馮義強(qiáng)， 陳燕芽

(1.華中師范大學(xué)法學(xué)院； 2.華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

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征地補(bǔ)償款分配權(quán)的法律保障

馮義強(qiáng)1， 陳燕芽2

(1.華中師范大學(xué)法學(xué)院； 2.華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院，湖北 武漢 430079)

[摘要]征地補(bǔ)償款分配權(quán)是土地承包經(jīng)營權(quán)承租方參與征地補(bǔ)償款分配的權(quán)利基礎(chǔ)?，F(xiàn)行法律雖未對該權(quán)利做出明確規(guī)定，但土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的可分性為其提供了理論基礎(chǔ)，而承租方受償途徑的單一性是其實(shí)踐支撐。承租方征地補(bǔ)償款分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)存在征地補(bǔ)償范圍不合理、征地補(bǔ)償款分配難落實(shí)等問題。在三權(quán)分置的農(nóng)地權(quán)利配置尚未完成之時，應(yīng)從調(diào)整對承租方的損失補(bǔ)償范圍入手，通過妥善保障承租方征收參與權(quán)、嚴(yán)格落實(shí)征地補(bǔ)償款“二次分配”的方式予以解決。

[關(guān)鍵詞]土地承包經(jīng)營權(quán)承租方；征地補(bǔ)償款分配權(quán)；三權(quán)分置

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.01.019

未屆流轉(zhuǎn)期限而被征收的土地補(bǔ)償款分配問題既涉及集體經(jīng)濟(jì)組織與承包戶的利益，又涉及土地承包經(jīng)營權(quán)受讓方的利益，成為農(nóng)地征收與土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙增長中亟待解決的問題[1]。集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地的所有權(quán)人，有權(quán)依據(jù)土地所有權(quán)而享有征地補(bǔ)償款分配權(quán)。作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的承包戶是一定地域范圍內(nèi)依賴集體土地及其他自然資源和財產(chǎn)而獲得生存保障的人[2]。在農(nóng)地征收中，征地補(bǔ)償款分配權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)所涵蓋權(quán)能的一種，集體成員可依據(jù)其成員權(quán)從集體收益中取得利益分配。我國《物權(quán)法》第132條規(guī)定“土地承包經(jīng)營權(quán)人有權(quán)依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償”。但土地承包經(jīng)營權(quán)受讓方能否享有征地補(bǔ)償款分配權(quán)，既無法律明確規(guī)定，也無學(xué)界通說可資參考。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等途徑為主，而通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場交易的土地承包經(jīng)營權(quán)主要以出租方式實(shí)現(xiàn)，故出租更符合土地承包經(jīng)營權(quán)市場化流轉(zhuǎn)的目標(biāo)，應(yīng)成為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要實(shí)現(xiàn)方式及理論研究的重點(diǎn)。因此，本文擬以土地承包經(jīng)營權(quán)承租方征地補(bǔ)償款分配權(quán)為研究對象，在對承租方征地補(bǔ)償款分配權(quán)的正當(dāng)性進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上提出保障承租方征地補(bǔ)償款分配權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的措施，以期對土地承包經(jīng)營權(quán)承租方土地利益的保障以及土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)模化流轉(zhuǎn)的研究有所裨益。

一、承租方征地補(bǔ)償款分配權(quán)的正當(dāng)性分析

土地承包經(jīng)營權(quán)承租方的征地補(bǔ)償款分配權(quán)既非法律規(guī)定的權(quán)利，也非流轉(zhuǎn)雙方議定的權(quán)利，而是在土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)之下的土地征收實(shí)踐中“造成”的。因此，若意圖將征地補(bǔ)償款分配權(quán)作為承租方在征地補(bǔ)償款分配中獲取利益的依據(jù)，則必須對其享有該權(quán)利的正當(dāng)性進(jìn)行充分論證。

(一)承租方征地補(bǔ)償款分配權(quán)的理論基礎(chǔ)

承租方作為農(nóng)地的實(shí)際占有者和經(jīng)營者，除其對所耕作的土地上的青苗以及地上附著物可能享有的所有權(quán)外，能獨(dú)立享有附期限的土地經(jīng)營權(quán)是其征地補(bǔ)償款分配權(quán)具有正當(dāng)性的理論基礎(chǔ)。因此，對土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的可分性進(jìn)行研究尤為必要。

土地承包經(jīng)營權(quán)日益呈現(xiàn)出的特性為封閉性、身份性、保障性，而非開放性、發(fā)展性和資本性，直接阻礙了非農(nóng)資本進(jìn)入農(nóng)村土地市場[3]。中共中央、國務(wù)院于2014年底印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，提出在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置。2015年初，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》，進(jìn)一步提出必須抓緊修改農(nóng)村土地承包方面的法律，界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)之間的權(quán)利關(guān)系。并且從法理而言，因土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)體現(xiàn)出較大的差異性，故有分離的空間。(1)權(quán)利主體不同。依照我國《農(nóng)村土地承包法》第5條的規(guī)定，土地承包權(quán)的主體僅為“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”，而土地經(jīng)營權(quán)的主體則不同，其在實(shí)踐中表現(xiàn)為作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的“土地承包經(jīng)營權(quán)人”和作為土地承包經(jīng)營權(quán)受讓方的“其他承包戶”“農(nóng)業(yè)企業(yè)”以及“農(nóng)業(yè)合作社”。(2)權(quán)利類型不同。土地承包權(quán)是承包本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地的資格[4]。故其并非實(shí)在的財產(chǎn)權(quán)，僅表現(xiàn)為可期待利益的一種，即為期待權(quán)。而當(dāng)集體成員經(jīng)與發(fā)包方簽訂土地承包合同的途徑行使其承包權(quán)即可產(chǎn)生土地經(jīng)營權(quán)[5]。因此，土地經(jīng)營權(quán)是集體成員直接占有并經(jīng)營承包土地的權(quán)能，可見其為實(shí)在取得的權(quán)利，即為既得權(quán)。(3)權(quán)利性質(zhì)不同。土地承包權(quán)是因應(yīng)土地的社會保障功能而產(chǎn)生的集體成員權(quán)派生的權(quán)利，其具有明顯的保障性與身份性特點(diǎn)。而土地經(jīng)營權(quán)則為有期限的用益物權(quán)的一種，具有調(diào)劑土地“所有”與“利用”的機(jī)能[6]，故其財產(chǎn)性與期限性更為突出。(4)負(fù)載功能不同。土地承包權(quán)以社會保障為其主要負(fù)載對象，承擔(dān)著維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織穩(wěn)定的功能。而土地經(jīng)營權(quán)主要負(fù)載土地發(fā)展功能，表現(xiàn)為深化農(nóng)地制度改革，促進(jìn)農(nóng)民增收[7]。因此，土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的分離是適應(yīng)農(nóng)村土地制度改革和土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)?；鬓D(zhuǎn)的需要，是在實(shí)踐中產(chǎn)生的并為政策和法理所確認(rèn)的農(nóng)地權(quán)利創(chuàng)新，其不僅可以分離而且必須分離。

循此思路，在土地承包權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)分置的背景下，承租方與承包戶完成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之時，承租方即獨(dú)立取得有期限的土地經(jīng)營權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)是物權(quán)，其因國家的征收行為而滅失之時理應(yīng)獲得對應(yīng)的補(bǔ)償，這為賦予承租方征地補(bǔ)償款分配權(quán)提供了基礎(chǔ)和可能。

(二)承租方征地補(bǔ)償款分配權(quán)的實(shí)踐支撐

基于公共利益的政府征收行為必然導(dǎo)致集體經(jīng)濟(jì)組織以及承包戶因被征收土地而生的權(quán)益歸于消滅，此時，承包戶亦無土地可繼續(xù)出租給承租方以供其經(jīng)營。因此，承包戶與承租方之間的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議將因政府的征收行為而難以繼續(xù)履行。流轉(zhuǎn)協(xié)議非基于承租方的原因而不能繼續(xù)履行，通常應(yīng)由承包戶承擔(dān)違約責(zé)任，并賠償承租方所受的損失。但依據(jù)我國《合同法》第94條的規(guī)定，因不可抗力致使合同目的無法實(shí)現(xiàn)是合同的法定解除情形，且可部分或全部免除責(zé)任?！逗贤ā返?17條第2款規(guī)定，不可抗力是不能預(yù)見，不能避免并不能克服的情形。征收屬于政府行為，是不可抗力的常見事項(xiàng)。因而，承包戶因政府的征收行為而不能繼續(xù)履行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同，自可依據(jù)《合同法》規(guī)定的“不可抗力”而免除違約責(zé)任。而對解除合同并無過錯的承租方因合同解除所受的損失可能處于無法救濟(jì)狀態(tài)。

土地承包經(jīng)營權(quán)承租方在土地征收中所受的損失主要包括未收割的農(nóng)作物、地上附著物、剩余經(jīng)營期以及預(yù)期收益等。上述損失中唯有剩余經(jīng)營期的損失可通過從承包戶處以剩余期限租金返還的方式彌補(bǔ)，而其他損失則無從承包戶處受償?shù)囊罁?jù)。(1)未收割的農(nóng)作物與地上附著物。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第22條第2款以及《土地管理法實(shí)施條例》第26條的規(guī)定，征地補(bǔ)償費(fèi)所含的青苗補(bǔ)助費(fèi)應(yīng)歸實(shí)際投入人，地上附著物補(bǔ)助費(fèi)歸實(shí)際所有人。因此，土地承包經(jīng)營權(quán)承租方可依其對未收割農(nóng)作物的投入，以及對地上附著物所有權(quán)而享有部分或者全部青苗補(bǔ)償費(fèi)與地上附著物補(bǔ)償費(fèi)?？梢?，未收割農(nóng)作物與地上附作物因土地征收所受的損失應(yīng)通過參與分配征地補(bǔ)償款的方式獲得彌補(bǔ)。(2)預(yù)期收益。預(yù)期收益是指承租方因?qū)ζ浣?jīng)營土地的投入而可能獲得的可預(yù)測收益。依照我國《農(nóng)村土地承包法》第33條、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第3條等法律法規(guī)的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。因此，承包戶通過出租的方式向承租方轉(zhuǎn)讓土地之后，承租方對該土地的利用必須限制在經(jīng)營農(nóng)業(yè)的范圍之內(nèi)。而農(nóng)業(yè)具有投資周期長、回報率低、風(fēng)險高等特點(diǎn)，預(yù)期收益的獲得對承租方具有至關(guān)重要的作用。其不僅關(guān)系著承租方能否收回投資成本，而且關(guān)系著承租方能否獲得盈利進(jìn)而擴(kuò)大土地租賃規(guī)模。因此，預(yù)期收益對于堅(jiān)定承租方的投資信心以及實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)?；鬓D(zhuǎn)均有較大的影響，故有必要對承租方預(yù)期收益的損失進(jìn)行補(bǔ)償。而作為土地出租方的承包戶雖為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)協(xié)議的締約人，但因法律已免除其因征收而解除流轉(zhuǎn)協(xié)議的違約責(zé)任。而政府作為征收行為的決策者和實(shí)施者，承租方的預(yù)期利益損失是因其征收行為而導(dǎo)致的，故有必要突破合同的相對性，由政府對承租方的預(yù)期利益損失進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償。因此，將部分補(bǔ)償納入征地補(bǔ)償款范圍進(jìn)行，統(tǒng)一立項(xiàng)、有序分配較為妥當(dāng)。由此可見，除剩余經(jīng)營期損失可能從承包戶處獲得補(bǔ)償外，未收割農(nóng)作物、地上附著物以及預(yù)期收益等損失只能在征地補(bǔ)償款的范圍內(nèi)通過政府財政獲得應(yīng)有補(bǔ)償，故承租方因征地所受損失的補(bǔ)償具有單一性的特點(diǎn)。征地補(bǔ)償款分配權(quán)是承租方參與征地補(bǔ)償款分配從而獲得應(yīng)有補(bǔ)償?shù)臋?quán)益基礎(chǔ)，因此有必要明確承租方的征地補(bǔ)償款分配權(quán)，以保障承租方的土地利益。

二、承租方征地補(bǔ)償款分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)困境

(一)承租方征地補(bǔ)償范圍不合理

土地承包經(jīng)營權(quán)承租方與承包戶雖均為土地的經(jīng)營主體，但其對土地的經(jīng)營行為具有不同的特性。就承包戶而言，其并非“完全理性經(jīng)濟(jì)人”，而是類似于演化博弈論中所稱的“非超理性經(jīng)濟(jì)人”。這種理性是“基于個人習(xí)慣、習(xí)俗和慣例等一些生活常規(guī)、社會秩序和非正式約束下的‘異質(zhì)低度理性’”[8]。因此，農(nóng)民經(jīng)營土地的行為并非完全的經(jīng)濟(jì)行為，更多的是習(xí)慣行為。而承租方則不同，其經(jīng)營土地并非是基于“異質(zhì)低度理性”的支配或者身份化的“農(nóng)民”角色定位，而是基于營利的目的。承租方主要為非該集體經(jīng)濟(jì)組織的承包大戶、農(nóng)業(yè)合作社或者農(nóng)業(yè)公司，其通過租賃的方式獲取土地經(jīng)營權(quán)的唯一驅(qū)動力就是獲利。在土地征收中，承包戶通過對征地補(bǔ)償款的分配可妥善彌補(bǔ)其因失去土地這一生存保障性生產(chǎn)資料而帶來的損失。而以營利為目的的土地承包經(jīng)營權(quán)承租方卻難以在征地補(bǔ)償款分配中得到適當(dāng)彌補(bǔ)。

依照我國《土地管理法》第47條以及《物權(quán)法》第42條的規(guī)定，征地補(bǔ)償款主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。雖然《土地管理法實(shí)施條例》第26條及相關(guān)司法解釋已對地上附著物補(bǔ)償費(fèi)以及青苗補(bǔ)償費(fèi)的歸屬有所規(guī)定，但現(xiàn)行法律并未規(guī)定承租方能否享有土地補(bǔ)償費(fèi)以及安置補(bǔ)償費(fèi)，并且《土地管理法》第47條以及《物權(quán)法》第42條對征地補(bǔ)償款的分類對承租方而言極不合理，故本文對承租方因征地行為所受的損失做進(jìn)一步分析。

1.實(shí)際損失。此處所稱實(shí)際損失是指土地承包經(jīng)營權(quán)承租方因征收行為所導(dǎo)致的直接的財產(chǎn)減少。主要包括未收獲農(nóng)作物損失、地上附著物損失、剩余經(jīng)營期損失、附期限土地經(jīng)營權(quán)損失等。其中剩余經(jīng)營期損失可通過由承包戶返還與剩余經(jīng)營期限等比例租金的方式獲得補(bǔ)償。而未收獲農(nóng)作物損失和地上附著物損失的補(bǔ)償已為現(xiàn)行法律所規(guī)定，并可通過青苗補(bǔ)償費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)的形式取得。唯有承租方享有的附期限土地經(jīng)營權(quán)補(bǔ)償問題尚無法律規(guī)定，在實(shí)踐中也未獲得適當(dāng)補(bǔ)償。土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)為一種具有較強(qiáng)的財產(chǎn)屬性的用益物權(quán)，即使承租方僅享有一定期限的經(jīng)營權(quán)，亦應(yīng)基于公平原則對其進(jìn)行合理補(bǔ)償。

2.潛在損失。潛在損失是指承租方因征收行為所導(dǎo)致的可能收益損失或雖無法直接表現(xiàn)為財產(chǎn)利益但用于增加土地效用的損失。其主要包括預(yù)期利益損失與改良土地的成本損失等。預(yù)期利益損失主要表現(xiàn)為承租方可預(yù)測收益損失，也包括潛在的交易機(jī)會損失以及商業(yè)信用的損失。對于此類與承租方經(jīng)營土地的目的密切相關(guān)的損失，現(xiàn)行法律既未將其納入征地補(bǔ)償?shù)姆秶?，也未作出另行?guī)定，在實(shí)踐中也未對其進(jìn)行補(bǔ)償。而就改良土地的成本損失而言，承租方作為土地經(jīng)營權(quán)人在受讓土地后通常會對土地進(jìn)行改良資本投入，并使得土地的價值因改良行為而增加[9]。依照我國《農(nóng)村土地承包法》第8條第2款的規(guī)定，國家對土地經(jīng)營人增加對土地的投入，培育肥力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力持鼓勵態(tài)度，并于《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第14條中規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)受讓方因投入而提高土地生產(chǎn)能力的，在承包戶依法收回承包地時有獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。由此可見，現(xiàn)行法律明確規(guī)定了承租方有改良土地成本損失的補(bǔ)償請求權(quán)，并將補(bǔ)償?shù)闹黧w限定為出租土地的承包戶。但將補(bǔ)償主體限定為承包戶的前提應(yīng)是承租方向承包戶交回土地之后，承包戶繼續(xù)經(jīng)營該土地從而享受承租方對土地改良的利益。而在土地被征收時，承包戶依附于被征收土地之上的物權(quán)悉數(shù)滅失，不可能再對土地實(shí)施任何經(jīng)營行為，故此時要求承包戶對承租方因改良土地而投入的損失進(jìn)行補(bǔ)償，顯然與公平的法理嚴(yán)重相悖。因此，在土地征收中，由土地征收主體——政府通過征地補(bǔ)償款對承租方進(jìn)行補(bǔ)償較為合理。但現(xiàn)行與征地補(bǔ)償相關(guān)的法律并未涉及，在實(shí)踐中亦未對承租方的此項(xiàng)損失予以補(bǔ)償。

(二)承租方征地補(bǔ)償款分配難落實(shí)

1.承租方征收參與權(quán)被侵害。實(shí)踐中承租方征收參與權(quán)被侵害的表現(xiàn)形式呈現(xiàn)多樣化的特征，但仍可將其歸納為2種類型：一種是承租方的征收參與權(quán)不明確而導(dǎo)致其權(quán)益遭受侵害；另一種是承租方難以參與征收程序。(1)就對承租方征收參與權(quán)的規(guī)定而言，依照我國《物權(quán)法》第124條的規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)是獨(dú)立于土地所有權(quán)的用益物權(quán)，而土地征收時，集體經(jīng)濟(jì)組織及承包戶所享有的土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)一并滅失，故應(yīng)對兩者采取分別征收的原則，而我國現(xiàn)行法律對此亦有所認(rèn)同。因此，我國不僅在《物權(quán)法》第132條中賦予承包戶征地補(bǔ)償款分配請求權(quán)，并且更為重要的是賦予了承包戶征收參與權(quán)，使其能夠參與到征收程序中，通過對政府征收行為的監(jiān)督來保障自己的權(quán)益。如依照我國《土地管理法》第48條以及《土地管理法實(shí)施條例》第25條的規(guī)定，承包戶對征地補(bǔ)償、安置方案均有異議權(quán)。并且，依照《國土資源聽證規(guī)定》擬定的擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案，當(dāng)事人有申請聽證的權(quán)利。由此可見，現(xiàn)行法律不僅對承包戶獨(dú)立的被征收人地位給予了肯定，亦賦予了承包戶對征地補(bǔ)償以及安置方案的異議權(quán)和申請聽證權(quán)等征收參與權(quán)。而土地征收不僅直接導(dǎo)致了土地承包經(jīng)營權(quán)承租方未收獲農(nóng)作物、地上附著物、附期限土地經(jīng)營權(quán)等直接財產(chǎn)的損失，還導(dǎo)致了預(yù)期收益以及改良土地的投入等潛在損失。因此，征收所涉的承租方亦應(yīng)當(dāng)作為獨(dú)立于集體經(jīng)濟(jì)組織以及承包戶的被征收人參與土地征收程序，并充分享有相應(yīng)的征收參與權(quán)。但是，我國現(xiàn)行法律既未對土地承包經(jīng)營權(quán)承租方被征收人地位予以認(rèn)可，亦未對其理應(yīng)享有的征收參與權(quán)作出規(guī)定。法律規(guī)范的缺位致使承租方難以參與征收程序，導(dǎo)致其征收參與權(quán)被侵害，從而有礙承租方對侵害自身利益的行為進(jìn)行有效防范。(2)檢視現(xiàn)行法律的規(guī)定，暫無相關(guān)條款對征地補(bǔ)償款分配的具體標(biāo)準(zhǔn)及其程序作出細(xì)致規(guī)定，僅最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織可民主議定土地補(bǔ)償費(fèi)的分配方案。因此，在不違反相關(guān)法律規(guī)定時，村集體經(jīng)濟(jì)組織可對征地補(bǔ)償款的分配程序以及分配方案進(jìn)行民主議定。因民主議定的主體通常為集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，并且，現(xiàn)行法律并未明確規(guī)定承租方享有征收參與權(quán)，故土地承包經(jīng)營權(quán)承租方能否參與征地補(bǔ)償款分配相關(guān)事項(xiàng)的議定應(yīng)由集體經(jīng)濟(jì)組織決定。在承租方不參與分配方案議定時，集體經(jīng)濟(jì)組織成員可能為了本集體的利益而做出對承租方不利的補(bǔ)償款分配決定。而由于現(xiàn)行法律并未對承租方參與征地補(bǔ)償款分配的民主議定做出禁止性規(guī)定，故集體經(jīng)濟(jì)組織亦可允許承租方參與民主議定。但民主議定的公平性是建立在投票者享有的權(quán)利、承擔(dān)的義務(wù)以及投票份額平衡的前提下。而承租方與集體經(jīng)濟(jì)組織成員不同，其既不享有土地承包權(quán)，也不對集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)承擔(dān)法律義務(wù)。因此，即使其被允許參與征地補(bǔ)償款分配的民主議定，該議定也會因一人一票制的投票方式而出現(xiàn)不利于承租方的決議，致使其征收參與權(quán)落空。

2.征地補(bǔ)償款“二次分配”受阻。雖然我國《土地管理法》第26條已對土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)以及青苗補(bǔ)償費(fèi)的應(yīng)有歸屬作出規(guī)定。但在征地補(bǔ)償款分配實(shí)踐中，多數(shù)地方政府并未遵循此規(guī)定，而是將上述征地補(bǔ)償款悉數(shù)劃入村委會賬戶，再由集體經(jīng)濟(jì)組織制定具體方案分配到村民個人[10]。可見，征地補(bǔ)償款并非是以被征收人為對象進(jìn)行直接分配，而是以集體經(jīng)濟(jì)組織為初次分配對象，再由其進(jìn)行“二次分配”。實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織解決征地補(bǔ)償款的“二次分配”問題的方式有2種：一是直接由村委會制定分配方案；二是由村委會制定分配方案，再由集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主議定[11]。但2種分配方案的制定方均為村委會。在土地經(jīng)營權(quán)由承租方享有之時，由村委會制定征地補(bǔ)償款分配方案，會導(dǎo)致方案制定主體不適格，進(jìn)而造成承租方征地補(bǔ)償款分配難落實(shí)。(1)依照我國《村民委員會組織法》第2條規(guī)定，村委會是指村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，具有政治性和公共服務(wù)性。而依照我國《憲法》第8條規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織是指實(shí)行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的集體所有制合作經(jīng)濟(jì)組織，具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)。因此，雖然在實(shí)踐中村委會與集體經(jīng)濟(jì)組織的地域范圍有所重疊，但村委會與集體經(jīng)濟(jì)組織并非同一主體，村委會亦非集體經(jīng)濟(jì)組織、承包戶以及承租方等被征收人的代理人。因此，既非被征收人也非被征收人選定的代理人的村委會并非制定征地補(bǔ)償款分配方案的適格主體。(2)村委會在分配征地補(bǔ)償款時以建設(shè)公共設(shè)施為由對相關(guān)款項(xiàng)進(jìn)行截留或者占用、挪用，從而損害被征收人的利益。承租方并非集體經(jīng)濟(jì)組織所在地域范圍內(nèi)行政村村民，其無義務(wù)對該村的公共設(shè)施建設(shè)進(jìn)行出資，村委會通過直接制定分配方案的方式截留其應(yīng)得的補(bǔ)償款，不僅使其補(bǔ)償款分配無法落實(shí)，更是對其財產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)重侵犯。由于承租方既非該行政村的村民，通常也不居住于該行政村，其對村委會在征地補(bǔ)償款分配中的違法行為難以監(jiān)督，進(jìn)一步加劇了承租方在征地補(bǔ)償款分配中的損失。

三、承租方征地補(bǔ)償款分配權(quán)的法律保障

雖然農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的農(nóng)地權(quán)力配置尚未完成，但從相關(guān)具體制度著手，也可對承租方征地補(bǔ)償款分配權(quán)有所保障。

(一)調(diào)整承租方損失補(bǔ)償范圍

我國《土地管理法》第47條規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，致使理論界有較多學(xué)者支持按照市場價格制定土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。然而，土地開發(fā)所增加的價值屬于土地發(fā)展權(quán)的范疇，它是依附于土地的固有財產(chǎn)權(quán)[12]。在農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)歸公論下，試圖按照“市場價值法”制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以使承租方等征收相關(guān)權(quán)益人的利益獲得補(bǔ)償并無合理依據(jù)。但現(xiàn)行法律仍以提高征地補(bǔ)償款的方式彌補(bǔ)承租方的損失，即依照我國《土地管理法》第47條第3款規(guī)定，國務(wù)院在特殊情況下可提高土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)。地方政府可通過適度提高土地補(bǔ)償費(fèi)的方式對承租方的損失進(jìn)行合理彌補(bǔ)。具體的補(bǔ)償方式可分為實(shí)際損失補(bǔ)償法、完全損失補(bǔ)償法與折中補(bǔ)償法等3種。實(shí)際損失補(bǔ)償法是指僅對承租方在土地征收中所遭受的未收獲農(nóng)作物、地上附著物、附期限土地經(jīng)營權(quán)等實(shí)際損失進(jìn)行彌補(bǔ)。完全損失補(bǔ)償法是指除對承租方的實(shí)際損失進(jìn)行彌補(bǔ)外，還需對預(yù)期利益以及改良土地的成本等潛在損失進(jìn)行完全補(bǔ)償。而折中補(bǔ)償法是指在對承租方實(shí)際損失進(jìn)行完全補(bǔ)償之后，再對潛在損失進(jìn)行適當(dāng)彌補(bǔ)。因預(yù)期利益以及改良土地的費(fèi)用難以估算，并且若對此2項(xiàng)損失進(jìn)行完全補(bǔ)償，則可能導(dǎo)致土地征收成本劇增，有礙于城鎮(zhèn)化的發(fā)展，故采用折中補(bǔ)償法以彌補(bǔ)承租方之損失較為合理。

(二)切實(shí)保障承租方征地補(bǔ)償款分配的實(shí)現(xiàn)

1.切實(shí)保障承租方征收參與權(quán)?，F(xiàn)行法律未將土地承包經(jīng)營權(quán)承租方作為被征收人納入到相關(guān)法律規(guī)定中，對承租方征收參與權(quán)的保障實(shí)屬不利，但承租方作為土地征收的利益相關(guān)人亦應(yīng)有權(quán)參與相應(yīng)的征收程序。(1)完善程序性權(quán)利設(shè)置。國土資源部發(fā)布的《國土資源聽證規(guī)定》第1條將“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”作為其制定目的之一，承租方屬于其保護(hù)的主體范疇，故可推定該規(guī)定在一定程度上認(rèn)可了承租方的征收參與權(quán)。因此，可參照該辦法的相關(guān)規(guī)定，從以下3個方面保障承租方的征收參與權(quán)：1)接受公告權(quán)?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第25條第3款雖已規(guī)定征用土地方案以及征地補(bǔ)償方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后應(yīng)在“被征收土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告”，但土地承包經(jīng)營權(quán)承租方的主體是多元的，僅有承租方為被征收土地所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織成員時才可能起到公告的效果，若承租方為其他集體經(jīng)濟(jì)組織成員或住所不在被征收土地所在地的農(nóng)業(yè)合作社以及農(nóng)業(yè)企業(yè)，則難以達(dá)到公告的效力。因此，對承租方為非被征收土地所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織成員時應(yīng)采用專人通知的方式，以保障其接受公告的權(quán)利。2)提出異議權(quán)。承租方對擬定的征收補(bǔ)償方案涉及自身利益的部分應(yīng)有向市、縣人民政府土地行政主管部門提出異議的權(quán)利。對征收標(biāo)準(zhǔn)有異議的，應(yīng)由縣級以上人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，應(yīng)允許其請求上級人民政府裁決。3)申請聽證的權(quán)利。承租方是土地征收中重要的利益相關(guān)人，因此，應(yīng)依照《國土資源聽證規(guī)定》第1條規(guī)定，為保護(hù)其利益，應(yīng)允許其對“擬定擬征地項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”中涉及其利益的部分申請聽證。而縣級以上人民政府國土資源行政主管部門未組織聽證的，承租方應(yīng)有拒絕辦理征地補(bǔ)償手續(xù)，并有請求同級以上人民政府裁決的權(quán)利。(2)防范少數(shù)群體正當(dāng)權(quán)益被剝脫。土地承包經(jīng)營權(quán)承租方因其對集體經(jīng)濟(jì)組織的公共設(shè)施建設(shè)不承擔(dān)法律義務(wù)，且在人數(shù)上處于劣勢，故易被剝奪征地補(bǔ)償款分配中的正當(dāng)權(quán)益。雖然征地補(bǔ)償款分配事項(xiàng)的確定乃集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主議定的范疇，但土地承包經(jīng)營權(quán)承租方的合法分配權(quán)被侵犯時，有必要引入司法介入機(jī)制。因此，應(yīng)重新審視農(nóng)民集體的征地補(bǔ)償款分配自治權(quán)，重構(gòu)土地補(bǔ)償款分配糾紛的司法救濟(jì)機(jī)制[13]，以防范因“民主議定”的不公而導(dǎo)致承租方難以參與征地補(bǔ)償款分配而致使其征地補(bǔ)償款分配權(quán)難落實(shí)。

2.嚴(yán)格落實(shí)補(bǔ)償款“二次分配”。征地補(bǔ)償款分配中，由于受償主體較多，并且各集體經(jīng)濟(jì)組織民主議定的分配方案差異較大，故由征收所在地地方政府將土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)以及青苗補(bǔ)償費(fèi)分別劃入相關(guān)權(quán)利人賬戶的可行性較低，而直接劃入村委會賬戶的辦法雖不合理但具有較強(qiáng)的可操作性。因此，征地補(bǔ)償款的“二次分配”對承租方征地補(bǔ)償款分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)起到了至關(guān)重要的作用。在征地補(bǔ)償款的“二次分配”中解決好村委會占用、挪用征地補(bǔ)償款是保障承租方征地補(bǔ)償款分配權(quán)的重要措施。雖然承租方并非該村委會所在地集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，對村委會公共設(shè)施的修建不承擔(dān)法律義務(wù)，但村委會仍可能以修建公共設(shè)施為由截留應(yīng)屬于承租方的征地補(bǔ)償款，并對其進(jìn)行占用、挪用。依照我國《農(nóng)村土地承包法》第59條、《土地管理法》第49條和79條的規(guī)定，土地征收補(bǔ)償費(fèi)用不得被征用、占用、挪用，否則，構(gòu)成犯罪的必須承擔(dān)刑事責(zé)任，未構(gòu)成犯罪的應(yīng)承擔(dān)行政責(zé)任，造成損害的應(yīng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。根據(jù)全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于《<中華人民共和國刑法>第93條第2款的解釋》的規(guī)定，村民委員會等村基層組織人員在從事“土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理”等工作時屬于《刑法》第93條第2款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。土地征用僅為一定期限的土地經(jīng)營權(quán)的喪失，而土地征收則表現(xiàn)為土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的永久性喪失，故雖然該法律解釋未對村民委員會等村基層組織人員在從事“土地征收補(bǔ)償費(fèi)用的管理”工作時是否屬于國家工作人員進(jìn)行明確規(guī)定。但根據(jù)“舉輕以明重”的法理，應(yīng)將其納入該法律解釋第7項(xiàng)所稱之“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”范圍。因此，在村委會干部占用、挪用承租方應(yīng)有的征地補(bǔ)償款時，構(gòu)成犯罪的應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)適用我國《刑法》第384條挪用公款罪等罪名進(jìn)行起訴，并賠償經(jīng)濟(jì)損失；若未構(gòu)成犯罪則應(yīng)接受行政處分，并賠償經(jīng)濟(jì)損失，以保障承租方征地補(bǔ)償款的分配得以實(shí)現(xiàn)。

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(責(zé)任編輯： 何曉麗)

Land expropriation compensation distribution rights′ legal protection

FENG Yi-qiang1, CHEN Yan-ya2

(1.SchoolofLaw,CentralChinaNormalUniversity； 2.CenterofChineseRuralStudies,

CentralChinaNormalUniversity,Wuhan,Hubei430079,China)

Abstract：Land expropriation compensation distribution rights are the foundation for the lessee of land contract-management rights participate in distribution of land expropriation compensation. There are no definite provisions on the rights in the current law, but the separability of land contract rights and land management rights has offered the theoretical basis and the unicity of lessee compensated approach is the practical support. Unrational land expropriation compensation range, and difficulties to implement the land expropriation compensation distribution are the barriers against the realization of lessee land expropriation compensation distribution rights. When farmland rights allocation with three rights separation hangs in the air, the range to compensate the lessee′s loss should be adjusted, the lessee′s rights to participate in the expropriation should be protected properly and the way of secondary distribution of land expropriation compensation should be strictly carried out, so as to solve the problems.

Key words：the lessee of land contract-management rights; land expropriation compensation distribution rights; three rights separation

[中圖分類號]DF521

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-6922(2016)01-0097-06

[作者簡介]馮義強(qiáng)(1990-)，男，碩士研究生。研究方向：物權(quán)法學(xué)、法社會學(xué)。

[基金項(xiàng)目]司法部國家法治與法學(xué)理論研究重點(diǎn)項(xiàng)目(13SFB1004)；教育部人會社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目(14JJD810015)。

[收稿日期]2015-10-20