■張曉東

美、英金融監(jiān)管體制改革的比較與借鑒

■張曉東

2008年全球金融危機(jī)的恐慌和喧囂漸歸平靜之后，美、英作為全球舉足輕重的金融中心和金融大國(guó)，對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了深刻反思和重大調(diào)整?；诮鹑诒O(jiān)管理念、資源、目標(biāo)等因素之于危機(jī)的作用分析，并不可避免受到本國(guó)改革傳統(tǒng)的路徑依賴的影響，危機(jī)核心中的美國(guó)進(jìn)行了補(bǔ)丁式改革，而受危機(jī)影響較大的英國(guó)則進(jìn)行了系統(tǒng)性改革。比較美、英多個(gè)政府版本的改革方案及其最終法案，可以得出：改革本身具有緊迫性，然而并沒(méi)有完美的普世范本，但這并不妨礙總結(jié)這些方案背后的共識(shí)，或者不同舉措之后的實(shí)質(zhì)理念和追求目標(biāo)，而這正是兩國(guó)監(jiān)管體制改革中值得思考和借鑒的所在，也是金融監(jiān)管體制多樣化和本土化的淵源。

金融監(jiān)管；監(jiān)管理念；監(jiān)管體制；目標(biāo)監(jiān)管

張曉東（1981-），安徽廬江人，中國(guó)人民銀行金融研究所博士后，中國(guó)人民銀行西安分行，研究方向?yàn)榻鹑诜膳c金融監(jiān)管。（陜西西安710075）

金融監(jiān)管是金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)核心的“安全閥門(mén)”，金融的現(xiàn)代化離不開(kāi)金融監(jiān)管的現(xiàn)代化，而在其中金融監(jiān)管體制又扮演了監(jiān)管的具體執(zhí)行角色。當(dāng)前，2008年全球金融危機(jī)之后的國(guó)際金融監(jiān)管體制改革已經(jīng)基本告一段落，在恐慌和喧囂漸歸平靜之后，平和理性的反思往往會(huì)集中體現(xiàn)在金融監(jiān)管層面的制度調(diào)整和變革。美、英作為本輪金融危機(jī)的風(fēng)暴中心，同時(shí)也作為全球舉足輕重的金融中心和金融大國(guó)，更是對(duì)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了深刻反思和調(diào)整。大幕落下，使得我們此刻有機(jī)會(huì)對(duì)這場(chǎng)“二戰(zhàn)”以來(lái)全球最嚴(yán)重金融危機(jī)的監(jiān)管因素及體制變革進(jìn)行一個(gè)全景式分析，比較借鑒發(fā)達(dá)市場(chǎng)在金融監(jiān)管現(xiàn)代化方面的路徑探索。

一、國(guó)際金融危機(jī)前的美、英金融監(jiān)管體制

金融監(jiān)管體制或模式是金融監(jiān)管改革研究的主要內(nèi)容之一。盡管有專(zhuān)家認(rèn)為，金融監(jiān)管具體“做什么”比“由誰(shuí)來(lái)做”更加重要（特納，2014）。但是，金融監(jiān)管體制涉及到具體執(zhí)行者的問(wèn)題，亦包括背后的職能發(fā)現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)問(wèn)題，顯然它是金融監(jiān)管改革中不可忽視的一方面。所有的金融監(jiān)管體制改革都有一個(gè)共同的目標(biāo)：用最佳的方式來(lái)有效規(guī)范和監(jiān)管金融市場(chǎng)和金融機(jī)構(gòu)，但在具體實(shí)現(xiàn)方式上并不一致。2008年金融危機(jī)之前，從全球范圍看，比較代表性的監(jiān)管體制模式主要有四類(lèi)：機(jī)構(gòu)監(jiān)管、功能監(jiān)管、綜合（單一）監(jiān)管、雙峰監(jiān)管。G30 （2008）指出各國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的監(jiān)管模式和監(jiān)督方法反映了其特殊的歷史、政治、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)結(jié)構(gòu)。同樣，任何特定的監(jiān)管模式的有效性也要受到本國(guó)獨(dú)特因素的影響。美、英兩國(guó)作為全球性金融中心，雖然文化傳統(tǒng)相近，但是監(jiān)管體制卻存在較大差異。

（一）美國(guó)在次貸危機(jī)前是機(jī)構(gòu)監(jiān)管與功能監(jiān)管交錯(cuò)

美國(guó)金融監(jiān)管體制的形成與一系列重大歷史事件尤其是金融危機(jī)密切相關(guān)，如1907年金融恐慌后誕生了美聯(lián)儲(chǔ)，1930年代大蕭條催生了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、聯(lián)邦證券交易委員會(huì)，1980年代儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)危機(jī)后成立了儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)監(jiān)理署，漫長(zhǎng)歷史長(zhǎng)河中陸續(xù)出現(xiàn)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成了美國(guó)較為復(fù)雜的監(jiān)管體制。盡管后來(lái)也發(fā)生了很多改革，但是由于其強(qiáng)大的體制慣性，美國(guó)的監(jiān)管體制基本上都在原來(lái)體制基礎(chǔ)上修補(bǔ)的。根據(jù)美國(guó)整體的金融監(jiān)管格局安排，美國(guó)可歸納為機(jī)構(gòu)監(jiān)管，1999年《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》增添了其一些功能監(jiān)管的成分：貨幣監(jiān)理署負(fù)責(zé)對(duì)聯(lián)邦銀行的監(jiān)管，美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司及州銀行業(yè)監(jiān)管者負(fù)責(zé)對(duì)州銀行監(jiān)管，聯(lián)邦證券交易委員會(huì)對(duì)證券業(yè)進(jìn)行功能監(jiān)管，包括對(duì)銀行從事證券業(yè)務(wù)的功能監(jiān)管，州保險(xiǎn)監(jiān)管者對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。美國(guó)財(cái)政部將其又稱之為“機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)的功能監(jiān)管”，而并非純粹的功能監(jiān)管。同時(shí)，由于其復(fù)雜的政治分權(quán)制衡傳統(tǒng)，美國(guó)的監(jiān)管模式較一般的機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式更為復(fù)雜，如對(duì)銀行業(yè)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管涉及到聯(lián)邦和州兩級(jí)監(jiān)管，聯(lián)邦層面又進(jìn)一步涉及到貨幣監(jiān)理署、美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的分權(quán)。也有學(xué)者將美國(guó)監(jiān)管體制歸結(jié)為傘形監(jiān)管，雖然這種說(shuō)法提煉了美國(guó)金融監(jiān)管體制中比較有特色的部分，但是它沒(méi)有將美國(guó)整體的金融監(jiān)管情形予以涵蓋。美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)銀行控股公司和金融控股公司的傘形監(jiān)管安排只是其監(jiān)管體制的一部分，類(lèi)似于我國(guó)“三會(huì)”對(duì)金融控股公司的主監(jiān)管模式①中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)三方于2003年6月簽署了《在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄》，其中第八條規(guī)定：對(duì)金融控股公司的監(jiān)管應(yīng)堅(jiān)持分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的原則，對(duì)金融控股公司的集團(tuán)公司依據(jù)其主要業(yè)務(wù)性質(zhì)，歸屬相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)金融控股公司內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)的監(jiān)管，按照業(yè)務(wù)性質(zhì)實(shí)施分業(yè)監(jiān)管?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國(guó)人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕83號(hào)）中規(guī)定，中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)會(huì)同金融監(jiān)管部門(mén)制定金融控股公司的監(jiān)管規(guī)則和交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，負(fù)責(zé)金融控股公司和交叉性金融工具的監(jiān)測(cè)。兩者似不一致。，但并不能由此得出我國(guó)是傘形監(jiān)管體制的結(jié)論。

（二）英國(guó)在次貸危機(jī)前是綜合監(jiān)管模式

與美國(guó)相比，英國(guó)金融監(jiān)管體制受到其自律性金融監(jiān)管文化的影響，其確立時(shí)間相對(duì)較晚。在《1979年銀行法》實(shí)施之前，英國(guó)沒(méi)有正式授權(quán)的法定監(jiān)管體制，而是依賴于英格蘭銀行的道德勸誡和一些行業(yè)自律組織的自律監(jiān)管?！?979年銀行法》確立了英格蘭銀行對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管，《1986年金融服務(wù)法》授權(quán)新成立的證券與投資委員會(huì)制定復(fù)雜的“規(guī)范手冊(cè)”，用以規(guī)范證券公司的活動(dòng)。1997年英國(guó)工黨在大選獲勝后，宣布對(duì)英國(guó)金融監(jiān)管體制進(jìn)行根本性改革。工黨政府認(rèn)為，隨著金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，不同類(lèi)型金融機(jī)構(gòu)——銀行、證券、保險(xiǎn)公司之間的界限正變得日益模糊，因而構(gòu)建了綜合監(jiān)管模式。2000年6月14日，英國(guó)《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》獲得通過(guò)，正式確立了英國(guó)金融監(jiān)管體制的重大變革，即從《1986年金融服務(wù)法》確立的“成文法框架下的行業(yè)自律”體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺晌姆ㄒ?guī)范的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)”體制（Statutory Single Regulator），并且確立了金融服務(wù)局的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)地位。盡管英國(guó)并非全球首個(gè)推行綜合監(jiān)管的國(guó)家，但卻是金融大國(guó)中第一個(gè)實(shí)行綜合監(jiān)管的國(guó)家，隨著金融綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展和普遍，英國(guó)的綜合監(jiān)管模式受到廣泛關(guān)注和移植，一度被視為代表21世紀(jì)的監(jiān)管體制。

二、美、英金融危機(jī)過(guò)程中監(jiān)管體制因素

2008年國(guó)際金融危機(jī)，被美國(guó)政府稱之為“二戰(zhàn)”以來(lái)最為嚴(yán)重的金融危機(jī)之一，被英國(guó)政府稱之為過(guò)去100年來(lái)最嚴(yán)重的金融危機(jī)，時(shí)至今日，危機(jī)的影響仍然深刻反映在很多國(guó)家的經(jīng)濟(jì)金融之中。危機(jī)后，政府、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等各界對(duì)危機(jī)原因進(jìn)行了深入分析，普遍達(dá)成共識(shí)的因素包括如國(guó)際貿(mào)易失衡、美聯(lián)儲(chǔ)過(guò)于寬松的貨幣政策誘發(fā)泡沫、金融創(chuàng)新過(guò)分偏離實(shí)體經(jīng)濟(jì)需求、發(fā)達(dá)的影子銀行體系脫離監(jiān)管、不可持續(xù)的銀行融資模式和商業(yè)模式、資產(chǎn)證券化和信用評(píng)級(jí)體系的道德風(fēng)險(xiǎn)等，這些因素很多都與監(jiān)管有關(guān)，引發(fā)學(xué)者、政策制定者和廣大公眾普遍質(zhì)疑危機(jī)前金融監(jiān)管的有效性。

（一）金融監(jiān)管價(jià)值理念不合時(shí)宜

金融監(jiān)管實(shí)質(zhì)國(guó)家公權(quán)力對(duì)金融市場(chǎng)與金融交易的外在干預(yù)，旨在糾正自由市場(chǎng)失靈，很大程度上是凱恩斯國(guó)家干預(yù)主義理論的體現(xiàn)。20世紀(jì)30年代的大蕭條使人們認(rèn)識(shí)到自由放任的金融市場(chǎng)絕非經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定之福，在殘酷的現(xiàn)實(shí)面前，凱恩斯干預(yù)主義的思想得到了普遍認(rèn)可，美國(guó)正式建立了現(xiàn)代意義上金融監(jiān)管體制，但是到了1970年代以后，凱恩斯主義在西方國(guó)家遭遇到了滯脹危機(jī)的考驗(yàn)，自由主義重新登上歷史舞臺(tái)，并在金融監(jiān)管領(lǐng)域也得到了充分體現(xiàn)，如英國(guó)金融大爆炸事件。20世紀(jì)八九十年代以來(lái)，美、英也出現(xiàn)過(guò)一些小規(guī)模的金融危機(jī)或金融風(fēng)險(xiǎn)事件，如美國(guó)80年代儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)危機(jī)、英國(guó)巴林銀行倒閉事件等，但總體上看，這些風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有真正觸發(fā)監(jiān)管體制的方向性變革，相反在全球化背景下大國(guó)之間金融資源爭(zhēng)奪的競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致了監(jiān)管體制上競(jìng)相放松管制。金融監(jiān)管改革在理論上主要受到了金融自由主義的影響，在政策選擇上也更加傾向于放松監(jiān)管以促進(jìn)金融效率，很大程度上已將監(jiān)管視作金融業(yè)發(fā)展繁榮的障礙而非保障。這種訴求有其時(shí)代合理性，但是不顧現(xiàn)實(shí)變化片面強(qiáng)調(diào)金融效率而忽視金融安全，“像戒鴉片一樣戒除管制”最終導(dǎo)致金融監(jiān)管趕不上金融創(chuàng)新步伐，為金融體系的長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)健發(fā)展埋下隱患。

（二）金融監(jiān)管資源配置不合理

金融體系的風(fēng)險(xiǎn)既有個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)，也有跨機(jī)構(gòu)、跨行業(yè)的交叉性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，尤其隨著金融市場(chǎng)化、混業(yè)化、全球化發(fā)展，后者越加明顯。遺憾的是，危機(jī)之前無(wú)論是美國(guó)的機(jī)構(gòu)監(jiān)管還是英國(guó)的綜合監(jiān)管，都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。本輪全球金融危機(jī)表明，傳統(tǒng)的金融監(jiān)管已經(jīng)難以獨(dú)立承擔(dān)維護(hù)金融穩(wěn)定的任務(wù)，資本監(jiān)管制度和整個(gè)金融監(jiān)管的順周期性特征更是凸顯了傳統(tǒng)金融監(jiān)管的“合成謬誤”。如在英國(guó)，金融危機(jī)之前英格蘭銀行在宏觀審慎事務(wù)方面投入的資源就在減少。雖然各方都認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由英格蘭銀行負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管，但是立法沒(méi)有明確，也沒(méi)有授予英格蘭銀行相關(guān)職責(zé)、權(quán)限和資源，導(dǎo)致其沒(méi)有權(quán)力和資源對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性應(yīng)對(duì)。時(shí)任美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)的蓋特納在檢討危機(jī)原因時(shí)，認(rèn)為舊的監(jiān)管體制的首要問(wèn)題在于，只關(guān)注單個(gè)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健與否，而沒(méi)有關(guān)注金融系統(tǒng)整體的穩(wěn)定性。

（三）金融監(jiān)管目標(biāo)沖突

金融監(jiān)管目標(biāo)沖突主要表現(xiàn)在審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管暨金融消費(fèi)者保護(hù)之間的沖突。隨著消費(fèi)金融在整個(gè)金融體系中的規(guī)模、份額提升，金融創(chuàng)新及其伴隨而來(lái)的金融消費(fèi)者保護(hù)問(wèn)題，已日益成為影響金融穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。美、英危機(jī)前監(jiān)管體制中并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)，消費(fèi)者保護(hù)與審慎監(jiān)管統(tǒng)一在相同機(jī)構(gòu)體系內(nèi)，如英國(guó)金融服務(wù)局的四個(gè)法定目標(biāo)中就包括金融消費(fèi)者保護(hù)，美國(guó)貨幣監(jiān)理署既是國(guó)民銀行的審慎監(jiān)管者，也是其行為監(jiān)管者。目標(biāo)混合容易導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)顧此失彼，既可能導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)為取悅民眾過(guò)于強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者保護(hù)，也可能導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)受到監(jiān)管俘獲而忽視消費(fèi)者保護(hù)。美國(guó)參議院銀行委員會(huì)資深委員謝爾比指出，“現(xiàn)有的金融監(jiān)管系統(tǒng)沒(méi)有給消費(fèi)者提供充足的保護(hù)……金融危機(jī)已經(jīng)揭示，監(jiān)管者在消費(fèi)者保護(hù)職責(zé)面前玩忽職守，更加關(guān)注他們所監(jiān)管機(jī)構(gòu)的完好性而不是消費(fèi)者”。尤其是，針對(duì)次級(jí)抵押貸款的消費(fèi)者保護(hù)不足應(yīng)當(dāng)對(duì)金融危機(jī)承擔(dān)重大責(zé)任。此外，審慎監(jiān)管與消費(fèi)者保護(hù)的價(jià)值取向、監(jiān)管要求、人員專(zhuān)業(yè)結(jié)構(gòu)等都存在明顯差異。

三、美、英金融監(jiān)管體制改革的路徑選擇

歷史經(jīng)驗(yàn)表明，重大金融市場(chǎng)動(dòng)蕩后接踵而至的通常是一系列的監(jiān)管體制改革。這種改革大致有兩種模式：一類(lèi)是立足于現(xiàn)有基礎(chǔ)的補(bǔ)丁式改革，有針對(duì)性地提高現(xiàn)有的監(jiān)管體制適應(yīng)能力；另一類(lèi)則是推倒重來(lái)的系統(tǒng)性改革，完全建立一套新的監(jiān)管體制以取代舊的體制。危機(jī)后，美、英針對(duì)危機(jī)中暴露出的金融監(jiān)管體制問(wèn)題，各自先后分別公布了兩套完整的監(jiān)管體制改革方案，并最終藉由立法確定了當(dāng)前的監(jiān)管體制。

（一）美國(guó)金融監(jiān)管改革方案及其補(bǔ)丁式改革路徑

美國(guó)是本輪金融危機(jī)的源頭，也是全球最重要的金融中心，擁有全球最復(fù)雜的金融體系和金融創(chuàng)新能力，因而其金融監(jiān)管體制改革的動(dòng)向成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。危機(jī)之后，美國(guó)經(jīng)歷小布什和奧巴馬兩屆政府，他們各自針對(duì)金融監(jiān)管體制改革，先后提出了兩套金融監(jiān)管體制改革方案。

1.方案一：小布什政府方案。2008年3月，時(shí)任美國(guó)財(cái)長(zhǎng)的保爾森公布了《美國(guó)金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍(lán)圖》，提出了短期和中期的金融監(jiān)管體制改革建議以及長(zhǎng)期的最優(yōu)監(jiān)管框架設(shè)想。短期建議主要是要解決當(dāng)下問(wèn)題，中期和長(zhǎng)期建議更具有研究參考價(jià)值。其中，中期建議主要有：（1）撤銷(xiāo)儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)監(jiān)理署，其職責(zé)由貨幣監(jiān)理署等承擔(dān)。由于監(jiān)管放松，聯(lián)邦儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)不斷拓展，居民住房抵押貸款中的比例大幅度縮減，此類(lèi)機(jī)構(gòu)和其他銀行業(yè)機(jī)構(gòu)差異縮小，因此建議取消此類(lèi)機(jī)構(gòu)牌照和相應(yīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。（2）完善州銀行的聯(lián)邦監(jiān)管權(quán)行使。目前州銀行由州和聯(lián)邦共同監(jiān)管，如果該州銀行是聯(lián)儲(chǔ)成員，則由美聯(lián)儲(chǔ)行使聯(lián)邦監(jiān)管權(quán)，其他由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司行使監(jiān)管權(quán)，方案建議研究由美聯(lián)儲(chǔ)或聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司完全行使聯(lián)邦監(jiān)管權(quán)，不再按照其是否為聯(lián)儲(chǔ)成員銀行而做出區(qū)分。（3）擬在財(cái)政部下設(shè)國(guó)民保險(xiǎn)辦公室。參考銀行業(yè)做法設(shè)立聯(lián)邦保險(xiǎn)牌照，負(fù)責(zé)監(jiān)管按照聯(lián)邦保險(xiǎn)章程從事保險(xiǎn)業(yè)的公司，逐步改變目前保險(xiǎn)業(yè)主要由州政府監(jiān)管的局面。（4）合并美國(guó)證券交易委員會(huì)和美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)。主要考慮到兩者交叉性業(yè)務(wù)越來(lái)越多，隨著其重要性增加，需要統(tǒng)一監(jiān)管。長(zhǎng)期建議則是根據(jù)金融監(jiān)管的不同目標(biāo)徹底重構(gòu)美國(guó)金融監(jiān)管體系——類(lèi)似于雙峰監(jiān)管的目標(biāo)監(jiān)管體制。該方案認(rèn)為金融監(jiān)管有以下三個(gè)主要目標(biāo)：市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管、審慎金融監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管，同時(shí)方案計(jì)劃將聯(lián)邦金融牌照整合為三類(lèi)牌照：聯(lián)邦存款機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦金融服務(wù)機(jī)構(gòu)（即前兩類(lèi)機(jī)構(gòu)之外的各類(lèi)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)）。基于此，方案建議：（1）以美聯(lián)儲(chǔ)作為市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管者，負(fù)責(zé)監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，其監(jiān)管權(quán)限涵蓋可能給金融體系造成風(fēng)險(xiǎn)的各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施（如清算結(jié)算系統(tǒng)），其他監(jiān)管者應(yīng)當(dāng)與美聯(lián)儲(chǔ)分享各類(lèi)檢查報(bào)告，協(xié)商制定監(jiān)管規(guī)則。（2）設(shè)立審慎金融監(jiān)管局，整合聯(lián)邦銀行和保險(xiǎn)監(jiān)管權(quán)，把目前由多個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的日常銀行監(jiān)管事務(wù)收歸“金融審慎管理局”統(tǒng)一負(fù)責(zé)。（3）設(shè)立商業(yè)行為監(jiān)管局，負(fù)責(zé)規(guī)范各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的商業(yè)行為和保護(hù)消費(fèi)者利益，主要行使目前證券交易委員會(huì)和商品期貨交易委員會(huì)的職能。

2.方案二：奧巴馬政府方案及最終法案。奧巴馬政府上臺(tái)以后，針對(duì)美國(guó)金融監(jiān)管不力的現(xiàn)狀，提出要進(jìn)行徹底的金融監(jiān)管改革，2009年6月17日，美國(guó)政府正式公布了《金融監(jiān)管改革：新基礎(chǔ)》白皮書(shū)，提出加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的監(jiān)管、保護(hù)消費(fèi)者和投資者、賦予美聯(lián)儲(chǔ)更大的權(quán)力以監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等。

以此為基礎(chǔ)，美國(guó)于2010年7月15日正式頒布了《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》。根據(jù)該法：（1）成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和處理威脅國(guó)家金融穩(wěn)定的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。該委員會(huì)共有15名成員，10名有投票權(quán)，5名無(wú)投票權(quán)，10名有投票權(quán)的成員為財(cái)政部部長(zhǎng)、美聯(lián)儲(chǔ)主席、貨幣監(jiān)理署署長(zhǎng)、金融消費(fèi)者保護(hù)局局長(zhǎng)、聯(lián)邦證監(jiān)交易委員會(huì)主席、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司主席、商品與期貨交易委員會(huì)主席、聯(lián)邦住房金融署署長(zhǎng)、全國(guó)信用社管理局局長(zhǎng)以及一名具有保險(xiǎn)業(yè)專(zhuān)長(zhǎng)的獨(dú)立成員，并由財(cái)政部長(zhǎng)擔(dān)任金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)主席。委員會(huì)有權(quán)認(rèn)定哪些非銀行金融機(jī)構(gòu)可能對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生系統(tǒng)性沖擊，從而交由美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管，并在資本金和流動(dòng)性等方面對(duì)這些機(jī)構(gòu)提出更加嚴(yán)格的審慎監(jiān)管要求。（2）設(shè)立金融消費(fèi)者保護(hù)局，對(duì)提供信用卡、抵押貸款和其他貸款等消費(fèi)者金融產(chǎn)品及服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管。對(duì)資產(chǎn)規(guī)模超過(guò)100億美元的大型銀行和信用社進(jìn)行定期檢查，該規(guī)模以下銀行和信用社仍保持危機(jī)前監(jiān)管格局，由其審慎監(jiān)管者負(fù)責(zé)行為監(jiān)管，以減輕小型金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管負(fù)擔(dān)。金融消費(fèi)者保護(hù)局負(fù)責(zé)人由總統(tǒng)提名，參議院任命，任期五年，每半年直接向國(guó)會(huì)參議院銀行委員會(huì)和眾議院金融委員會(huì)報(bào)告一次。該機(jī)構(gòu)需接受美國(guó)總審計(jì)局的財(cái)務(wù)審計(jì)。（3）賦予美聯(lián)儲(chǔ)更大的監(jiān)管職責(zé)。美聯(lián)儲(chǔ)在監(jiān)管體制改革中獲得了更大的監(jiān)管職責(zé)，尤其表現(xiàn)在系統(tǒng)重要性非銀行金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管方面，根據(jù)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)要求，美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)制定針對(duì)上述機(jī)構(gòu)和基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管規(guī)則，并負(fù)責(zé)實(shí)施，從而確立了美聯(lián)儲(chǔ)在美國(guó)宏觀審慎監(jiān)管體系中的核心地位。新的法案規(guī)定，美聯(lián)儲(chǔ)不僅對(duì)金融控股公司層面實(shí)施并表監(jiān)管，還有權(quán)對(duì)接受具體功能監(jiān)管的子公司實(shí)施直接監(jiān)管。法案還規(guī)定，美聯(lián)儲(chǔ)設(shè)立專(zhuān)職監(jiān)管的副主席，負(fù)責(zé)擴(kuò)大后的美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管事務(wù)。（4）設(shè)立聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室。該辦公室設(shè)立于財(cái)政部，其主要職責(zé)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行全方位監(jiān)測(cè)，提供相關(guān)建議，就全國(guó)重要性的保險(xiǎn)事項(xiàng)與國(guó)際重要性的保險(xiǎn)事項(xiàng)與各州協(xié)商。辦公室主任由財(cái)政部部長(zhǎng)任命。

（二）英國(guó)金融監(jiān)管改革方案及其系統(tǒng)性改革路徑

英國(guó)是本輪金融危機(jī)除美國(guó)外受影響最大國(guó)家之一，其本身也是世界主要的金融中心。非常巧合的是，由于選舉導(dǎo)致政府更替，危機(jī)之后英國(guó)也先后提出了兩套金融監(jiān)管體制改革方案。

1.方案一：英國(guó)工黨方案。2009年7月8日，時(shí)任英國(guó)財(cái)長(zhǎng)達(dá)林發(fā)布了名為《改革金融市場(chǎng)》金融監(jiān)管改革白皮書(shū)。這份白皮書(shū)系統(tǒng)分析了全球金融市場(chǎng)現(xiàn)狀、現(xiàn)有應(yīng)對(duì)危機(jī)的措施以及導(dǎo)致危機(jī)爆發(fā)的根源，主要內(nèi)容包括改革監(jiān)管機(jī)構(gòu)、培育競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)、控制系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、增強(qiáng)消費(fèi)者保護(hù)以及加強(qiáng)國(guó)際和歐洲層面監(jiān)管合作。由于白皮書(shū)將金融危機(jī)主要?dú)w因于銀行不負(fù)責(zé)任的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而非監(jiān)管體制的失敗，因此其改革方案全面維護(hù)了既有的監(jiān)管體制，將重點(diǎn)放在建立財(cái)政部、英格蘭銀行與金融服務(wù)局正式合作機(jī)制和擴(kuò)大金融服務(wù)局職權(quán)上。在加強(qiáng)金融消費(fèi)者保護(hù)方面，白皮書(shū)提出了完善代表訴訟、簡(jiǎn)化爭(zhēng)端解決程序、完善金融服務(wù)賠償計(jì)劃等。2010年4月，英國(guó)議會(huì)在大選前夕緊急通過(guò)了《2010年金融服務(wù)法》，將白皮書(shū)中的若干內(nèi)容以立法形式確立下來(lái)。

2.方案二：英國(guó)聯(lián)合政府方案及最終法案。2010年英國(guó)議會(huì)選舉，保守黨與自由民主黨組成了聯(lián)合政府，聯(lián)合政府認(rèn)為三方監(jiān)管體系是監(jiān)管失敗的根本原因，前政府組建一個(gè)獨(dú)立監(jiān)管部門(mén)的試驗(yàn)并不成功，其目標(biāo)過(guò)于繁雜，三方監(jiān)管體系還導(dǎo)致英國(guó)在金融危機(jī)初期階段政策反應(yīng)不力，但上述方案并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行針對(duì)性改革。2010年7月，英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了題為《金融監(jiān)管新方法：判斷、焦點(diǎn)與穩(wěn)定》的金融監(jiān)管改革方案征求意見(jiàn)稿，啟動(dòng)了公開(kāi)咨詢程序。2011年2月，英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了新的征求意見(jiàn)稿《金融監(jiān)管新方法：建立更強(qiáng)大的系統(tǒng)》，提出了更加詳細(xì)和具體的改革方案。2011年6月，英國(guó)財(cái)政部正式發(fā)布了《金融監(jiān)管新方法：改革藍(lán)圖》的白皮書(shū)，其中包括《2012年金融服務(wù)法草案》，全面闡述了政府的監(jiān)管改革設(shè)想。2012年12月英國(guó)議會(huì)通過(guò)了《2012年金融服務(wù)法》。

《2012年金融服務(wù)法》對(duì)英國(guó)金融監(jiān)管體制進(jìn)行了系統(tǒng)性改革：（1）建立金融政策委員會(huì)，作為英格蘭銀行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（類(lèi)似于貨幣政策委員會(huì)）。金融政策委員會(huì)首要目標(biāo)是識(shí)別、監(jiān)測(cè)并采取措施消除或減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，以保護(hù)和提高英國(guó)金融體系的韌性，其次還肩負(fù)支持政府經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)。為履行上述職責(zé)，金融政策委員會(huì)每半年發(fā)布一期金融穩(wěn)定報(bào)告，有權(quán)向?qū)徤鞅O(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局做出指令；有權(quán)向英格蘭銀行、財(cái)政部、審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局提出政策建議。金融政策委員會(huì)共11名委員，其中6名來(lái)自英格蘭銀行，5名來(lái)自英格蘭銀行之外（包括金融行為監(jiān)管局局長(zhǎng)），此外還包括1名無(wú)投票權(quán)的財(cái)政部成員，由英格蘭銀行行長(zhǎng)擔(dān)任委員會(huì)主席。（2）新設(shè)審慎監(jiān)管局，作為英格蘭銀行的附屬機(jī)構(gòu)。審慎監(jiān)管局負(fù)責(zé)傳統(tǒng)的微觀審慎監(jiān)管，以提升其監(jiān)管機(jī)構(gòu)的安全和穩(wěn)健為主要目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)其監(jiān)管目標(biāo)，審慎監(jiān)管局制定監(jiān)管規(guī)則并實(shí)施監(jiān)管，評(píng)估監(jiān)管的公司對(duì)其目標(biāo)的威脅，并在必要時(shí)采取措施以降低威脅。受其監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括吸收存款機(jī)構(gòu)（銀行、互助社和信用社）、保險(xiǎn)公司和系統(tǒng)重要性投資公司，目前其監(jiān)管機(jī)構(gòu)數(shù)約為2000家。審慎監(jiān)管局局長(zhǎng)由英格蘭銀行分管副行長(zhǎng)擔(dān)任。（3）新設(shè)金融行為監(jiān)管局。行為監(jiān)管者有三大目標(biāo)：保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、提高市場(chǎng)誠(chéng)信、提高有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。金融行為監(jiān)管局負(fù)責(zé)對(duì)所有在英金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行行為監(jiān)管，還負(fù)責(zé)對(duì)審慎監(jiān)管局監(jiān)管范圍外的約2萬(wàn)家金融機(jī)構(gòu)（多數(shù)為小型金融服務(wù)機(jī)構(gòu)）進(jìn)行審慎監(jiān)管。此外，金融行為監(jiān)管局還是英國(guó)上市事宜的監(jiān)管當(dāng)局，自2015年起還被賦予監(jiān)管支付服務(wù)的職責(zé)。金融行為監(jiān)管局作為獨(dú)立機(jī)構(gòu)，直接對(duì)英國(guó)財(cái)政部并通過(guò)財(cái)政部向議會(huì)負(fù)責(zé)。行為監(jiān)管局局長(zhǎng)由財(cái)政部任命。

四、美、英金融監(jiān)管體制改革的評(píng)析、比較與啟示

（一）金融監(jiān)管體制改革具有內(nèi)在緊迫性

金融監(jiān)管本質(zhì)上是對(duì)金融市場(chǎng)的映射，金融市場(chǎng)的變化客觀上要求金融監(jiān)管包括相應(yīng)的體制也要隨之變化，因此任何金融監(jiān)管體系都不可能一勞永逸地解決金融市場(chǎng)監(jiān)管問(wèn)題，其本身亦要與時(shí)俱進(jìn)地反思、修補(bǔ)和完善。美、英在上世紀(jì)80年代以來(lái)推行了一系列的金融改革，其核心是不斷放松金融監(jiān)管，以市場(chǎng)化、自由化為標(biāo)志的金融改革，在釋放市場(chǎng)活力的同時(shí)，也衍生了一些新的問(wèn)題，如次級(jí)抵押貸款規(guī)模不斷增加，越來(lái)越多的普通消費(fèi)者主動(dòng)或被動(dòng)引誘到這個(gè)市場(chǎng)中，眼花撩亂的金融創(chuàng)新還使得這些風(fēng)險(xiǎn)較大的信貸產(chǎn)品以資產(chǎn)證券化形式流入到金融市場(chǎng)之中，并通過(guò)外部評(píng)級(jí)和分層技術(shù)讓這些風(fēng)險(xiǎn)較大的金融衍生品成為合格投資品，將更多的投資者卷入其中。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管對(duì)于這些跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)變化和消費(fèi)者的訴求難以做到針對(duì)性回應(yīng)，人們?cè)谙硎茏杂苫瘞?lái)金融效率提升、金融業(yè)整體長(zhǎng)期繁榮的背景下，很容易忽略金融自由化對(duì)金融監(jiān)管的需求變化。這種非顯性變化在金融危機(jī)背景下集中爆發(fā)，并得到廣泛重視，也為金融監(jiān)管體制改革提供了契機(jī)。從金融監(jiān)管體制變革的歷史長(zhǎng)河看，正是這樣一次又一次的金融危機(jī)在不斷提醒著人們不斷反思和完善過(guò)去金融監(jiān)管體制的缺陷，推動(dòng)著現(xiàn)代金融監(jiān)管體制的形成并隨著市場(chǎng)的發(fā)展和需求的變化而不斷完善。

（二）金融監(jiān)管體制改革沒(méi)有范本

縱觀美、英金融監(jiān)管改革的進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，金融監(jiān)管體制改革沒(méi)有所謂的范本?？傮w比較看，美、英同為世界級(jí)的金融中心，同樣遭受了危機(jī)的重大損害，但是兩國(guó)不同執(zhí)政當(dāng)局先后提出的方案并不相同，而且最終的改革結(jié)果也差異明顯：美國(guó)是在原有監(jiān)管體制基礎(chǔ)上進(jìn)行了補(bǔ)丁式改革，而英國(guó)則進(jìn)行了推倒重來(lái)的系統(tǒng)性改革。兩者孰優(yōu)孰劣既需要符合本國(guó)國(guó)情，更有待時(shí)間和市場(chǎng)檢驗(yàn)。比較而言，英國(guó)的改革較為激進(jìn)，與過(guò)去的體制進(jìn)行了了斷，新成立的審慎監(jiān)管局與行為監(jiān)管局權(quán)力集中，目標(biāo)明確。美國(guó)的改革則是體制修補(bǔ)，它既承認(rèn)舊的體制有問(wèn)題，又不打破舊體制的基本格局，而是針對(duì)性地對(duì)舊體制修補(bǔ)增刪。究其原因，很明顯地看到政治因素和改革方式的路徑依賴在其中發(fā)揮了很重要的影響。

政治因素的影響體現(xiàn)在：在國(guó)家決策層面上，美、英均出現(xiàn)了兩個(gè)明顯有差異的金融監(jiān)管體制改革方案，這些方案都是由當(dāng)時(shí)執(zhí)政當(dāng)局所提出來(lái)的，但是隨著議會(huì)選舉和總統(tǒng)選舉導(dǎo)致的執(zhí)政者更替，各國(guó)的第一方案都遭到了遺棄，最后的監(jiān)管體制改革結(jié)果主要體現(xiàn)的是當(dāng)政者的愿望。改革方式的路徑依賴體現(xiàn)在：各國(guó)過(guò)去的金融監(jiān)管改革方式會(huì)影響其當(dāng)下改革的思路。如美國(guó)自1930年代建立起現(xiàn)代金融監(jiān)管體制以來(lái)，其以后歷次監(jiān)管體制改革都是在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行的，顯示了其較為穩(wěn)健的風(fēng)格；而英國(guó)的金融監(jiān)管體制建立明顯較晚，1986年英國(guó)推出了所謂金融大爆炸式改革，且在1997年推出了“創(chuàng)設(shè)單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)這一令人始料未及的激進(jìn)性改革”，顯示了其一貫較為激進(jìn)的風(fēng)格。此外，監(jiān)管體制改革最終結(jié)果也有各方利益妥協(xié)的因素，如美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局最后委身于美聯(lián)儲(chǔ)，且只有部分合并原來(lái)分散在各個(gè)審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，某種程度上就是民主黨與共和黨、平民街與華爾街相互妥協(xié)的產(chǎn)物。英國(guó)金融行為監(jiān)管局設(shè)立過(guò)程中也有類(lèi)似的經(jīng)歷，其名稱由最初提議的“金融消費(fèi)者保護(hù)與市場(chǎng)監(jiān)管局”改為“金融行為監(jiān)管局”。

（三）金融監(jiān)管體制改革的趨勢(shì)共性與差異

雖然無(wú)法得出最佳金融監(jiān)管體制改革范本，但是這并不妨礙我們透過(guò)這些不同改革方案總結(jié)這些方案背后的共識(shí)，或者不同舉措之后的實(shí)質(zhì)理念和追求目標(biāo)，并且鑒于金融全球化的深入推進(jìn)，這些共識(shí)對(duì)于其他國(guó)家金融監(jiān)管改革也具有相當(dāng)?shù)膮⒖純r(jià)值?？v觀美、英危機(jī)中與危機(jī)后政府四個(gè)版本的監(jiān)管改革方案可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的結(jié)論，目標(biāo)監(jiān)管得到了進(jìn)一步重視和實(shí)踐，兩國(guó)最終確立的監(jiān)管體制均是朝著《美國(guó)金融監(jiān)管體系現(xiàn)代化藍(lán)圖》中關(guān)于長(zhǎng)期的最優(yōu)監(jiān)管框架邁進(jìn)。英國(guó)聯(lián)合政府的最終改革方案是比較經(jīng)典的目標(biāo)監(jiān)管模式，美國(guó)最終改革方案并非如小布什政府長(zhǎng)期方案所設(shè)計(jì)那樣的典型，但是最終通過(guò)的方案仍然有滲透著目標(biāo)監(jiān)管的基本精神和理念，正如法案名稱《華爾街改革與消費(fèi)保護(hù)法》所揭示的，“華爾街改革”主要體現(xiàn)在宏觀審慎監(jiān)管方面，美國(guó)專(zhuān)門(mén)成立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)，并且美聯(lián)儲(chǔ)在其中將扮演重要的執(zhí)行角色，同時(shí)美聯(lián)儲(chǔ)自身也是這個(gè)委員會(huì)的決策者之一，而“消費(fèi)者保護(hù)”則體現(xiàn)在金融消費(fèi)者保護(hù)局的設(shè)置上，盡管最終的法案做了很大的妥協(xié)，金融消費(fèi)者保護(hù)局并沒(méi)有完全獨(dú)立設(shè)置，消費(fèi)者保護(hù)的職能仍然分散在不同的機(jī)構(gòu)之中，但是畢竟這朝著獨(dú)立的金融消費(fèi)者保護(hù)邁進(jìn)了一步。同時(shí)，在這些目標(biāo)監(jiān)管的共同點(diǎn)之外，兩國(guó)最終的宏觀審慎監(jiān)管和金融消費(fèi)者保護(hù)體制方面又存在著明顯差異，體現(xiàn)了金融監(jiān)管體制的多樣性和本土性需求，具體而言：

1.美、英宏觀審慎監(jiān)管體制方面的比較。在宏觀審慎監(jiān)管方面，其共同點(diǎn)在于：美、英均認(rèn)識(shí)到過(guò)去的審慎監(jiān)管主要是微觀視角的，只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林（Obama，2009），而個(gè)體的審慎經(jīng)營(yíng)并不意味著整體的審慎穩(wěn)健，因而必須要有機(jī)構(gòu)針對(duì)金融體系的整體和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、監(jiān)測(cè)和監(jiān)管，而在此之前的金融監(jiān)管體制上忽略了這一點(diǎn)。作為監(jiān)管體制改革的回應(yīng)，美、英針對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)威脅均建立了宏觀審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其區(qū)別在于：首先，建立的基礎(chǔ)不同。美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)是在傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制基礎(chǔ)上設(shè)立的，注重借助現(xiàn)有的各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，英國(guó)金融政策委員會(huì)則是對(duì)傳統(tǒng)金融監(jiān)管體制進(jìn)行大幅度改革基礎(chǔ)上新建的，其本身是英格蘭銀行董事會(huì)的一部分。其次，主導(dǎo)機(jī)構(gòu)不同。美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)由財(cái)政部主導(dǎo)，財(cái)政部部長(zhǎng)是委員會(huì)的主席，重要表決需要兼任金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)主席的財(cái)政部長(zhǎng)的贊成票。英國(guó)金融政策委員會(huì)是由中央銀行主導(dǎo)的，英格蘭銀行行長(zhǎng)是委員會(huì)的主席，代表財(cái)政部的委員無(wú)投票權(quán)。第三，委員構(gòu)成不同。美國(guó)金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)代表來(lái)源更為廣泛，而英國(guó)金融政策委員會(huì)的代表來(lái)源比較集中，其中英格蘭銀行就占有過(guò)半數(shù)表決權(quán)席位，當(dāng)然，這與英格蘭銀行的“超級(jí)央行”角色有關(guān)。第四，從監(jiān)管職責(zé)履行上看，美國(guó)金融穩(wěn)定委員會(huì)職責(zé)履行很大程度上依賴于美聯(lián)儲(chǔ)，而英國(guó)貨幣政策委員會(huì)主要依賴于審慎監(jiān)管局和行為監(jiān)管局執(zhí)行其決議，鑒于審慎監(jiān)管局就是英格蘭銀行下屬機(jī)構(gòu)，其協(xié)調(diào)成本將更低。

2.美、英行為監(jiān)管體制方面的比較。在行為監(jiān)管方面，美、英均認(rèn)識(shí)到金融消費(fèi)者保護(hù)是現(xiàn)代金融監(jiān)管體系的主要目標(biāo)，消費(fèi)者保護(hù)與審慎監(jiān)管相互之間存在利益沖突，因而消費(fèi)者保護(hù)需要專(zhuān)門(mén)的行為監(jiān)管者負(fù)責(zé)，為此美、英均在金融監(jiān)管體制改革中設(shè)立了金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)。其區(qū)別在于，首先，從職能的專(zhuān)屬性上看，美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局是建立在保留原有金融消費(fèi)者保護(hù)體系基礎(chǔ)上有限度的存量改革，除金融消費(fèi)者保護(hù)局外，其他審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)依然承擔(dān)金融消費(fèi)者保護(hù)職能，包括貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、證券交易委員會(huì)等。英國(guó)行為監(jiān)管局則是直接分離原金融服務(wù)局職能基礎(chǔ)上建立的，它對(duì)英國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)擁有唯一監(jiān)管權(quán)。其次，從職能的外延性上看，美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局僅承擔(dān)金融消費(fèi)者保護(hù)職能，英國(guó)行為監(jiān)管局除了承擔(dān)消費(fèi)者保護(hù)職能外，還承擔(dān)了大量非系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)（實(shí)質(zhì)是銀行、保險(xiǎn)和重要投資公司之外的金融機(jī)構(gòu)）的審慎監(jiān)管職能。第三，在與央行的關(guān)系上，美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)局置身于美聯(lián)儲(chǔ)，對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)；而英國(guó)行為監(jiān)管局則是完全獨(dú)立于央行，對(duì)財(cái)政部和議會(huì)負(fù)責(zé)。

（四）金融監(jiān)管體制改革不能替代其他金融監(jiān)管改革

金融監(jiān)管體制改革主要解決“由誰(shuí)來(lái)做”的問(wèn)題，盡管作為執(zhí)行者固然十分重要，但是除此之外，金融監(jiān)管改革還涉及以下兩個(gè)方面內(nèi)容：一方面，是“做什么”。如針對(duì)行為監(jiān)管，建立消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)只是整個(gè)進(jìn)程的第一步，背后仍然還有大量實(shí)質(zhì)性工作需要去做，包括建立系統(tǒng)的金融消費(fèi)者保護(hù)法律法規(guī)，明晰金融消費(fèi)者的基本權(quán)利，包括實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利，并且這些權(quán)利還應(yīng)當(dāng)落實(shí)到具體的金融產(chǎn)品和服務(wù)中，而不是只談”權(quán)利”和“保護(hù)”。另一方面，是“如何去做”。這涉及到金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題以及對(duì)監(jiān)管者的再監(jiān)管問(wèn)題。美國(guó)此次金融監(jiān)管改革過(guò)程中，就比較強(qiáng)調(diào)完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題，如《多德—弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法》在賦予美聯(lián)儲(chǔ)更大職權(quán)的同時(shí)，亦修改了《1913年聯(lián)邦儲(chǔ)備法案》第4條，規(guī)定聯(lián)儲(chǔ)銀行行長(zhǎng)由銀行的B類(lèi)和C類(lèi)董事任命，這兩類(lèi)董事代表公眾，而代表成員銀行的A類(lèi)董事將無(wú)權(quán)投票選舉行長(zhǎng)，以防止與被監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)的利益沖突。同時(shí)，美、英監(jiān)管體制改革也非常強(qiáng)調(diào)對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的再監(jiān)管問(wèn)題，如法案規(guī)定了美聯(lián)儲(chǔ)的緊急貸款權(quán)，同時(shí)也要求美聯(lián)儲(chǔ)在批準(zhǔn)貸款的7天內(nèi)，必須向國(guó)會(huì)詳細(xì)報(bào)告有關(guān)事項(xiàng)：提供該項(xiàng)貸款的理由、被援助對(duì)象的身份、援助的核心條款、納稅人的預(yù)期成本等。這些涉及監(jiān)管權(quán)運(yùn)行的透明性和問(wèn)責(zé)性要求，在很大程度上體現(xiàn)和加強(qiáng)了權(quán)責(zé)一致的現(xiàn)代監(jiān)管理念。

［1］G30：“the Structure of Financial Supervision：Approaches and Challenges in a Global Marketplace”［R］.Washington，DC，2008.

［2］Timothy Geithner and Lawrence Summers：“The Case for Financial Regulatory Reform”（June 15，2009），http：//www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2009/06/14/AR2009061402443.htm l.

［3］U.S. Treasury Department：“Financial Regulatory Reform：A New Foundation”，https：//www. treasury.gov/initiatives/wsr/Documents/FinalReport_we b.pdf

［4］Dodd- Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act，http：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/BILLS-111hr4173ENR/pdf/BILLS-111hr4173ENR. pdf.

［5］U.S.Treasury Department：“Blueprint For A Modernized Financial Regulatory Structure”，https：//www.treasury.gov/press-center/press- releases/Documents/Blueprint.pdf.

［6］HM Treasury：“Reforming financialmarkets”https：//www.gov.uk/government/publications/reformingfinancial-markets.

［7］HM Treasury：“A new approach to financial regulation：judgement，focusand stability”（July 2010），

https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/81389consult/_financ ial_regulation_condoc.pdf.

［8］HM Treasury：“A new approach to financial regulation：buildinga stronger system（February 2011），

［9］https：//www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/81411/consult_newfinan cial_regulation170211.pdf.

［10］HM treasury：“ A new approach to financial regulation：the blueprint for reform”（June 2011）.http：//www.hm-treasury.gov.uk/consult_finreg_blueprint. htm

［11］UKFinancial Services Act 2012，http：//services.parliament.uk/bills/2010-11/financialservices/documents.html.

［12］廖凡，張怡.英國(guó)金融監(jiān)管體制改革的最新發(fā)展及其啟示［J］.金融監(jiān)管研究，2012，（02）.

F831

A

1006-169X（2016）06-0039-08

中國(guó)博士后科學(xué)基金第55批面上資助項(xiàng)目：《后危機(jī)時(shí)代金融監(jiān)管改革研究——監(jiān)管新架構(gòu)與中國(guó)對(duì)策》。