陶 火 生

(福州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350116)

全面深化生態(tài)文明制度改革的“兩個半程”

陶 火 生

(福州大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建 福州 350116)

全面深化生態(tài)文明制度改革的進行過程可以劃分為前后兩個半程。前半程已經(jīng)開始形成比較完善的制度體系，體制機制改革日益深入，呈現(xiàn)出全面性、寬領(lǐng)域、深入化、法治化等特征。后半程應(yīng)繼續(xù)堅持“四個全面”戰(zhàn)略，貫徹落實“五大發(fā)展理念”，勇于和善于破除深層次的體制障礙和利益藩籬，突出可操作性和執(zhí)行力，從而取得決定性成果。進一步全面深化生態(tài)文明制度改革需要銜接好前后兩個半程。

生態(tài)文明；制度改革；前半程；后半程

生態(tài)文明建設(shè)必須用完善的制度體系作為保障，生態(tài)文明制度體系的日漸完善要通過全面深化、不斷進行的制度改革來實現(xiàn)。黨的十七大以來，我國生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)從觀念的全面樹立、建設(shè)水平的全面提升進入到制度化建設(shè)階段。黨的十八大開始，我國生態(tài)文明建設(shè)進入到完善制度體系建設(shè)和全面深化生態(tài)文明制度改革的新階段。2013年黨的十八屆三中全會提出，到2020年完成全面深化改革的總體目標(biāo)。完善生態(tài)文明制度體系和深化生態(tài)文明體制機制改革，成為我國生態(tài)文明實踐中的時代主題。目前，時間已經(jīng)過了一半，及時總結(jié)生態(tài)文明制度改革的前半程經(jīng)驗和預(yù)判后半程的生態(tài)文明制度改革進程，對于完成全面深化生態(tài)文明制度改革有著承前啟后、舉足輕重的作用。

一、區(qū)分全面深化生態(tài)文明制度改革的前后兩個半程

習(xí)近平總書記在對《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》作說明時指出當(dāng)前我國全面深化改革的時間節(jié)點是2020年，并且要求“按這個時間段提出改革任務(wù)，到2020年在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”[1]。這個重要論述表明當(dāng)前我國全面深化改革的總體時段是從2013年到2020年。如果把2013年作為全面深化改革的起始點，把2020年作為全面深化改革的截止點，那么2016年倒是當(dāng)前全面深化改革的中間點。

之所以把2016年看成是全面深化改革的中間點，不僅是時間上的中間劃分，更是由我國全面深化改革的進程和工作重心所決定的。2013年至2015年底，我國全面深化改革主要處于制度設(shè)計階段；2016年開始，隨著我國“十三五”規(guī)劃的全面實施，尤其是在“五大發(fā)展理念”的指引下，我國全面深化改革進入到更為具體的完善和操作階段。對于全面深化改革來說，“十三五”規(guī)劃的開局有著標(biāo)志性的意義，這是因為在“五大發(fā)展理念”的指引下，人們更加強調(diào)發(fā)展的規(guī)律性、全面性、實效性。在這個中間點上，需要總結(jié)前一階段各個領(lǐng)域各個方面全面深化改革的成果，也需要預(yù)見后一階段全面深化改革的步驟和方式。

根據(jù)這個中間點，可以把全面深化生態(tài)文明制度改革劃分為前后兩個半程。

二、全面深化生態(tài)文明制度改革的前半程評析

(一)開始形成比較完善的制度體系

2013-2016年，中共中央國務(wù)院出臺了一系列重大的制度規(guī)范。2015年元旦，新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》開始施行。這部新《環(huán)保法》被稱為“史上最嚴格的環(huán)保法”，突出了對破壞生態(tài)環(huán)境的刑事處罰，改變了原來的行政處罰力度不足等問題。2015年4月25日，中共中央國務(wù)院出臺關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見，從健全法律法規(guī)、完善標(biāo)準體系、健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度、完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度、嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線、完善經(jīng)濟政策、推行市場化機制、健全生態(tài)保護補償機制、健全政績考核制度、完善責(zé)任追究制度等方面形成了比較完善的生態(tài)文明制度體系[2]。

(二)生態(tài)文明體制機制改革日漸深入

本著“源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償、責(zé)任追究”的基本原則，我國生態(tài)文明體制機制改革日漸深入，體制機制建設(shè)日臻完善。2013年6月14日，國務(wù)院常務(wù)會議確定了大氣污染防治十條措施。2015年4月2日，國務(wù)院出臺《水污染防治行動計劃》，這個行動計劃就是當(dāng)前和今后一個時期全國水污染防治工作的行動指南。2015年9月，中共中央國務(wù)院審議通過《生態(tài)文明體制改革總體方案》，從加強頂層設(shè)計的角度規(guī)范了我國生態(tài)文明體制機制改革的指導(dǎo)思想、理念、原則、目標(biāo)、實施保障等重要內(nèi)容[3]。其中，專門性的制度規(guī)范日益完善。2015年1月10日，為了加快節(jié)水型社會建設(shè)，我國決定建設(shè)國家水權(quán)制度；2015年3月17日，中共中央國務(wù)院印發(fā)《國有林場改革方案》，旨在加快推進國有林場改革，促進國有林場科學(xué)發(fā)展，充分發(fā)揮國有林場在生態(tài)建設(shè)中的重要作用；2015年8月17日，中辦國辦印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》，對領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)損害責(zé)任進行了規(guī)定；2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了修訂后的《中華人民共和國大氣污染防治法》。

(三)呈現(xiàn)出全面性、寬領(lǐng)域、深入化、法制化等特征

自從黨的十八屆三中全會提出全面深化改革以來，我國生態(tài)文明體制改革穩(wěn)步前進，生態(tài)文明制度完善穩(wěn)步發(fā)展，呈現(xiàn)出全面性、寬領(lǐng)域、深入化、法治化等特征。全面性就是不斷完善生態(tài)文明的制度體系，用最嚴格的環(huán)境保護制度來推進我國生態(tài)治理現(xiàn)代化；寬領(lǐng)域就是在一切涉及到生態(tài)關(guān)系的領(lǐng)域都進行相應(yīng)的改革，把生態(tài)制度和其他領(lǐng)域制度改革相結(jié)合，形成良性發(fā)展的改革合力；深入化就是從易于改革、淺層關(guān)系、要素性特征走向難以觸動、深層關(guān)系、結(jié)構(gòu)性特征的改革，在改革中“啃硬骨頭”“涉險灘”；法治化就是強調(diào)以法治的理念和方式實現(xiàn)環(huán)境保護和生態(tài)治理，其中既強調(diào)遵循法制規(guī)范，又強調(diào)依法治理。這些特征標(biāo)志著我國生態(tài)文明制度建設(shè)和制度改革正在走向深層次和實效化，是我國今后生態(tài)文明制度建設(shè)和改革必須堅持的基本特征。

雖然我國全面深化生態(tài)文明制度改革取得了一系列的成效，但我國生態(tài)環(huán)境問題仍然存在，涉及到特殊生態(tài)利益關(guān)系的“硬骨頭”成為我國生態(tài)文明建設(shè)的攔路虎。問題倒逼著改革，發(fā)展的障礙需要破除。我國只能在新的發(fā)展條件下，貫徹落實以習(xí)近平為總書記的黨中央關(guān)于治國理政的新理念新思想新戰(zhàn)略，在全面深化生態(tài)文明制度改革已有成果基礎(chǔ)上進一步深化改革、落實政策、突出成效，在全面建成小康社會的同時，建成資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會。

三、推動全面深化生態(tài)文明制度改革的后半程進一步發(fā)力

2016年是“十三五”規(guī)劃實施的開局之年，也是新時期全面深化改革后半程的起始點。后半程的全面深化生態(tài)文明制度改革必須繼續(xù)堅持“四個全面”戰(zhàn)略，貫徹落實“五大發(fā)展理念”及其基本要求，勇于和善于破除深層次的體制障礙和利益藩籬，突出可操作性和執(zhí)行力，最終獲得決定性成果。

(一)要繼續(xù)堅持“四個全面”戰(zhàn)略

“四個全面”戰(zhàn)略是以習(xí)近平為總書記的黨中央治國理政的基本戰(zhàn)略，也是看待中國特色社會主義各項事業(yè)的整體性視角和主要著力點。認真理解和貫徹落實“四個全面”發(fā)展戰(zhàn)略，才能有效應(yīng)對錯綜復(fù)雜的形勢。進一步推進生態(tài)文明制度改革，需要堅持“四個全面”戰(zhàn)略的整體觀、大局觀和長遠觀，需要保持戰(zhàn)略定力。這種強調(diào)穩(wěn)定性的戰(zhàn)略定力是進一步推進生態(tài)文明制度改革的戰(zhàn)略性前提和持續(xù)性依據(jù)。

(二)要貫徹落實“五大發(fā)展理念”，尤其是綠色發(fā)展理念

“十三五”規(guī)劃提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展理念，其中綠色發(fā)展理念凸顯了用生態(tài)環(huán)境保護來規(guī)范經(jīng)濟社會發(fā)展的根本性關(guān)系。綠色發(fā)展是包括生態(tài)文明實踐、系統(tǒng)工程思維、生態(tài)和諧意識、完善的生態(tài)文明制度等在內(nèi)的整體性發(fā)展過程。一方面，完善的生態(tài)文明制度是綠色發(fā)展的制度保障；另一方面，全面深化生態(tài)文明制度改革也需要綠色發(fā)展理念的根本指引。創(chuàng)新發(fā)展包括制度創(chuàng)新，中國特色社會主義制度建設(shè)就是偉大的制度創(chuàng)新，在創(chuàng)新發(fā)展理念引導(dǎo)下，推進全面深化生態(tài)文明制度改革就是要不斷推進與中國特色生態(tài)文明實踐相適應(yīng)的制度創(chuàng)新。協(xié)調(diào)發(fā)展的題中之義包含著人與自然的生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展，這需要對人們的生態(tài)文明實踐進行制度化的規(guī)范，需要通過全面深化生態(tài)文明制度改革，不斷提高人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的能力和水平。開放發(fā)展包括資源環(huán)境方面的國際交流與合作，在共同但有區(qū)別的責(zé)任原則下，我國需要和其他國家一道，協(xié)力推進全球生態(tài)治理。美麗中國是我們的共同家園，人與自然的生態(tài)和諧是人民群眾的生態(tài)福祉，確保人民群眾共享發(fā)展成果的同時也能夠共享美好的綠水青山是全面深化生態(tài)文明制度改革的價值旨歸。

(三)要有勇氣和決心破除深層次的體制障礙和利益藩籬

隨著生態(tài)文明制度改革的深入開展，一些易于改革的方面已經(jīng)接近完成，如前半程制定的一系列基本的環(huán)境保護制度、國家發(fā)展戰(zhàn)略層面上的目標(biāo)和舉措、生態(tài)紅線和生態(tài)區(qū)域的劃定等。但是，深層次的制度障礙和利益藩籬還有待觸及，特別是資源環(huán)境的資產(chǎn)界定、各種資源環(huán)境使用的政府調(diào)控、自然資源的市場配置、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)責(zé)任劃定及其追究。敢不敢、能不能“啃硬骨頭”“涉險灘”考驗著我們的改革勇氣和改革智慧，進一步全面深化生態(tài)文明制度改革必須打破更深層次的體制障礙，破除對資源環(huán)境的利益固化，把人民的生態(tài)權(quán)益歸還給人民，充分調(diào)動一切積極因素推動生態(tài)文明建設(shè)。

(四)要突出體制機制的可操作性和執(zhí)行力

如果不具備可操作的實踐性，在實踐過程中缺乏執(zhí)行力，生態(tài)文明制度將會成為一紙空文。易于執(zhí)行、執(zhí)行有力、執(zhí)行有效，才能切實發(fā)揮出生態(tài)文明制度的規(guī)范性和約束力。減少生態(tài)文明制度的執(zhí)行障礙，需要在生態(tài)文明建設(shè)中把執(zhí)行生態(tài)文明制度和依法治理、從嚴治黨相結(jié)合，提高執(zhí)行生態(tài)文明制度約束的剛性和硬度。

(五)要取得決定性成果

改革是否成功，最后還是要看改革有沒有取得預(yù)期效果。全面深化生態(tài)文明制度改革一定要有決定性成果，否則可能就是改革實施不力或者改革方向有誤，從而導(dǎo)致發(fā)展目標(biāo)難以真正實現(xiàn)。只有建立健全完善的生態(tài)文明制度體系，強化制度執(zhí)行力度，把制度建設(shè)和制度執(zhí)行轉(zhuǎn)化為生態(tài)文明建設(shè)的成果，才能從根本上解決生態(tài)環(huán)境問題，推動生態(tài)文明建設(shè)取得實效。

全面深化生態(tài)文明制度改革的后半程，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)與制度改革的關(guān)鍵階段，是能不能實現(xiàn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會發(fā)展目標(biāo)的決定性環(huán)節(jié)。只有保持“四個全面”的戰(zhàn)略定力，按照“五大發(fā)展理念”的發(fā)展要求，破除深層次體制障礙和利益藩籬，加強制度執(zhí)行的剛性和力度，才能取得決定性成果，才能真正把中國特色社會主義生態(tài)文明建設(shè)推向前進。

四、充分銜接好全面深化生態(tài)文明制度改革的前后兩個半程

全面深化生態(tài)文明制度改革的前后兩個半程是一體化的過程，二者既緊密聯(lián)系又各具特點。全面深化生態(tài)文明制度改革的歷史方位要求我們銜接好全面深化改革的前后兩個半程。當(dāng)前，我們所處的歷史方位就是最接近中華民族偉大復(fù)興目標(biāo)的沖刺關(guān)頭和全面建成小康社會的關(guān)鍵時刻。生態(tài)安全成為國家安全的新命題，生態(tài)治理成為國家治理的新要求，生態(tài)文明建設(shè)是中國特色社會主義事業(yè)全面發(fā)展的新使命。在這個歷史方位中，銜接好前后兩個半程，才能把全面深化生態(tài)文明制度改革推向整體進步，才能把中國特色社會主義偉大事業(yè)推向整體前進。如果銜接不好前后兩個半程，不僅會讓生態(tài)文明建設(shè)的整體性進程落空，也會讓我國發(fā)展失去持續(xù)性，從而陷入資源環(huán)境的陷阱中難以自拔。

(一)充分銜接的必要性

1.保持全面深化生態(tài)文明制度改革完整性的基本要求。全面深化生態(tài)文明制度改革的前后兩個半程不是截然分開的，而是內(nèi)在統(tǒng)一的。進一步深化生態(tài)文明制度改革是在前期改革所取得成果的基礎(chǔ)上展開的，是對前期改革的深化和發(fā)展。如果沒有前期改革在一系列基本制度建設(shè)方面取得的偉大成就，后期的生態(tài)文明制度改革就缺乏根基和依據(jù)。反過來，如果只停留在前期改革的成就上，生態(tài)文明制度改革就不能深入開展，深層次的生態(tài)關(guān)系矛盾、以資源環(huán)境為中介的社會矛盾就無法解決。

2.保持全面深化生態(tài)文明制度改革徹底性的基本要求。生態(tài)文明制度改革徹底不徹底，關(guān)鍵看能不能解決問題。這里的問題既包括生態(tài)環(huán)境問題，也包括深層次的體制機制障礙問題，還包括資源環(huán)境的利益固化問題。解決環(huán)境問題，就是要通過完善的生態(tài)文明制度約束人的實踐活動，最終實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的總體改善和區(qū)域優(yōu)化。解決深層次的體制機制障礙，就是全面釋放出制度的活力，減少制度體系的內(nèi)部沖突，從而適應(yīng)環(huán)境生產(chǎn)力。解決資源環(huán)境的利益固化問題，就是用制度的約束力打破少數(shù)人對資源環(huán)境的特權(quán)和壟斷，實現(xiàn)生態(tài)治理成果人民共享。

3.保持全面深化生態(tài)文明制度改革持續(xù)性的基本要求。改革只有進行時，改革需要持續(xù)性。生態(tài)文明制度改革的持續(xù)性是與完整性、徹底性緊密聯(lián)系的基本特點和基本要求，銜接好前后兩個半程是生態(tài)文明制度改革最大的持續(xù)性。全面深化生態(tài)文明制度改革是21世紀我國發(fā)展的新要求。20世紀我國已經(jīng)積累了一定的生產(chǎn)力基礎(chǔ)，但也由于不合理的發(fā)展方式而伴生出生態(tài)環(huán)境惡化問題。20世紀末，我國提出了生態(tài)環(huán)境保護的一系列具體政策措施，但沒有從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境惡化的勢頭。21世紀初，我國提出要在全社會廣泛樹立生態(tài)文明理念，保護環(huán)境的生態(tài)意識逐漸深入人心，但由于發(fā)展的慣性和體制機制的障礙，生態(tài)文明建設(shè)仍然被當(dāng)作附屬性的工作內(nèi)容。2012年黨的十八大不僅把生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)作為“五位一體”總布局的一個重要方面，還要求把生態(tài)文明建設(shè)融入到其他建設(shè)的各方面和全過程。更為突出的是，黨的十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央在治國理政中提出要不斷深化生態(tài)文明體制機制改革，建立完善的生態(tài)文明制度體系。從生態(tài)環(huán)境保護發(fā)展到生態(tài)文明制度的完善，這是中國特色社會主義偉大事業(yè)的新要求、新戰(zhàn)略，是與中國特色社會主義各項事業(yè)的當(dāng)代發(fā)展相適應(yīng)的。

(二)充分銜接的策略建議

1.充分認識“變”與“不變”。隨著生態(tài)文明制度建設(shè)的日漸完善，其中一些不合時宜的體制機制必須予以破除，一些固化的利益格局必須打破，生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的新情況必須研究，這就要求我們要順應(yīng)實踐發(fā)展而善于變通。缺乏變通，就會因循守舊。當(dāng)然，變通是隨機應(yīng)變，而不是隨意改變。生態(tài)文明制度改革和制度建設(shè)中的基本方面、基本原則要堅持，這些基本方面、基本原則是制度建設(shè)和改革深化的一致性基礎(chǔ)。實質(zhì)上，這里的“變”與“不變”是生態(tài)文明制度建設(shè)過程中的矛盾辯證法，“變”是深化、發(fā)展，是把制度建設(shè)實踐化，通過實踐來檢驗和發(fā)展生態(tài)文明制度改革的科學(xué)性和實效性；“不變”是堅持基本方向、基本目標(biāo)、基本原則不動搖。

2.要加快建成更加完善的生態(tài)文明制度體系，加大生態(tài)文明制度的規(guī)范性和執(zhí)行力。加快健全更加完善的生態(tài)文明制度體系，必須與時俱進地完善生態(tài)文明基本制度，基本制度的改革與完善是與時俱進地推進我國生態(tài)文明建設(shè)的基本保障，是對一系列新情況新問題進行規(guī)范的基本要求，是生態(tài)文明實踐的基本規(guī)定。同時，還需要在體制機制方面更加深入，把不同方面、不同領(lǐng)域的體制機制改革有機地結(jié)合起來，形成生態(tài)文明制度改革的合力。加大生態(tài)文明制度的規(guī)范性和執(zhí)行力，要堅持源頭預(yù)防、過程控制、損害賠償和責(zé)任追究，通過強化制度執(zhí)行與司法執(zhí)行，真正把最嚴格的制度落到實處。

[1]習(xí)近平.關(guān)于《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報,2013-11-15(1).

[2]中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見[N].人民日報,2015-05-06(1).

[3]中共中央國務(wù)院出臺方案為生態(tài)文明領(lǐng)域改革作出頂層設(shè)計[N].人民日報,2015-09-22(1).

(責(zé)任編輯： 莊藝真)

The two semi-processes of comprehensively deepening reform on eco-civilization system

TAO Huo-sheng

(Marxism School of Fuzhou University, Fuzhou, Fujian 350116， China)

The process of comprehensively deepening reform on eco-civilization system can be divided into two seminal ones. The comparatively perfect complete system is forming along with the reformation of rules and working mechanics in the former semi-process which is featured with holist, multi-dimension, deepening and ruling by law. We should keep holding on "four comprehensives strategic", fulfill "five development concepts" and breaking away from deep obstacles and benefits hedges in the later semi-process so as to highlight the operability and execution and gain determinative achievement. It is necessary to link up the two semi-processes in comprehensively deepening reform on eco-civilization system.

ecological civilization； institutional reform; the former semi-process; the later semi-process

2016-07-29

2015年度福建省高校新世紀優(yōu)秀人才支持計劃：馬克思主義生態(tài)思想史；2014年福建省社會科學(xué)規(guī)劃重大項目：當(dāng)代中國馬克思主義生態(tài)理論創(chuàng)新(2014JDZ018)。

陶火生(1975-)，男，教授，博士，碩士生導(dǎo)師。研究方向：生態(tài)哲學(xué)、馬克思主義哲學(xué)。

D61

10.13322/j.cnki.fjsk.2016.06.003