摘要：在對華北A市應(yīng)急物資儲備調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，該市應(yīng)急物資的儲備存在著諸多的問題，如應(yīng)急物資的儲備不能反映應(yīng)急需求、物資儲備缺少統(tǒng)籌規(guī)劃、物資儲備的規(guī)模過小、缺少完善的應(yīng)急物資調(diào)備程序等。因此，應(yīng)建立統(tǒng)一的調(diào)配制度、加應(yīng)急物資的統(tǒng)籌規(guī)劃、建立物資的儲備管理制度，并且完善應(yīng)急物資動態(tài)管理平臺。

關(guān)鍵詞：應(yīng)急物資；儲備管理；完善

應(yīng)急物資的儲備對于保障一個城市的安全運行至關(guān)重要。本文將根據(jù)筆者在華北A市調(diào)研的結(jié)果為例，就應(yīng)急物資儲備能力建設(shè)存在的問題進行分析，并提出解決對策，以期對其他城市的應(yīng)急物資儲備能力建設(shè)有所借鑒。

一、應(yīng)急物資儲備存在的問題

（一）物資儲備品種不能反映應(yīng)急需求

由于管理部門上的條塊分割，儲備單位在制定物資儲備計劃時很難獲得相關(guān)的災(zāi)情預(yù)測信息，導(dǎo)致儲備單位不知道該儲備哪些物資，在制定儲備計劃時存在盲目性，對儲備目錄的調(diào)整也有一定的滯后性。從而導(dǎo)致物資儲備的時效性和針對性下降。比如食藥局負責醫(yī)藥應(yīng)急物資儲備管理，而這些物資的使用單位是醫(yī)院或者醫(yī)療救護機構(gòu)，其主管部門是衛(wèi)生局，因此儲備單位很難知道該儲備什么類型的應(yīng)急物資。商務(wù)局負責部分防汛物資的儲備管理，而這些物資的使用單位是防汛抗旱指揮部，因此，儲備單位也很難掌握應(yīng)急物資儲備數(shù)量，有些物資已經(jīng)不再適用現(xiàn)在需求。

（二）應(yīng)急物資儲備缺少統(tǒng)一規(guī)劃

目前由于物資儲備職責分散于各個部門和重點企業(yè)，這些部門是根據(jù)在應(yīng)對突發(fā)事件中的職責、任務(wù)以及實際工作需要，負責相關(guān)應(yīng)急物資的儲備。缺少全市應(yīng)急物資儲備統(tǒng)一規(guī)劃、界定和分類，相應(yīng)地也缺少對各單位應(yīng)急物資儲備職責的明確。因此，造成有些應(yīng)急物資儲備存在交叉，有些需要的應(yīng)急物資沒有儲備。比如商務(wù)局和防汛辦都儲備防汛物資，而該市應(yīng)對市區(qū)立交橋積水事件使用的大功率水泵，還有應(yīng)對重大事故災(zāi)難需要的重型起重設(shè)備，目前沒有儲備。

（三）有些物資儲備不能滿足應(yīng)對重大突發(fā)事件需求

由于受到儲備資金限制，目前很多儲備物資只能應(yīng)對局部小規(guī)模的突發(fā)事件，缺少應(yīng)對規(guī)模大、影響范圍廣、持續(xù)時間長這類突發(fā)事件的物資保障能力。比如民政局儲備帳篷700多頂，很難滿足應(yīng)對大規(guī)模突發(fā)事件總體需求。不過，到底多大規(guī)模的儲備能力可以滿足該市應(yīng)對突發(fā)事件的要求，目前還沒有相關(guān)標準。

（四）缺少規(guī)范的應(yīng)急物資調(diào)撥程序

由于大多數(shù)儲備單位沒有制定應(yīng)急物資儲備管理辦法，其應(yīng)急物資調(diào)撥與使用主要還是依靠與代儲單位的協(xié)議或者是行政手段，缺少規(guī)章制度和規(guī)范程序。而且，在應(yīng)對突發(fā)事件時，往往需要多種類別應(yīng)急物資，需要多個物資保障部門共同參與。有些儲備物資是作為戰(zhàn)略儲備，如糧食、食用油，其調(diào)撥程序與現(xiàn)有的應(yīng)急管理體制關(guān)聯(lián)不夠順暢。目前缺少從全市層面對應(yīng)急物資調(diào)撥程序的規(guī)定和指導(dǎo)。一方面規(guī)定物資調(diào)撥與應(yīng)急指揮部的關(guān)系，不同物資儲備部門之間的溝通機制；另一方面規(guī)定區(qū)縣與市級應(yīng)急物資調(diào)撥之間的銜接關(guān)系。

（五）缺少健全的應(yīng)急物資補償與更新機制

目前該市應(yīng)急儲備物資補償辦法仍延續(xù)舊有的經(jīng)濟體制，應(yīng)急物資使用的事后補償無法可依，有些物資是無償使用，從而降低了應(yīng)急物資使用的效能。有些應(yīng)急物資是采用企業(yè)代儲方式，政府每年撥付一定的管理費用。由于儲備管理成本隨著經(jīng)濟發(fā)展增加很大，而儲備管理費用標準一直沒有變更，從而使代儲單位的經(jīng)濟利益得不到保障，導(dǎo)致很多代儲單位都不愿意繼續(xù)接受代儲任務(wù)。大多數(shù)應(yīng)急物資有一定時限的保質(zhì)期（如面粉、藥品、食用油），有些應(yīng)急物資在規(guī)定期限內(nèi)必須輪換，輪換過程中物資的貶值、出庫入庫費用缺少完善的管理機制，從而給儲備單位造成經(jīng)濟損失。藥品往往由于沒有市場需要，超過保質(zhì)期，只能報廢，給儲備單位造成更大損失。

（六）缺少完善的應(yīng)急物資運輸保障機制

由于該市應(yīng)急物資儲備管理缺少統(tǒng)一規(guī)劃，導(dǎo)致應(yīng)急物資運輸?shù)貌坏接行ПＵ?。目前?yīng)急物資運輸基本上依靠儲備單位自己解決，有些單位已經(jīng)與交通運輸部門建立溝通機制，但是大多數(shù)物資儲備單位還是缺少足夠的應(yīng)急物資運輸設(shè)備，或者缺少緊急情況下的優(yōu)先通行權(quán)力。從而導(dǎo)致在發(fā)生突發(fā)事件時不能保障應(yīng)急物資的及時到位。特別是一些特殊情況的應(yīng)急物資（如藥品、醫(yī)療器械），可能需要專用的運輸設(shè)備，也可能因為儲備單位缺少專用運輸工具，導(dǎo)致應(yīng)急物資不能及時到位。

（七）缺少應(yīng)急物資儲備的動態(tài)管理

由于缺少對應(yīng)急物資的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合管理，目前缺少對應(yīng)急物資儲備的動態(tài)管理與跟蹤。應(yīng)急物資儲備品種和數(shù)量可能發(fā)生變化，無論市應(yīng)急委辦公室，還是各個專項指揮部都不能全面掌握該市應(yīng)急物資的具體情況，這樣導(dǎo)致平時無法實現(xiàn)對應(yīng)急物資儲備的監(jiān)管和預(yù)警，也無法實現(xiàn)在應(yīng)對突發(fā)事件時，對應(yīng)急物資的有效調(diào)撥。因此，需要利用信息化技術(shù)，開發(fā)應(yīng)急物資一體化管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)應(yīng)急物資采購、調(diào)撥和監(jiān)測等全流程的綜合管理。

（八）市級與區(qū)縣級物資儲備銜接力度不夠

根據(jù)實地調(diào)研及各區(qū)縣上報的相關(guān)材料，在應(yīng)急物資儲備方面，目前還缺少市政府及市屬指揮部對區(qū)縣的統(tǒng)一籌劃與指導(dǎo)。在各區(qū)縣儲備的應(yīng)急物資多為市有關(guān)部門專項管理，區(qū)縣沒有統(tǒng)一調(diào)度權(quán)，協(xié)調(diào)調(diào)度存在難度，儲備物資資源不能及時共享。

二、加強應(yīng)急物資儲備的建議

（一）建立物資儲備統(tǒng)一調(diào)配組織

由市發(fā)展改革委員會和商務(wù)行政部門牽頭，會同相關(guān)部門統(tǒng)一物資儲備與協(xié)調(diào)。在領(lǐng)導(dǎo)層面，組織相關(guān)部門負責對突發(fā)事件的防范準備工作，并在突發(fā)事件發(fā)生后協(xié)調(diào)各方面的行動，包括各政府部門之間、政府與企業(yè)之間的各種資源調(diào)配、工作協(xié)調(diào)等。在執(zhí)行層面，整合現(xiàn)有物資儲備管理機構(gòu)和資源，組建具有高度權(quán)威和統(tǒng)一性的物資儲備的決策和監(jiān)督部門，負責制定儲備法規(guī)和政策，編制儲備規(guī)劃和計劃，收集整理相關(guān)儲備信息，監(jiān)督儲備計劃的實施。對各類儲備物資的收儲、輪換、動用等統(tǒng)一決策，構(gòu)建戰(zhàn)略性、全局性、分工明確、相互協(xié)調(diào)、密切配合、資源共享的大儲備體系，在確保經(jīng)濟安全的前提下，低成本、高效率地運行國家物資儲備體系，提高物資儲備的應(yīng)急綜合保障能力和整體救援能力。

（二）完善應(yīng)急物資分類管理制度，調(diào)整充實儲備品種規(guī)模布局

完善對應(yīng)急物資的界定和分類，明確相關(guān)部門需要儲備的應(yīng)急物資，建立應(yīng)急物資分類管理制度。同時根據(jù)年度公共安全形勢分析，由應(yīng)急管理部門會同物資儲備管理部門，調(diào)整應(yīng)急物資儲備品種和數(shù)量，從而提高物資儲備的時效性。在此基礎(chǔ)上，對應(yīng)急物資進行編碼，對應(yīng)急物資儲備進行信息化和標準化管理。優(yōu)化完善現(xiàn)有生活救助、搶險救災(zāi)、公共衛(wèi)生等類型物資儲備及專業(yè)應(yīng)急隊伍裝備儲備，從戰(zhàn)略全局上對應(yīng)急物資儲備的規(guī)模、品種、結(jié)構(gòu)和布局等進行優(yōu)化設(shè)計和宏觀規(guī)定，以便指導(dǎo)各級政府按照需要安排好相應(yīng)的應(yīng)急物資實物和能力等儲備。特別是應(yīng)急物資儲備，根據(jù)各地地理位置、氣候條件和災(zāi)害發(fā)生特點的不同，增加處置突發(fā)事件的專業(yè)應(yīng)急物資、在突發(fā)事件發(fā)生后用于救濟的基本生活物資及與人民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的重要物資的儲備。如，沿海地區(qū)應(yīng)重點圍繞抵御臺風和應(yīng)急救援需要，適當儲備食品、急救藥材、發(fā)電機等物資器材；地震多發(fā)地區(qū)應(yīng)重點儲備救援工程機械和帳篷等物資器材。

（三）創(chuàng)新物資儲備管理的機制，建立應(yīng)急物資儲備綜合管理機制

調(diào)動社會力量共同參與物資儲備，通過立法強制、政府規(guī)制、行政合同、外包管理、財政補貼、貼息貸款、稅收優(yōu)惠等多種措施，形成政府、非政府組織與相關(guān)企業(yè)的戰(zhàn)略物資儲備聯(lián)盟，加快建立實物儲備與資源信息、技術(shù)儲備相結(jié)合，政府儲備與軍隊儲備、企業(yè)儲備相結(jié)合，戰(zhàn)略物資儲備與周轉(zhuǎn)物資儲備相結(jié)合的儲備模式。通過建立健全儲備領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，明確儲備的社會地位，規(guī)范儲備行為，推動儲備工作的規(guī)范化、法制化。通過市場化運作提高效率，降低成本。要加強監(jiān)督管理，保證在突發(fā)事件時能夠讓企業(yè)及時生產(chǎn)并提供所需的應(yīng)急物資，以大大降低有關(guān)的儲備成本、提高全民儲備意識。

從綜合應(yīng)急管理角度出發(fā)，制定應(yīng)急物資儲備綜合管理辦法，指導(dǎo)有關(guān)部門和區(qū)縣應(yīng)急物資儲備管理，理順物資保障與應(yīng)急指揮體制之間的關(guān)系，建立該市應(yīng)急物資調(diào)用協(xié)調(diào)機制。市級主管部門加強對區(qū)縣級相關(guān)單位應(yīng)急物資儲備的指導(dǎo)，并建立各級單位應(yīng)當配置的應(yīng)急物資明細清單，對種類、數(shù)量加以規(guī)范統(tǒng)一。各類應(yīng)急物資由市各主管部門向各區(qū)縣專項劃撥，并建立市區(qū)兩級物資專項保障基金，實施條塊統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)配和使用管理。

（四）建設(shè)應(yīng)急物資動態(tài)管理信息平臺

建立信息共享的大物資儲備體系，通過引入計算機操作管理系統(tǒng)，加強儲備物資的數(shù)據(jù)庫管理，實現(xiàn)倉儲管理自動化、信息化和動態(tài)化。以信息網(wǎng)絡(luò)為支撐，建立應(yīng)急物資儲備和運輸動態(tài)數(shù)據(jù)庫，加強物資儲備監(jiān)測、應(yīng)急事件監(jiān)測、預(yù)警信息發(fā)布和有效媒體管理，確保應(yīng)急所需物資的及時調(diào)撥和供應(yīng)。為了提高應(yīng)急物資儲備管理效率和信息化水平，實現(xiàn)應(yīng)急物資儲備的動態(tài)監(jiān)管，開發(fā)應(yīng)急物資動態(tài)管理信息平臺，逐步建設(shè)并完善市應(yīng)急物資動態(tài)管理信息平臺，實現(xiàn)應(yīng)急物資的統(tǒng)一調(diào)撥、及時補充和監(jiān)測預(yù)警。

（五）提供充分的應(yīng)急物資儲備專項資金保障，明確儲備主體相互關(guān)系

應(yīng)急物資儲備應(yīng)當有專項資金保障。中央財政每年安排突發(fā)事件應(yīng)急救濟補助金，并逐步提高資金的補助標準，逐步建立起應(yīng)急資金自然增長機制。地方政府應(yīng)設(shè)立專門的應(yīng)急物資儲備金，各級政府要加強對應(yīng)急物資儲備的資金保障。各級財政按照現(xiàn)行事權(quán)、財權(quán)劃分原則，分級負擔應(yīng)急物資儲備資金，并納入本級財政年度預(yù)算。應(yīng)急物資儲備資金主要用于應(yīng)急物資的購買、儲備管理、調(diào)配補貼等。對企業(yè)承儲的應(yīng)急物資要實行合理的動態(tài)補貼核算制度。當儲備物資價格調(diào)整、貸款利率變動時，要適當調(diào)整補貼額度，切實保障儲備企業(yè)的利益和積極性、主動性。此外，還應(yīng)動員社會力量建立災(zāi)害救助基金會等形式，籌集資金解決應(yīng)急物資在購買、儲備、補貼等方面的不足。

應(yīng)急物資儲備活動中主體種類多，并且，應(yīng)急物資一般采取代儲的方式進行儲備。因此，需要明確應(yīng)急物資儲備活動中各類主體的職責權(quán)限并理順相互之間的關(guān)系，最重要的是正確認識并處理應(yīng)急物資儲備的管理機關(guān)、應(yīng)急物資代儲單位、應(yīng)急物資儲備定點倉庫、應(yīng)急物資儲備定點倉庫所在地的政府各自的職責權(quán)限及其相互關(guān)系。

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作者簡介：

李會彬（1982—），男，河北保定，北京市社會科學(xué)院首都社會治安綜合治理研究所助理研究員，博士后研究人員。