鄧翠華，謝枝麗，林光耀

(1.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州350117； 2.福州大學(xué)至誠(chéng)學(xué)院，福建 福州350002；3.福建省司法警察訓(xùn)練總隊(duì)，福建 福州350014)

綠色發(fā)展理念下的政府責(zé)任機(jī)制變革探析

鄧翠華1，謝枝麗2，林光耀3

(1.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州350117； 2.福州大學(xué)至誠(chéng)學(xué)院，福建 福州350002；3.福建省司法警察訓(xùn)練總隊(duì)，福建 福州350014)

黨的十八屆五中全會(huì)提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，是管全局、管根本、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的導(dǎo)向。作為“五大發(fā)展理念”之一的綠色發(fā)展理念對(duì)政府主體責(zé)任及責(zé)任機(jī)制建設(shè)提出了新要求，必須通過全面深化改革推進(jìn)政府責(zé)任機(jī)制的綠色變革：一方面，推進(jìn)政府責(zé)任保障和激勵(lì)機(jī)制的綠色變革，用體制機(jī)制確保政府能合法地、積極地履行綠色發(fā)展職責(zé)；另一方面，推進(jìn)政府責(zé)任約束和懲罰機(jī)制的綠色變革，對(duì)政府及其工作人員的行為進(jìn)行約束，并給予未履行或未正確履行綠色發(fā)展職責(zé)的政府及其工作人員以懲罰。只有充分發(fā)揮政府責(zé)任激勵(lì)和懲罰這兩種機(jī)制的作用，才能促進(jìn)政府更好地履行綠色發(fā)展責(zé)任。

綠色發(fā)展理念；全面深化改革；政府責(zé)任機(jī)制；綠色變革

黨的十八屆五中全會(huì)提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。2016年3月22日，習(xí)近平總書記在第22次中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“奪取全面建成小康社會(huì)決勝階段的勝利，很關(guān)鍵的一條是通過全面深化改革推動(dòng)落實(shí)新發(fā)展理念。要圍繞形成有利于落實(shí)新發(fā)展理念的體制機(jī)制，加大改革力度，直面經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下面臨的矛盾和挑戰(zhàn)，對(duì)準(zhǔn)瓶頸和短板，精準(zhǔn)對(duì)焦、協(xié)同發(fā)力，努力在增強(qiáng)創(chuàng)新能力、推動(dòng)發(fā)展平衡、改善生態(tài)環(huán)境、提高開放水平、促進(jìn)共享發(fā)展上取得新突破”[1]。作為“五大發(fā)展理念”之一的綠色發(fā)展理念，主要是針對(duì)嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題提出的，是黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)、社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律性認(rèn)識(shí)的最新理論成果。生態(tài)環(huán)境的公共性，以及政府作為公權(quán)力代表的特性，決定了政府在生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)綠色發(fā)展中處于主導(dǎo)地位。其主導(dǎo)地位不僅體現(xiàn)在政府的領(lǐng)導(dǎo)地位上，即引導(dǎo)、推動(dòng)、監(jiān)督和促進(jìn)企業(yè)、公眾及其他社會(huì)組織積極參與生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展上，而且體現(xiàn)在政府應(yīng)承擔(dān)推進(jìn)綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的主要責(zé)任上。強(qiáng)化政府在推進(jìn)綠色發(fā)展中的責(zé)任，必須進(jìn)行政府管理體制機(jī)制全方位的改革與創(chuàng)新，其中重要的是形成落實(shí)綠色發(fā)展理念的政府責(zé)任機(jī)制。

一、綠色發(fā)展理念對(duì)政府責(zé)任及機(jī)制建設(shè)的新要求

綠色發(fā)展理念，是我國(guó)學(xué)者結(jié)合我國(guó)實(shí)際，綜合20世紀(jì)60年代以來(lái)流行于西方發(fā)達(dá)國(guó)家的綠色經(jīng)濟(jì)、綠色增長(zhǎng)、低碳經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)現(xiàn)代化等概念，創(chuàng)造性提出的發(fā)展理念。而黨的十八屆五中全會(huì)提出的“五大發(fā)展理念”之一的綠色發(fā)展理念有著更深刻的意蘊(yùn)和更高的視野，并對(duì)政府責(zé)任及責(zé)任機(jī)制建設(shè)提出了新的更高的要求。

政府責(zé)任是指政府及其工作人員應(yīng)盡的義務(wù)，既包括主動(dòng)履行職責(zé)的積極責(zé)任，也包括未履行或未正確履行職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任(即消極責(zé)任)。在現(xiàn)實(shí)中，政府責(zé)任的履行往往不具有自覺性。政府作為公權(quán)力的代表，并不必然自覺地追求公共利益的最大化，因?yàn)檎灿凶陨砝妫皇苤萍s的權(quán)力容易偏離謀求公共利益的方向而導(dǎo)致“政府失靈”。因此，要使政府能切實(shí)履行綠色發(fā)展中的職責(zé)，除了政府工作人員提高責(zé)任意識(shí)、加強(qiáng)自律外，必須用制度來(lái)保障，這就需要建立健全政府責(zé)任機(jī)制。機(jī)制是制度加方法或者制度化了的方法，“屬于主體間的互動(dòng)方式，重點(diǎn)解決如何做、如何有效地做等資源整合問題”[2]。機(jī)制是一個(gè)龐大的體系，責(zé)任機(jī)制是其重要組成部分。從機(jī)制功能的角度，可以把責(zé)任機(jī)制分為相互聯(lián)系的兩方面：一是保障和激勵(lì)機(jī)制，二是約束和懲罰機(jī)制?！罢?zé)任機(jī)制主要由明確和健全責(zé)任、責(zé)任履行、責(zé)任監(jiān)督、追究責(zé)任四個(gè)環(huán)節(jié)構(gòu)成”[3]，這四個(gè)環(huán)節(jié)又可分為相互聯(lián)系的兩方面，即履職和追責(zé)。因此，所謂政府責(zé)任機(jī)制指的是保障政府所應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)切實(shí)履行的一系列方式、方法及制度的總和，包括政府責(zé)任的激勵(lì)、約束與追懲機(jī)制。綠色發(fā)展理念對(duì)政府責(zé)任和責(zé)任機(jī)制建設(shè)的新要求主要體現(xiàn)在如下幾方面。

(一)以整體性思維看待發(fā)展與綠色的關(guān)系

“五大發(fā)展理念”是一個(gè)有機(jī)的整體，相互之間既有聯(lián)系，又有區(qū)別。理解作為“五大發(fā)展理念”之一的綠色發(fā)展理念，應(yīng)綜合考慮其與其他發(fā)展理念的關(guān)系。推進(jìn)綠色發(fā)展并不局限于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，更不是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)立，而是一場(chǎng)涉及空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式、價(jià)值理念、制度體制等的全方位的系統(tǒng)的綠色變革。這要求政府要在統(tǒng)籌考慮“五大發(fā)展理念”相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，將綠色發(fā)展理念融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中，進(jìn)行一場(chǎng)全方位的系統(tǒng)的綠色變革。就綠色與發(fā)展之間的關(guān)系而言，也應(yīng)從整體和全局的視角看待二者的關(guān)系，不要再把綠色與發(fā)展對(duì)立起來(lái)，不能再走“先污染、后治理”的道路。從整體性思維的角度看綠色發(fā)展，要突破綠色與發(fā)展非此即彼的對(duì)立性，充分認(rèn)識(shí)綠色與發(fā)展的辯證關(guān)系。綠色發(fā)展并不是只要綠色，不要發(fā)展，也不是只要發(fā)展，不要綠色，而是要將綠色與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來(lái)，以綠色引領(lǐng)發(fā)展，用發(fā)展促進(jìn)綠色。堅(jiān)持綠色發(fā)展，要求政府把綠色與發(fā)展置于一種“天、地、人”“人、自然、社會(huì)”的整體性關(guān)系中。

(二)樹立綠色執(zhí)政觀和政績(jī)觀

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念集中體現(xiàn)了‘十三五’乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)的發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)，是管全局、管根本、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的導(dǎo)向。”[4]作為“五大發(fā)展理念”之一的綠色發(fā)展不能僅停留在與循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)并列的層面上，而應(yīng)上升為黨和國(guó)家的執(zhí)政理念，納入“十三五”規(guī)劃的任務(wù)目標(biāo)中，表明我國(guó)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，政黨執(zhí)政觀的綠色轉(zhuǎn)向。要將綠色發(fā)展理念落實(shí)到實(shí)踐中，必須轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀、政績(jī)觀。應(yīng)將綠色發(fā)展理念融入執(zhí)政為民的觀念中，滿足人民對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的追求，對(duì)安全生態(tài)產(chǎn)品的需求，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展建立在生態(tài)環(huán)境優(yōu)良的基礎(chǔ)上，才能協(xié)調(diào)好執(zhí)政黨與人民群眾的關(guān)系?；蛘哒f(shuō)，滿足人民群眾對(duì)環(huán)境保護(hù)的期待和訴求已成為增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。與綠色執(zhí)政觀緊密相連的是綠色政績(jī)觀。地方政府的GDP競(jìng)爭(zhēng)曾推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，但在生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)峻的今天，需要對(duì)政府的政績(jī)觀進(jìn)行綠色變革。政府的政績(jī)不僅應(yīng)體現(xiàn)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，而且應(yīng)體現(xiàn)在為人民創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境上。

(三)切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能

以往我國(guó)政府主要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)“四項(xiàng)職能”。 隨著生態(tài)環(huán)境問題的日益嚴(yán)峻，增強(qiáng)政府環(huán)保職能，加大環(huán)保公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，逐漸成為政府責(zé)任的重要組成部分。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次將“環(huán)境保護(hù)”作為一項(xiàng)政府職能明確提出，從而將政府“四項(xiàng)職能”豐富為“五項(xiàng)職能”，即加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，加強(qiáng)地方政府在公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等方面的職責(zé)。就地方政府而言，環(huán)境保護(hù)職能，即政府環(huán)境責(zé)任越來(lái)越成為政府責(zé)任的重要組成部分。政府環(huán)境責(zé)任包括環(huán)境管理責(zé)任和環(huán)境非管理責(zé)任。環(huán)境管理責(zé)任是政府環(huán)境責(zé)任中的基礎(chǔ)責(zé)任。環(huán)境非管理責(zé)任，如平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的責(zé)任、維護(hù)環(huán)境公平正義的責(zé)任、保障公眾參與環(huán)境保護(hù)的責(zé)任、防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任、提供環(huán)境公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的責(zé)任、促進(jìn)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的責(zé)任等[5]，不應(yīng)僅是環(huán)境管理部門承擔(dān)的責(zé)任，而應(yīng)是所有政府部門都要承擔(dān)的責(zé)任。綠色發(fā)展理念對(duì)政府履行環(huán)保責(zé)任提出了進(jìn)一步的要求：不能僅局限于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，而應(yīng)當(dāng)關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“綠色化”，為人民提供環(huán)保公共產(chǎn)品和服務(wù)。《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》(以下簡(jiǎn)稱“‘十三五’規(guī)劃建議”)在政府職能轉(zhuǎn)變方面提出，要增強(qiáng)政府在公共服務(wù)供給上的責(zé)任，促使政府職能歸位，加強(qiáng)公共產(chǎn)品供給和市場(chǎng)監(jiān)管。“十三五”規(guī)劃建議提出，要“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，推廣政府和社會(huì)資本合作模式”[6]。政府在保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)綠色發(fā)展中具有不可推卸的責(zé)任，但并不等于要包辦一切，而是要集中精力干政府該干的事，把可以由市場(chǎng)和社會(huì)做的事轉(zhuǎn)移出去。

(四)推進(jìn)政府責(zé)任機(jī)制的綠色變革

綠色發(fā)展不僅是一種理念，更是全面建成小康社會(huì)的途徑。綠色發(fā)展理念要落地，必須對(duì)原有的不符合綠色發(fā)展要求的政府責(zé)任機(jī)制進(jìn)行綠色變革，以促使政府更好地履職并對(duì)未能很好履行綠色發(fā)展職責(zé)的政府及官員進(jìn)行責(zé)任追究。以往的政府責(zé)任機(jī)制存在諸多問題，如重經(jīng)濟(jì)責(zé)任輕環(huán)境保護(hù)責(zé)任等，已經(jīng)不能適應(yīng)新發(fā)展的需要，應(yīng)將綠色發(fā)展理念融入政府責(zé)任機(jī)制的各個(gè)環(huán)節(jié)，從兩方面入手進(jìn)行綠色變革：一方面，推進(jìn)政府責(zé)任激勵(lì)和保障機(jī)制的綠色變革，通過法律、政策等明確政府的責(zé)任，深化政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的改革，理清政府各部門的職責(zé)，用制度確保政府能合法地、很好地履行職責(zé)；另一方面，推進(jìn)政府約束和懲罰機(jī)制的綠色變革，即通過建立綠色發(fā)展政府目標(biāo)責(zé)任制、系統(tǒng)化的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究制度，對(duì)政府及其工作人員的行為進(jìn)行約束，并給不能很好履行綠色發(fā)展職責(zé)的政府及官員以懲罰。

二、推進(jìn)政府責(zé)任保障和激勵(lì)機(jī)制的綠色變革

要將綠色發(fā)展理念對(duì)政府主體責(zé)任的新要求落到實(shí)處，必須通過全面深化改革推進(jìn)政府責(zé)任機(jī)制的綠色變革。嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境問題，已經(jīng)成為我國(guó)能否實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵因素，成為重大的民生問題，成為必須解決好的國(guó)際政治問題，成為執(zhí)政黨要解決的重大問題。生態(tài)環(huán)境問題由來(lái)已久，但至今沒有從根本上解決，與政府責(zé)任機(jī)制的不完善密切相關(guān)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”[7]。只有轉(zhuǎn)變政府職能，深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制機(jī)制改革，推進(jìn)政府責(zé)任保障和激勵(lì)、約束和懲罰機(jī)制的綠色變革，才能使政府切實(shí)履行綠色發(fā)展的職責(zé)，從而將綠色發(fā)展理念落到實(shí)處。

(一)推進(jìn)環(huán)境保護(hù)管理體制機(jī)制的深化改革

在政府責(zé)任機(jī)制的四個(gè)環(huán)節(jié)中，明確責(zé)任是基礎(chǔ)，或者說(shuō)是政府履職的保障機(jī)制。責(zé)任不明確，無(wú)法履職，更無(wú)法問責(zé)、追責(zé)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制中存在權(quán)力和責(zé)任邊界不明等現(xiàn)象。在政府內(nèi)部，政府的職能劃分不清，責(zé)任不明，環(huán)境保護(hù)的職責(zé)分散在不同部門和領(lǐng)域。統(tǒng)一監(jiān)管部門與分管部門之間、分管部門相互之間職能交叉、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象大量存在。在黨委和政府之間，黨政分工不明，尤其是黨委的環(huán)境保護(hù)責(zé)任虛化。因此，必須解決黨政之間、政府部門之間職責(zé)不清的問題，明確各責(zé)任主體權(quán)力與責(zé)任的劃分，做到權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，各司其職、各盡其責(zé)。這一狀況目前有了改變。2015年7月，中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，在中央文件中首次明確了環(huán)保黨政同責(zé)的責(zé)任范圍和分工。2016年1月，福建省委、省政府與“九市一區(qū)”黨政一把手共簽環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書，在全國(guó)開了先河[8]。但仍需要進(jìn)一步完善制度，并將其落到實(shí)處。一是要通過制定和完善規(guī)則(法規(guī))明確責(zé)任。必須按照政府責(zé)任的主體，分別明確政府、政府部門或單位、行政領(lǐng)導(dǎo)和公務(wù)員個(gè)人的責(zé)任范圍和內(nèi)容，政府和黨委的責(zé)任分工，并以法律的形式加以確認(rèn)。有了制度后，更重要的是將其貫徹到實(shí)踐中。二是要建立統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制機(jī)制。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要“改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。建立和完善嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法”[7]。生態(tài)環(huán)境具有整體性特征，建設(shè)生態(tài)文明，推進(jìn)綠色發(fā)展特別需要建立全國(guó)統(tǒng)一的、超越任何部門和短期利益的管理體制機(jī)制，即建立環(huán)保大部委機(jī)構(gòu)，將原來(lái)分散管理的資源管理、污染防治和生態(tài)保護(hù)三方面的職能統(tǒng)一考慮。

(二)推進(jìn)政府績(jī)效考評(píng)機(jī)制的綠色變革

在明確政府責(zé)任的基礎(chǔ)上，還必須推進(jìn)政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制的綠色變革，以形成推進(jìn)綠色發(fā)展的激勵(lì)機(jī)制。改革開放以來(lái)，我國(guó)一直使用 GDP來(lái)衡量地區(qū)實(shí)力，并作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的最強(qiáng)指標(biāo)，在領(lǐng)導(dǎo)干部諸多責(zé)任中主要衡量的是其經(jīng)濟(jì)責(zé)任。干部考核評(píng)價(jià)制度就像無(wú)形的指揮棒，指揮棒指到哪里，干部的勁就往哪里使，在時(shí)間精力有限的情況下，哪項(xiàng)考核權(quán)重大，領(lǐng)導(dǎo)干部就會(huì)優(yōu)先考慮做哪項(xiàng)工作。結(jié)果是，政府職能向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)傾斜，為了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)往往忽視社會(huì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)。要使綠色發(fā)展理念所要求的綠色執(zhí)政觀和政績(jī)觀落到實(shí)處，就要推進(jìn)政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制的綠色變革。一是要增加環(huán)?？己藱?quán)重，客觀公正地反映領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)的“綠色政績(jī)”，將其與領(lǐng)導(dǎo)干部的提拔任用有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成用“綠色政績(jī)”說(shuō)話的用人機(jī)制。二是要根據(jù)不同主體功能區(qū)建立差異化考核評(píng)價(jià)體系。將國(guó)土空間劃分為限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)，根據(jù)不同功能區(qū)的特點(diǎn)和要求制定政府考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。目前，有些地區(qū)，如福建省永泰縣采取分類考核方式取得了顯著成效[9]。三是應(yīng)改變干部考核主體、考核方式單一化的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)上級(jí)部門考核、公眾考核和專家考核的有機(jī)結(jié)合，自上而下考核和自下而上考核的有機(jī)結(jié)合。

(三)推進(jìn)不同主體間協(xié)調(diào)機(jī)制的綠色變革

政府綠色發(fā)展責(zé)任機(jī)制不僅包括保障政府自身能切實(shí)履行職責(zé)的激勵(lì)、約束和懲罰機(jī)制，也包括政府利用自身權(quán)力、資源，采取科學(xué)的管理方法和措施促進(jìn)企業(yè)和公眾共同推進(jìn)綠色發(fā)展的管理模式和運(yùn)行機(jī)制。政府、企業(yè)和公眾都是推進(jìn)綠色發(fā)展的主體。在綠色發(fā)展中，政府是主導(dǎo)力量，但政府不能唱“獨(dú)角戲”，應(yīng)充分發(fā)揮企業(yè)和公眾的作用。必須強(qiáng)化政府推動(dòng)、引導(dǎo)、監(jiān)督、規(guī)范、強(qiáng)化和促進(jìn)全社會(huì)共同構(gòu)建生態(tài)文明社會(huì)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制，從政府控制走向全社會(huì)共同治理。發(fā)揮企業(yè)在綠色發(fā)展中的作用，要充分利用市場(chǎng)機(jī)制、財(cái)政政策、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策等推進(jìn)和激勵(lì)企業(yè)走綠色發(fā)展之路。如建立資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度，建立完善的能源使用稅收機(jī)制，開征環(huán)境保護(hù)稅收、環(huán)境污染稅收等，對(duì)嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境、高污染、高能耗的企業(yè)提高收稅標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)新型環(huán)保企業(yè)減輕稅收壓力等。還要利用產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)企業(yè)開發(fā)環(huán)保產(chǎn)品，提高綠色技術(shù)、綠色產(chǎn)業(yè)的財(cái)政資金投入率，給積極探尋綠色發(fā)展道路的企業(yè)以資金幫助。同時(shí)，要發(fā)揮公眾在推進(jìn)綠色發(fā)展中的作用。公眾參與機(jī)制的建立和完善可以在一定程度上彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”。一是要建立健全提高公眾參與能力的機(jī)制，包括建立健全公眾參與的教育機(jī)制、宣傳機(jī)制、信息公開機(jī)制等；二是要建立健全保障公眾參與有效性的機(jī)制，包括公眾參與的反饋機(jī)制、責(zé)任追究機(jī)制及環(huán)境公益訴訟機(jī)制等。

三、推進(jìn)政府責(zé)任約束和懲罰機(jī)制的綠色變革

政府責(zé)任保障和激勵(lì)機(jī)制的綠色變革，將有力地推動(dòng)政府履行綠色發(fā)展職責(zé)的積極性，但“如果缺少了對(duì)行使權(quán)力的監(jiān)督制約，缺少了對(duì)責(zé)任的追究，全部的責(zé)任制度都將因失去約束力而落空”[10]。因此，必須推進(jìn)政府責(zé)任約束和懲罰機(jī)制的綠色變革。只有充分發(fā)揮政府責(zé)任激勵(lì)和懲罰這兩類機(jī)制的作用，才能促進(jìn)政府更好地履行綠色發(fā)展的職責(zé)。這兩種機(jī)制既有區(qū)別，又是一個(gè)相互聯(lián)系、相輔相成的有機(jī)整體。如政府目標(biāo)責(zé)任制和績(jī)效考核考評(píng)機(jī)制，既是保障和激勵(lì)機(jī)制，也是約束和懲罰機(jī)制。對(duì)于完成目標(biāo)責(zé)任的政府官員給予獎(jiǎng)勵(lì)，沒有完成目標(biāo)任務(wù)的給予懲罰，獎(jiǎng)懲分明才能促進(jìn)政府努力完成目標(biāo)責(zé)任。推進(jìn)政府責(zé)任約束和懲罰機(jī)制的綠色變革，必須完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)政府目標(biāo)責(zé)任制，加大綠色發(fā)展的考核指標(biāo)，加強(qiáng)政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任監(jiān)督，并對(duì)職責(zé)履行不到位或失職的政府官員進(jìn)行責(zé)任追究。

(一)建立健全綠色發(fā)展政府目標(biāo)責(zé)任制

目標(biāo)責(zé)任制具有約束性特征。我國(guó)于20世紀(jì)80年代引入政府目標(biāo)責(zé)任制，當(dāng)時(shí)更多的是對(duì)政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任的考核。將環(huán)境保護(hù)的責(zé)任納入政府責(zé)任機(jī)制，可以追溯到1996年《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》提出的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度。之后，“涉及環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度的政策法律文本不斷出現(xiàn)，大有‘井噴’現(xiàn)象，內(nèi)容涉及節(jié)能減排、水環(huán)境保護(hù)、水污染防治、水質(zhì)保障、大氣環(huán)境質(zhì)量保護(hù)等”[11]。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的建立及實(shí)行取得了很大的成效，尤其是節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制的實(shí)行取得了較大的成效?！啊晃濉覈?guó)以能源消費(fèi)年均6.6%的增速支撐了國(guó)民經(jīng)濟(jì)年均11.2%的增速，在環(huán)境壓力超過規(guī)劃情景的情況下，單位GDP能耗下降19.1%，兩項(xiàng)主要污染物均提前超額完成任務(wù)?！盵12]“十二五”期間，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能耗在2011年下降2.0%，2012年下降3.6%，2013年下降3.7%，2014年下降4.8%，2015年下降5.6%[13]。但仍存在許多問題，如由于地方黨政干部任期制和政績(jī)考核制度帶來(lái)的重業(yè)績(jī)、重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政績(jī)觀，由于相對(duì)偏高的治理成本造成的地方政府缺乏足夠的參與氣候治理的內(nèi)生動(dòng)力[14]，以致為了完成環(huán)保目標(biāo)責(zé)任指標(biāo)，到了萬(wàn)不得已時(shí)才采取極端措施。如“十一五”末期,有些地區(qū)不得不采取拉閘限電、限產(chǎn)停產(chǎn)等高壓手段，甚至對(duì)居民用電也進(jìn)行了限制，在短時(shí)間內(nèi)付出了較大的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，也影響了民生[15]。這樣的節(jié)能減排離我們的初衷相去甚遠(yuǎn)。因此，一要轉(zhuǎn)變執(zhí)政觀和政績(jī)觀。真正從思想上、理念上認(rèn)識(shí)到綠色發(fā)展的意義。應(yīng)將綠色發(fā)展理念融入目標(biāo)責(zé)任制，把生態(tài)文明和綠色發(fā)展的各項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃細(xì)化并納入政府考核評(píng)價(jià)體系，包括綠色與發(fā)展的協(xié)調(diào)程度,綠色發(fā)展監(jiān)測(cè)指標(biāo)目標(biāo)值達(dá)標(biāo)情況，以及培育和發(fā)展生態(tài)文化、生態(tài)經(jīng)濟(jì)，提升環(huán)境質(zhì)量，構(gòu)建生態(tài)安全屏障等工作任務(wù)完成情況。二要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)綠色與發(fā)展的有機(jī)統(tǒng)一。生態(tài)環(huán)境問題產(chǎn)生的本質(zhì)是發(fā)展方式問題，就環(huán)保論環(huán)保往往會(huì)由于治理成本過高而導(dǎo)致內(nèi)生動(dòng)力不足。因此，政府目標(biāo)責(zé)任制應(yīng)體現(xiàn)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，促進(jìn)生產(chǎn)方式和生活方式綠色化，促進(jìn)綠色與發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)。

(二)推進(jìn)政府責(zé)任監(jiān)督機(jī)制的綠色變革

責(zé)任監(jiān)督是政府責(zé)任機(jī)制運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)。在推進(jìn)綠色發(fā)展中，政府必須承擔(dān)起主體責(zé)任。要求政府承擔(dān)責(zé)任，必須賦予權(quán)力，權(quán)力和責(zé)任是統(tǒng)一的整體。2016年6月28日，中共中央政治局審議通過《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，強(qiáng)調(diào)權(quán)力就是責(zé)任，責(zé)任就要擔(dān)當(dāng)，有責(zé)必問，問責(zé)必嚴(yán)[16]。不受監(jiān)督的權(quán)力，不僅不能很好地行使，還是腐敗產(chǎn)生的根源。因而，權(quán)力、責(zé)任和問責(zé)三者是緊密相連的。生態(tài)環(huán)境問題的產(chǎn)生有其利益根源。政府有否負(fù)起應(yīng)盡的責(zé)任，或者因?yàn)闄?quán)錢交易，對(duì)環(huán)境污染、資源破壞不作為，或者因?yàn)榈胤嚼?，不惜犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展，等等。毛澤東同志說(shuō)：“只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息?！盵17]毛澤東將監(jiān)督提高到政府能否負(fù)責(zé)任，關(guān)系到黨和國(guó)家生死存亡的高度。黨的十八屆四中全會(huì)專門提出，要建設(shè)更為全面的行政權(quán)力監(jiān)督體系，“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”[18]。這八種監(jiān)督形成了分工明確的監(jiān)督體系，對(duì)于權(quán)力制約、腐敗預(yù)防起了重要作用。在強(qiáng)調(diào)綠色發(fā)展的今天，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)監(jiān)督體系的綠色變革。一是要加強(qiáng)各種監(jiān)督力量的銜接，避免留下監(jiān)督的空白。二是要加強(qiáng)對(duì)環(huán)保懶政、惰政的監(jiān)督。環(huán)境保護(hù)容易出現(xiàn)說(shuō)起來(lái)重要，做起來(lái)則往往流于形式的現(xiàn)象。近年來(lái)，中央政府加大了這方面的督察。如2015年12月31日至2016年2月4日，中央環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)河北省開展了環(huán)境保護(hù)督察，發(fā)現(xiàn)河北省原主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作不是真重視，沒有真抓，一些基層黨委政府及有關(guān)部門環(huán)保懶政、惰政情況較為突出[19]。這種狀況不是個(gè)別現(xiàn)象，應(yīng)將監(jiān)察的重點(diǎn)由督企變?yōu)槎秸?，加?qiáng)對(duì)各級(jí)政府的環(huán)保監(jiān)督。三是要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度。

(三)推進(jìn)政府責(zé)任追究機(jī)制的綠色變革

在責(zé)任監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對(duì)不履行責(zé)任或責(zé)任履行不到位的責(zé)任主體就需要進(jìn)行責(zé)任追究，以形成推進(jìn)綠色發(fā)展的懲罰機(jī)制。如果說(shuō)政府目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)機(jī)制是政府及其公務(wù)人員的指揮棒，政府責(zé)任追究機(jī)制則是一個(gè)“緊箍咒”。有了這樣的“緊箍咒”才能對(duì)那些不認(rèn)真履職的政府工作人員進(jìn)行約束和懲罰，也才能促使政府更好地履行職責(zé)。改革開放以前，政府在責(zé)任運(yùn)作方面，強(qiáng)調(diào)思想教育而忽視法律機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)調(diào)盡職盡責(zé)而輕視責(zé)任追究。這一時(shí)期的政府行政可稱為“傳統(tǒng)責(zé)任行政”。改革開放以來(lái)，政府從“傳統(tǒng)責(zé)任行政”逐漸地向現(xiàn)代的責(zé)任行政發(fā)展，從幾乎不追究責(zé)任向追究并對(duì)其行為后果承擔(dān)責(zé)任的政府轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了政府在承擔(dān)責(zé)任方面的進(jìn)步。然而，以前政府多次強(qiáng)調(diào)的是落實(shí)和追究安全生產(chǎn)的責(zé)任、社會(huì)治安領(lǐng)域的責(zé)任等，現(xiàn)在增加了強(qiáng)調(diào)環(huán)境領(lǐng)域的責(zé)任及其追究[20]。這說(shuō)明政府責(zé)任追究機(jī)制增加了“綠色”的色彩，將為推動(dòng)綠色發(fā)展創(chuàng)造體制機(jī)制保障。生態(tài)環(huán)境問題具有滯后性，往往在領(lǐng)導(dǎo)干部離任后才凸顯。因此，習(xí)近平總書記在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)明確強(qiáng)調(diào)，要建立責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究。這一機(jī)制是用追責(zé)保障履職，用追責(zé)約束權(quán)力，對(duì)于規(guī)范地方政府的環(huán)境決策、環(huán)境行為具有約束和懲戒作用，從而引導(dǎo)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部既重視發(fā)展，又重視綠色，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的雙贏。

[1]習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十二次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)改革舉措精準(zhǔn)對(duì)焦協(xié)同發(fā)力，形成落實(shí)新發(fā)展理念的體制機(jī)制[N].福建日?qǐng)?bào)，2016-03-23(1).

[2]趙細(xì)康.健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2013-11-20(2).

[3]劉力云.政府審計(jì)與政府責(zé)任機(jī)制[J].審計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究，2005(4):7-10.

[4]習(xí)近平在中共中央政治局第三十次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，準(zhǔn)確把握和抓好我國(guó)發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)，扎實(shí)把“十三五”發(fā)展藍(lán)圖變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)[N].福建日?qǐng)?bào)，2016-01-31(1).

[5]張建偉.政府環(huán)境責(zé)任論[M].北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2008：83-84.

[6]中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2014-11-04(1).

[7]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].光明日?qǐng)?bào),2013-11-16(1).

[8]魏然，曾詠發(fā).黨政同責(zé)刷綠發(fā)展理念[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2016-06-06(6).

[9]吳毓健，段金柱，儲(chǔ)白珊.“指揮棒”一換，永泰奔向“綠富美”[N].福建日?qǐng)?bào)，2013-04-10(1).

[10]孫彩紅.政府責(zé)任與追究制度的新發(fā)展及要求[J].成都行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2015(2)：7-11.

[11]王清軍.文本視角下的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度研究[J].武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2015(1)：68-72.

[12]岳躍國(guó).節(jié)能減排，轉(zhuǎn)型發(fā)展的強(qiáng)力引擎[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2012-09-18(1).

[13]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中華人民共和國(guó)2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].(2016-02-29)[2016-05-15]. http://www.jwb.com.cn/gn/201603/t20160303_4607756.html.

[14]馬麗.全球氣候治理中的中國(guó)地方政府：困境、現(xiàn)狀與展望[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2015(5)：176-183.

[15]李惠民，馬麗，齊嘩.中國(guó)“十一五”節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制的評(píng)價(jià)與分析[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2011(9):30-33.

[16]新華社.習(xí)近平主持召開中共中央政治局會(huì)議審議《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-06-29(1).

[17]黃炎培.八十年來(lái)[M].北京：文史資料出版社，1982：149.

[18]中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-10-29(1).

[19]本報(bào)評(píng)論員.堅(jiān)持問題導(dǎo)向，深化環(huán)境督政[N].中國(guó)環(huán)境報(bào)，2016-05-04(1).

[20]孫彩紅.中國(guó)責(zé)任政府建構(gòu)與國(guó)際比較[M].北京：中國(guó)傳媒大學(xué)出版社，2008：105-117.

(責(zé)任編輯： 莊藝真)

Analysis on the reform of government responsibility mechanism under the concept of green development

DENG Cui-hua1, XIE Zhi-li2, LIN Guang-yao3

(1.College of Marxism, Fujian Normal University, Fuzhou, Fujian 350117, China; 2.Zhicheng College, FuzhouUniversity, Fuzhou, Fujian 350002, China; 3.Fujian Judicial Police Training Corps, Fuzhou, Fujian 350014, China)

The fifth plenary session of the 18th CPC central Committee proposed the five development concepts of "innovation, coordination, going green, opening and sharing" to guide the overall, fundamental, and long-term development of China. Green development concept, as one of the "five development concepts", has put forward new requirements for government responsibility and responsibility mechanism construction. That is to promote the green revolution of government responsibility mechanism through deepening on the reform in a comprehensive way. On the one hand, promotion of the green revolution of government responsibility guarantee and encouragement mechanism, with institutional mechanisms to ensure that the government can legitimately and actively fulfill duties of green development. On the other hand, promotion of the green revolution of government responsibility restraint and punishment mechanism is restraining the behavior of the government and its staff, and punishing the government and its staff who fails to perform or do not properly perform green development responsibilities. Only by giving full display to the role of these two mechanisms of government responsibility encouragement and punishment can the government to better fulfill and promote the responsibility of green development.

green development concept; comprehensively deepen the reform; government responsibility mechanism; green revolution

2016-07-19

教育部人文社會(huì)科學(xué)研究專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目(中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究)資助：推進(jìn)中國(guó)綠色發(fā)展的機(jī)制研究(16JD710009)；福建省中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心2016年度項(xiàng)目(FJ2016B0370)。

鄧翠華(1956-)，女,教授。研究方向：生態(tài)哲學(xué)、生態(tài)文明建設(shè)。

D61

10.13322/j.cnki.fjsk.2016.06.002