shù)學(xué)知識的阻礙.傳統(tǒng)的教學(xué)模式很難高效地解決這些問題，而通過新的教學(xué)模式，將微課運(yùn)用到數(shù)學(xué)課堂中，這就能針對性地突破學(xué)習(xí)難點(diǎn)，讓學(xué)生通過觀看視頻的方式，動(dòng)態(tài)化地了解重點(diǎn)以及難點(diǎn)的解決方式，將復(fù)雜的問題簡單化呈現(xiàn)，從而帶動(dòng)學(xué)生主動(dòng)地探究數(shù)學(xué)知識，對提高學(xué)生自主學(xué)習(xí)能力也有著促進(jìn)作用.

1978年以后，雖然改革開放的基本國策已經(jīng)在我國確立，但相當(dāng)長一段時(shí)間里，我國的市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)仍處于前期摸索階段，直到1992年中共十四大提出中國制度變遷的目標(biāo)為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，我國改革開放進(jìn)程才進(jìn)入到建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新的偉大時(shí)期[10]239。至此，國家在對待農(nóng)民流動(dòng)的問題上開始運(yùn)用市場調(diào)節(jié)手段，對農(nóng)民城鄉(xiāng)流動(dòng)的政策也一度出現(xiàn)松動(dòng)(1984—1988年)，比如允許農(nóng)民自帶口糧從事務(wù)工、經(jīng)商和辦服務(wù)業(yè)，發(fā)展多種經(jīng)營模式調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但是總體上仍然是沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的政策思維模式，相關(guān)政策仍然以計(jì)劃調(diào)控手段為主，政策目標(biāo)還是嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動(dòng)力流入城鎮(zhèn)，期間國家對農(nóng)村外流人口采取的主要政策措施是壓縮、清退。

黨的十四大確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)之后，我國進(jìn)入建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的新時(shí)期。相應(yīng)地，國家對于農(nóng)村剩余勞動(dòng)力城鄉(xiāng)流動(dòng)的政策及措施，開始順應(yīng)市場規(guī)律，遵循市場機(jī)制，主要表現(xiàn)就是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力城鄉(xiāng)流動(dòng)政策開始由嚴(yán)格的計(jì)劃控制轉(zhuǎn)向疏導(dǎo)、引導(dǎo)，促進(jìn)流動(dòng)的有序性、有效性。一方面，國家充分尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。比如尊重勞動(dòng)力、技術(shù)、資本等市場要素的跨地區(qū)、城鄉(xiāng)自由流動(dòng)。另一方面，國家也充分認(rèn)識到宏觀調(diào)控對彌補(bǔ)市場缺陷的作用，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等方式解決農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)問題；統(tǒng)籌規(guī)劃、完善基本制度，充分發(fā)揮看得見的手的作用，促進(jìn)勞動(dòng)力按需流動(dòng)。期間，國家逐步完善了包括勞動(dòng)體制在內(nèi)的體制機(jī)制、管理制度和服務(wù)體系。從政策文本形式來看，國家已不再使用“指示”等行政命令，以“意見”“規(guī)劃”“方案”“計(jì)劃”形式出現(xiàn)的政策大幅增加。

進(jìn)入新世紀(jì)，國家在政策工具和具體手段上更加多元化對待進(jìn)城農(nóng)民問題，對農(nóng)民工的管理轉(zhuǎn)向綜合治理。具體表現(xiàn)為，一是在政策主體上更加多元化。由于農(nóng)民工問題是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題，涉及不同區(qū)域、不同類型與級別的城市，涉及不同性別、年齡、職業(yè)的廣大農(nóng)民工，涉及勞動(dòng)就業(yè)、居住、養(yǎng)老、教育和培訓(xùn)、醫(yī)療與社會(huì)保障等方方面面。這么復(fù)雜的問題，單靠某一級政府或某個(gè)政府部門的力量自然無法妥善處理。就政府機(jī)構(gòu)介入度來看，除了有國務(wù)院的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和綜合部署，各個(gè)部委也積極制定部門規(guī)章、政策，各級地方政府也采取了有效措施解決實(shí)際問題。此外，國家還積極動(dòng)員社會(huì)、民間組織、企業(yè)、公民等多方力量參與解決農(nóng)民工問題。二是在政策手段上日趨科學(xué)化。主要表現(xiàn)為更加重視科學(xué)規(guī)劃、減少行政管制，優(yōu)化管理措施，逐步健全法律法規(guī)、調(diào)整規(guī)章制度，靈活運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，充分利用社會(huì)化新媒體技術(shù)加強(qiáng)宣傳教育和思想引導(dǎo)?？梢姡c政策目標(biāo)定位的思維邏輯相適應(yīng)，國家農(nóng)民工政策工具選擇依次經(jīng)歷了從“計(jì)劃控制”到“市場調(diào)節(jié)”再到“多元治理”的轉(zhuǎn)變過程。

四、共生進(jìn)化：農(nóng)民市民化政策新范式

生物界不同物種的生物個(gè)體保持機(jī)體的相互接觸而生活在一起的現(xiàn)象，在生物學(xué)界稱為“共生”。生物學(xué)家甚至指出，新的組織、器官、生物甚至物種的起源，都是建立在長期或者永久的共生之上，由此產(chǎn)生了共生發(fā)源(symbiogenesis)思想[11]6。根據(jù)共生系統(tǒng)內(nèi)部共生利益分配與共生作用特性，生物體之間的共生行為模式可分為寄生、偏利共生、非對稱互惠共生與對稱互惠共生四種，生物體之間的共生行為模式由低級階段的寄生到高級階段的對稱互惠共生的發(fā)展變化過程，即為共生進(jìn)化。

借鑒生物共生概念，社會(huì)科學(xué)提出了“社會(huì)共生”概念并逐步形成了社會(huì)共生理論雛形。共生應(yīng)用于人類社會(huì)，可以界定為“人與人之間、人與自然之間，關(guān)于資源所形成的關(guān)系”[12]3。或者說，社會(huì)共生就是指社會(huì)系統(tǒng)中的人、由人組成的社會(huì)組織與自然之間，在一定的環(huán)境中、按照一定的模式生活在一起。相應(yīng)地，社會(huì)共生體中的共生行為也可以劃分上述四種模式，所不同的是，社會(huì)共生體的共生行為模式具有極強(qiáng)的“建構(gòu)性”，社會(huì)共生體需要建構(gòu)，即“人們按照共生的特點(diǎn)、原則、規(guī)律進(jìn)行建構(gòu)人與自然、人與社會(huì)以及物與物之間的關(guān)系”[13]136，這也是社會(huì)共生與生物共生的本質(zhì)區(qū)別所在。

公共政策的變遷是一個(gè)相對穩(wěn)定與漸進(jìn)的過程，也許認(rèn)為當(dāng)前的市民化政策促成了農(nóng)民與市民之間的對稱性互惠共生還為時(shí)過早，但是有理由推斷，共生進(jìn)化是我國市民化政策范式的基本發(fā)展趨勢。與生物共生體一樣，社會(huì)共生體之間的共生進(jìn)化，需要滿足兩個(gè)基本條件，一是共生資源分配，二是共生利益共享。我國市民化政策在這兩個(gè)層面均有卓著進(jìn)展。2014年7月，國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》規(guī)定，在城市居住半年以上的居住證持有人可以申請登記常住戶口，享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利；同時(shí)根據(jù)居住年限等條件，逐步享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊钠渌卜?wù)和權(quán)利。與此同時(shí)，黨的方針政策著重強(qiáng)調(diào)要讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進(jìn)程、共同享受改革發(fā)展成果。可見，國家相關(guān)政策越來越強(qiáng)調(diào)農(nóng)民與市民之間共生資源的均衡分配與共生利益的共同分享。

五、結(jié)束語與展望

共生不僅僅是一種生物現(xiàn)象，也是一種社會(huì)現(xiàn)象。運(yùn)用共生理論分析社會(huì)共生體之間的關(guān)系與行為模式，不僅具有理論的必要性，也具有現(xiàn)實(shí)的合理性。因此，本文嘗試提出了作為一種市民化政策范式的共生進(jìn)化觀點(diǎn)，并用之概括當(dāng)前的市民化政策特點(diǎn)及其未來發(fā)展愿景。當(dāng)然，社會(huì)共生體之間的共生關(guān)系與共生進(jìn)化以及公共政策在其中的建構(gòu)性影響與作用，是一個(gè)十分復(fù)雜的理論議題，即便是農(nóng)民與市民之間的共生也涉及廣泛的領(lǐng)域，鑒于篇幅的限制，筆者將另文闡述。值得注意的是，雖然國內(nèi)學(xué)界不乏社會(huì)共生理論的研究，但對于人與人之間的共生關(guān)系卻鮮有涉足。人與人之間的共生關(guān)系是社會(huì)共生關(guān)系中最基本也最重要的共生關(guān)系，加強(qiáng)該領(lǐng)域研究無疑具有十分重要的意義。我國以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略本質(zhì)上即農(nóng)民與市民之間的共生進(jìn)化，因此，農(nóng)民與市民之間的共生關(guān)系研究可以為相關(guān)領(lǐng)域研究開辟一片新天地。

[1] [美]托馬斯·庫恩.科學(xué)革命的結(jié)構(gòu).金吾倫，胡新和,譯. 北京：北京大學(xué)出版社，2003

[2] Peter A. Hall. Policy Paradigms, Experts and the State: The Case of Macro-economic Policy-Making in Britain∥Stephen Brooks and A.-G. Agonon.SocialScientists,PolicyandtheState. New York: Praeger,1990

[3] 嚴(yán)強(qiáng).社會(huì)轉(zhuǎn)型歷程與政策范式轉(zhuǎn)變.南京社會(huì)科學(xué)，2007(5)

[4] 黃進(jìn).資本建設(shè)：農(nóng)民工政策范式的新走向.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2009(6)

[5] 潘澤泉.國家調(diào)整農(nóng)民工社會(huì)政策研究.北京：中國人民大學(xué)出版社，2013

[6] 國務(wù)院課題組.中國經(jīng)濟(jì)的階段性變化和面臨的問題.管理世界，2002(9)

[7] 國家統(tǒng)計(jì)局.中國統(tǒng)計(jì)年鑒(2001).北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2001

[8] 杜漪.構(gòu)建和諧城鄉(xiāng)關(guān)系的經(jīng)濟(jì)學(xué)研究—以公平與效率的統(tǒng)一為基點(diǎn).北京：光明日報(bào)出版社，2007

[9] 仇保興.城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展.北京：中國城市出版社，2012

[10] 蕭國亮,隋福民.中華人民共和國經(jīng)濟(jì)史(1949-2010).北京：北京大學(xué)出版社,2011

[11] Lynn Margulis.SymbioticPlanet:ANewLookatEvolution. New York: Basic Books，1998

[12] 胡守均.社會(huì)共生論(第2版).上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2012

[13] 李思強(qiáng).共生構(gòu)建論.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2011

The Change and Development Tendency of Peasantry Urbanization Policy Paradigm——Based on Policy Texts Analysis

Yao Dechao Liu Xiaohong

Being an important and emerging analysis method in public policy research in recent years, policy paradigm is the reflection of public decision makers’ decision-making thought and style. Based on policy texts analysis, This thesis analyses the change of peasantry urbanization policy paradigm since reform and opening from four aspects such as policy issue, policy value orientation, policy tools and policy discourse. The research indicated that profound changes have taken place not only on policy discourse but also on definition of policy problems, establishing of policy target and selecting of policy tools. In general, peasantry urbanization policy paradigm gradually tends to become inclusive, equitable and humanistic. Further highlighting the idea of symbiotic evolution of peasantry and citizen will be essential characteristics and developing mainstream of peasantry urbanization policy.

Peasantry urbanization; Policy paradigm; Change; Symbiotic evolution

2016-04-10

本文為國家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“四化同步發(fā)展背景下農(nóng)村留守婦女家庭離散問題治與公共政策研究”(13AZZ008)、2015年度云南省教育廳科學(xué)研究基金重點(diǎn)項(xiàng)目“民族地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程測度與推進(jìn)思路研究：以云南為例”(2015Z068)、云南師范大學(xué)博士科研啟動(dòng)項(xiàng)目“民族地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程測度與政策導(dǎo)向研究”的階段性成果。

姚德超，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院副教授，650500；

劉筱紅，華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。