彭秋蓮　楊運(yùn)東

【摘 要】 在廣東省高水平大學(xué)建設(shè)的背景下，高校財(cái)政資金分配實(shí)行“突出重點(diǎn)，績效優(yōu)先”原則?，F(xiàn)行高校資金管理中存在財(cái)力分散、資金支出低效率等諸多問題，資金管理創(chuàng)新勢在必行。引入競爭性資金管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金統(tǒng)籌、規(guī)范資金分配程序、實(shí)施動態(tài)管理和全過程績效管理、構(gòu)建資金績效評價體系，既是高水平大學(xué)建設(shè)的要求，也是有效解決當(dāng)前高校資金管理弊端、實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)?shù)谋厝贿x擇。

【關(guān)鍵詞】 高校財(cái)務(wù)； 績效管理； 競爭性分配； 資金管理

【中圖分類號】 G475 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2016）21-0122-03

一、研究的背景

近年，基于“高水平大學(xué)建設(shè)”和實(shí)施高等教育“創(chuàng)新強(qiáng)校工程”的背景，廣東省財(cái)政遵循“突出重點(diǎn)，績效優(yōu)先”的原則，創(chuàng)新資源配置方法，實(shí)行專項(xiàng)資金的統(tǒng)籌整合，財(cái)政資金分配打破“事前單項(xiàng)競爭為主”模式，實(shí)施“綜合打包獎補(bǔ)和事后獎補(bǔ)為主”的撥款方式，這對高校提出了資金績效管理的新要求，同時對高校創(chuàng)新資金管理機(jī)制發(fā)出了新的信號。針對新的情況，如何創(chuàng)新高校資金管理機(jī)制，對廣東高水平大學(xué)建設(shè)提供強(qiáng)有力的財(cái)務(wù)保障，是當(dāng)前亟待需要解決的問題。本文以廣東省高校為例，試圖通過創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理思路，探索競爭性資金管理機(jī)制，優(yōu)化學(xué)校資源配置，充分發(fā)揮資金使用效益，為高水平大學(xué)建設(shè)高校提供有益的政策參考和可操作性建議。

二、目前高校資金管理存在的弊端

盡管廣東省乃至國內(nèi)高校資金管理機(jī)制基本形成并不斷完善，但仍存在不少問題，尚不能適應(yīng)高校內(nèi)涵式發(fā)展和績效管理的要求。

（一）學(xué)校財(cái)力較分散，資金支出低效率

預(yù)算編制沒有實(shí)行完全意義上的“零基預(yù)算”，導(dǎo)致預(yù)算和執(zhí)行相分離；項(xiàng)目及預(yù)算安排缺乏充分調(diào)研和論證評估，使得財(cái)務(wù)預(yù)算管理過程中各項(xiàng)開支的合理性、真實(shí)性和必要性很難得到保證，資金分配缺乏相應(yīng)的事權(quán)依據(jù)，資金分配不合理，資源分散、浪費(fèi)和低效率。

（二）資金分配存在盲目性，監(jiān)管不到位

分配標(biāo)準(zhǔn)上，缺乏科學(xué)合理的評判標(biāo)準(zhǔn)，沒有建立一套系統(tǒng)的評估程序，缺乏對學(xué)校運(yùn)行狀況進(jìn)行科學(xué)預(yù)測、控制和分析，客觀性較差；分配過程上，透明度低，主要體現(xiàn)在專項(xiàng)資金立項(xiàng)、審批環(huán)節(jié)不公開，造成信息不對稱，監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)[1]。

（三）預(yù)算執(zhí)行缺乏有效的管理，執(zhí)行進(jìn)度緩慢

一是項(xiàng)目預(yù)算編制工作過程簡單，預(yù)算開支不夠明細(xì)，導(dǎo)致實(shí)際執(zhí)行明細(xì)項(xiàng)與預(yù)算編制計(jì)劃不一致，與預(yù)算編制計(jì)劃脫節(jié)。二是預(yù)算執(zhí)行的責(zé)任主體不明確。預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管理應(yīng)遵循“誰預(yù)算誰負(fù)責(zé)”的原則，但目前高校尚未建立相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行管理辦法，各預(yù)算單位或項(xiàng)目負(fù)責(zé)人沒有被賦予執(zhí)行預(yù)算的主體責(zé)任，學(xué)校也難以實(shí)施責(zé)任追究，因而難以推進(jìn)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。三是對預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督不力。由于缺乏預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控和跟蹤機(jī)制，在執(zhí)行情況信息反饋及獎懲機(jī)制等方面缺乏切實(shí)可行的措施，繼而嚴(yán)重影響了預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度[2]。

（四）預(yù)算績效評價體系不健全，難以實(shí)施有效激勵和績效問責(zé)[3]

一是在資金籌措上，注重經(jīng)費(fèi)短期的需求，缺乏長期籌資計(jì)劃；二是在資金使用上，重投入、輕產(chǎn)出，缺乏成本管理意識，忽視資金的使用效益；三是資金的使用效率、效益未能量化，因而對專項(xiàng)資金預(yù)算完成情況和執(zhí)行效益難以做出完整、精確的評價和績效問責(zé)。

三、以競爭促績效的理論基礎(chǔ)

（一）競爭性資金管理機(jī)制的內(nèi)涵

競爭性資金管理機(jī)制，是一種以“競爭擇優(yōu)”為原則的選擇性資金安排，打破了傳統(tǒng)的單向固定性資金安排方式，強(qiáng)化資金使用的績效性，通過建立項(xiàng)目優(yōu)選機(jī)制，使有限的資金充分發(fā)揮使用效益[4]。

（二）競爭性資金管理機(jī)制的功能

1.競爭性資金管理機(jī)制的特點(diǎn)

相對于傳統(tǒng)的資金管理機(jī)制而言，競爭性資金管理機(jī)制具有顯著的特點(diǎn)：競爭性資金管理機(jī)制強(qiáng)調(diào)有效性，關(guān)注的是項(xiàng)目本身的成效而不是短期的資金需求；競爭性資金管理機(jī)制強(qiáng)調(diào)效率，關(guān)注全過程管理而不是僅僅注重結(jié)果；競爭性資金管理機(jī)制強(qiáng)調(diào)資金使用的效益，遵循成本效益原則，在眾多項(xiàng)目中“好中選優(yōu)”，決定資金流向。

2.競爭性資金管理機(jī)制的功能

（1）有效打破了傳統(tǒng)的路徑依賴和思維定勢，強(qiáng)化競爭意識，極大地激發(fā)了各單位的積極性和主觀能動性，形成了推動科學(xué)發(fā)展的強(qiáng)大內(nèi)生動力。

（2）引入專家評審機(jī)制，杜絕了各部門和單位“走后門”“爭資金”等不合理局面，改變了傳統(tǒng)資金管理機(jī)制的單一性和隨意性，提高了資金分配的科學(xué)合理性。

（3）建立規(guī)范的資金分配程序和規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了公開、透明的決策模式。

（4）把績效管理貫穿于資金分配和使用的全過程，改變了以往的資金管理只注重形式，不注重結(jié)果和過程的管理狀況。

四、高校資金管理創(chuàng)新的路徑選擇

高校要將有限的資金用在刀刃上，遵循“突出重點(diǎn)，績效優(yōu)先”原則，引入競爭性資金管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資金管理創(chuàng)新，是高水平大學(xué)建設(shè)的要求，也是高校革除資金管理弊端、實(shí)現(xiàn)科學(xué)理財(cái)?shù)谋厝贿x擇。

（一）建立資金統(tǒng)籌機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集成發(fā)展

資金統(tǒng)籌是競爭性資金管理的前提[5]。在學(xué)校發(fā)展中要充分發(fā)揮資金的保障、支撐和控制作用，充分利用各類資源，統(tǒng)籌規(guī)劃，按照安全性、效益性原則，有重點(diǎn)有方向地將資金有效投入到學(xué)校事業(yè)之中，集中用于學(xué)校優(yōu)先保障和急需發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域。

1.打造學(xué)校建設(shè)和發(fā)展大平臺。將所有預(yù)算資金納入學(xué)校財(cái)務(wù)部門統(tǒng)一分配，明確資金投入方向和重點(diǎn)，加強(qiáng)學(xué)校財(cái)務(wù)宏觀調(diào)控能力，加強(qiáng)資源整合力度，統(tǒng)籌學(xué)校發(fā)展各方面要素和各類資源，集中財(cái)力辦急事、辦大事。

2.確定學(xué)校資金統(tǒng)籌比例和可用財(cái)力情況。全面預(yù)測各種經(jīng)費(fèi)來源及比例，掌握統(tǒng)籌調(diào)控資金的總量及構(gòu)成；分析各種存量資金分布、可控資金構(gòu)成、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金情況及形成原因。

3.科學(xué)配置資金。在保證資金使用安全的前提下，依據(jù)資金的性質(zhì)和用途，確定各項(xiàng)目最佳資金投入量，降低資金使用的機(jī)會成本，科學(xué)合理統(tǒng)籌資金使用。

（二）規(guī)范資金分配程序，優(yōu)化資源配置

資金分配制度科學(xué)，操作程序規(guī)范，是競爭性資金管理的關(guān)鍵因素。

1.統(tǒng)一組織。為做好總體協(xié)調(diào)和資金統(tǒng)籌規(guī)劃工作，學(xué)校應(yīng)成立由校領(lǐng)導(dǎo)牽頭的專業(yè)性資金管理領(lǐng)導(dǎo)小組或組織機(jī)構(gòu)。按照職能分工，下設(shè)工作組，明確職責(zé)任務(wù)，制定有關(guān)管理制度和實(shí)施措施，確保工作逐項(xiàng)及時落實(shí)到位。

2.程序規(guī)范。在項(xiàng)目開始運(yùn)作之前，應(yīng)制訂競爭分配方案，方案應(yīng)包括資金競爭性分配的具體規(guī)章制度，主要包括制定項(xiàng)目的競爭流程、評審方法和程序。

（1）制定規(guī)劃。按照上級要求和文件精神，深入研究學(xué)校的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，按照輕重緩急、分類推進(jìn)原則，編制學(xué)校3—5年建設(shè)規(guī)劃和編制年度專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃。

（2）組織申報(bào)。公開發(fā)布學(xué)校規(guī)劃，各工作組在分類規(guī)劃論證的基礎(chǔ)上，組織各學(xué)院、單位進(jìn)行項(xiàng)目文本申報(bào)。

（3）優(yōu)選項(xiàng)目。各工作組根據(jù)各單位申報(bào)項(xiàng)目及文本，充分考慮具體項(xiàng)目的必要性和可行性，優(yōu)選目標(biāo)明確、切實(shí)可行、績效顯著的項(xiàng)目，并公示所選項(xiàng)目后，匯報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組。

（4）初審項(xiàng)目。領(lǐng)導(dǎo)小組組織專家委員會評審，進(jìn)一步圍繞學(xué)校發(fā)展需要和建設(shè)目標(biāo)任務(wù)及實(shí)際可能，初審申報(bào)項(xiàng)目。

（5）審定上報(bào)。經(jīng)學(xué)校黨政聯(lián)席會議審議通過后，報(bào)送省教育廳等上級管理部門備案。

3.信息公開。資金分配嚴(yán)格按照“項(xiàng)目要公開、申報(bào)要公平、審批要制衡、去向要審計(jì)、績效要評估、考核要問責(zé)”的要求，對資金（項(xiàng)目）申報(bào)、認(rèn)定和評審的程序和結(jié)果實(shí)行公開，實(shí)行項(xiàng)目論證制度和競爭性安排。

（三）實(shí)行項(xiàng)目動態(tài)管理，提高資金使用效益

最大限度實(shí)現(xiàn)資金使用效益，是競爭性資金管理的最終目標(biāo)[6]。

1.實(shí)行資金分類管理。在對資金進(jìn)行功能和性質(zhì)分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)項(xiàng)目重要性擇優(yōu)確定實(shí)施的時間順序，遵循“條件最優(yōu)，時間最快”的原則優(yōu)先確定項(xiàng)目，并以此為依據(jù)安排資金。

2.完善預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè)。加強(qiáng)對預(yù)算項(xiàng)目的前期可行性論證，提前做工作，做到“項(xiàng)目等錢”，從根本上解決“錢等項(xiàng)目”的問題。

3.建立項(xiàng)目動態(tài)調(diào)整機(jī)制，優(yōu)先支持學(xué)校發(fā)展急需資金的領(lǐng)域。對于執(zhí)行效果不佳或無法實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的項(xiàng)目，及時整改或予以撤銷；對于執(zhí)行進(jìn)度較慢、未能如期完成績效目標(biāo)的項(xiàng)目，緩撥或調(diào)減項(xiàng)目資金；對于執(zhí)行進(jìn)度快、績效目標(biāo)完成好的項(xiàng)目，相應(yīng)增加項(xiàng)目資金[7]。

（四）強(qiáng)化全過程管理，執(zhí)行績效問責(zé)制

將“跟蹤問效、績效問責(zé)制”落到實(shí)處，對資金使用進(jìn)行全過程管理，使績效管理貫穿于整個過程，是競爭性資金管理的有力保障[8]。

1.落實(shí)績效預(yù)算制度

績效預(yù)算是實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的表現(xiàn)形式，是根據(jù)預(yù)算實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)來決定預(yù)算支出。績效預(yù)算是產(chǎn)出預(yù)算，改變了投入預(yù)算“部門決策”的特點(diǎn)，打破了原有的“部門壁壘”，通過績效預(yù)算，能實(shí)現(xiàn)對資金的優(yōu)化配置。

績效預(yù)算的重要特點(diǎn)是在預(yù)算安排之前，對預(yù)算支出項(xiàng)目開展績效評價，選擇績效較高的項(xiàng)目。在申報(bào)項(xiàng)目時，項(xiàng)目申報(bào)單位須提交項(xiàng)目可行性方案，明確提出項(xiàng)目資金使用的績效目標(biāo)。學(xué)校對各單位提交的可行性方案進(jìn)行嚴(yán)格審核，一般性支出項(xiàng)目可以按規(guī)定的例行程序?qū)徍?，重大?xiàng)目必要時由學(xué)校組織成立專家組進(jìn)行評審。

編制績效預(yù)算的基本分析工具是成本一收益比較法，針對預(yù)算支出項(xiàng)目確定的目標(biāo)，在績效目標(biāo)額相同的情況下，以最小成本項(xiàng)目為優(yōu)；或者在相同成本下，取得最大效益項(xiàng)目為優(yōu)。

2.強(qiáng)化資金使用過程管理

對資金使用過程進(jìn)行監(jiān)督和管理，是財(cái)務(wù)的基本職能。但是長期以來，我國的財(cái)務(wù)監(jiān)督工作重視“亡羊補(bǔ)牢式”的事后監(jiān)督，而忽略了事前的預(yù)防、準(zhǔn)備及執(zhí)行的控制約束，忽略了內(nèi)部管理和過程管理，最終導(dǎo)致監(jiān)督不實(shí)，缺乏效力。高校通過資金使用過程管理，可以依法監(jiān)督資金使用貫徹執(zhí)行國家財(cái)經(jīng)政策、制度的情況，可以及時了解資金使用單位或個人的財(cái)務(wù)收支的合法性、真實(shí)性和有效性。

一是資金安全管理。通過對資金使用的合法性、真實(shí)性、有效性等進(jìn)行跟蹤檢查，監(jiān)督是否按資金性質(zhì)和規(guī)定用途使用，有無截留、擠占、挪用等行為，隨時掌握資金的去向和使用情況，發(fā)現(xiàn)問題及時予以糾正。

二是執(zhí)行進(jìn)度管理。按月開展資金執(zhí)行進(jìn)度自查，每月進(jìn)行進(jìn)度通報(bào)；在動態(tài)掌握各類指標(biāo)支出進(jìn)度情況的基礎(chǔ)上，找出存在的問題并剖析原因，強(qiáng)化資金使用單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任，落實(shí)加快執(zhí)行進(jìn)度的有效措施。

三是建立預(yù)警機(jī)制。充分發(fā)揮學(xué)校內(nèi)部審計(jì)在資金使用過程管理的預(yù)警作用，通過審計(jì)部門定期對資金使用進(jìn)行專門監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)資金使用過程中存在的問題和隱患，并提出整改意見，確保資金使用的合法合規(guī)性。

3.構(gòu)建資金績效評價體系

績效評價直接影響到高校預(yù)算資金在跨部門之間或者部門內(nèi)部之間的分配，為保證預(yù)算資金的使用和支出的有效性、效率性、效益性，建立一套系統(tǒng)完整、可以具體量化并且科學(xué)合理的預(yù)算資金績效評價體系至關(guān)重要。

一是根據(jù)資金的性質(zhì)，設(shè)定不同階段的績效目標(biāo)和實(shí)施措施，逐步推進(jìn)和完善。二是分類設(shè)定績效指標(biāo)。采取平衡計(jì)分卡（BSC）和關(guān)鍵性績效指標(biāo)（KPI）相結(jié)合的方法，分類設(shè)定合規(guī)性（共性）和效果性（個性）完整的指標(biāo)體系。三是制定具體的評價標(biāo)準(zhǔn)。評價標(biāo)準(zhǔn)必須包含橫向比較和縱向比較兩方面的內(nèi)容，可以是行業(yè)比較，也可以是部門之間的比較。四是績效評價結(jié)果運(yùn)用。年度或階段性績效評價結(jié)果，作為動態(tài)調(diào)整建設(shè)項(xiàng)目和獎優(yōu)罰劣的依據(jù)，充分發(fā)揮績效評價的激勵作用。

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