牛力中，呂育敏，王榆淇，張 瑛

（1、空軍勤務(wù)學(xué)院，徐州希冀建設(shè)工程有限公司，江蘇 徐州 221000 2、武警北京總隊(duì)后勤部財(cái)務(wù)處3、陸軍防化軍代局）

我國軍地預(yù)算制度及其改革措施

牛力中1，呂育敏2，王榆淇2，張 瑛3

（1、空軍勤務(wù)學(xué)院，徐州希冀建設(shè)工程有限公司，江蘇 徐州 221000 2、武警北京總隊(duì)后勤部財(cái)務(wù)處3、陸軍防化軍代局）

2014年，全國人大審議通過了《預(yù)算法》修改版，并于2015年1月1日起施行。新版《預(yù)算法》從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求出發(fā)，著重在預(yù)算監(jiān)督、支出審核、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移、預(yù)算公開、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、勤儉節(jié)約等方面進(jìn)行了修改。軍隊(duì)預(yù)算是國家預(yù)算在軍隊(duì)領(lǐng)域的延伸，其改革發(fā)展離不開國家預(yù)算法規(guī)制度的指導(dǎo)和約束。但與國家預(yù)算改革相比較，還存在有待于進(jìn)一步改進(jìn)地方，著重應(yīng)在經(jīng)費(fèi)需求測(cè)算、績效預(yù)算試點(diǎn)、經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離等方面大力推進(jìn)改革。

預(yù)算法；綜合預(yù)算；績效預(yù)算；零基預(yù)算

一、我國財(cái)政預(yù)算制度

1、綜合預(yù)算制度

為了解決公共財(cái)政收支肢解成預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外、制度外三張皮問題，我國推行了綜合預(yù)算改革，取消了預(yù)算外資金，全部收入和支出都納入預(yù)算管理，編制統(tǒng)一完整口徑預(yù)算。新修訂的《預(yù)算法》明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，對(duì)政府全部收入和支出實(shí)行國庫集中收付管理。與之相配套，行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)科目調(diào)整改革，取消了“預(yù)算外資金收入”科目核算，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將各項(xiàng)收入、支出全部納入單位預(yù)算。

2、滾動(dòng)預(yù)算制度

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，年度預(yù)算審查要側(cè)重于預(yù)算收支平衡性。對(duì)于政府跨年度建設(shè)項(xiàng)目來說，年度預(yù)算平衡審查往往忽視整體效益，不能夠有效覆蓋整個(gè)項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)資金需求規(guī)劃，導(dǎo)致預(yù)算約束軟化，突出表現(xiàn)為地方政府預(yù)決算嚴(yán)重割裂，地方嚴(yán)重依賴于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏客觀依據(jù)，“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象層出不窮，無法提前預(yù)計(jì)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模。為此，國家強(qiáng)調(diào)依法理財(cái)，強(qiáng)化預(yù)算約束，增強(qiáng)預(yù)算嚴(yán)肅性。十八屆三中全會(huì)《決定》提出“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展?！备倪M(jìn)預(yù)算控制方式，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，減少收入時(shí)不再做預(yù)算調(diào)整。這一改革，原先預(yù)算平衡打破或突出預(yù)算赤字規(guī)模，改為跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。2014年《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》明確，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，財(cái)政部門會(huì)同各部門研究編制三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃。

3、績效預(yù)算制度

按照構(gòu)建公共財(cái)政框架的整體部署，各級(jí)政府圍繞考察預(yù)算支出的效益，在部分地區(qū)和部門試點(diǎn)開展政府財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作，作為政府預(yù)算管理績效化的初步探索。并在預(yù)算編制階段嘗試納入績效評(píng)價(jià)信息，作為影響年度經(jīng)費(fèi)安排的重要因素。即權(quán)衡年度預(yù)算項(xiàng)目時(shí)，要求對(duì)上年度原項(xiàng)目執(zhí)行的績效信息進(jìn)行考評(píng)和分析，并納入預(yù)算項(xiàng)目備選和排序流程，通過預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算安排的掛鉤，逐步改變以前各級(jí)預(yù)算管理重投入、輕產(chǎn)出的現(xiàn)象，確立預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行。

二、我軍預(yù)算制度

1、零基預(yù)算制度

2001年1月23日，中央軍委批轉(zhuǎn)原總后勤部《軍隊(duì)預(yù)算編制改革實(shí)施方案》，標(biāo)志著軍隊(duì)預(yù)算編制方法改革正式實(shí)施。積極適應(yīng)國家預(yù)算編制改革要求，零基預(yù)算編制方法逐步在軍隊(duì)得到了推廣。運(yùn)用零基預(yù)算法編制預(yù)算，主要是在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)（建設(shè)性經(jīng)費(fèi)）中實(shí)行，而維持性經(jīng)費(fèi)基本上是按照《公務(wù)事業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)》編制預(yù)算。采用零基預(yù)算編制方法，對(duì)將要安排的年度經(jīng)費(fèi)，不再參照上年的基數(shù)安排，而是重新進(jìn)行全面的審核。對(duì)擬預(yù)算安排的有關(guān)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，由團(tuán)以上單位部門提前一年進(jìn)行充分的調(diào)研論證，然后逐級(jí)報(bào)總部審批，總部批準(zhǔn)項(xiàng)目計(jì)劃及預(yù)算，于年初下達(dá)團(tuán)以上單位部門執(zhí)行，不得擅自更改和調(diào)整。采用零基預(yù)算編制方法，切實(shí)做到預(yù)算項(xiàng)目細(xì)化，將有關(guān)項(xiàng)目的名稱、性能、完成時(shí)間、責(zé)任部門、上管部門、經(jīng)費(fèi)安排等都要明細(xì)化，便于財(cái)務(wù)部門組織實(shí)施保障、會(huì)計(jì)核算，業(yè)務(wù)部門組織實(shí)施完成任務(wù)，審計(jì)部門實(shí)施監(jiān)督，加強(qiáng)和規(guī)范了經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理。

2、預(yù)算配套制度

2001年，總部頒發(fā)《軍隊(duì)預(yù)算編制暫行規(guī)定》；2007年陸續(xù)頒布《軍隊(duì)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》、《軍隊(duì)預(yù)算科目》、《軍隊(duì)事業(yè)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)定》等。依據(jù)法規(guī)文件為指導(dǎo)，先后在全軍各級(jí)部隊(duì)推行以綜合預(yù)算、分類預(yù)算、零基預(yù)算、細(xì)化預(yù)算為主要內(nèi)容的預(yù)算編制改革。通過多年的改革實(shí)踐，目前已經(jīng)初步建立了“上下結(jié)合、分工協(xié)作、分類科學(xué)、調(diào)控有力”的預(yù)算新體系，為科學(xué)配置財(cái)力資源提供了有效的制度框架。圍繞加強(qiáng)預(yù)算管理，相繼推出了資金集中支付、物資集中采購、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合、經(jīng)費(fèi)預(yù)算與資金收付相分離、行政消耗性費(fèi)用管理、公務(wù)卡支付結(jié)算等一系列改革措施。隨著軍委戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室的設(shè)置，全軍戰(zhàn)略資源統(tǒng)籌規(guī)劃有了明確機(jī)構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)；總部出臺(tái)事業(yè)經(jīng)費(fèi)績效管理辦法，為軍費(fèi)預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)和軍費(fèi)績效評(píng)價(jià)提供了法理支撐，這些為建立我軍特色的規(guī)劃、計(jì)劃、預(yù)算、執(zhí)行系統(tǒng)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、相關(guān)啟示

隨著國防和軍隊(duì)建設(shè)深化改革，目前已經(jīng)初步構(gòu)建了“軍委管總、戰(zhàn)區(qū)主戰(zhàn)、軍種主建”的作戰(zhàn)指揮體制，下一步將不斷完善法規(guī)制度體系，軍費(fèi)預(yù)算制度成為重要改革任務(wù)。軍隊(duì)預(yù)算制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，包括預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督以及技術(shù)手段在內(nèi)的一系列改革創(chuàng)新。軍隊(duì)預(yù)算制度改革，要在現(xiàn)有預(yù)算改革取得成績的基礎(chǔ)上，積極借鑒國內(nèi)外“PPBE”原理、成本—效益分析方法、政府采購制度等先進(jìn)的預(yù)算理論和方法，廣泛采用現(xiàn)代信息技術(shù)手段，結(jié)合全面深化軍隊(duì)改革需要，以及部隊(duì)實(shí)際情況，努力實(shí)現(xiàn)預(yù)算輔助決策分析和自動(dòng)控制功能，使預(yù)算管理由手工作業(yè)向自動(dòng)化、網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，為財(cái)力資源配置決策提供又好又快支撐。

1、緊密結(jié)合任務(wù)測(cè)算經(jīng)費(fèi)需求

推進(jìn)軍費(fèi)預(yù)算制度改革，必須更加注重把軍費(fèi)預(yù)算放置到“需求—規(guī)劃—計(jì)劃—預(yù)算”的體系中全局考量，更加注重軍費(fèi)預(yù)算與作戰(zhàn)需求、建設(shè)規(guī)劃、年度計(jì)劃等安排緊密銜接，以未來作戰(zhàn)資源需求為牽引，以國防和軍隊(duì)建設(shè)規(guī)劃為主導(dǎo)，以現(xiàn)有財(cái)力基數(shù)為支撐。緊密結(jié)合任務(wù)實(shí)際，建立標(biāo)準(zhǔn)、完善辦法，準(zhǔn)確測(cè)算事業(yè)經(jīng)費(fèi)需求。目前，直接支出經(jīng)費(fèi)需求、建設(shè)性項(xiàng)目和維持性項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)需求尚沒有統(tǒng)一的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，致使有的部門怕吃虧、怕?lián)?zé)任，申報(bào)經(jīng)費(fèi)需求時(shí)出現(xiàn)就高不就低的現(xiàn)象。應(yīng)建立全軍統(tǒng)一的測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，深入推進(jìn)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一體化改革，及時(shí)了解標(biāo)準(zhǔn)的合理性，并不斷修正。要不斷完善經(jīng)費(fèi)需求測(cè)算辦法，更新測(cè)算工具，盡可能運(yùn)用現(xiàn)代化手段，確保測(cè)算結(jié)果與事業(yè)任務(wù)相一致；靈活選用測(cè)算計(jì)量方式，根據(jù)事業(yè)建設(shè)對(duì)于資金和資產(chǎn)的不同需求進(jìn)行項(xiàng)目分解，采用貨幣和數(shù)量雙重計(jì)量方式，分別以定性和定量的標(biāo)準(zhǔn)和額度作為計(jì)量尺度，準(zhǔn)確反映經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

2、科學(xué)論證重大經(jīng)費(fèi)預(yù)算項(xiàng)目

設(shè)立專門項(xiàng)目論證與評(píng)估機(jī)構(gòu)。為對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行前期論證，應(yīng)考慮在大單位司、后、裝機(jī)關(guān)設(shè)立由各方面的專家組成的專門項(xiàng)目論證與評(píng)估機(jī)構(gòu)，具體根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)、大小、要求而定，技術(shù)人員以臨時(shí)抽組為主，主要是運(yùn)用科學(xué)的手段和方法，對(duì)列入預(yù)算的重大項(xiàng)目進(jìn)行論證、評(píng)估，比較優(yōu)劣等級(jí)，確定取舍。進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè)。2001年零基預(yù)算編制改革方案，就要求配套建立預(yù)算項(xiàng)目庫，以加強(qiáng)項(xiàng)目方案的分析論證。從現(xiàn)狀來看，各級(jí)預(yù)算項(xiàng)目庫建設(shè)步伐較為滯后，只有少數(shù)單位建立，作為基礎(chǔ)工具納入預(yù)算管理的更少，這也是導(dǎo)致預(yù)算統(tǒng)籌乏力的重要因素。從當(dāng)前預(yù)算管理實(shí)踐來看，項(xiàng)目庫建設(shè)和各項(xiàng)事業(yè)任務(wù)密切相關(guān)，而全軍不同類型、級(jí)別部隊(duì)的事業(yè)任務(wù)差別較大，因此項(xiàng)目庫建設(shè)主要從規(guī)范和明確程序、方法、要求等制度層面入手?；谝陨峡紤]，健全預(yù)算項(xiàng)目庫制度，要兩手抓：事業(yè)部門建立分項(xiàng)目庫，財(cái)務(wù)部門建立單位整體項(xiàng)目庫，并保證兩類項(xiàng)目庫有效對(duì)接。要根據(jù)規(guī)劃計(jì)劃和年度任務(wù)的變動(dòng)，及時(shí)補(bǔ)充更新項(xiàng)目庫內(nèi)容，確保入庫項(xiàng)目符合規(guī)劃計(jì)劃要求和部隊(duì)實(shí)際。

3、試點(diǎn)推開績效預(yù)算制度改革

為了解決現(xiàn)行預(yù)算規(guī)模不易掌控、成本效益難以考評(píng)等問題，應(yīng)盡快試點(diǎn)實(shí)施績效預(yù)算制度?？冃ьA(yù)算是一種追求效率、效益、效果，以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理方式。2008年以來，我國地方政府也陸續(xù)開展了包括財(cái)政預(yù)算在內(nèi)的政府績效評(píng)估工作。實(shí)踐證明，推行績效預(yù)算能夠有效提升政府財(cái)力使用管理效益水平。借鑒政府績效支出評(píng)價(jià)探索軍隊(duì)實(shí)施績效預(yù)算，建立新型的預(yù)算管理體系，是預(yù)算制度的一大創(chuàng)新、是我軍建設(shè)進(jìn)入改革發(fā)展新階段的必然要求，是擺在各級(jí)后勤財(cái)務(wù)部門面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。以總部關(guān)于預(yù)算制度改革、事業(yè)經(jīng)費(fèi)績效評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)綜合評(píng)價(jià)等法規(guī)為綱領(lǐng)，以優(yōu)化財(cái)力資源配置、提高經(jīng)費(fèi)使用效益為目的，通過績效目標(biāo)導(dǎo)向，改革預(yù)算編制形式、方法和內(nèi)容，強(qiáng)化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，逐步建立健全“規(guī)劃—預(yù)算—執(zhí)行—考評(píng)”績效預(yù)算流程，構(gòu)建“源頭有規(guī)劃目標(biāo)、過程有問效監(jiān)督、結(jié)果有績效考評(píng)、考評(píng)有責(zé)任追究”的“四位一體”運(yùn)行模式，推動(dòng)預(yù)算由“投入型”管理向“績效型”管理的轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步提高經(jīng)費(fèi)運(yùn)行效益。

4、全面實(shí)施“預(yù)資分離”制度

為進(jìn)一步提高軍費(fèi)保障效益，推動(dòng)軍隊(duì)預(yù)算改革持續(xù)深入，應(yīng)當(dāng)借鑒美軍經(jīng)驗(yàn)，抓住深化編制體制調(diào)整有力契機(jī)，大力推進(jìn)軍隊(duì)預(yù)算與資金收付相分離制度改革。一是建立專職集中支付機(jī)構(gòu)。結(jié)合全軍聯(lián)勤保障編制體制調(diào)整改革，設(shè)置垂直化、區(qū)域化資金集中支付機(jī)構(gòu)。平時(shí)實(shí)行“軍委后勤保障部—戰(zhàn)略后方保障基地—駐戰(zhàn)區(qū)集中支付機(jī)構(gòu)—區(qū)域支付中心”垂直管理，各自負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)部隊(duì)資金集中支付業(yè)務(wù)；戰(zhàn)時(shí)則由戰(zhàn)區(qū)指揮中心直接指揮領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一保障本戰(zhàn)區(qū)作戰(zhàn)任務(wù)。二是擴(kuò)大直接支付范圍。在集中采購支出、基本建設(shè)支出和其他大額開支實(shí)行直接支付的基礎(chǔ)上，將授權(quán)支付中標(biāo)準(zhǔn)化程度比較高、資金支付量比較大的人員生活經(jīng)費(fèi)逐步納入直接支付范疇，實(shí)行人員生活經(jīng)費(fèi)集中統(tǒng)供。三是進(jìn)一步嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)開支計(jì)劃管理。預(yù)算編制與資金收付分離后，資金支付必須嚴(yán)格按照預(yù)算，及時(shí)編制月份經(jīng)費(fèi)開支計(jì)劃，各類經(jīng)費(fèi)開支計(jì)劃必須與預(yù)算保持一致，經(jīng)支付機(jī)構(gòu)審核后方可辦理支付，嚴(yán)禁不按程序違規(guī)支付。

[1] 鄧力平：中國特色社會(huì)主義財(cái)政、預(yù)算制度與預(yù)算審查[J].廈門大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014（4）.

[2] 馬蔡?。含F(xiàn)代預(yù)算制度的演化特征與路徑選擇[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2014（5）.

[3] 王淑杰：論我國政府預(yù)算制度的完善——兼論美國現(xiàn)代政府預(yù)算制度[J].中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010（12）.

（責(zé)任編輯：徐悅）