張瑞萍

（北京交通大學(xué)　法學(xué)院，北京 100044）

京津冀法制一體化與協(xié)同立法

張瑞萍

（北京交通大學(xué)法學(xué)院，北京 100044）

京津冀一體化長期以來被解讀為市場一體化、公共服務(wù)一體化、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)一體化與規(guī)劃的一體化，對法制一體化重視不夠。法制一體化是京津冀經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的保障，缺少法制的一體化，京津冀難以持續(xù)發(fā)展。京津冀法制一體化可通過區(qū)域立法機(jī)構(gòu)制定區(qū)域性法規(guī)或三地采用協(xié)同立法的方式予以實現(xiàn)，但后者比前者更契合當(dāng)前的制度與現(xiàn)實。通過協(xié)同立法可消除三地規(guī)則不一致所引發(fā)的問題，應(yīng)將協(xié)同立法作為京津冀法制一體化的主要形式。協(xié)同立法在性質(zhì)上屬于地方立法機(jī)構(gòu)之間的合作，缺少約束力，具有一定的局限性。為最大限度發(fā)揮協(xié)同立法的作用，三地應(yīng)共享立法信息，明確協(xié)同立法的原則，確定協(xié)同立法的重點，及時研究協(xié)同立法的實施效果，建立適合京津冀區(qū)域發(fā)展的協(xié)同立法模式與立法機(jī)制。

京津冀一體化；經(jīng)濟(jì)一體化；法制一體化；區(qū)域立法；協(xié)同立法

在經(jīng)濟(jì)一體化的同時，京津冀必須尋求法制的一體化，只有法制一體化，才能保證經(jīng)濟(jì)健康與可持續(xù)發(fā)展。一體化的法制首先意味著法律規(guī)則的一致。2015年3月31日京津冀三地的人大常委會聯(lián)合制定了《關(guān)于加強(qiáng)京津冀人大協(xié)同立法的若干意見》（簡稱“若干意見”），目的是構(gòu)建與京津冀協(xié)同發(fā)展相互適應(yīng)、相互支撐、相互促進(jìn)的協(xié)同立法機(jī)制，對如何實現(xiàn)這一目標(biāo)提出了措施，如加強(qiáng)重大立法項目聯(lián)合攻關(guān)、建立三地輪流負(fù)責(zé)的京津冀協(xié)同立法組織保障機(jī)制等?！度舾梢庖姟返某雠_表明三地在法律規(guī)則的制定上正在尋求一體化發(fā)展。協(xié)同立法對于促進(jìn)京津冀法制一體化具有重要的推動作用，但協(xié)同立法具有局限性。

一、京津冀法制一體化

京津冀一體化通常被解讀為市場一體化、公共服務(wù)一體化、環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)一體化與規(guī)劃一體化［1］。這是近些年京津冀經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的核心內(nèi)容，是檢驗京津冀區(qū)域一體化發(fā)展水平的重點。隨著京津冀三地的協(xié)調(diào)與合作，某些方面的一體化出現(xiàn)了明顯的成效，特別是在以疏解非北京核心功能為目的的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中，產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的通盤考慮，大大推進(jìn)了京津冀產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一體化進(jìn)程。但這種推進(jìn)基本上依靠政府的決策和執(zhí)行力。京津冀區(qū)域發(fā)展的歷程表明，沒有政府的推動就不可能實現(xiàn)京津冀一體化，這是京津冀獨特的行政管轄結(jié)構(gòu)和歷史發(fā)展所決定的。

長期以來，由于京津冀的定位不同，產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)境保護(hù)、社會保障、公共服務(wù)等方面存在差異，地區(qū)間存在體制障礙與行政壁壘。要一體化，必須依靠行政的力量。如果沒有中央政府的推動，京津冀一體化發(fā)展不能進(jìn)入到國家戰(zhàn)略層面，也很難步入發(fā)展的快車道。如果沒有三地政府積極消除行政壁壘，京津冀一體化只能是空談。正確評價政府對京津冀一體化發(fā)展的作用的同時，必須看到政府作用的有限性。首先，完全靠政府政策或政府行為推進(jìn)區(qū)域發(fā)展不是長久之計。長期以來京津冀區(qū)域合作發(fā)展之所以緩慢很大程度上是因為政府不能提供持續(xù)性的政策供給，京津冀未來的發(fā)展也不能寄托在政策供給上，政策供給都具有很大的社會成本。其次，政策的落實與執(zhí)行最終還是需要市場行為。京津冀一體化的目標(biāo)是實現(xiàn)區(qū)域市場的一體化，破除行政壟斷、消除市場壁壘只是為市場的培育與發(fā)展創(chuàng)造條件，并不能代替市場行為。市場所固有的弊端，需要法律予以調(diào)控。健全的法制是區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可靠保障。

（一）區(qū)域一體化發(fā)展需要一體化的法制

首先，法制是社會治理規(guī)則的核心。京津冀一體化不能缺少法制的一體化，否則就是殘缺不全的一體化，而一個不健全的機(jī)體或組織則難以健康發(fā)展。法制一體化是京津冀一體化的重要組成部分。

其次，在強(qiáng)化依法治國的今天，僅靠政策治理缺少法治精神。十八屆四中全會明確提出重大改革須于法有據(jù)。京津冀區(qū)域發(fā)展實際上觸及三地政府多方面的改革以及區(qū)域制度的建構(gòu)，因此，需要在環(huán)境、交通、公共服務(wù)與市場治理等多層面進(jìn)行立法，以確保改革具有明確的法律依據(jù)。過去很長時間，由于思想認(rèn)識不統(tǒng)一，基于行政轄區(qū)的思維模式和管理方式一直難以打破，京津冀三地沒有形成步調(diào)一致的行動計劃，更缺少法律規(guī)范的直接引導(dǎo)和約束，京津冀一體化發(fā)展受到直接的影響。法律規(guī)范既是改革的保障，更是引導(dǎo)其發(fā)展的依據(jù)。

再次，法制一體化首先是規(guī)則的一體化。如果沒有明確的一體化規(guī)則，京津冀各行其是，那么一體化發(fā)展就沒有統(tǒng)一的基礎(chǔ)和準(zhǔn)則，經(jīng)濟(jì)與社會一體化就很難實現(xiàn)。早在20世紀(jì)80年代京津冀之間的合作就已經(jīng)開始，由于沒有統(tǒng)一的規(guī)則，合作沒能收到預(yù)想的效果。以環(huán)境保護(hù)為例，由于沒有規(guī)范整個區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)范，京津冀的環(huán)境保護(hù)規(guī)則又各不相同，盡管北京投入了巨大的人力與財力治理環(huán)境污染，但仍然是霧霾籠罩了藍(lán)天。實踐使人們認(rèn)識到，同在一方水土之下的京津冀只有同舟共濟(jì)，實行同樣的污染治理規(guī)則，才有可能挽救受到嚴(yán)重?fù)p害的環(huán)境。與環(huán)境一樣，目前在住房、養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、交通等方面京津冀都有各自的規(guī)則，要實現(xiàn)京津冀一體化，就必須在這些方面逐漸建立并實行統(tǒng)一的規(guī)則。

最后，法律規(guī)則一體化是規(guī)則實施一體化的前提，有了一體化的規(guī)則才會在法律實施中采取一體化的行動。直到京津冀一體化被上升到國家戰(zhàn)略層面，京津冀一體化始終沒有獲得實質(zhì)性進(jìn)展的重要原因之一就是缺少具有法律約束力的區(qū)域法律規(guī)范來指導(dǎo)京津冀的協(xié)調(diào)行為。仍以環(huán)境為例，在缺少基本法律規(guī)范的狀態(tài)下，要統(tǒng)一各地方行政區(qū)域的執(zhí)法并有效抑制環(huán)境破壞行為顯然是不切合實際的。無論是政府執(zhí)法還是市場行為都需要具有強(qiáng)制執(zhí)行力的一體化法律規(guī)范作為指引與后盾。

（二）一體化的市場需要一體化的法制

京津冀法制一體化包括規(guī)則的一體化與規(guī)則實施的一體化。規(guī)則的一體化是形成區(qū)域法制的基礎(chǔ)，通過建立統(tǒng)一的法律制度，完善協(xié)同治理機(jī)制和架構(gòu)，明確權(quán)力與義務(wù)規(guī)范，三地才能在區(qū)域治理活動中采取一體化行動，才能為區(qū)域一體化的發(fā)展打下穩(wěn)固的根基，京津冀區(qū)域的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展才能是健康與可持續(xù)的。

意識到了區(qū)域法制建設(shè)的重要性，京津冀逐漸加快了區(qū)域規(guī)則制定的步伐。2015年6月京津冀三地共同制定了《電子不停車收費系統(tǒng)路側(cè)單元應(yīng)用技術(shù)規(guī)范》《老年護(hù)理常見風(fēng)險防控要求》等規(guī)范，成為首批區(qū)域協(xié)同地方標(biāo)準(zhǔn)。法律執(zhí)行的一體化進(jìn)程也在不斷加快。2015年3月京津冀三地高級人民法院正式簽署執(zhí)行工作聯(lián)動協(xié)作協(xié)議書；2015年4月三地的國稅部門共同簽署了協(xié)議，建立了京津冀稅務(wù)稽查協(xié)作機(jī)制；三省市還簽訂了《京津冀語言文字事業(yè)協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)議書》。這些規(guī)范與協(xié)議的簽訂對于推進(jìn)京津冀規(guī)則一體化具有積極的作用。

京津冀法制一體化進(jìn)程雖然在某些領(lǐng)域已經(jīng)開始，但要實現(xiàn)真正的一體化，即三個區(qū)域采用同樣的規(guī)則，運用同樣的執(zhí)法理念與手段執(zhí)行規(guī)則，還存在很多困難或障礙。因為三個不同的行政區(qū)域具有不同的定位，采用的規(guī)制措施有別，特別是經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展存在明顯的差異。這些障礙的存在直接影響到京津冀一體化的法制建設(shè)進(jìn)程。

二、協(xié)同立法的作用及其局限

京津冀法制一體化是京津冀經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的必然要求。實現(xiàn)京津冀法制一體化的方式主要有兩種：其一是通過區(qū)域立法機(jī)構(gòu)制定區(qū)域性法規(guī)，其二是協(xié)同立法，即通過協(xié)同立法的方式實現(xiàn)區(qū)域法制的一體化。

區(qū)域立法是由區(qū)域立法機(jī)構(gòu)制定的跨行政區(qū)域適用的法律規(guī)范，這是從最狹義的概念上理解區(qū)域立法，即由不同地方的人大或政府組成的區(qū)域立法機(jī)構(gòu)針對特定區(qū)域內(nèi)的共同事項進(jìn)行的立法。廣義上的區(qū)域立法泛指所有調(diào)整區(qū)域關(guān)系的法律規(guī)范，包括國家為協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展所進(jìn)行的立法。狹義上的區(qū)域立法則指不同地方的人大或政府之間合作制定的旨在調(diào)整區(qū)域關(guān)系的法律規(guī)范①這里的狹義上的區(qū)域立法是指區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)域的地方的人大或政府作為共同的或單一的立法主體進(jìn)行的立法活動。如果將區(qū)域內(nèi)不同地方的人大或政府通過商議、通報等合作方式確定擬立法的內(nèi)容，再按照地方立法程序各自完成立法工作，那就基本上等同于協(xié)同立法了。以下本文對區(qū)域立法的分析也是從區(qū)域立法主體的特殊性或特定性角度進(jìn)行的。。

區(qū)域立法的跨區(qū)域特點使其成為解決不同行政區(qū)域所面臨的共同法律問題的有效方式，也成為打破行政壁壘、構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一市場的有效措施。由于區(qū)域立法是針對特定區(qū)域的具體情況做出的，因而既克服了國家統(tǒng)一立法對區(qū)域問題的解決針對性不夠強(qiáng)的問題，又避免了行政區(qū)域立法的狹隘性，有利于法律規(guī)范的實施。例如針對京津冀區(qū)域的環(huán)境與大氣污染問題制定京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境法，可以避免三地政府只對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。

區(qū)域立法作為解決區(qū)域問題的有效方式已經(jīng)得到了廣泛的應(yīng)用。但中國的區(qū)域立法實際上還不存在。因為區(qū)域立法需由特定的機(jī)構(gòu)作為區(qū)域立法機(jī)構(gòu)，經(jīng)過有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)才能在特定的區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的立法活動。為解決京津冀的環(huán)境污染問題，中央有關(guān)部委在全國率先成立的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治工作小組無論從人員的組成與職責(zé)上說，都具有明顯的區(qū)域機(jī)構(gòu)的特點。但是，該機(jī)構(gòu)并沒有立法的權(quán)力。在中國實施區(qū)域立法需要解決區(qū)域立法主體的立法權(quán)來源、區(qū)域規(guī)范性文件的效力、區(qū)域法規(guī)、規(guī)章與現(xiàn)行地方性法規(guī)、規(guī)章之間的關(guān)系等問題。由于立法法沒有授權(quán)區(qū)域機(jī)構(gòu)以及地方人大或政府聯(lián)合立法的權(quán)限，因而一些機(jī)構(gòu)即使具有區(qū)域機(jī)構(gòu)的性質(zhì)也不享有區(qū)域立法權(quán)。京津冀期望通過區(qū)域立法機(jī)構(gòu)實現(xiàn)法律一體化是不現(xiàn)實的。相比較而言，協(xié)同立法則容易得多。

協(xié)同立法區(qū)別于區(qū)域立法最明顯之處在于協(xié)同立法是不同行政區(qū)域的機(jī)構(gòu)通過合作方式訂立的旨在保持不同區(qū)域的法規(guī)與規(guī)章的協(xié)調(diào)，避免出現(xiàn)地區(qū)規(guī)則不一致所引起的沖突，如不同省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會協(xié)調(diào)地方性法規(guī)的制定，以及不同的省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府之間協(xié)調(diào)制定規(guī)章的行為。協(xié)同立法既能完整表達(dá)雙方或多方主體的意志，最終形成一致的區(qū)域規(guī)則，又沒有改變現(xiàn)有的行政區(qū)劃等法律制度及框架，是實際解決區(qū)域立法難題的方式。

從性質(zhì)上說，協(xié)同立法屬于地方立法機(jī)構(gòu)之間的合作。實踐中，兩個以上的地方政府為實現(xiàn)區(qū)域公共事務(wù)的協(xié)同治理，經(jīng)常采用行政協(xié)議的方式，按照協(xié)議的約定，制定相應(yīng)的地方經(jīng)濟(jì)政策，行使相應(yīng)的職權(quán)。地方立法機(jī)構(gòu)之間為協(xié)同立法可能存在的沖突，也經(jīng)常采用協(xié)議方式，以此協(xié)調(diào)彼此間的立法行為，實現(xiàn)不同地區(qū)立法的一體化。協(xié)同立法的性質(zhì)是協(xié)調(diào)，既不同于區(qū)域立法，也不同于行政協(xié)議①協(xié)同立法雖然與行政協(xié)議具有同樣的性質(zhì)，但作為兩種不同的合作模式，兩者在行使方式、各方權(quán)限確定與具體職責(zé)等方面都有所不同。。

京津冀協(xié)同立法的作用正如《若干意見》所述，即在于提高立法質(zhì)量與效率，實現(xiàn)立法成果共享，避免不同行政區(qū)劃下立法主體各自為政，進(jìn)行重復(fù)立法、沖突立法的問題；降低立法成本，整合立法資源，彌補(bǔ)立法人才短缺的不足；改變單純考慮自身地域范圍內(nèi)利益最大化的現(xiàn)象，破除行政壁壘和地方保護(hù)，實現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，互利共贏?？梢?，協(xié)同立法優(yōu)勢明顯。這些作用如果能夠得到有效發(fā)揮，京津冀法制一體化會得到極大的提升。但是，協(xié)同立法畢竟是地方立法主體之間的協(xié)調(diào)行為，受制甚多。

首先，受制于地方利益，地方政府或地方立法機(jī)構(gòu)能否從區(qū)域利益出發(fā)參與立法活動。如果不能完全從大局利益出發(fā)，則達(dá)成一致規(guī)則的可能性減小或增大協(xié)同立法成本。

其次，受制于不同地區(qū)的發(fā)展，存在著實際協(xié)調(diào)的困難。以環(huán)境污染處罰標(biāo)準(zhǔn)為例，京津冀三地的規(guī)定不同，最高處罰金額分別為100萬、50萬和10萬。再以污染物收費標(biāo)準(zhǔn)為例，京津冀三地的收費標(biāo)準(zhǔn)相差也很大，目前為 9∶7∶1。此外，在污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)動車環(huán)保監(jiān)管、區(qū)域重污染天氣應(yīng)急處置等方面的規(guī)定與做法也有很大不同。京津冀三地的環(huán)境與生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)不一致，進(jìn)而產(chǎn)生了執(zhí)法不能統(tǒng)一、環(huán)境不能得到同樣的保護(hù)、大氣污染難以治理等問題。這些問題成為目前京津冀環(huán)境保護(hù)一體化進(jìn)程中的難點問題。如何解決這些問題，人們提出了不同的觀點。例如對于污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，一些人主張縮小排放標(biāo)準(zhǔn)，以避免污染物在區(qū)域內(nèi)的轉(zhuǎn)移。但也有人認(rèn)為，出現(xiàn)此種情形是地區(qū)發(fā)展不平衡所導(dǎo)致的?？s小地區(qū)間的差距，需要考慮河北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能否消化排放費用的成本因素［2］。目前京津冀三地煤炭消費總量占能源消費總量約為65%以上，生鐵、粗鋼總量約占全國 25%以上，而這主要集中在河北。此外，河北農(nóng)村人口冬季主要靠散煤取暖，盡管政府在努力推廣天然氣等清潔能源的使用，但因為煤炭成本低，對其“依賴”在短期內(nèi)難以改變［2］。京津冀污染物排放標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等環(huán)境問題的存在歸根結(jié)底是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)不合理造成的。對河北來說，“若無聯(lián)動配合，僅依靠河北本省能力，恐難實現(xiàn)區(qū)域同步治理?！保?］由于經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的不均衡所產(chǎn)生的區(qū)域問題如果解決得不好會阻礙京津冀區(qū)域法律規(guī)則的一體化。

第三，協(xié)同立法的性質(zhì)是合作，不具有強(qiáng)制性，各地方立法機(jī)構(gòu)也可能出于某種考慮選擇退出，從而導(dǎo)致區(qū)域治理的“集體行動”困境。

影響協(xié)同立法最主要的影響因素是地區(qū)利益。處理好利益的分配和建立有效的利益補(bǔ)償機(jī)制會從根本上消除影響和制約京津冀協(xié)同立法的障礙，從而為協(xié)同立法的順利進(jìn)行創(chuàng)造條件。

協(xié)同立法與區(qū)域立法一樣都是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)一體化和區(qū)域公共事務(wù)合作治理的產(chǎn)物，作為兩種不同的立法模式，對于促進(jìn)和保障區(qū)域發(fā)展都具有重要的作用。因立法法的限制，目前區(qū)域立法的作用與范圍還很有限，協(xié)同立法因而成為目前實現(xiàn)區(qū)域規(guī)則一體化的主要形式。從區(qū)域規(guī)則一體化角度上說，區(qū)域立法具有明顯的優(yōu)勢，由代表不同地方意愿的同一機(jī)構(gòu)進(jìn)行立法活動顯然比不同主體之間進(jìn)行的協(xié)調(diào)立法更便捷，更有效率，可有效解決上述協(xié)同立法中可能出現(xiàn)的問題。為保障區(qū)域發(fā)展，減少立法成本，應(yīng)考慮通過立法法的修改賦予區(qū)域機(jī)構(gòu)以一定的立法權(quán)。

三、協(xié)同立法中的幾個重點問題

京津冀協(xié)同立法是京津冀法制一體化的重要組成部分，關(guān)系到京津冀的長久發(fā)展?！皹?gòu)建與京津冀協(xié)同發(fā)展相互適應(yīng)、相互支撐、相互促進(jìn)的協(xié)同立法機(jī)制，是協(xié)同立法工作的核心內(nèi)容，三地協(xié)同立法要著力建立區(qū)域立法協(xié)同機(jī)制和制度平臺，形成相對統(tǒng)一的區(qū)域制度框架和實施細(xì)則，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)制度融合、利益整合和整體利益最大化。”［3］為達(dá)到這一目標(biāo)，《若干意見》提出了具體措施，包括加強(qiáng)立法溝通協(xié)商和信息共享，加強(qiáng)重大立法項目聯(lián)合攻關(guān)，加強(qiáng)地方立法理論研究協(xié)作，加強(qiáng)人大立法工作經(jīng)驗和立法成果共享，以及建立健全立法干部隊伍學(xué)習(xí)培訓(xùn)交流機(jī)制，建立三地輪流負(fù)責(zé)的京津冀協(xié)同立法組織保障機(jī)制等措施。從這些措施上看，《若干意見》主要解決的是三地立法機(jī)構(gòu)之間的溝通和合作問題，沒有涉及立法中的一些實質(zhì)性問題，例如對于一項經(jīng)過調(diào)研并委托一地起草的立法草案，三地的立法機(jī)構(gòu)意見不一致時如何進(jìn)行協(xié)調(diào)？《若干意見》只是協(xié)同立法的原則性規(guī)定，還需要細(xì)化。

第一，協(xié)同立法的原則。立法原則是京津冀協(xié)同立法的指導(dǎo)思想，明確指導(dǎo)思想，整個立法活動才能順暢，頒布的規(guī)范才具有執(zhí)行力。由于京津冀三地經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平具有較大的差異，立法原則的確立存在一定的困難。例如在承擔(dān)環(huán)境保護(hù)義務(wù)時是否應(yīng)實行共同但有區(qū)別的原則。理論上說，京津冀三地人大在制定相關(guān)法規(guī)時應(yīng)從區(qū)域發(fā)展出發(fā)，遵循權(quán)利與義務(wù)相一致原則，但完全的一致將無法實現(xiàn)協(xié)同立法。要使三地實施的法律規(guī)范在調(diào)整對象、調(diào)整范圍、調(diào)整規(guī)則與責(zé)任承擔(dān)等方面具有一致性，需要各方一定程度的讓步。只有在考慮到地區(qū)發(fā)展與區(qū)域發(fā)展的雙重利益時，協(xié)同立法才會有實效。區(qū)域利益原則、權(quán)利與義務(wù)相一致原則以及共同但有區(qū)別的原則應(yīng)成為協(xié)同立法的基本原則。

第二，協(xié)同立法的模式。京津冀協(xié)同立法可參考長三角區(qū)域的協(xié)同立法模式，即由有關(guān)機(jī)構(gòu)共同協(xié)商確定一個示范性的條款文本作為協(xié)作基礎(chǔ)，本地立法應(yīng)參考示范性文本，雖然在表述時可有所不同，但應(yīng)盡可能與文本規(guī)定保持一致，這樣就會使得三地的立法總體上與文本保持協(xié)調(diào)，進(jìn)而形成一致的地方規(guī)則。也可以由各方商定由某一個立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)立法草案的起草，再由各方對草案進(jìn)行審議，提出修改意見，并據(jù)此制定本地區(qū)的立法，這樣既可以實現(xiàn)快速立法，又減少了不同地方立法重復(fù)與沖突的幾率。

第三，協(xié)同立法的重點。立法規(guī)劃在協(xié)同立法中的重要性在于讓各地方立法者清楚地知道彼此間的立法方向和內(nèi)容，以便提前進(jìn)行必要的調(diào)研，并對立法草案有針對性地提出意見與建議，確保區(qū)域法律規(guī)則的達(dá)成。目前，京津冀已確定將交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等作為協(xié)同立法的重點。此外，三地還將在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理、人才和其他市場要素的自由流動、擴(kuò)大中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)和天津自由貿(mào)易試驗區(qū)改革創(chuàng)新成果等方面，加強(qiáng)重大立法項目聯(lián)合攻關(guān)［4］。河北省人大常委會還將重點生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以及推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐栴}納入到立法的范圍［5］。這些區(qū)域或地方特別關(guān)注的問題將作為京津冀目前以至于中長期立法的內(nèi)容，京津冀三方應(yīng)協(xié)同進(jìn)行研究。

第四，協(xié)同立法機(jī)制。在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，除了行政區(qū)劃調(diào)整以及應(yīng)由國務(wù)院做出規(guī)定的一些重大立法外，都可以通過三方協(xié)商進(jìn)行立法，并根據(jù)立法項目的不同采取不同的做法。涉及國家專屬立法權(quán)范圍的事項，三地應(yīng)聯(lián)合向國家提出立法建議；涉及到區(qū)域內(nèi)共同利益的項目，三方應(yīng)制定中長期協(xié)同立法規(guī)劃，明確立法的時間表，進(jìn)行聯(lián)合調(diào)研，起草立法草案，再由三省市的地方人大進(jìn)行審議。三地人大立法項目應(yīng)依照《若干意見》的規(guī)定進(jìn)行立法。列入河北省人大常委會2015年重點立法項目的《河北省大氣污染防治條例》（修訂草案）已向京津兩地人大征求意見［6］。

第五，注重規(guī)則的可操作性與實施效果的研究。協(xié)同立法的目的在于推動相關(guān)區(qū)域的實踐，需要確定具體實施措施，明確適用程序，考量法律規(guī)范的實施效果，例如對京津冀大氣污染的治理效果進(jìn)行研究，通過研究找出不足，并加以改進(jìn)，不斷強(qiáng)化協(xié)同防治的實效，強(qiáng)化地方政府執(zhí)行規(guī)則的責(zé)任。

第六，清理現(xiàn)有法律規(guī)范。適時清理與京津冀協(xié)同發(fā)展不相適應(yīng)的地方性法規(guī)，這是實現(xiàn)京津冀法制一體化的必要工作，也是協(xié)同立法的基礎(chǔ)。2014年以來，河北省積極進(jìn)行了地方性法規(guī)的清理工作，連續(xù)修改了《河北省水污染防治條例》《河北省地方鐵路條例》等11部法規(guī)，廢止了《河北省個體工商戶條例》《河北省經(jīng)濟(jì)信息市場管理條例》等7部法規(guī)。

四、結(jié)語

京津冀法制一體化需要協(xié)同立法。日前三地已開始攜手進(jìn)行立法活動。協(xié)同立法已經(jīng)成為京津冀的自覺行動。

“協(xié)同立法”這一概念包含了若干內(nèi)容，其中最重要的兩點是：三地的地方政府或人大及其常委會是協(xié)同立法的主體；地方政府或立法機(jī)構(gòu)將共同致力于京津冀法律的一體化建設(shè)。雖然在協(xié)同立法過程中會遇到各種問題，但只要京津冀齊心協(xié)力，一體化的法制將引領(lǐng)和保障京津冀的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步。

［1］思客.推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展解讀一體化具體要求［J］.區(qū)域經(jīng)濟(jì)，2015（1）：90-91.

［2］李昌禹.全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會聚焦“推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展中的大氣污染防治”——大氣污染協(xié)同防治，難在哪兒？［N］.人民日報，2015-04-29（15）.

［3］王涵.區(qū)域協(xié)同立法的“京津冀”嘗試［N］.民主與法制時報，2015-05-19（1）.

［4］楊守勇，齊雷杰.京津冀在重點領(lǐng)域開展協(xié)同立法［EB/OL］.（2015-07-15）.http://news.xinhuanet.com.

［5］高潤.京津冀三地立法進(jìn)入?yún)f(xié)同實施階段［EB/OL］.（2015-08-10）.http://www.hbdrc.gov.cn/.

［6］周宵鵬.京津冀人大協(xié)同立法進(jìn)入具體實施階段同主題立法項目三地盡可能同步推進(jìn)［N］.法制日報，2015-07-16（3）.

［責(zé)任編輯：簫姚］

The Legal System Integration and Cooperative Legislation of Beijing，Tianjin and Hebei

ZHANG Ruiping
（School of Law，Beijing Jiaotong University，Beijing 100044，China）

Integration of Jing-Jin-Ji Region has long been interpreted as the integration of market，public service，environmental protection and ecological civilization construction as well as local plan，while the integration of legal system has been somehow neglected.The integration of legal system is the guarantee for the economic and social development of Jing-Jin-Ji Region.It shall be hard for Jing-Jin-Ji Region to keep a sustainable development without the integration of legal system.The integration of legal system of Jing-Jin-Ji Region may be achieved either through regional legislation by a regional legislative body to be set up or through synergistic legislation by different legislative bodies in this region，and currently the latter seems to be more practical，considering the reality of our legal system and other facts.Synergistic legislation may resolve the problems caused by the inconsistency of rules in the three places，therefore，shall be taken as the main path for the integration of legal system of Jing-Jin-Ji Region.Since synergistic legislation in nature is the cooperation among local legislative bodies，lacking of binding，and therefore has its limitations. To maximize the role of synergistic legislation，the three places in this region are expected to share legislative information，clarify the principles and focus of synergistic legislation，examine timely the effects of the synergistic legislation，in order to establish modes and mechanisms of synergistic legislation suitable for the development of this region.

integration of Jing-Jin-Ji region；economic integration；legal system integration；regional legislation；synergistic legislation

D920.0

A

1009-3370（2016）04-0132-05

10.15918/j.jbitss1009-3370.2016.0419

2015-09-17

北京市社會科學(xué)基金資助項目“京津冀一體化進(jìn)程中的法律問題與制度建構(gòu)”（14FXB007）

張瑞萍 （1960—），女，法學(xué)博士，教授，E-mail:rpzhang@bjtu.edu.cn