廖書善

（福鼎市財政局，福建福鼎355200）

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關(guān)于我國財稅體制改革的梳理和思考

廖書善

（福鼎市財政局，福建福鼎355200）

摘要：改革開放三十多年來，作為經(jīng)濟(jì)改革和政治改革結(jié)合點的財稅體制改革，推動了我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的根本轉(zhuǎn)變。我國經(jīng)濟(jì)年均10%的增長源自于我國財務(wù)改革，財稅改革逐漸成為各項改革的突破口和先行者。當(dāng)前，我國處在改革的攻堅期、矛盾的凸顯期、戰(zhàn)略機(jī)遇期。黨的十八屆三中全會將財稅改革提升到了更加重要的地位，新一輪的財稅改革拉開序幕。本文結(jié)合財政學(xué)、稅收理論，分析了我國財稅體制中存在的主要問題，結(jié)合十八屆三中全會和五中全會的相關(guān)內(nèi)容對財稅改革內(nèi)容進(jìn)行了深入分析，并提出了自己的幾點建議。

關(guān)鍵詞：財稅體制；改革；思考

一、研究背景

黨的十八屆三中全會對我國財稅體制改革進(jìn)行了濃墨重彩的論述，將財政定義為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，從而將財稅改革提升到了更加重要的地位，新一輪的財稅改革拉開序幕。作為我國經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革結(jié)合點的財稅體制改革，在經(jīng)歷了先后幾次重大改革之后，不斷推動我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的根本轉(zhuǎn)變，逐漸成為各項改革的突破口和先行者。當(dāng)前，我國處在改革的攻堅期、矛盾的凸顯期、戰(zhàn)略機(jī)遇期，財稅改革將成為全面深化改革的中心環(huán)節(jié)，對于我國財稅體制改革的研究具有十分重要的歷史和現(xiàn)實意義。

財政是政府的“理財之政”，主要是指政府的行為，是政府的收支活動總稱，包括財政收入、支出和轉(zhuǎn)移支付三個基本要素。財稅體制主要是在國家這一主體下，中央政府和地方政府以及地方各級政府之間財稅關(guān)系的制度安排。具體來講，財稅體制主要是劃分、界定各級政府之間財政收支范圍、管理權(quán)限和職責(zé)的制度。

1994年，我國進(jìn)行了分稅制改革。這一改革在當(dāng)時具有十分重要的意義，但是從今天的發(fā)展來看，分稅制改革有一弊端。那就是沒有劃分事權(quán)，當(dāng)時改革的阻力較大，沒有對事權(quán)和財權(quán)進(jìn)行明確，導(dǎo)致了各級政府之間權(quán)責(zé)不清，事權(quán)與財權(quán)不匹配，導(dǎo)致社會生產(chǎn)力受制于財稅體制的落后。通過實踐和調(diào)研，我們已經(jīng)意識到了這種事權(quán)和財權(quán)的不平衡帶來的種種問題，改革財稅體制是刻不容緩的問題。

二、財稅改革相關(guān)要求和部署

2012年黨的十八大報告，從全局和戰(zhàn)略的高度，強(qiáng)調(diào)要全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，并對當(dāng)前及今后一個時期加快改革財稅體制、完善公共財政體系提出了明確要求。會議要求，要以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，以保障和改善民生為立足點，加快財稅體制改革，完善公共財政體系，更好地為全面建成小康社會服務(wù)。

2013年黨的十八屆三中全會把財稅體制改革提升到“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略高度，并賦予了“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的特殊定位。全會通過的《決定》對深化財稅體制改革的總體部署是，完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央、地方兩個積極性，改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收政策，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

2015年黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出，要深化財稅體制改革，建立健全有利于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、形成全國統(tǒng)一市場、促進(jìn)社會公平正義的現(xiàn)代財政制度，建立稅種科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、法律健全、規(guī)范公平、征管高效的稅收制度。

通過梳理我們發(fā)現(xiàn)，黨的十八大以來歷次重要會議都將財稅體制改革放在的重要的位置上來統(tǒng)籌安排，其主要原因是財稅體制改革事關(guān)我國的一系列改革的成敗。財稅體制為資源的優(yōu)化配置、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、穩(wěn)定稅負(fù)、提高生產(chǎn)效率和管理水平、改進(jìn)預(yù)算管理制度具有十分重要的意義，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供制度保障和戰(zhàn)略支撐。

三、我國財稅體制存在的主要問題

1、地方財政收支面臨沖擊

1994年的分稅制改革，明確了中央和地方的財權(quán)問題，增值稅的征繳歸中央，對服務(wù)業(yè)和相關(guān)勞務(wù)征收營業(yè)稅，由地方政府負(fù)責(zé)征收。中央明確了財權(quán)，只對地方政府和中央政府的事權(quán)做了原則性規(guī)定，事權(quán)并沒有明確，中央政府與地方政府之間的支出責(zé)任劃分不清，在執(zhí)行過程中難以落實。很多事務(wù)的決策權(quán)在中央，而具體執(zhí)行卻在地方政府，地方政府承擔(dān)著大量事務(wù)和基礎(chǔ)性建設(shè)，財權(quán)與事權(quán)不相匹配。尤其是近年來，營業(yè)稅改征增值稅，部分行業(yè)由原來繳納地稅的營業(yè)稅改為了繳納增值稅，稅款直接納入國庫，地方稅收收入明顯下降，新增加的支出項目越來越多，與之相對應(yīng)的地方財政收入較為緊張，已經(jīng)無法滿足地方政府大量支出需求。當(dāng)前，我國政府性收入規(guī)模缺乏控制，政府收入大都由人民群眾來承擔(dān)，政府籌集的收入越多，人民群眾的所得就會越少。2012年我國公共財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重大約為22.6%，如果加上土地財政收入和服務(wù)性收入，我國的財政收入大約占生產(chǎn)總值的40%以上，這一比例在國際上可以說占比較大。政府財政收入比例過大將不利于國家的收入分配政策，影響城鄉(xiāng)居民收入的增長。稅收收入占財政收入的比重逐年下降。當(dāng)前不少地方政府的非稅收入都超過了稅收收入，導(dǎo)致企業(yè)、居民負(fù)擔(dān)過重。在稅收收入中，間接稅所占比重逐年提高，直接稅所占比重逐年降低，導(dǎo)致我國直接稅在居民城鄉(xiāng)分配收入調(diào)節(jié)中所發(fā)揮的作用較小。

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)前我國政府財政支出范圍和責(zé)任界定不夠清晰，缺乏相關(guān)的制度和法律約束，本應(yīng)該由社會資本投資變成了政府投入，加大了政府財政負(fù)擔(dān)。而一些應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)的，例如基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、文化事業(yè)等，卻又推向了市場，用市場手段來調(diào)解，產(chǎn)生了“上學(xué)難、看病貴”等問題。

2、財政轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善

當(dāng)前中央政府平衡各地財政狀況主要靠財政轉(zhuǎn)移支付完成。我國財政轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，存在專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較大，均衡性轉(zhuǎn)移支付比例較低的問題，財政轉(zhuǎn)移支付大部分用于項目建設(shè)，不便于地方政府統(tǒng)籌安排相應(yīng)財力。中央在執(zhí)行轉(zhuǎn)移支付的同時，要求地方各級政府對于中央轉(zhuǎn)移支付資金要進(jìn)行配套，有的高達(dá)80%，地方財政在財力嚴(yán)重不足的情況下，配套資金的支出就會加大地方財政收支矛盾。專項轉(zhuǎn)移支付需要層層審批，中央轉(zhuǎn)移支付資金先下達(dá)到省級財政，省級財政在轉(zhuǎn)移到市縣區(qū)財政，工作量較大，管理成本較高。部分轉(zhuǎn)移支付資金不夠透明、公開，容易滋生腐敗問題。部分財政轉(zhuǎn)移支付資金不能與項目同時下達(dá)，造成年終大量財政資金結(jié)余，年中項目資金短缺的問題，財政轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價難以實施，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付資金使用效果不佳。

3、政府債務(wù)風(fēng)險較大，地方稅體系建設(shè)較為滯后

當(dāng)前，我國中央政府發(fā)行的國債數(shù)額較大，截止到2015年一季度末，中國中央政府債務(wù)余額9.55萬億元人民幣。地方債務(wù)規(guī)模也迅速膨脹，各地紛紛成立投資融資平臺，大力興建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向銀行借債，地方債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，2014年末我國地方債務(wù)余額達(dá)15.4萬億元人民幣，比2013年審計署審計數(shù)額增約四成。不少地方債務(wù)余額是當(dāng)年財政收入的五到六倍，加上地方政府債務(wù)，管理不規(guī)范，相關(guān)制度不健全，部分地方政府只管借錢，不考慮還錢，債務(wù)規(guī)模超過財政自身償還能力，地方債務(wù)違約風(fēng)險較大。目前，我國地方稅收體系還存在一定的滯后性，稅權(quán)劃分不夠清晰，稅種不夠具體明確，大的稅種較少，部分稅種老化，起不到稅收的調(diào)節(jié)作用。

四、對我國財稅體制改革的幾點思考

1、明確各級政府的職能和職責(zé)

政府要處理好與市場和社會之間的關(guān)系，明確政府的職能和職責(zé)，才能確定各級政府的財權(quán)，明確支出責(zé)任。財稅體制改革的前提是正確處理政府與市場和社會的關(guān)系，尊重市場規(guī)律，維護(hù)社會的公平正義。也就是說，市場、社會能做好的政府要積極交給市場和社會來完成。政府要發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，不能主導(dǎo)市場和社會。政府主要承擔(dān)的職能有國家主權(quán)和安全、民生建設(shè)、公共設(shè)施建設(shè)、宏觀調(diào)控、實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。要通過財稅體制改革，理順政府之間的關(guān)系，明確相關(guān)的事權(quán)和財權(quán)。中央政府直接管理的中央機(jī)關(guān)將事權(quán)和財權(quán)統(tǒng)一收回，如國防、邊防、海關(guān)等相關(guān)建設(shè)費用。將一些具體職能和職責(zé)下放，明確縣市區(qū)政府的具體職能。

2、改進(jìn)預(yù)算管理制度

一個國家的財政管理水平和治理能力是通過他的預(yù)算管理能力體現(xiàn)出來的。要通過預(yù)算體制的改革，打破原有的重收入、輕支出的問題，通過政府預(yù)算管理，實現(xiàn)財政支出的進(jìn)一步優(yōu)化和規(guī)范，為中央的地方財政風(fēng)險管控提供重要的依據(jù)，及時化解債務(wù)風(fēng)險，增強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行力和控制力。將稅收明確為各級政府的預(yù)期目標(biāo)，不再是確定的任務(wù)，為基層工作人員減輕了負(fù)擔(dān)，有利于基層工作人員更好地履行自身職責(zé)。

3、完善各項財政和稅收制度

建立與事權(quán)相適應(yīng)的財政支出制度，科學(xué)設(shè)定地方支付的事權(quán)和財權(quán)，設(shè)計財權(quán)和事權(quán)清單，明確責(zé)任。建立財政資金績效評價制度，提高財政資金的支出水平和使用效益。完善稅收制度，全面推進(jìn)營業(yè)稅改征增值稅工作，通過設(shè)置科學(xué)的稅率，加大優(yōu)惠政策，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，加快完善地方稅體系，推進(jìn)環(huán)境保護(hù)費改稅，完善個人所得稅的征收征繳，加快房地產(chǎn)稅的立法和創(chuàng)新，進(jìn)一步促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展。

4、規(guī)范地方政府融資行為

控制地方債務(wù)規(guī)模，逐年化解相關(guān)債務(wù)風(fēng)險，充分發(fā)揮財務(wù)杠桿作用，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。進(jìn)一步規(guī)范政府性債務(wù)，政府不能通過企事業(yè)單位舉措資金，對地方政府債務(wù)實施分類管理和專項控制，設(shè)置限額。嚴(yán)格限制政府融資平臺的舉債程序，建立政府債務(wù)風(fēng)險評估和化解機(jī)制，建立嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制并納入地方政府年度績效考核。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：郭亞娟）