朱碧波

（云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，云南昆明650500）

論中國(guó)民族事務(wù)治理能力的當(dāng)代建構(gòu)

朱碧波

（云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院，云南昆明650500）

在中國(guó)多民族國(guó)家的歷史敘事與國(guó)家治理中，民族事務(wù)治理始終都是一個(gè)無(wú)法繞開(kāi)的經(jīng)典議題。王朝國(guó)家時(shí)期，王朝統(tǒng)治者民族事務(wù)治理能力主要體現(xiàn)為民族精英綏靖的能力。隨著王朝國(guó)家向民族國(guó)家的艱難轉(zhuǎn)型，民族事務(wù)治理的任務(wù)發(fā)生重大變遷，民族事務(wù)治理能力更多地體現(xiàn)為傳統(tǒng)權(quán)威的祛魅和現(xiàn)代國(guó)家認(rèn)同的建構(gòu)。及至當(dāng)代中國(guó)步入國(guó)家全面發(fā)展時(shí)期，民族事務(wù)進(jìn)一步變遷并趨于艱難繁復(fù)。為了優(yōu)化民族事務(wù)治理績(jī)效，當(dāng)前民族事務(wù)治理能力應(yīng)該匹配民族問(wèn)題治理的客觀需求，強(qiáng)化政府再造、秩序建構(gòu)，推動(dòng)民族均衡發(fā)展，形塑中華民族共同體的能力。

民族事務(wù)治理；治理現(xiàn)代化；治理能力；中華民族共同體

在中國(guó)多民族國(guó)家的歷史敘事與國(guó)家治理中，民族事務(wù)治理始終都是一個(gè)無(wú)法繞開(kāi)的經(jīng)典議題。在當(dāng)前中國(guó)由國(guó)家建構(gòu)走向國(guó)家全面發(fā)展時(shí)期，隨著地緣政治格局的變遷、第三次世界民族主義浪潮的沖擊和中國(guó)急劇的社會(huì)轉(zhuǎn)型，各種新型民族公共問(wèn)題相繼產(chǎn)生并不斷凸顯，以致傳統(tǒng)民族事務(wù)治理能力越來(lái)越滯后于當(dāng)前民族問(wèn)題解決之需求。有鑒于此，本文將在回溯和反思中國(guó)傳統(tǒng)民族事務(wù)治理能力的基礎(chǔ)上，以民族事務(wù)治理能力匹配民族公共問(wèn)題生成為理論支點(diǎn)，探討民族事務(wù)治理能力現(xiàn)代化的建構(gòu)之道。

一、王朝國(guó)家時(shí)期的民族事務(wù)治理能力

在中國(guó)古代民族分布格局中，少數(shù)民族絕大多數(shù)都居住在國(guó)家的邊緣性區(qū)域，獨(dú)特的地理空間和自然環(huán)境孕育了邊疆少數(shù)民族與中原漢族迥然不同的民族文化。深受儒家文化浸潤(rùn)的中原王朝政權(quán)以“天下至中”的傲慢心態(tài)想象邊疆民族地區(qū)之時(shí)，往往將其視為“化外之地”和“異域空間”。中原王朝與少數(shù)民族在文化上的交流阻滯和認(rèn)知障礙，直接導(dǎo)致中原王朝政權(quán)與少數(shù)民族政權(quán)之間存在難以言說(shuō)的內(nèi)在張力。為了實(shí)現(xiàn)“天下一統(tǒng)”的國(guó)家治理終極目標(biāo)，緩解或消除這種二元政權(quán)之間的安全張力，中原王朝政權(quán)通常極為用心地經(jīng)營(yíng)與邊疆少數(shù)民族的關(guān)系，并由此形成獨(dú)具王朝國(guó)家特色的民族事務(wù)治理能力。

在王朝國(guó)家民族事務(wù)治理體系中，“文治”與“武功”是最為常見(jiàn)的兩種能力素養(yǎng)，“遠(yuǎn)人不服，則修文德以來(lái)之；荒狡放命，則播武功以威之”。就武功而言，歷史上雄圖大略而又好大喜功的統(tǒng)治者，莫不汲汲于開(kāi)疆辟土，多事遠(yuǎn)人。漢武帝揚(yáng)威漠北，隋煬帝揮戈高麗，都是王朝統(tǒng)治集團(tuán)以力服人的表現(xiàn)。不過(guò)，當(dāng)時(shí)中原王朝政權(quán)引以自傲的皇皇武功，后世絕大多數(shù)史家反觀歷史，以史為鑒，都表示出冷靜而客觀的質(zhì)疑，認(rèn)為“漢武之窮兵黷武，徒耗中國(guó)之無(wú)益。隋煬之伐高麗，而中國(guó)蜂起。以唐太宗之明智，后亦悔伐高麗之非。是皆可以為鑒”［1］（4）。對(duì)大多數(shù)王朝政權(quán)而言，少數(shù)民族棲居邊疆之地，地勢(shì)險(xiǎn)峻，民眾狡黠，獲其地而無(wú)法耕種，得其民又難以教化，即便中原王朝聲威播于辟疆，也不過(guò)獲利甚微而徒耗國(guó)帑。漢代班固就認(rèn)為，邊疆之地“其地不可耕而食，其民不可臣而畜也”，與少數(shù)民族相交，“約之則費(fèi)賂而見(jiàn)欺，攻之則師勞而致寇”。因此，班固主張“接之以禮讓?zhuān)b縻不絕”［2］（3834）。明朝王夫之也曾言，“南蠻之悍，雖不及控弦介馬之猛，然而兇頑突發(fā)而不畏死，亦何憚而不為。乃間嘗竊發(fā)，終不出于其域。非其欲有所厭也，得滇、黔、邕、桂而于中國(guó)無(wú)損，天子遙制于數(shù)千里之外，養(yǎng)不測(cè)之威，則據(jù)非所安，而夢(mèng)魂早為之震疊”［3］（55）。在前車(chē)之鑒與理性計(jì)算之下，中原王朝的民族事務(wù)治理大都更加注重“文治”的能力，強(qiáng)調(diào)守中治邊，守在四夷，“制四夷如牛馬之受羈縻也”。為了安撫少數(shù)民族，拱衛(wèi)王朝政權(quán)的安全，中原王朝往往采取“民族精英綏靖”的方式，通過(guò)羈縻與懷柔之治策，以民族精英作為王朝政權(quán)民族事務(wù)治理的代理人，試圖實(shí)現(xiàn)“天子遙制千里之外”，“天地清寧”，“華夷綏靖”之目的。

概而論之，王朝國(guó)家民族精英綏靖的方式大致如下。其一，和親。和親是中原王朝政權(quán)重要的綏靖邊疆之政策。王朝政權(quán)與民族政權(quán)，要么結(jié)為秦晉之好，要么約為兄弟之邦，從權(quán)濟(jì)時(shí)，以和親作為緩和與潤(rùn)滑民族關(guān)系緊張的彈簧。歷史上的和親曾經(jīng)在很長(zhǎng)一段時(shí)期都發(fā)揮過(guò)積極的意義，使得“烽燧不驚，城堞可治，盛兵以畜力，積粟以固軍”［4］（6127）。其二，盟誓。盟誓是王朝政權(quán)長(zhǎng)轡遠(yuǎn)御之策的外在折射。王朝政權(quán)與民族政權(quán)結(jié)成政治聯(lián)盟，“相互盟好，合謀并力”。其三，禮遇。禮遇是王朝政權(quán)對(duì)少數(shù)民族懷之以德的重要體現(xiàn)。為了籠絡(luò)和柔服少數(shù)民族首領(lǐng)，王朝統(tǒng)治者往往對(duì)其迎來(lái)送往，薄來(lái)厚往。其四，封賜。封賜是王朝政權(quán)民族事務(wù)治理中精英綏靖最明顯的體現(xiàn)。王朝統(tǒng)治者根據(jù)少數(shù)民族的忠信、力量和功績(jī)，或者“以勞績(jī)之多寡，分尊卑之等差”，或者“因其疆域，分析其種落”，虛賜或?qū)嵎馍贁?shù)民族首領(lǐng)，對(duì)其“加以侯王之號(hào)，申之封拜之寵”，“乃定君臣之位”，“使其奉王略而為外臣”［5］（11326）。其五，教化。王朝統(tǒng)治者對(duì)邊疆少數(shù)民族不但注重利益誘導(dǎo)，而且強(qiáng)調(diào)觀乎人文以化成天下。王朝統(tǒng)治者在少數(shù)民族聚居地“為建城邑，開(kāi)設(shè)學(xué)?！保ㄟ^(guò)儒家文化的浸潤(rùn)與感召，推動(dòng)少數(shù)民族敦崇禮教，遵奉朝化。

王朝國(guó)家“民族精英綏靖”是傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)創(chuàng)制而成的民族事務(wù)治理方式。在傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期，王朝國(guó)家治理的理想愿景雖然是“天下一統(tǒng)，寰宇清寧”，王朝統(tǒng)治者又難以避免地以王朝政權(quán)安全和民族地區(qū)穩(wěn)定作為國(guó)家治理的現(xiàn)實(shí)追求。在此目標(biāo)導(dǎo)向之下，王朝政權(quán)往往以“民族精英綏靖”作為民族事務(wù)治理的核心方式之一，王朝政權(quán)在何種程度上綏靖民族精英，也標(biāo)識(shí)王朝政權(quán)民族事務(wù)治理能力所能達(dá)到的高度。由于傳統(tǒng)民族社會(huì)是一個(gè)民族文化相對(duì)同質(zhì)、民族利益比較一致和權(quán)威認(rèn)同高度集中的總體性社會(huì)，民族精英在傳統(tǒng)民族社會(huì)中擁有極高的權(quán)威，王朝政權(quán)通過(guò)民族精英綏靖的方式籠絡(luò)、優(yōu)待和恩寵民族精英，并以之作為民族事務(wù)治理的代理人，對(duì)民族事務(wù)治理起到很大的促進(jìn)作用，不但降低了民族事務(wù)治理的成本，而且還緩和了民族關(guān)系，促進(jìn)了各民族交往交流交融。

二、民族國(guó)家建構(gòu)時(shí)期的民族事務(wù)治理能力

20世紀(jì)初，內(nèi)憂外患的強(qiáng)大壓力使得中華民族面臨三千年未有之大變局，亡國(guó)滅種的危機(jī)促使古老的王朝國(guó)家開(kāi)始向現(xiàn)代民族國(guó)家艱難蛻變。在國(guó)家形態(tài)的變遷中，國(guó)家治理和民族事務(wù)治理的核心任務(wù)都發(fā)生了重大變遷，傳統(tǒng)王朝國(guó)家時(shí)期，“緩和民族關(guān)系，捍衛(wèi)王朝安全”的治理任務(wù)讓位于各民族“兄弟鬩于墻，外御其侮”的時(shí)代使命。

隨著中華人民共和國(guó)的宣告成立，中國(guó)主權(quán)意義上的民族國(guó)家建構(gòu)基本完成，認(rèn)同意義的民族國(guó)家建構(gòu)開(kāi)始向縱深推進(jìn)。在此時(shí)期，民族事務(wù)治理的核心任務(wù)就是“建構(gòu)現(xiàn)代民族國(guó)家個(gè)體成員對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)與公民意識(shí)……成為現(xiàn)代意義上的國(guó)家公民”［6］（34）。與此相應(yīng)地，民族事務(wù)治理能力集中體現(xiàn)為如何樹(shù)立各民族成員對(duì)民族國(guó)家和政治體系的理性信仰，以及將各民族整合為一個(gè)有機(jī)聯(lián)結(jié)的中華民族共同體。為了樹(shù)立各民族對(duì)民族國(guó)家和政治體系的信仰，將各民族模鑄成統(tǒng)一的中華民族共同體，中國(guó)從制度設(shè)計(jì)和政策供給等方面進(jìn)行了艱難的上下求索。

其一，民族區(qū)域自治的制度設(shè)計(jì)。民族區(qū)域自治制度是中國(guó)民族國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中為保障少數(shù)民族整體性權(quán)益而創(chuàng)制的一種政治制度，它是民族國(guó)家賦予一定民族進(jìn)行自主治理的資格和權(quán)利，由自治區(qū)域各民族自主處理內(nèi)部事務(wù)的治理方法和形式。由于民族區(qū)域自治為一個(gè)民族主宰本民族群體、決定本民族生存與發(fā)展的重大問(wèn)題提供了政治空間，也為自治區(qū)域各民族按照自身的意愿選擇發(fā)展道路提供了可能，因此在很大程度上緩解了少數(shù)民族的生存憂懼和權(quán)利焦慮，為少數(shù)民族的政治認(rèn)同奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)［7］（227）。

其二，民族優(yōu)惠的政策供給。中華人民共和國(guó)成立之后，各個(gè)少數(shù)民族聚居的地方都實(shí)現(xiàn)了強(qiáng)制性的制度變遷與社會(huì)形態(tài)嬗變，然而，由于歷史起點(diǎn)、地理?xiàng)l件、族體規(guī)模、文化傳統(tǒng)、發(fā)展能力等方面的差異，中國(guó)各民族（尤其是少數(shù)民族與漢族）之間還存在巨大的發(fā)展鴻溝。為了彌合民族發(fā)展差距，矯正少數(shù)民族在社會(huì)發(fā)展中的弱勢(shì)地位，實(shí)現(xiàn)民族事實(shí)上的平等，國(guó)家以向少數(shù)民族“賠不是”的心態(tài)推行民族優(yōu)惠政策。民族優(yōu)惠政策以保障少數(shù)民族集體性權(quán)益為依歸，對(duì)于推動(dòng)民族地區(qū)發(fā)展產(chǎn)生了積極影響。從經(jīng)濟(jì)理性人的角度而論，一個(gè)國(guó)家的民眾總是從自身利益與福祉?yè)p益的角度去考慮自身的國(guó)家認(rèn)同和政治認(rèn)同。如果民眾自身集體權(quán)利和個(gè)體福祉在國(guó)家治理框架內(nèi)能夠獲得完善的保障、穩(wěn)健的提升和高遠(yuǎn)的前景，那么，民眾的國(guó)家認(rèn)同和政治認(rèn)同就會(huì)得到逐漸鞏固和提升。中國(guó)通過(guò)民族優(yōu)惠政策的實(shí)施，在國(guó)家資源與政治價(jià)值的權(quán)威性分配中給予少數(shù)民族以特殊的優(yōu)待和扶助，在很大程度上推動(dòng)了少數(shù)民族的政治認(rèn)同和國(guó)家認(rèn)同的建構(gòu)。不過(guò)，在另一方面，“優(yōu)惠政策的存在普遍強(qiáng)化了人們的民族意識(shí)，同時(shí)也強(qiáng)化了民族群體的邊界”，也“可能在實(shí)際上加速了民族內(nèi)部的社會(huì)分化，強(qiáng)化了少數(shù)民族精英分子的民族意識(shí)，使人們對(duì)于群體內(nèi)部個(gè)體之間差異的認(rèn)識(shí)集中在國(guó)家提供機(jī)會(huì)的差異上”［8］。

其三，民族精英的政治吸納。民族精英的政治吸納是王朝國(guó)家時(shí)期民族精英內(nèi)部綏靖在現(xiàn)代社會(huì)的延承與重構(gòu)。政治吸納“是政治系統(tǒng)中的統(tǒng)治者通過(guò)建立特定的制度體系，采取各種方法和手段把特定的社會(huì)群體及其成員納入到國(guó)家的主流政治生活之中的活動(dòng)”，它“是政治系統(tǒng)獲致和維系政治統(tǒng)治合法性的基本方法”［9］。在中國(guó)民族國(guó)家建構(gòu)的過(guò)程中，國(guó)家通過(guò)民族干部的培育與選任，把少數(shù)民族的上層人士和精英分子吸納到各級(jí)政治體系之中，并通過(guò)民主集中制等組織原則和政治規(guī)范，確保民族政治精英對(duì)社會(huì)主義事業(yè)的忠誠(chéng)度。政治吸納在很大程度上消除了少數(shù)民族精英的政治疑懼，培養(yǎng)了他們的政治認(rèn)同，并促使他們自覺(jué)地通過(guò)自己的政治身份和民族身份在民族事務(wù)治理中發(fā)揮獨(dú)特而積極的作用。

其四，意識(shí)形態(tài)的規(guī)訓(xùn)。中國(guó)民族國(guó)家的建構(gòu)就是在國(guó)家主流政治文化的導(dǎo)向下，通過(guò)求同存異的族際政治整合，培養(yǎng)各民族的國(guó)家認(rèn)同、國(guó)族認(rèn)同和政治認(rèn)同。在中國(guó)各民族“認(rèn)同政治”的建構(gòu)中，如果過(guò)于強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)對(duì)民族文化的統(tǒng)攝，少數(shù)民族則難免存在邊緣憂懼和權(quán)利焦慮，進(jìn)而產(chǎn)生對(duì)國(guó)家建構(gòu)的抗拒；如果一味強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族“我者文化”殊異于“他者文化”的特殊品格，國(guó)家建構(gòu)又不可避免地遭遇民族文化堅(jiān)韌的抵抗。在國(guó)家建構(gòu)的兩難面前，中國(guó)采取的解決方式是尊重和保護(hù)少數(shù)民族文化的傳承、發(fā)展和創(chuàng)新，再對(duì)少數(shù)民族文化進(jìn)行意識(shí)形態(tài)的浸潤(rùn)，引導(dǎo)少數(shù)民族以民族文化形式來(lái)承載和反映社會(huì)主義的意識(shí)形態(tài)，并試圖在民族文化形式與社會(huì)主義內(nèi)容之間尋找一種微妙的平衡。

三、國(guó)家全面發(fā)展時(shí)期的民族事務(wù)治理能力

改革開(kāi)放30多年以來(lái)，中國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力得到了狂飆突進(jìn)式的增長(zhǎng)與發(fā)展。不管是按照聯(lián)合國(guó)制定的人類(lèi)發(fā)展指數(shù)，還是國(guó)際社會(huì)通用的恩格爾系數(shù)，當(dāng)代中國(guó)都已經(jīng)由生存型社會(huì)向發(fā)展型社會(huì)邁進(jìn)，由中等人類(lèi)發(fā)展國(guó)家向高人類(lèi)發(fā)展國(guó)家邁進(jìn)［10］（29），由國(guó)家建構(gòu)時(shí)期向國(guó)家全面發(fā)展時(shí)期邁進(jìn)［11］。在國(guó)家全面發(fā)展時(shí)期，中國(guó)民族事務(wù)治理的總體環(huán)境和核心議題都發(fā)生了重大變遷，民族事務(wù)治理出現(xiàn)與以往大異其趣的諸多新情況和新問(wèn)題，各種新型民族事務(wù)的凸顯客觀上也倒逼民族事務(wù)治理能力的嬗變和提升。

具體而言，首先，伴隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體性崛起，整個(gè)社會(huì)都發(fā)生了嚴(yán)重的社會(huì)分化，社會(huì)的利益結(jié)構(gòu)也日趨緊張，傳統(tǒng)行之有效的民族精英綏靖和政治吸納已經(jīng)出現(xiàn)效力衰頹的征兆；以往針對(duì)少數(shù)民族集體權(quán)利救濟(jì)而創(chuàng)設(shè)的制度安排和政策供給也出現(xiàn)難以惠及真正需要幫扶的少數(shù)民族底層民眾的狀況。其次，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)開(kāi)啟但并未完成人治社會(huì)向法治社會(huì)的切換，當(dāng)前，國(guó)家依然處于人治與法治膠著運(yùn)轉(zhuǎn)的“人法同治”時(shí)期。具體到民族事務(wù)治理上，一方面，一些地方政府在社會(huì)治理中依然存在長(zhǎng)官意志現(xiàn)象，存在著由于民族身份敏感而犧牲法治精神的問(wèn)題；另一方面，由于當(dāng)前立體化權(quán)力制衡體系尚存在諸多制度性缺陷，一些地方政府還表現(xiàn)出明顯的權(quán)力傲慢與體制性遲鈍等政治異化現(xiàn)象，深層次地掣肘各族民眾政治認(rèn)同的培育。再次，改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)由總體性社會(huì)走向異質(zhì)性社會(huì)，現(xiàn)代多元文化思潮不斷涌現(xiàn)，不斷侵蝕著中華民族共有精神家園的建構(gòu)。與此同時(shí)，隨著全球化時(shí)期主權(quán)國(guó)家神圣性的去魅和冷戰(zhàn)結(jié)束后全球性第三次民族主義浪潮的勃興，以及中國(guó)民族優(yōu)惠政策外溢效應(yīng)的凸顯，各民族的身份意識(shí)和利益意識(shí)都出現(xiàn)了集體性復(fù)蘇，民族文化尋根和話語(yǔ)表達(dá)的欲求也漸趨旺盛，使得中華民族“多元一體”的話語(yǔ)體系某種程度上出現(xiàn)“多元表達(dá)”與“一體言說(shuō)”的失衡。當(dāng)前中國(guó)社會(huì)問(wèn)題與民族問(wèn)題的重大變遷和疊加顯現(xiàn)，迫切需要民族事務(wù)治理能力與時(shí)俱進(jìn)地完成優(yōu)化與提升。

（一）推進(jìn)政府再造的能力

在民族事務(wù)治理體系中，政府素養(yǎng)在很大程度上決定著當(dāng)代民族事務(wù)治理的體系轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和能力提升。因此，政府再造乃是民族事務(wù)治理能力匹配社會(huì)變遷與民族問(wèn)題嬗變的最為基本的要求，進(jìn)而言之，社會(huì)變遷與民族問(wèn)題的嬗變客觀上要求政府不斷推進(jìn)治理體系的重塑、治理思維的轉(zhuǎn)向和自我治理的規(guī)范。首先，就政府治理體系的重塑而言，在當(dāng)前各民族跨區(qū)域大流動(dòng)中，民族事務(wù)治理主體涉及民委、公安、工商、稅務(wù)、勞動(dòng)、規(guī)劃、計(jì)劃生育、婦聯(lián)等職能部門(mén)，以及綜合治理辦公室等與流動(dòng)人口管理密切相關(guān)的一些機(jī)構(gòu)［12］。各部門(mén)和機(jī)構(gòu)在功能和理念上都具有一定的歧異性，如民委強(qiáng)調(diào)民族關(guān)懷、公安部門(mén)注重社會(huì)安全，而綜合治理辦公室卻更加追求生活秩序，這就使得民族事務(wù)治理難免存在“碎片化治理”之弊，導(dǎo)致治理績(jī)效的內(nèi)部耗散。因此，當(dāng)前政府民族事務(wù)治理體系有必要由“碎片化治理”走向“整體性治理”，建立一個(gè)協(xié)調(diào)各相關(guān)管理部門(mén)統(tǒng)一辦公機(jī)構(gòu)，通過(guò)政府各部門(mén)相互聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)政府治理體系的現(xiàn)代化和職能部門(mén)功能的互補(bǔ)化，以政府自我建構(gòu)的現(xiàn)代化推動(dòng)民族事務(wù)治理的現(xiàn)代化。其次，就政府治理思維轉(zhuǎn)向而言，長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府民族事務(wù)治理中凸顯的都是一種“區(qū)域治理思維”，他們更加注重的只是自己管轄范圍之內(nèi)的秩序建構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善，而對(duì)各民族跨區(qū)域大流動(dòng)中凸顯出來(lái)的民族交往與文化碰撞往往持一種輕忽簡(jiǎn)慢的態(tài)度，以至于相關(guān)民族問(wèn)題不斷累積和疊加［13］。因此，當(dāng)前地方政府不僅要有“區(qū)域治理”的意識(shí)，還應(yīng)超越狹隘地方主義意識(shí)的局囿，從中華民族共同體建構(gòu)的高度，通過(guò)公共服務(wù)均等化和民族互嵌式社區(qū)環(huán)境的建設(shè)，不斷促進(jìn)各民族的和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展。再次，在政府自我治理的規(guī)范方面，政府一定要注重公共權(quán)力行使的自我規(guī)范和多元制衡。政府既要注重公共權(quán)力的法律控制和制度約束，明晰公共權(quán)力的運(yùn)行邊界，奉行“法無(wú)明文授權(quán)即禁止”的行為準(zhǔn)則；又要注重公共權(quán)力的政治控制，充分激發(fā)現(xiàn)有政治制度的內(nèi)在潛力，強(qiáng)化黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)人民代表大會(huì)的實(shí)權(quán)化和民主化，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力內(nèi)部制衡和公民權(quán)利反制公共權(quán)力；還要注重公共權(quán)力的責(zé)任控制和道德約束，通過(guò)行政責(zé)任和行政倫理的深度植入，建構(gòu)一個(gè)德性政府，不斷追加國(guó)家政治合法性，模鑄各民族成員對(duì)政治體系的理性認(rèn)同。

（二）進(jìn)行秩序建構(gòu)的能力

在中國(guó)民族事務(wù)治理中，民族地區(qū)的秩序建構(gòu)是一個(gè)歷久而彌新的核心議題。只不過(guò)當(dāng)前民主政治浪潮激蕩下的秩序建構(gòu)與傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期相比，呈現(xiàn)出大不相同的時(shí)代氣象而已。首先，傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期的秩序建構(gòu)，強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力高壓之下的剛性穩(wěn)定。剛性穩(wěn)定雖然也可以把民眾的政治訴求限定在一定的秩序之內(nèi)，但低下的治理技術(shù)始終無(wú)法有效地建立政治權(quán)威和職責(zé)的合法性［14］（38～39）。隨著當(dāng)前中國(guó)社會(huì)深刻轉(zhuǎn)型和民主政治浪潮逐漸顯現(xiàn)，傳統(tǒng)剛性穩(wěn)定的建構(gòu)正在逐漸喪失其道義的正當(dāng)性和現(xiàn)實(shí)的有效性。這就要求當(dāng)前民族事務(wù)治理中的秩序建構(gòu)要從政治權(quán)力主導(dǎo)的剛性穩(wěn)定走向更加注重分權(quán)開(kāi)放和動(dòng)態(tài)有序的韌性穩(wěn)定，要通過(guò)建立制度化的民族訴求表達(dá)機(jī)制、民族權(quán)利救濟(jì)機(jī)制、民族利益分配機(jī)制、民族情緒預(yù)警機(jī)制，建構(gòu)民族社會(huì)壓力釋放閥，切斷民族矛盾滋生與蔓延的渠道，從根源上化解民族地區(qū)秩序建構(gòu)的內(nèi)外壓力。其次，傳統(tǒng)社會(huì)時(shí)期民族地區(qū)的秩序建構(gòu)，在某種程度上甚至異化成為處理民族問(wèn)題的終極目標(biāo)，對(duì)社會(huì)秩序的絕對(duì)追求甚至遮蔽了民族發(fā)展、民生改善與法治正義等一系列價(jià)值理性式命題。一些地方政府在社會(huì)維穩(wěn)過(guò)程中，面對(duì)涉民族宗教因素的社會(huì)摩擦和利益糾紛，要么通過(guò)公共權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)力壓制，要么不惜犧牲法治與正義進(jìn)行無(wú)原則的利益贖買(mǎi)。當(dāng)前地方政府在秩序建構(gòu)之時(shí)一定要注意改弦更張，即一方面要保障民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展，提升各民族的幸福指數(shù)，夯實(shí)秩序建構(gòu)的基礎(chǔ)；另一方面又要將秩序建構(gòu)從權(quán)力主導(dǎo)轉(zhuǎn)換為法律規(guī)范，正確區(qū)分涉及民族宗教因素的社會(huì)問(wèn)題、法律問(wèn)題與民族問(wèn)題、宗教問(wèn)題的界線，將少數(shù)民族的民族宗教身份與法律身份進(jìn)行剝離，實(shí)現(xiàn)民族事務(wù)治理法治化。

（三）推動(dòng)民族均衡發(fā)展的能力

在民族國(guó)家建構(gòu)的歷程中，中國(guó)雖然對(duì)少數(shù)民族集體權(quán)益進(jìn)行多方位的特殊化保障，但由于民族地區(qū)發(fā)展起點(diǎn)相對(duì)較低，資本市場(chǎng)又具有向發(fā)達(dá)區(qū)域聚集的天然傾向，再加上國(guó)家在改革開(kāi)放初期采取的東西部地區(qū)非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，中國(guó)區(qū)域發(fā)展失衡和族際發(fā)展失衡現(xiàn)象依然不斷凸顯并趨于固化。此外，隨著當(dāng)代急劇的社會(huì)分化，民族精英與少數(shù)民族普通民眾的分野已是不爭(zhēng)之事實(shí)，傳統(tǒng)的民族權(quán)利集體救濟(jì)并不足以保證惠及最為弱勢(shì)的少數(shù)民族底層民眾。同樣值得注意的是，隨著當(dāng)前整個(gè)社會(huì)利益意識(shí)的整體性覺(jué)醒，各民族普遍興起了一場(chǎng)“期望值的革命”，族際利益博弈出現(xiàn)加劇趨勢(shì)，針對(duì)少數(shù)民族權(quán)利的集體救濟(jì)不斷引起一些漢族民眾“逆向歧視”的質(zhì)疑。

面對(duì)民族國(guó)家建構(gòu)時(shí)期民族事務(wù)治理中的一些缺憾，在當(dāng)前國(guó)家全面發(fā)展時(shí)期，一定要更加注重加快推動(dòng)少數(shù)民族跨越式發(fā)展，在差異化保障少數(shù)民族集體權(quán)益的同時(shí)，也要注重民族扶助政策外溢效應(yīng)的消解。也就是說(shuō)，黨和國(guó)家在推動(dòng)和扶助少數(shù)民族發(fā)展的過(guò)程中，要將傳統(tǒng)以民族身份作為傾斜性扶助的資格，置換為以欠發(fā)達(dá)地區(qū)和底層弱勢(shì)群體作為傾斜性扶助的標(biāo)準(zhǔn)［15］。這種標(biāo)準(zhǔn)置換的意義在于，國(guó)家對(duì)民族地區(qū)和少數(shù)民族的扶助，不是因?yàn)椤懊褡迳矸荨钡木壒?，而是因?yàn)樵搮^(qū)域在國(guó)家發(fā)展格局中相對(duì)滯后的緣故，因?yàn)樵搮^(qū)域一些民眾在社會(huì)發(fā)展格局中屬于最少受惠者的緣故。這種扶助標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)換，不但可以確保國(guó)家傾斜性的扶助真正惠及需要幫助的底層民眾，而且對(duì)各民族底層民眾不加區(qū)分的普惠型救濟(jì)，還將有助于消除民族身份利益化與族際逆向歧視等問(wèn)題。

（四）形塑中華民族共同體的能力

當(dāng)前，地緣政治格局和社會(huì)轉(zhuǎn)型的深刻變遷，給中華民族共同體帶來(lái)了一些解構(gòu)性壓力。為了更好地鞏固中華民族共同體，當(dāng)前民族事務(wù)治理迫切需要提升中華民族共同體的形塑能力，并致力于以下幾個(gè)方面的工作。首先，中華民族共同體意識(shí)的培育。這是形塑中華民族共同體的思想基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，民族事務(wù)治理的話語(yǔ)體系往往充盈著少數(shù)民族風(fēng)俗的獨(dú)特與文化的瑰麗，是少數(shù)民族殊異于“他者”的異質(zhì)性，而對(duì)于各民族在源遠(yuǎn)流長(zhǎng)歷史中形成的中華民族共同體卻缺乏足夠關(guān)注，使得中華民族共同體建構(gòu)存在空心化的憂懼。因此，在當(dāng)前國(guó)家全面發(fā)展時(shí)期，中華民族偉大復(fù)興的歷史任務(wù)決定了我們必須高度重視中華民族共同體這個(gè)國(guó)家發(fā)展最為基礎(chǔ)性的政治資源，深度矯正以往中華民族共同體話語(yǔ)體系薄弱甚至是缺失的狀況，培養(yǎng)各民族中華民族共同體的意識(shí)，實(shí)現(xiàn)“多元”與“一體”話語(yǔ)表達(dá)的均衡。其次，民族互惠意識(shí)的強(qiáng)化。中華民族共同體的形塑，不僅涉及各民族如何看待民族與國(guó)族，而且還涉及本民族如何看待其他民族。至今，民族事務(wù)治理往往以民族優(yōu)惠政策作為搭建少數(shù)民族認(rèn)同漢族的橋梁，而對(duì)各民族互惠互利、共生共贏的悠久歷史卻缺乏必要的發(fā)掘與總結(jié)，導(dǎo)致一些民眾形成少數(shù)民族與漢族“非對(duì)稱(chēng)性相互依存”的錯(cuò)誤認(rèn)知。因此，為了推動(dòng)各民族的他者認(rèn)同和彼此接納，應(yīng)當(dāng)注重民族互惠理論的創(chuàng)制與言說(shuō)，通過(guò)各民族的互惠互利、休戚與共、榮辱一體的論證，不斷強(qiáng)化各民族政治上相互協(xié)作、經(jīng)濟(jì)上相互補(bǔ)充、文化上相互涵化、精神上相互慰藉、安全上相互防護(hù)的理論認(rèn)知，最終推動(dòng)各民族形成互嵌共生、互惠共贏、互融共和的思想理念。最后，民族宣傳工作技術(shù)的提升。民族宣傳工作是培養(yǎng)中華民族共同體意識(shí)的一個(gè)關(guān)鍵。改革開(kāi)放以來(lái)，各種社會(huì)思潮眾語(yǔ)喧嘩，諸多新型媒體不斷涌現(xiàn)，在很大程度上顛覆性重構(gòu)著民眾的思維模式、審美習(xí)慣和信息獲取的途徑，使得傳統(tǒng)民族宣傳手法與傳播策略都出現(xiàn)了效力遞減之問(wèn)題。因此，一定要注意針對(duì)不同民族、不同層次、不同年齡的受眾，采取多元的宣傳載體和差異化的宣傳策略，靈活地?fù)袢〖堎|(zhì)傳媒、微信微博、卡通漫畫(huà)等各種宣傳載體，擇取受眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的、具有民族風(fēng)格和時(shí)代氣息的方式，不斷推動(dòng)各民族對(duì)中華民族共同體的認(rèn)同。

［1］ （明）明太祖實(shí)錄：卷一四八［M］.臺(tái)北：“中央”研究院歷史語(yǔ)言研究所，1962.

［2］ （東漢）班固.漢書(shū)：卷94下［M］.北京：中華書(shū)局，2011.

［3］ （清）王夫之.讀通鑒論：卷3［M］.北京：中華書(shū)局，2012.

［4］ （宋）歐陽(yáng)修.新唐書(shū)：卷二一七上［M］.北京：中華書(shū)局，1975.

［5］ （宋）王欽若.冊(cè)府元龜：卷九百六十三［M］.北京：中華書(shū)局，1960.

［6］ 關(guān)凱.族群政治［M］.北京：中央民族大學(xué)出版社，2007.

［7］ 嚴(yán)慶.沖突與整合：民族政治關(guān)系模式研究［M］.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

［8］ 菅志翔.民族優(yōu)惠政策與民族意識(shí)［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2008（1）.

［9］ 袁明旭.從精英吸納到公民政治參與——云南邊疆治理中政治吸納模式的轉(zhuǎn)型［J］.思想戰(zhàn)線，2014（3）.

［10］ 汪玉凱.如何建設(shè)一個(gè)公平正義廉潔有為的政府［M］.北京：人民出版社，2014.

［11］ 周平.國(guó)家發(fā)展中的疆域安全問(wèn)題［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2015（4）.

［12］ 鄭信哲，周競(jìng)紅.少數(shù)民族人口流動(dòng)與城市民族關(guān)系研究［J］.中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)，2002（4）.

［13］ 張會(huì)龍.論我國(guó)民族互嵌格局的歷史流變與當(dāng)代建構(gòu)［J］.思想戰(zhàn)線，2015（6）.

［14］ 于建嶸.抗?fàn)幮哉危褐袊?guó)政治社會(huì)學(xué)的基本問(wèn)題［M］.北京：人民出版社，2010.

［15］ 朱碧波，王硯蒙.中國(guó)族際政治整合的價(jià)值取向析論［J］.理論導(dǎo)刊，2014（2）.

【責(zé)任編輯 馮雪紅】

Contem porary Construction of Governance Capacity of China’s Ethnic Affairs

ZHU Bi-bo
（School of History and Administration，Yunnan Normal University，Kunming 650500，China）

The governance of ethnic affairs is a classic topic in China’s historical narration and the national governance.Ethnic governance changeswith dynasties change.The capacity of of ethnic governance is the disenchantmentof traditional authority and the construction ofmodern national identity.In order to optimize the performance of national affairs management，the current national affairsmanagement ability should match the objective needs of the governance of ethnic issues，strengthen the government’s reconstruction，order construction，promote the national balanced development，and shape the the ability of Chinese National Community.

Ethnic Affairs Governance；Governance Modernization；Governance Capacity；Chinese Nation Community

C957

A

1674-6627（2016）01-0102-05

2015-11-03

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)族際政治整合的理論與實(shí)踐研究”（14CZZ010）；教育部人文社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)民族事務(wù)治理的體系轉(zhuǎn)型與能力重構(gòu)”（15YJC810015）

朱碧波（1981-），男，湖北潛江人，云南師范大學(xué)歷史與行政學(xué)院講師，博士，主要從事民族政治和邊疆治理研究。