李濱

（北京師范大學　法學院，北京 100875）

導彈及其技術(shù)不擴散國際機制之效力辨析

李濱

（北京師范大學法學院，北京 100875）

導彈及其技術(shù)不擴散機制是一個不具法律約束力的非正式國際機制，但具有重要的防擴散效果與影響，主要依賴于在防擴散事務(wù)上扮演主導角色的國家的單邊措施，特別是美國國內(nèi)出口管制立法和相關(guān)制裁措施。通過不斷彌補和修正該機制在公正性、合法性兩個方面存在的主要缺陷，促使該機制符合法律正當性的要求，才能使其實際效力獲得可持續(xù)性。導彈及其技術(shù)控制機制的未來應(yīng)是一個建立在不同主體合作互動基礎(chǔ)之上的跨國法律進程。

不擴散；國際機制；法律效力

一、導彈及其技術(shù)控制機制的產(chǎn)生背景與發(fā)展趨勢

（一）產(chǎn)生背景

導彈及其技術(shù)控制機制 （Missile Technology Control Regime，MTCR）由7個西方工業(yè)國家創(chuàng)建于1987年，旨在建立國家間非正式的政治互信以尋求減少導彈和導彈技術(shù)的擴散。迄今為止，MTCR的成員國已達34個。這一機制創(chuàng)設(shè)的背景可以追溯到20世紀70、80年代。一方面，在美蘇爭霸的背景下，美蘇都將輸出導彈及相關(guān)技術(shù)視為爭奪政治勢力和攫取經(jīng)濟利益的手段，不斷向第三世界國家輸出較低級的彈道導彈；另一方面，20世紀70年代初至20世紀80年代初，一些地區(qū)性強國如韓國、伊拉克、印度、利比亞、阿根廷等，在尋求彈道導彈技術(shù)以及生產(chǎn)技術(shù)的過程中取得了實質(zhì)性進展。美國越來越意識到彈道導彈的擴散對于地區(qū)穩(wěn)定和安全帶來的威脅。自1983年開始，美國、英國、法國、聯(lián)邦德國、意大利、日本、加拿大7國進行了4年的秘密談判，在1987年達成了《與導彈有關(guān)的敏感轉(zhuǎn)讓準則》以及《設(shè)備、軟件、技術(shù)附則》，這兩個文件構(gòu)成了導彈技術(shù)控制機制MTCR的基礎(chǔ)。

《與導彈有關(guān)的敏感轉(zhuǎn)讓準則》明確了MTCR的宗旨是對可能用于發(fā)展核武器、化學和生物武器等大規(guī)模殺傷性武器運載系統(tǒng)（不包括有人駕駛飛機）的轉(zhuǎn)讓項目加以控制，以減少上述武器的擴散風險，并降低管制項目及其技術(shù)落入恐怖組織和恐怖分子手中的風險。《設(shè)備、軟件、技術(shù)附則》旨在幫助落實對于MTCR附件項目的出口控制。

（二）發(fā)展趨勢

為了應(yīng)對全球?qū)棓U散的風險、促進國際社會達成共識，MTCR的成員國于1999年發(fā)起了起草國際行為準則的內(nèi)部討論，隨后與非MTCR成員國磋商，后于2001年形成《防止彈道導彈擴散的海牙行為準則》（簡稱《海牙行為準則》）的草案文本?！逗Ｑ佬袨闇蕜t》建立了關(guān)于彈道導彈的發(fā)射前通知制度和年度報告制度。關(guān)于《海牙行為準則》的聯(lián)合國決議于第59、60、63、65、67屆聯(lián)合國大會通過。截至2014年7月，共有137個國家接受了該準則。

2004年，聯(lián)合國安理會通過的第1540號決議，以間接的方式支持了MTCR及其附件所包含的內(nèi)容，要求聯(lián)合國所有成員國在國內(nèi)法上建立起有關(guān)防止大規(guī)模殺傷性武器擴散的制度。2013年，聯(lián)合國大會表決通過了 《武器貿(mào)易條約》（Arms Trade Treaty，ATT），并開放供所有國家簽署，根據(jù)該條約生效條件的規(guī)定，條約于2014年12月24日生效。該條約被認為是迄今為止聯(lián)合國關(guān)于常規(guī)武器轉(zhuǎn)讓規(guī)范的最重要的倡議。ATT在監(jiān)管范圍上包含了MTCR的監(jiān)管內(nèi)容，在法律效力上強于MTCR，而在執(zhí)行依據(jù)上采用了MTCR的落實方式，在執(zhí)行主體方面比MTCR廣泛。可以說ATT在MTCR主導國（以美國為主的西方國家）不需付出任何成本和做出任何妥協(xié)的情況下，間接地強化了MTCR的法律效力，擴大了MTCR的管控區(qū)域［1］45。不過，由于俄羅斯拒絕簽署該條約，美國雖已簽署但截至目前尚未批準條約，這兩個最大的武器貿(mào)易國家的態(tài)度使得ATT能否實現(xiàn)其預期的宗旨目前還不確定［2］399。

（三）中國關(guān)于MTCR及相關(guān)防擴散機制的基本立場

中國是MTCR最重要的非會員國。隨著國際形勢的變化、避免軍售制裁以及中國政府有意樹立良好國際形象等因素的影響，中國對MTCR的態(tài)度由批評、對立轉(zhuǎn)為合作［3］66。中國于 2004年提出加入“導彈技術(shù)控制機制”的申請被拒絕，但根據(jù)中國對該準則的官方立場主張，在導彈防擴散問題上，中國與該準則的宗旨和目標是一致的，中國愿與“準則”成員國保持接觸和溝通，加強導彈防擴散領(lǐng)域的交流與合作。2003年中國政府在《中國的防擴散政策與措施》白皮書中明確防擴散符合中國的國家安全利益。

二、導彈及其技術(shù)控制制度的有效性

（一）MTCR不具有國際條約的法律效力

MTCR不是一個條約，并不會對成員國施加具有法律約束力的義務(wù)，其宗旨是希望成員國能夠負責任地對彈道導彈進行出口控制，遵守該機制達成的共識。各成員國通過本國的立法和實踐，落實MTCR的相關(guān)要求。同時，成員國定期交換出口許可的信息，以保證該機制“不擴散”整體目標的實現(xiàn)。MTCR作為一種多邊出口控制的非正式機制，在成員國之間僅存在著一種沒有法律約束力的保證型的承諾關(guān)系，各成員國對特定敏感物項是否發(fā)放出口許可系在其國家自由裁量權(quán)的基礎(chǔ)上決定。在非正式的制度安排下，成員國對機制規(guī)定的遵守行為是以政治或道德承諾來維系的主權(quán)性權(quán)利（sovereign right），而不是一種國際法義務(wù)［4］125?？梢哉f，MTCR的基本宗旨是尋求限制導彈和導彈技術(shù)擴散的非正式的國家間政治互信。

（二）MTCR的實際效果

MTCR不具有國際法上的約束力，但對防擴散的國際實踐發(fā)揮了重要的影響，產(chǎn)生了不可否認的實際效果。在MTCR成立之后的27年中，MTCR成員國通過努力，減少了擁有可運載大規(guī)模殺傷性武器導彈國家的數(shù)量，抑制了相關(guān)國家對于獲取該類導彈及技術(shù)的興趣。MTCR成員國和遵守MTCR的國家建立的出口控制制度有效防止了擴散者從這些國家獲得尖端技術(shù)的支持。MTCR所建立的出口控制、信息共享以及合作機制，大大增加了獲取彈道導彈的時間和金錢成本，增加了擴散的難度。到MTCR建立10周年之時，阿根廷、巴西、埃及、伊拉克、利比亞、南非、韓國、敘利亞等國家或地區(qū)放棄了導彈開發(fā)或開發(fā)計劃；美俄之外擁有最大戰(zhàn)略力量的烏克蘭已經(jīng)銷毀了戰(zhàn)略導彈和核武器；白俄羅斯、哈薩克斯坦也相繼銷毀了戰(zhàn)略導彈和核武器。又如，MTCR就曾導致阿根廷、伊拉克、埃及放棄Condor II彈道導彈計劃，這三國無法獲得需要的技術(shù)和材料制造遠射程彈道導彈。

（三）MTCR有效性的基礎(chǔ)

MTCR的實際效果顯然與該機制的主導者美國的大力推動分不開，特別是通過美國國內(nèi)出口管制法律制度的實施有關(guān)。其中，美國通過適用國內(nèi)出口管制法律制度中的制裁條款，迫使相關(guān)國家遵守或滿足MTCR所設(shè)定的導彈及相關(guān)技術(shù)的防擴散標準。美國國內(nèi)法成為維護非正式、沒有法律約束力的國際體制有效性的強有力工具，以至于締結(jié)正式條約的必要性和實用性在實踐中被淡化了［5］191。為了通過制裁手段強迫他國考慮其利益及關(guān)切，美國將本國法律與 MTCR進行對接，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)援引美國本國法律制裁外國個人、實體甚至政府的治外法權(quán)行為。

美國主要通過以下兩種途徑實現(xiàn)本國法律與國際多邊防擴散機制的對接：其一，將 MTCR清單中的限制物項納入《武器出口控制法》和《出口管理法》等美國出口管理的框架性法律中，一旦轉(zhuǎn)讓MTCR清單中的物項即有可能觸發(fā)此類法律規(guī)定的相應(yīng)制裁措施。其二，為保證美國在世界各地區(qū)的政治、經(jīng)濟利益，美國通過出臺和擴充防擴散法案和總統(tǒng)行政令等手段調(diào)節(jié)其防擴散政策，如：《伊朗不擴散法案》《伊朗-伊拉克不擴散法案》以及12958號總統(tǒng)行政令等［6］39。雖然上述制裁措施通常被視為 “治外法權(quán)”的具體表現(xiàn)而遭受批評，但這種單邊措施的影響卻很難回避，例如，從20世紀至今，美國經(jīng)常以導彈防擴散為由對中國軍貿(mào)公司和兩用品出口公司實施經(jīng)濟制裁［7］9。2006年7月，美國商務(wù)部頒布了關(guān)于向中國出口和轉(zhuǎn)出口管制的新規(guī)則，進一步加重了美國出口企業(yè)的負擔，同時也被批評意見認為無助于阻擋中國軍事現(xiàn)代化的進程［8］154。自2009年以來，奧巴馬政府先后17次針對中國企業(yè)或個人實施制裁，但美國同時也希望在涉及朝鮮、伊朗、巴基斯坦及敘利亞等國的防擴散問題上實現(xiàn)與中國開展可靠的合作，因此，與出口管制相關(guān)的制裁措施的有效性，即制裁是否是促成中美之間開展合作的有效手段開始遭到質(zhì)疑［9］。2013年，美國政府頒布了有關(guān)出口管制改革的基本思路，在這一輪最新改革中，特別重申了要強化美國不支持中國軍事現(xiàn)代化的政策。

實踐表明，以多國聯(lián)合行動為代表的國際合作措施在實現(xiàn)防擴散方面發(fā)揮著越來越重要的作用，可以說，即便是不存在具有法律約束力的國際公約的前提下，有關(guān)國家同樣可以通過具體有效的合作措施，在實質(zhì)上提升參與國家的防擴散能力，維護防擴散體制的有效運轉(zhuǎn)，促進防擴散目標的實現(xiàn)。這就意味著，強調(diào)只有制定具有法律約束力的國際公約才能確保防擴散實際效力的傳統(tǒng)觀念，在實踐中逐漸開始弱化，國際社會越來越強調(diào)防擴散制度的執(zhí)行力，從國際法效力的視角來觀察，這可以被概括為從形式主義向功能主義轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。當然，無論是以美國為代表的采取國內(nèi)法上的單邊制裁措施，還是在國際層面上通過相關(guān)國家的實質(zhì)合作來維護防擴散制度的有效性，這些實踐都應(yīng)當以其符合正當性的要求為前提，因為只有正當?shù)姆罃U散制度才能具有持續(xù)和穩(wěn)固的效力。

三、導彈及其技術(shù)控制制度的正當性

MTCR的正當性首先取決于該制度本身是否公正，這意味著防擴散體制的制度設(shè)計本身以及它的實際運行，必須符合該體制成員的共同利益和國際社會的整體利益，相反，如果MTCR的實施只符合少數(shù)國家的利益，那么它就是一個不中立和欠缺公正的制度，這種正當性的缺失必然影響到該制度本身的實際效力。此外，MTCR的正當性也必須顧及該制度及相關(guān)實施措施與其他國際制度之間的關(guān)系，不同國際制度追求的目標不同，設(shè)定的規(guī)則之間可能存在沖突，因此，有必要將MTCR體制置于國際法整體框架下來分析其正當性，判斷MTCR具體規(guī)則與國際法一般原則和具體規(guī)則是否相符。作為非正式的國際體制，其正當性的前提是與一般國際法的相符性。

（一）MTCR的公正性

美國在MTCR體制的建立和運轉(zhuǎn)中始終扮演主導角色。政治壓力是維持MTCR運行的重要因素，美國通過MTCR抑制彈道導彈的出口，保持對擴散國家的高壓態(tài)勢。但是，政治壓力的局限性是明顯的：一方面，當有關(guān)國家與成員國之間的政治、經(jīng)濟、軍事關(guān)系密切時，成員國施加的政治壓力才能發(fā)揮作用；另一方面，當國家安全利益、導彈擴散的經(jīng)濟利益大于政治壓力時，政治手段往往會失靈。更為重要的是，以單邊措施通過政治壓力確保實現(xiàn)防擴散的目標，往往在實踐中會背離中立原則，美國的選擇性防擴散做法嚴重損害了MTCR的可信度。例如，在MTCR成立初期，美國就曾向英國出口“三叉戟”彈道導彈，由此也引發(fā)一些對MTCR機制的質(zhì)疑。有學者指出，冷戰(zhàn)后美國防導彈擴散政策的突出特點是:防威脅重于防擴散，且具有強烈的選擇性；以意識形態(tài)劃線，具有強烈的集團政治色彩；強調(diào)先發(fā)制人的打擊，具有強烈的軍事性。其今后的政策走向可能是:進一步完善各種防導彈擴散措施，建立一個全面的國際防導彈擴散機制；由片面強調(diào)先發(fā)制人的軍事打擊向靈活運用“巧實力”轉(zhuǎn)變，今后其防導彈擴散政策可能更加露骨地推行選擇性防導彈擴散政策，選擇性防擴散并非僅僅是防導彈擴散政策，也是一種國家安全政策甚至是戰(zhàn)略，美國不會輕易放棄［10］49。因此，MTCR有可能退化為美國推行其外交政策的國際工具。

從MTCR的適用范圍上看也存在某些片面性。有分析指出，美國切實感到目前存在的實際威脅，最主要的就是彈道導彈。因此，美國一方面積極發(fā)展彈道導彈防御系統(tǒng)，增強防御能力；另一方面竭力推行其導彈技術(shù)控制制度，防止彈道導彈這類進攻性導彈武器的擴散，尤其是對彈道導彈的出口在射程和戰(zhàn)斗部的質(zhì)量上提出限制，從其指標限制上可清楚地看到主要限制中國。然而先進戰(zhàn)機和艦船，包括遠程轟炸機、航空母艦和潛艇等載體所裝載的巡航導彈與其他遠程攻擊導彈等則不在MTCR控制之列，這顯然是不公平的，實在有些只許州官放火，不許百姓點燈之意［11］39。特別是，由于在巡航導彈的防擴散問題上尚未達成國際共識，MTCR并不針對巡航導彈及相關(guān)技術(shù)的擴散，從而有利于掌握該項產(chǎn)品與技術(shù)的國家，這也使得該體制的整體公正性受到質(zhì)疑［12］65。

更為重要的是，MTCR項下的執(zhí)行責任需要通過成員國國內(nèi)立法來保障，但每個國家國內(nèi)立法和實踐則不盡相同。盡管所有的MTCR成員國都會保持該機制要求的最低執(zhí)行標準 （300千米/500千克），但是國家間立法的差異仍然造成了機制內(nèi)執(zhí)行標準的不統(tǒng)一。例如，在Black Shaheen導彈的認定問題上，美國、法國、英國為了各自的利益對MTCR標準各自擁有不同的解釋。其結(jié)果是，各國解釋標準的差異導致防擴散標準的實際執(zhí)行情況因各國具體政策考量不同而有所區(qū)別，從而嚴重減損了MTCR的實際效果。如何避免MTCR被國家政策左右和利用，成為防擴散體制必須解決的關(guān)鍵問題，這是因為一個缺失公正與中立的國際體制不可能真正實現(xiàn)其預期的宗旨與效果。

（二）MTCR與一般國際法的相符性

有關(guān)國家根據(jù)MTCR制定的國內(nèi)防擴散立法及其具體實施措施可能與各國自由利用外空的法律原則、世界貿(mào)易組織制度的最惠國待遇原則及例外以及國際海洋法中有關(guān)在公海中船舶行使登臨權(quán)的規(guī)定存在沖突，如何避免上述沖突，促使MTCR與一般國際法相符，有必要進行更為深入的研究。

1.MTCR與和平利用外空法律制度的相符性

1967年《外空條約》第1條即明確了外空自由的原則，即各國享有和平利用外空的權(quán)利。但是，MTCR的適用范圍涵蓋了具有雙重用途的導彈技術(shù)和相關(guān)產(chǎn)品，該機制由于可能對那些與和平利用外空的產(chǎn)品與技術(shù)加以控制，因而阻礙有關(guān)國家獲得為開展太空活動（如衛(wèi)星發(fā)射等），所需的產(chǎn)品與技術(shù)，從而影響其發(fā)展太空活動的能力。在現(xiàn)有國際法框架下，與外空利用有關(guān)的法律原則與規(guī)則并不禁止各國在外空活動中利用軍事技術(shù)，它所禁止的是在外空及天體部署和利用具有進攻性的大規(guī)模殺傷性武器，相應(yīng)地，對外空的非進攻性的軍事利用并不被禁止，在月球和其他天體上以和平目的使用的軍事裝備和軍事人員是被允許的［13］419。相比之下，防擴散制度由于在適用范圍上沒有對民用外空活動所需的發(fā)射產(chǎn)品與技術(shù)作出例外規(guī)定，從而可能會與發(fā)展中國家行使外空自由的權(quán)利產(chǎn)生沖突。從實踐上看，美國對MTCR作出嚴格的解釋與適用，對于空間活動計劃本身是否具有和平性質(zhì)不加區(qū)分，將與和平利用外空有關(guān)的導彈及相關(guān)技術(shù)也列入防擴散措施的適用范圍，使得MTCR在實施效果上損害了其他國家，特別是發(fā)展中國家和平利用外空的自由與權(quán)利［14］232。換言之，現(xiàn)行的MTCR制度與和平利用外空的法律原則如何協(xié)調(diào)，使防擴散制度與外空法律制度保持相符仍是一個有待解決的問題。

2013年11月21日，美國總統(tǒng)為美國航天運輸計劃和活動簽署發(fā)布了新版《國家航天運輸政策》，旨在對相關(guān)政府部門和機構(gòu)提供航天運輸方面的全面指導。新版航天運輸政策中特別注重各種合作關(guān)系的建立，如政府和私營企業(yè)合作，推動商業(yè)航天運輸企業(yè)參與競爭美國政府發(fā)射任務(wù)，參與航天發(fā)射場的建造、使用、維護等；重視政府航天部門與其它部門或機構(gòu)的合作，提升部門間的協(xié)作能力。值得注意的是，本版政策中首次添加了關(guān)于“國際合作”的內(nèi)容。美國政府認為在航天運輸領(lǐng)域開展互惠互利的國際合作是“政府未來項目和計劃的重要組成部分”，但這種合作又是以嚴格的限制條件為前提的，本質(zhì)上只是開展由美國主導的、符合美國出口管制政策的和滿足美國國家利益訴求的國際合作［15］34。新版《國家航天運輸政策》第4.3節(jié)中專門提到限制導彈技術(shù)的擴散，防止過剩的彈道導彈對美國航天運輸能力造成不良影響。其主要內(nèi)容包括：第一，美國過剩彈道導彈只能由其政府保存、使用或銷毀。如果可滿足以下條件，美國政府部門及機構(gòu)可以在符合相關(guān)法律及國家安全目標并得到國防部批準的前提下，利用過剩導彈將有效載荷發(fā)射入軌：（1）有效載荷可以支持發(fā)起機構(gòu)的任務(wù)；（2）保證其用途不與美國簽署的導彈技術(shù)控制制度（MTCR）規(guī)定、新的戰(zhàn)略武器削減條約（START）與中程核武器條約（INFT）等協(xié)議，以及該國參與的其他國際協(xié)議所規(guī)定的義務(wù)相違背；（3）發(fā)起機構(gòu)證實：較之于同樣可滿足任務(wù)要求的商業(yè)航天運輸服務(wù)，過剩導彈在性能、進度、風險等方面效費比更高，且對美國航天運輸業(yè)的影響有限。第二，美國鼓勵其他持有過剩彈道導彈的國家限制其導彈使用用途：或僅供政府使用，或銷毀。美國政府將逐項審核該國公司提出的利用過剩彈道導彈進行航天運輸?shù)囊?，任何?yīng)用都必須符合武器控制協(xié)議、美國政府的防擴散政策、美國技術(shù)轉(zhuǎn)讓政策及MTCR指導方針。第三，美國政府堅持對非MTCR國發(fā)展或收購航天運輸系統(tǒng)的不支持政策。美國不鼓勵MTCR新成員國發(fā)展航天運輸項目。美國將制止先進航天技術(shù)或?qū)I(yè)知識流向未批準的群體。政府部門及機構(gòu)負責防止項目執(zhí)行過程中的技術(shù)轉(zhuǎn)讓。上述規(guī)定意味著導彈及相關(guān)技術(shù)控制制度在美國國內(nèi)商業(yè)發(fā)射以及美國對外開展的與商業(yè)發(fā)射有關(guān)的國際合作領(lǐng)域仍將發(fā)揮重要的限制作用。此外，繼續(xù)堅持對非MTCR國發(fā)展或收購航天運輸系統(tǒng)的不支持政策，這種做法同樣與外空自由的法律原則存在沖突。

2.MTCR與國際貿(mào)易法律制度的相符性

有關(guān)國家在MTCR體制下采取的防擴散措施，有可能與其在世界貿(mào)易組織框架下承擔的法律義務(wù)存在沖突。以美國為例，其國內(nèi)出口管制立法與在世貿(mào)組織下承擔的法律義務(wù)是否相符是值得研究的法律問題?！蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT 1994）第1條第1段確立的最惠國待遇原則規(guī)定，世界貿(mào)易組織的任何成員不得在貨物貿(mào)易中對其他不同成員采取歧視做法。顯然，以防擴散為目的的出口管制措施，就是要針對不同國家采取不同的出口待遇，這是與最惠國待遇原則相違背的。世貿(mào)組織最惠國待遇原則也存在例外，其中最重要的是關(guān)于國家安全例外的規(guī)定，允許世貿(mào)組織成員以維護國家安全為由，對其他成員采取差別待遇。由于國際社會對“安全例外”的理解從軍事安全擴展到了經(jīng)濟安全，自由貿(mào)易政策受到了沖擊，這使貿(mào)易自由化的目標受到了一定程度的減損。例如，2006年7月6日，美國《聯(lián)邦公報》公布了該國商務(wù)部工業(yè)與安全局擬定的《對中華人民共和國出口和再出口管制政策的修改和澄清以及新的授權(quán)合格最終用戶制度》，其中提出的對華出口管制新建議包括:禁止對華出口一些“可能轉(zhuǎn)為軍用”的民用商品；阻止可能對中國的軍事能力具有實質(zhì)貢獻的出口。很顯然，此種措施與最惠國待遇原則背道而馳，而且有悖于GATT第11條關(guān)于普遍取消數(shù)量限制的規(guī)定［16］374。美國國內(nèi)對于出口管制的立法與措施是否符合世貿(mào)組織規(guī)則也存在爭議。在“9·11”之前，當時比較流行的觀點是美國出口管制立法主要出于外交政策而非國家安全的考慮，同時，出口管制立法在維護國家安全方面是否符合必要性的標準也受到質(zhì)疑［17］。但是，在“9·11”事件之后，隨著反恐成為美國國家安全中的核心要素，美國國內(nèi)關(guān)于出口管制與世貿(mào)組織規(guī)則相符的觀點逐漸占據(jù)上風［18］。不可否認的是，出口管制并非完全游離于世貿(mào)組織規(guī)則以外的國內(nèi)法措施，它應(yīng)當受到后者的規(guī)制［19］281。比如，作為出口管制合法性基礎(chǔ)的安全例外條款應(yīng)當符合善意履行原則的要求［20］19。不過，雖然美國的出口管制立法與GATT規(guī)定存在諸多不符之處［21］，但世界貿(mào)易組織現(xiàn)有的爭端解決機制能否對美國出口管制的合法性進行有效審查，仍存在較大疑問。這就意味著，盡管世貿(mào)組織規(guī)則應(yīng)當適用于出口管制，但其實際效力卻在現(xiàn)有的國際貿(mào)易爭端解決框架下難以獲得真正的保障。

3.防擴散安全倡議及相關(guān)措施的合法性

防擴散安全倡議（Proliferation Security Initiative，PSI）是2003年5月31日美國總統(tǒng)布什訪問波蘭時發(fā)表的集體安全政策，該倡議宣布將采取一切手段阻止大規(guī)模殺傷性武器在全球擴散，并將建立起防擴散安全倡議的同盟。目的在于尋求國家間的同盟合作，廣泛地利用各國的法律制度、外交、經(jīng)濟、軍事等各種工具，阻禁大規(guī)模毀滅性武器與相關(guān)設(shè)備與技術(shù)的運輸與擴散。目前已有100多個國家支持并參與了防擴散安全倡議。PSI的出現(xiàn)與發(fā)展在實際效果上進一步鞏固和延伸了MTCR在導彈及相關(guān)技術(shù)擴散問題上的效力。它被視為聯(lián)合國安理會在采取有約束力的具體防擴散行動之前的重要替代措施，能夠借此逐步實現(xiàn)防擴散的有效國際合作，特別是信息共享與傳播［22］1024。在該倡議的框架下，美國還與其他國家達成了船舶登臨雙邊協(xié)議，允許協(xié)議參與國對在公海上航行的懸掛本國國旗的船舶，當存在運輸大規(guī)模殺傷性武器或違反防擴散標準產(chǎn)品的嫌疑時，有權(quán)采取措施核實相關(guān)船只的國籍，在必要時還可以對相關(guān)船只進行登臨檢查。與以往的防擴散措施不同，PSI的特點是強調(diào)預防性與先發(fā)制人，當國家安全利益尚未受到緊迫的威脅時，即可采取措施對正在形成的、具有一定嚴重性的危險情形采取反制措施［23］521。不過，在上述情況下，也可能引出PSI及相關(guān)措施是否符合一般國際法的問題。其中，首先涉及對《聯(lián)合國憲章》規(guī)定的自衛(wèi)權(quán)是否應(yīng)當包括預防性（anticipatory）和抵御性（preventive）兩種不同的自衛(wèi)形式，有關(guān)該問題討論的實質(zhì)是在新的安全形勢下，國際法是否需要對武力使用的合法性作出新的界定。顯然，這不是一個單純的法律問題，因為目前對預防性自衛(wèi)的合法性還缺乏普遍的國際共識。

近年來，PSI及相關(guān)措施與國際海洋法之間存在的沖突也引起關(guān)注。安全倡議措施協(xié)議的參與國對在公海上懸掛協(xié)議參與國國旗的、被懷疑運輸大規(guī)模殺傷性武器的船只，有權(quán)進行登臨和檢查，這就意味著一個協(xié)議參與國可以針對其他協(xié)議參與國的船舶，在有合理懷疑時進行登臨檢查。《海洋法公約》第110條第1款規(guī)定在公海上對外國船舶的登臨與檢查，必須以船旗國同意為前提，非船旗國根據(jù)條約獲得登臨權(quán)時除外。這里存在的問題是，一方面，PSI本身并不是一項正式國際條約，PSI能否作為《海洋法公約》第110條關(guān)于條約例外的規(guī)定存在疑問。另一方面，更為重要的是，《海洋法公約》第110條第1款明確列舉了登臨權(quán)可以行使的涉及被登臨船舶可能存在的5種違法行為，顯然沒有直接涉及運輸大規(guī)模殺傷性武器的情形。因為運輸大規(guī)模殺傷性武器本身并不非法，其合法性取決于參與大規(guī)模殺傷性武器交易的主體是否為防擴散措施所禁止。這就可能使以PSI名義采取的登臨措施是否符合《海洋法公約》成為有爭議的問題。PSI常常被視為一種“軟法”［24］，它具有的靈活性能夠促進國際法自身的發(fā)展，以回應(yīng)現(xiàn)實政治環(huán)境的變化帶來的新問題。從這個角度來看，PSI對國際海洋法發(fā)展的影響不可忽視。

四、結(jié)語

導彈擴散治理機制的本質(zhì)是將各國在防導彈擴散安全領(lǐng)域內(nèi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)以一定的規(guī)則和程序等固定下來。但是，現(xiàn)實的導彈和導彈防御技術(shù)領(lǐng)域的權(quán)力結(jié)構(gòu)嚴重失衡，冷戰(zhàn)后美國為了實現(xiàn)自己的全球戰(zhàn)略，忙于在這一領(lǐng)域?qū)で蠼^對優(yōu)勢和絕對霸權(quán)，而不愿意通過構(gòu)建相關(guān)的安全機制來束縛自己的手腳，導彈擴散治理機制成長所需的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)認同就很難達成。簡言之，導彈擴散治理機制的成長困境是由多方面原因造成的，但缺乏有效的政治領(lǐng)導是一個重要因素［25］。實際上，美國不愿意承擔政治領(lǐng)導責任的原因，主要在于美國在維護太空資產(chǎn)安全上的基本策略是以絕對安全觀為宗旨，單純強調(diào)構(gòu)建太空威懾能力，拒絕太空行為規(guī)范對其威懾能力產(chǎn)生的束縛作用，然而太空威懾能力在理論和實踐上都存在著難以化解的困境，這就是美國越是追求太空威懾能力的建設(shè)，太空利用活動中的矛盾和沖突就越可能被激化，從而使其太空資產(chǎn)安全處于更大和更不確定的危險之中［26］。對于防擴散體制之外的國家，美國希望通過政治和軍事壓力來迫使其接受防擴散的規(guī)范體系。然而，在國際制度塑造的深層社會環(huán)境下，非成員國被要求接受規(guī)范體系，并以此作為行為準則，就必須滿足兩個基本條件，一方面是由于它期望享受國際制度能帶來的紅利，另一方面則是由于其認知在互動過程中發(fā)生改變［27］71?？墒?，只有符合正當性要求的防擴散體制才能真正有效。目前的MTCR無論是在公正性上，還是與一般國際法的相符性上都存在許多重要的缺陷，而只有克服這些缺陷，才能根本改變MTCR的實際效力依賴于少數(shù)國家單邊措施來形成外部壓力的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上逐步建構(gòu)一個有關(guān)防止導彈及相關(guān)技術(shù)擴散管制的“跨國法律進程”，在這個進程中，國家和非國家實體能夠在國內(nèi)、區(qū)域和國際等多個層面上開展有效的配合與互動，參與相關(guān)國際法規(guī)則的形成、解釋、實施，并最終實現(xiàn)國際法規(guī)則的內(nèi)化［28］。

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［責任編輯：簫姚］

A Legal Analysis of the Effectiveness of the Missile and Technology Control Regime

LI Bin
（School of Law，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

Missile and Technology Control Regime is currently not a legally binding international regime.The regime’s effectiveness is substantially ensured by unilateral conducts of those great powers such as the United States，particularly the latter’s export control system.For purpose of sustaining the regime’s effectiveness，it is necessary to correct the regime’s drawbacks with respect to fairness and lawfulness，then to consolidate the regime’s legitimacy.The future of the regime should be a transnational legal process of cooperation and interaction，which is based upon a wide acceptance by the international community of the objective and measures of the regime.

non-proliferation；international regime；effectiveness

DF934；DF938

A

1009-3370（2016）04-0113-07

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0416

2015-12-30

中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助（017-105574GK）

李濱（1973—），男，博士，教授，E-mail：libin@bnu.edu.cn