高麗茹　胡彬彬

□社會工作

福利多元主義視閾下城市社區(qū)服務的創(chuàng)新路徑探析——基于南京市S街道的個案研究

高麗茹胡彬彬

在我國社會資源配置模式從“單位制”向“社區(qū)制”的轉軌，使得越來越多的社會管理和公共服務事項加速沉淀到社區(qū)，也因此使得創(chuàng)新城市社區(qū)服務的任務變得十分緊迫。本文以福利多元主義理論為視角，結合南京市S街道社區(qū)的實例分析，認為應該從以下方面創(chuàng)新我國城市社區(qū)服務治理：嚴格明晰社區(qū)服務對象；大力豐富社區(qū)服務內容形式；科學優(yōu)化社區(qū)服務輸送策略；廣泛拓展社區(qū)服務資金籌集；加快完善社區(qū)服務管理體系；雙向嚴格社區(qū)服務監(jiān)督評估。

福利多元主義； 城市社區(qū)服務； 創(chuàng)新路徑

改革開放以來，我國經濟體制由計劃經濟向市場經濟轉軌，社會結構也經歷著從傳統(tǒng)向現代的轉型，由此帶來了社會資源配置模式的深刻變遷。在目前的經濟社會體制背景下，社會治理的“社區(qū)制”取代了“單位制”，越來越多的社會成員從對所屬單位具有極強依賴性的“單位人”轉身為自主性越來越強的“社區(qū)人”。由此，居民生產生活的需要訴諸社區(qū)，且日趨個性化、多元化，加速了社會管理和公共服務事項“沉淀”到社區(qū)的過程。在當前城市基層社會結構發(fā)生深刻變化的新形勢下，推動社區(qū)服務的創(chuàng)新發(fā)展尤為必要。本文將運用福利多元主義的理論視角，以南京市S街道社區(qū)服務創(chuàng)新發(fā)展為例，探討當前城市社區(qū)服務創(chuàng)新發(fā)展的內容與路徑。

一、福利多元主義的分析視角

20世紀70年代末，“福利多元主義”（welfare pluralism）在對福利國家的批判中應運而生，并在社會政策領域中發(fā)揮著越來越重要的作用。

（一）福利多元主義的含義

福利多元主義概念誕生于對志愿部門的討論和重新評價的背景中。①Johnson, N. “The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism”. Amherst: University of Massachusetts Press, 1987: 58, 55-56.約翰遜指出，1978年的《志愿組織未來的沃爾芬登報告》是最早對福利多元主義這個概念進行具體闡述的研究之一，該報告指出，滿足社會需要的福利提供制度應堅持多元性，完善和加大志愿部門的發(fā)展。①Johnson, N. “The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism”. Amherst: University of Massachusetts Press, 1987, p.58, 55-56. Johnson, N. “Mixed Economies of welfare: A comparative perspective”. London: Prentice Hall, 1999.關于福利多元主義的具體組成，研究者有不同論述。羅斯（Rose）認為福利多元組合（welfare mix）是指家庭（household）、市場（market）和國家（state）三個部門所生產的福利總和。伊瓦斯（Evers）認為“福利三角”（welfare triangle）是指由國家（state）、市場（economy）和家庭（households）共同組成的福利提供整體。約翰遜（Johnson）認為，提供社會福利的部門應當包括以下四個：非正規(guī)部門（informal sector），如親屬、朋友、鄰居等；志愿部門（voluntary sector），如鄰里組織、自助或互助組織、壓力團體等；商業(yè)部門（commercial sector）即私人市場；國家（state）。吉爾伯特（Gilbert）指出，福利多元主義結構有兩個層面的含義：“一方面，它可被視為由政府部門、志愿部門、非正式部門和商業(yè)部門組成，通過這四個部門將社會福利傳輸給需要幫助的公民；另一方面，這四個部門可以被視為嵌入在福利國家社會市場的公共和私人領域中，社會市場可以單獨存在，但也與資本主義社會的經濟市場相互重疊”②Gilbert, N. “Welfare Pluralism and Social Policy”.In: Midgley, J., Tracy, M.B. and Livermore, M. “The Handbook of Social Policy (p.236-246)”. Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 2009, p.236.。

（二）福利多元主義的維度

對于福利多元主義的分析存在單維度與多維度的不同視角。單維度的分析主要是從供給的角度來分析福利系統(tǒng)，而超越單維度的討論則把更多相關要素納入分析框架。其中，雙維度的分析著重討論福利供給和融資。③④⑤⑥Judge, K. “Is There A ‘Crisis’ in The Welfare State?”. International Journal of Sociology and Social Policy, 1982, 1(2) : 1-21.相比單維度分析框架，雙維度分析框架可以更加清楚地勾勒出市場原則在其他部門中的運用，即私有化——“在公共社會服務中市場原則的引入或進一步擴大”⑦Walker, A., “The Political Economy of Privatization”, in: Le Grand, J. and Robinson, R. “Privatisation and the Welfare State (p.19-44)”. London: Allen and Unwin, 1984.，不同的供給方式和不同的融資方式的多種組合可以實現從國家到市場的轉變。但雙維度框架仍存在局限性，其中一個主要問題是國家部門與私人部門之間的界限互相滲透、不明確。⑧Hill, M. and Bramley, G. “Analysing Social Policy”. Oxford: Blackwell, 1986.因此，不斷有學者對福利多元主義的分析維度進行豐富和完善，并提出包括“供給、融資和決策”的三維度分析視角。⑨Burchardt, T. “Boundaries between Public and Private Welfare”. CASE paper2, London: London School of Economics, 1997.在此基礎上，鮑威爾⑩[英]馬丁·鮑威爾：《理解福利混合經濟》，鐘曉慧譯，北京：北京大學出版社，2011。主張以更加主流的供給、融資和規(guī)制框架①Johnson, N. “The Welfare State in Transition: The Theory and Practice of Welfare Pluralism”. Amherst: University of Massachusetts Press, 1987, p.58, 55-56. Johnson, N. “Mixed Economies of welfare: A comparative perspective”. London: Prentice Hall, 1999.來分析福利多元主義，其中供給（provision）意指福利的提供，融資（fund）指資金的籌集，規(guī)制（regulation）著重指對福利提供的監(jiān)管。按照他的觀點，每一個福利部門至少有兩個維度，而國家則具有三個維度（見表1）。

綜以概之，學界無論是在對福利多元主義的概念界定還是維度梳理方面，都日趨精細化和科學化，這為在本土化語境下分析中國城市社區(qū)服務創(chuàng)新奠定了堅實的理論基礎，本文將依循福利治理的多維度范式，結合實例深入探討新形勢下我國城市社區(qū)服務的創(chuàng)新路徑。

表1　福利部門的三維度

二、城市社區(qū)服務：以社區(qū)為平臺整合多元福利資源

本文選取的調查地點是南京市玄武區(qū)的一個街道，稱之為S街道。玄武區(qū)不僅是首批46個全國社區(qū)服務示范城區(qū)之一和全國26個社區(qū)建設實驗區(qū)之一，還于2014年被確認為全國31個社區(qū)治理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)。S街道始建于1984年，作為該區(qū)的明星街道，其社區(qū)建設和社區(qū)服務一直領先，并被評為全國和諧社區(qū)示范街道、全國創(chuàng)建文明社區(qū)示范點等。

表2　2009年S街道老年人口數量統(tǒng)計

S街道下轄7個社區(qū)，轄區(qū)內中央、省、市區(qū)屬企業(yè)、大專院校和科研單位多，總人口約7萬人（包括駐地三所高校學生），其中60歲以上人口約占總人口的18.95%，老齡化現象嚴重。而且S街道老年人群體平均受教育程度較高，其中大學退休教師、機關退休干部等學歷高的老年人占較大比重。S街道注重從社區(qū)的實際情況出發(fā)，一直把發(fā)展有特色的社區(qū)老年服務項目作為社區(qū)服務的重點，不斷探索具有自身特色的社區(qū)服務發(fā)展模式，其核心內容是多元主體參與、共建幸福社區(qū)（見表2）。

目前，S街道的社區(qū)服務從多方面對福利遞送進行了拓展：

（一）社區(qū)服務供給主體的多元化

S街道的社區(qū)老年服務主體涵蓋政府、市場、第三部門（非政府組織、志愿組織）和鄰里、自幫互助組織等。其中S街道政府主要是作為提供主體而非生產主體，其他社區(qū)服務主體的誕生和發(fā)展無不受益于S街道政府在資金、場地、政策等方面的支持。在S街道社區(qū)老年服務中，市場這一生產主體也比較活躍，主要有兩個集體企業(yè)S護理院和S社區(qū)老年照料中心、社會企業(yè)Y養(yǎng)老生活館及W居家養(yǎng)老云服務中心。

1.政府服務的核心主導

W居家養(yǎng)老云服務中心是江蘇省省級居家養(yǎng)老示范服務中心，承接玄武區(qū)居家養(yǎng)老服務項目和S街道居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老。該中心成立于2005年，于2011年重新改造升級，將街道所有社區(qū)老年服務組織，包括提供配餐服務的社區(qū)食堂、老年教育培訓、文娛健身組織等匯集到一起，由非政府組織J機構承擔中心的部分工作，包括建立社區(qū)老年大學，為社區(qū)老年人開展多樣化教育（如學習聲樂、京劇、電腦、編織、太極拳等）；成立老年人心理關愛工作室和心靈茶吧，運用沙盤游戲、心理咨詢和社會工作小組方法等提供專業(yè)化的服務。2012年S街道的社區(qū)服務品牌——W社區(qū)服務有限責任公司與社會養(yǎng)老企業(yè)Z聯合成立Y養(yǎng)老生活館，由社會企業(yè)為老年人提供服務。S街道以低價把場地租賃給Y養(yǎng)老生活館，且與Z企業(yè)達成合作協(xié)約：Y養(yǎng)老生活館利用其保健器材、場地等硬件設施，為老年人提供的服務全部是公益性的；在個性化服務、項目如旅游、健康食品等方面，以微利形式提供；同時每年必須將社會企業(yè)利潤中的10%用于為社區(qū)老年人提供服務。具體來說，Y養(yǎng)老生活館目前為社區(qū)老年人提供的公益性服務有：免費為老年人提供健康知識講座，每周定期為老年人免費放映電影，生活館內的保健器械供老年人免費使用，生活館內專門辟有空間和桌椅等供老年人聚會閑談、議事等；微利性服務則包括：為老年人提供短途旅游項目，以低于市場價格供應健康食品。當前該社會企業(yè)運營收支平衡，利潤部分主要依靠企業(yè)的其他產業(yè)來彌補，更加注重的是通過社區(qū)托養(yǎng)老年人的資源平臺，嘗試摸索出“政府倡導、企業(yè)參與”的養(yǎng)老新模式。該社會企業(yè)本著僅向老年人收取少量費用的原則，計劃陸續(xù)推出更多的個性化服務，研制開發(fā)掛有W品牌的生活必需品，如大米、食用油、老年人戶外用品等。

2.市場力量的重要補充

為推進社區(qū)服務信息化建設，2012年W居家養(yǎng)老云服務中心成立，是S街道與A通信公司合作建設的、利用云技術、云資源、云服務創(chuàng)建的新型居家養(yǎng)老公共服務平臺。其運營機制涉及政府、相關運營商、A通信公司和社區(qū)老人四大協(xié)議主體，由政府協(xié)助搭建養(yǎng)老信息服務平臺，包括社區(qū)老年人及其子女基本信息數據、老人宜居社區(qū)服務網、愛心熱線等，同時，民政部門為三無老人、獨居老人繳納購買服務的費用。A通信公司負責該居家養(yǎng)老信息服務平臺的運營和維護，通過后臺系統(tǒng)、呼叫中心、用戶終端三個板塊實現運作，可以讓社區(qū)中的居民享受到日常健康管理、生活照料、精神關愛、緊急救護、走失定位、政策咨詢等多方面服務。

3.“第三部門”的資源整合

談及非政府組織在S街道社區(qū)老年服務中的作用，J機構作為S街道的樞紐型組織尤其具有代表性。J機構是在S街道的積極扶植培育下，由原為社區(qū)居民提供心理咨詢服務的志愿者組織發(fā)展而來，主要依賴政府購買服務的形式，其辦公和服務場地是由S街道政府提供，兩名全職工作人員的薪酬也是以S街道政府購買崗位的形式來支付。具體來說，J機構為社區(qū)老年人提供的服務有：通過沙盤游戲提供心理保健服務；運用小組社會工作的方法培訓社區(qū)社工，由其為老年人開展心靈茶吧小組活動；舉辦老年大學；開設社區(qū)公益講堂等。志愿者組織在S街道社區(qū)老年服務中的作用也非常重要。S街道有著豐富的志愿者資源，高校大學生志愿者組織和老年人志愿者隊伍都很壯大。J機構在2014年正式建立S街道社區(qū)志愿者工作站，旨在統(tǒng)籌協(xié)調街道志愿者資源，基于不同服務需要和不同志愿者的優(yōu)勢，以便更好地、有序地、高效地致力于社區(qū)服務。如J機構通過與多個高校志愿者隊伍合作，定期組織大學生志愿者去S護理院提供臨終關懷等服務，街道的社區(qū)居民委員會曾組織大學生志愿者開展“送菜上門”獨居老人助購行動、“我和你”獨居老人守望行動等。

此外，S街道著重發(fā)揮鄰里、自助互助組織等的作用。S街道各社區(qū)居民委員會還曾結合各自特點建立了“老鄰居關愛圈”、“老戰(zhàn)友關愛圈”、“老同事關愛圈”等，為老年人建立起同輩支持網，增進互助。

綜上所述，S街道以社區(qū)為平臺，成功地匯集了政府、企業(yè)、非政府組織、志愿組織、自助互助組織、鄰里等多元福利提供主體一道提供多樣化的社區(qū)老年服務，不僅創(chuàng)新了社區(qū)服務的多元主體供給機制，還創(chuàng)新了社區(qū)服務輸送策略。

（二）社區(qū)服務內容形式的多樣化

S街道的社區(qū)老年服務已經涵蓋政府提供的社區(qū)公共服務（如玄武區(qū)政府和S街道政府向W社區(qū)養(yǎng)老服務中心購買服務）、互助性服務（如“金手杖”志愿者服務社提供的各種助老服務）、社區(qū)志愿服務（如大學生志愿者隊伍和其他社區(qū)志愿組織為老年人開展的社區(qū)服務）和微利性商業(yè)服務（如Y養(yǎng)老生活館為老年人提供的短途旅游、保健食品等）。從社區(qū)服務形式來看，S街道社區(qū)老年服務有現金（如高齡老年人津貼）、具體物品（如Y養(yǎng)老生活館向居民提供保健食品等）、具體服務（J機構、Y養(yǎng)老生活館、W居家養(yǎng)老云服務中心及各志愿組織等都以提供不同的社區(qū)老年服務為主）、機會（如各老年興趣團體、文娛組織等為老年人展示自己的才能、結識志趣相同者等提供了平臺和機會）等。

（三）社區(qū)服務資金籌集的多元化

S街道社區(qū)老年服務堅持多渠道籌集資金，主要包括政府財政撥款、自愿捐款和服務收費等。以J機構為例，其最初成立的注冊資金是由S街道辦事處提供的，于2011年申請并成功獲得玄武區(qū)公益創(chuàng)投項目資金資助，2012年獲得由上海增愛基金會捐助給江蘇省慈善總會的資金資助，而其開辦老年大學項目，則會向學員收取非常低的學費。

（四）社區(qū)服務對象范圍的多元化

S護理院為半自理和完全不能自理的老年人提供院內照顧；S社區(qū)老年照料中心為有托養(yǎng)需要的老年人提供服務，為有各種不同興趣愛好的老年人組建興趣團體，為日常生活方面需要幫助的一般老年人和殘障老年人提供志愿服務； J機構通過沙盤游戲為有心理保健服務需要的老年人進行心理疏導，通過心靈茶吧為老年人提供情感支持和精神慰藉等，老年大學為有學習需要的老年人開設課程；Y養(yǎng)老生活館和W居家養(yǎng)老云服務中心以自己特有的服務方式，服務于社區(qū)中更多的老年人。

從社區(qū)服務管理體系來看，S街道政府通過統(tǒng)籌區(qū)域內已有資源，不斷引入新的資源和社會力量，積極培育非政府組織、志愿組織、自助互助組織，與企業(yè)合作創(chuàng)建Y養(yǎng)老生活館和W居家養(yǎng)老云服務中心，構建多種服務提供主體和生產主體一道提供社區(qū)老年服務；同時還注意引導不同服務提供主體根據各自優(yōu)勢，發(fā)展不同的服務項目，避免了服務重疊，可以服務更多的老年人。從社區(qū)服務效果評估方面看，不同服務項目的評估方式各異。政府的公益創(chuàng)投項目評估，一方面由項目發(fā)包方和相關專家等進行外部評估，另一方面則是服務生產主體的內部評估，如社區(qū)服務工作者的自評、服務對象的滿意度調研等。J機構對社區(qū)工作者進行社會工作專業(yè)理念和方法的培訓，強調對服務的自我評估。而其他社區(qū)公共服務、志愿服務、互助服務的評估，多是以服務對象的反饋為主。由此可見，S街道的社區(qū)服務，居民參與熱情和認可度比較高。

綜上所述，S街道社區(qū)老年服務創(chuàng)新實踐，正是以社區(qū)為平臺整合多元福利資源，通過多元的社區(qū)服務提供主體和生產主體，向社區(qū)老年人輸送多層次、多樣化的社區(qū)服務，滿足日益多元化的福利服務需要。

首先，政府作為社區(qū)服務的提供主體，所扮演的角色至關重要。尤其是在當前公民社會發(fā)展不成熟的大環(huán)境下，政府以提供資金、場地、政策等方式積極地扶植培育非政府組織、志愿組織等的發(fā)展，主動與具有相關養(yǎng)老服務經驗的企業(yè)建立合作關系，匯集政府、市場、第三部門、自助互助組織和鄰里等多方資源和力量，一道致力于日益多元化的社區(qū)老年服務。同時，政府作為公共利益的代表，切實發(fā)揮監(jiān)督和管理社區(qū)服務的職能，協(xié)調不同服務主體發(fā)揮各自優(yōu)勢提供不同的社區(qū)服務，避免服務重復和資源浪費。但是，街道內的社會組織仍存在各個社區(qū)各自為政的現象，仍需要進一步打破社區(qū)藩籬，在街道范圍內實現更大程度地整合，這是S街道進一步努力的方向。其次，S街道的社區(qū)老年服務發(fā)展離不開其社區(qū)居民委員會的努力。社區(qū)居委會憑借其與居民近距離接觸的優(yōu)勢，對其需要最為了解，并能有針對性地與社區(qū)志愿組織、自助互助組織等一起策劃開展社區(qū)老年服務，在滿足社區(qū)老年人服務需要的同時，也大大提高了居民的社區(qū)參與。再次，在引入市場力量方面，S街道攜手企業(yè)提供社區(qū)服務，激活社區(qū)服務市場，提供更加多元化的社區(qū)服務，邁出了探索社區(qū)服務創(chuàng)新實踐中的重要一步。W居家養(yǎng)老云服務中心，政府與市場合作推動了社區(qū)服務信息化建設。關于第三部門，J機構除了直接提供社區(qū)老年服務以外，作為樞紐型非政府組織，還通過協(xié)調街道內志愿組織、互助組織等多方力量，推進了社區(qū)老年服務。從社區(qū)服務效果評估方面來看，當前S街道的社區(qū)老年服務的評估工作更多是基于服務主體的內部評估和服務對象的評估，還需更多引入外部評估，如相關專家、學者的評估，提高評估的科學性和專業(yè)性。

三、社區(qū)服務創(chuàng)新的基本路徑

在對S街道社區(qū)服務創(chuàng)新實踐分析的基礎上，本文根據福利多元主義理論的供給、融資和規(guī)制三個維度，借鑒吉爾伯特（Gilbert）和特雷爾（Terrell）所提出的社會福利政策分析框架①[美]吉爾伯特、特雷爾：《社會福利政策導論》，黃晨熹等譯，上海：華東理工大學出版社，2003。，提出社區(qū)服務創(chuàng)新應主要圍繞以下維度展開：社區(qū)服務的對象、社區(qū)服務的類型、社區(qū)服務的供給主體、社區(qū)服務的資金籌集、社區(qū)服務的管理與社區(qū)服務的效果評估。

（一）嚴格明晰社區(qū)服務對象

首先，應進一步理清和明晰不同社區(qū)服務的受益者資格。借鑒李迎生②李迎生：《對中國城市社區(qū)服務發(fā)展方向的思考》，《河北學刊》，2009（1）。從廣義、中觀和狹義三個層面對社區(qū)服務的劃分：社區(qū)公共服務的服務對象是全體社區(qū)居民，但對于不同的社區(qū)公共服務又有著自己專門的服務對象，如面向失業(yè)人員的社區(qū)就業(yè)服務、面向流動人口的社會融入服務等；社區(qū)公益服務的服務對象多為全體社區(qū)居民，其服務對象的資格多是由不同的社區(qū)服務項目的供給主體加以界定的；社區(qū)商業(yè)服務的服務對象則是全體社區(qū)居民，應按照市場化機制構建起經營者（或生產者）與消費者的關系，滿足居民的生產生活需要。其次，應切實保障社區(qū)服務對象享有充分的知情權。因信息不對稱，許多符合服務條件的人不知道他們享有服務的資格，因而無法成為實際的社區(qū)服務對象，錯失享受某些社區(qū)服務的機會。在創(chuàng)新城市社區(qū)服務的過程中，應加大宣傳力度，采用各種有效方式做好社區(qū)服務的推廣。再次，要不斷拓展社區(qū)服務對象。一方面，對已有的社區(qū)服務項目，不斷改進工作方法和服務形式，吸引潛在的社區(qū)服務對象，改變以往社區(qū)服務輻射的更多是社區(qū)明星居民、社區(qū)積極分子等狀況。另一方面，結合當地社區(qū)居民福利需要，積極開發(fā)更多新的社區(qū)服務項目，以服務更多的居民。

（二）大力豐富社區(qū)服務內容形式

首先，要推進社區(qū)服務內容的多層次化。隨著經濟轉軌、社會轉型的不斷深入，社區(qū)居民的需要日益多元化、多層次化，要求構筑包括以民生保障為主要內容的社區(qū)公共服務、以居民互助為主要形式的社區(qū)志愿服務、以滿足居民多種福利需要為主要目標的社區(qū)社會化服務在內的多層次的社區(qū)服務體系。其次，要推進社區(qū)服務形式的多樣化。社區(qū)服務形式大致分為直接和間接的兩種，其中社區(qū)服務的直接形式大致可以分為六類：現金、代用券、具體物品、具體服務、機會和權力，其為服務對象所提供的選擇自由程度依次降低，如現金賦予服務對象最大程度的選擇自由，而為滿足服務對象的需要而提供的具體服務和給予服務對象激勵和支持的機會都具有不可轉移性。目前，關于社區(qū)服務形式，現金和實物的傳統(tǒng)形式占據主導地位，支持性的具體服務項目在不斷增多但其影響仍非常有限。由于具體社區(qū)服務項目可以更好地提升服務對象的自助能力，提高其預防和抵御各種社會風險的能力，因此在推進社區(qū)服務形式多樣化的同時，尤其需要大力拓展、豐富各種專門的、有針對性的具體社區(qū)服務項目。而社區(qū)服務的間接形式則是間接援助個人和群體的社會干預和社會政策等，其本身并不直接提供服務，但由于和社區(qū)服務的規(guī)劃過程緊密相關，進而間接幫助服務對象。在社區(qū)服務創(chuàng)新中，不應忽視間接形式社區(qū)服務的重要性。

（三）科學優(yōu)化社區(qū)服務輸送策略

社區(qū)服務的輸送指的是社區(qū)服務的生產、提供過程。早在20世紀50年代，國外研究者就將公共服務的生產與提供過程加以區(qū)分，認為政府承擔著提供公共服務的責任，但不必親自踐行公共服務的生產。理查德·A·馬斯格雷夫指出，“公共需要的提供……并不要求它必須有公共生產的管理，正如公共生產的管理并不要求它必須有公共需要的提供。在決定各自的適當范圍時，應根據各自非常不同的標準”①Musgrave, R. A. “The Theory of Public Finance: A Study of Public Economy”. New York: McGraw-Hill Book Company, 1959.。社區(qū)服務輸送策略的創(chuàng)新主要表現在以下兩個方面：首先，堅持社區(qū)服務提供主體的多元化。根據福利多元主義理論，政府、市場、第三部門和非正式部門（包括家庭、鄰居、互助組織、社區(qū)等）都是社區(qū)服務的提供主體。政府主要是社區(qū)公共服務的提供主體，主要是出臺法律法規(guī)和政策文件給予法律保障、為服務的提供創(chuàng)造便利條件，提供專項資金給予物質保障，對服務進行監(jiān)督、評估等。市場主要是提供便民利民的社區(qū)商業(yè)服務，滿足居民多種生產、生活需要。第三部門即非營利組織、志愿組織，通過整合資源，提供面向弱勢群體的社區(qū)福利服務（狹義）、社區(qū)志愿服務和社區(qū)準商業(yè)服務等社區(qū)公益服務。非正式部門則根據居民的需要開展多種形式的自助互助服務，增進居民彼此互相依存的感覺，增強對社區(qū)的歸屬感。第二，推進社區(qū)服務生產主體的多元化以及生產方式的多樣化。盡管社區(qū)服務的提供主體也可以作為社區(qū)服務的生產主體，但并不是所有的提供主體都可以成為最佳的生產主體，基于對優(yōu)質和高效服務的追求，應充分發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢和所長，更好地為居民提供優(yōu)質、高效、專業(yè)化、個性化的服務。福利服務的生產主體不是單一的，而是多元化的。政府所扮演的角色更多的是掌舵者而非劃槳者，因此應做好統(tǒng)籌規(guī)劃工作?！俺苏驅I(yè)機構購買社會服務以外，要積極調動各種正式與非正式資源，動員家屬、朋友、鄰里以及各種志愿性組織積極參與，培育和發(fā)展社會服務的內生性、持續(xù)性支持網絡”②景天魁:《在社會服務體制、機制的改革與創(chuàng)新中發(fā)展非營利組織》，《教學與研究》，2012（8）。。因此，一方面，政府應大力培育和發(fā)展各類公益社會組織、志愿組織，尤其是社會工作專業(yè)組織，在積極總結各地創(chuàng)新實踐經驗的基礎上，不斷推廣和規(guī)范公益創(chuàng)投項目、提升社會工作專業(yè)組織的專業(yè)性等；另一方面，社區(qū)居民委員會作為基層群眾自治組織，要不斷創(chuàng)新工作理念和方式，不斷提高居民的社區(qū)服務參與度，并積極引導和扶持社區(qū)自助互助組織、社區(qū)志愿者隊伍，為其長期發(fā)展搭建平臺，營造并強化社區(qū)自助互助的氛圍。

（四）廣泛拓展社區(qū)服務資金籌集

社區(qū)服務資金籌集方式的多元化，即堅持社區(qū)服務資金籌集的多渠道、廣門路。首先，社區(qū)服務資金一般主要有三種基本來源：政府稅收、自愿捐款和服務收費。政府所提供的社區(qū)公共服務，依靠的資金來源是稅收，由于其具有強制性，因而是最穩(wěn)定的。社區(qū)公益服務的資金來源渠道是最廣泛的，可以來自于政府稅收，也可以來自于個人捐助、企業(yè)捐助、基金會捐助，也可以是來自部分服務收費。社區(qū)商業(yè)服務的資金來源是服務收費。福利多元化的實質是籌資渠道的多元化，盡管社區(qū)公共服務主要依賴政府財政撥款，但也可以通過吸收社會捐款作為補充資金；同樣，雖然非營利組織、志愿組織主要吸納各種形式的社會捐款，但也越來越多地以承接政府服務外包的形式獲得財政資助。其次，隨著全球化進程的加快，國際組織在社區(qū)服務資金中發(fā)揮著越來越大的作用。國際公益組織如世界銀行、聯合國兒童基金會等，不斷資助在華公益項目展開。我國公益組織應積極在法律和政策框架內與國際組織開展合作，拓寬融資渠道，更好地開展社區(qū)服務。另外，在高速發(fā)展的信息化社會里，除了利用傳統(tǒng)的籌資方式外，還應積極充分利用互聯網這一平臺，如通過微博、微信、網絡論壇等發(fā)布相關服務項目信息，以最快的速度向更多的人宣揚公益服務的理念，聚集更多的社會關注和力量。

（五）加快完善社區(qū)服務管理體系

當前，由于作為不同利益主體的社區(qū)服務供給主體多元化，原有管理體制的條塊分割，出現多個供給主體哄搶某些社區(qū)服務，而一些社區(qū)服務則無人問津的局面，不僅造成了公共資源的浪費，而且居民的服務需要沒有得到很好的滿足，因此必須加強統(tǒng)籌管理，推進社區(qū)服務管理體系的創(chuàng)新。社區(qū)服務管理體制，應構建“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的網絡體系，各主體間明確職責和權限，在法律框架內，尊重當地歷史、文化習俗基礎上，積極有序地參與社區(qū)服務創(chuàng)新。簡單說來，社區(qū)服務管理主要涉及四大主體，即社區(qū)服務對象、社區(qū)服務生產者、社區(qū)服務提供者、社區(qū)服務監(jiān)督者，四者的互動構成了動態(tài)的社區(qū)服務管理流程?；谏鐓^(qū)服務對象的需要，社區(qū)服務提供者擬定可行的社區(qū)服務，繼而社區(qū)服務生產者在相應的政策、人力、財力、物力等的支持下直接將服務傳遞到社區(qū)服務對象，滿足其需要。社區(qū)服務監(jiān)督者則貫穿在整個過程中的每一個環(huán)節(jié)。尤其是政府作為公共利益的代表者，社區(qū)服務的提供者，對社區(qū)服務的生產者的直接服務狀況具有監(jiān)督、管理的權利。

（六）雙向嚴格社區(qū)服務監(jiān)督評估

社區(qū)服務評估，一般有內部評估和外部評估兩種形式。內部評估是由服務生產者進行的服務評估，旨在對服務結果進行評估和總結，改善服務質量，考核服務目標的達成情況，贏得公眾的認同，進而繼續(xù)獲取多方的支持，積極樹立自身的對外形象。外部評估，主要是來自社區(qū)服務提供者（如政府）或第三方的評估，目標是檢測服務執(zhí)行的成效，以及資金、物質等資源是否得到妥善使用。政府在社區(qū)服務提供者中的地位舉足輕重，是社區(qū)服務生產者的重要評估方，考核服務生產者如社會公益組織等的服務質量，是否達到了預期服務目標，檢驗政府所提供的政策、資金等支持所實際產生的社會效益。第三方評估一般由專門評估機構或相關學者、專家實施，較之于社區(qū)服務提供者的評估，會兼顧到專業(yè)理念、專業(yè)方法的運用對服務對象產生的影響，因此具有相對的科學性、專業(yè)性、客觀性。在政府向社會組織購買社會服務的實踐中，多采用政府評估和第三方評估相結合的方式，既有服務發(fā)包方的效益視角，又有專業(yè)人士的專業(yè)視角，使評估更加全面、客觀、科學。另外，社區(qū)居民作為社區(qū)服務的接受對象，既是服務的直接和最終受益者，也是重要的評估主體。尤其是在服務對象居于主導地位的行動型、發(fā)展型項目中，居民對服務的滿意度評估是社區(qū)服務效果評估體系中的重要組成部分。

四、結語

本文以福利多元主義理論為指導，以對南京市S街道的社區(qū)服務實踐的分析為基礎，從社區(qū)服務的對象、社區(qū)服務的類型、社區(qū)服務的供給主體、社區(qū)服務的資金籌集、社區(qū)服務的管理與社區(qū)服務的效果評估六個維度對城市社區(qū)服務的創(chuàng)新路徑展開探討。歸根結底，城市社區(qū)服務的創(chuàng)新，必須突出發(fā)揮社區(qū)作為平臺整合多元福利資源的作用，不僅可以利用自有資源形成自生社區(qū)福利，而且還可以積極引入外部資源形成外生福利，以及將自有資源和外部資源通過多種形式的合作形成混合福利，同時理順社區(qū)服務供給體系、社區(qū)服務管理體系和社區(qū)服務評估體系，有序、高效地匯集社區(qū)福利合力。

城市社區(qū)服務創(chuàng)新的根本目的是為了更好地有效滿足社區(qū)居民的多樣化、動態(tài)發(fā)展的需要，多元的社區(qū)服務主體和多樣的服務輸送策略使得社區(qū)服務供給機制日益多元化，這無疑對社區(qū)服務管理和效果評估提出了更多的挑戰(zhàn)，因而如何通過社區(qū)服務管理體系確保不同服務主體有序地提供有針對性的社區(qū)服務，如何通過社區(qū)服務效果評估體系確保社區(qū)服務的質量，仍需要相關研究者、政策制定者和實務工作者不斷地進行探索。

The Study of the Innovation Path of Urban Community Service under Perspective of Welfare Pluralism—A Case Study of S Subdistrict in Nanjing Cit

GAO Li-ru, HU Bin-bin

With the transition in the pattern of social resources from unit system to community system, the communities undertake more and more responsibilities of social management and public services, which makes the innovation of urban community services very urgent. With the perspective of welfare pluralism, this study takes the case study of S Subdistrict in Nanjing city and proposes the ways to innovate the governance of urban community services in China∶ making the objects of community services clear, enriching the forms of community services contents, optimizing the delivery strategies of community services, increasing more channels to collect fund of community services, improving the management system of community services and strengthening regulation of community services by internal and external evaluation.

welfare pluralism; urban community services; innovation path

教育部重大課題攻關項目“中國適度普惠型社會福利理論和制度構建研究”（10JZD0033）。

高麗茹，南京財經大學法學院講師，社會學博士，主要研究方向為社會福利與社會政策、社會工作；胡彬彬，貴州民族大學民族學與社會學學院副教授，社會學博士，主要研究方向為社會福利與社會政策、民族社會學。

（責任編輯：方 舒）