甘肅省農(nóng)科院農(nóng)產(chǎn)品貯藏加工研究所　段艷巧

內(nèi)部控制對(duì)科研腐敗遏制作用探討

甘肅省農(nóng)科院農(nóng)產(chǎn)品貯藏加工研究所段艷巧

近年來(lái)，科研腐敗已成熱點(diǎn)話題，科研事業(yè)單位的違規(guī)違紀(jì)案件時(shí)有曝光。那么，腐敗作為一種非法的經(jīng)濟(jì)行為，其產(chǎn)生的原因，除了公共權(quán)力，還有社會(huì)因素、機(jī)制因素、體制因素等，換一個(gè)角度看，“產(chǎn)生腐敗的一個(gè)重要原因，是一些制度存在漏洞”。要使腐敗得以實(shí)施，從主觀條件看是科研人員的利己主義取向和僥幸心理，從客觀條件說(shuō)是對(duì)科研人員的監(jiān)督制約制度及其執(zhí)行的欠缺。我們可以從不同的層面去防范和抵制腐敗，使科研人員既不敢腐敗、又不能腐敗。作為科研事業(yè)單位，內(nèi)部控制制度就是要解決科研單位內(nèi)部的腐敗問(wèn)題，一個(gè)好的內(nèi)部控制制度，可以對(duì)腐敗機(jī)會(huì)和腐敗實(shí)施起到很好的遏制作用。目前內(nèi)部控制內(nèi)容缺失，科研腐敗問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：

一是組織架構(gòu)形同虛設(shè)，關(guān)鍵崗位職責(zé)不明。作為科研事業(yè)單位，組織架構(gòu)基本都是按照單位的管理效能和一定的編制要求設(shè)置，決策、執(zhí)行和監(jiān)督職責(zé)都有不同的部門履行，但往往在具體的執(zhí)行過(guò)程中，決策和執(zhí)行職能混在一起，決策者一竿子插到底，執(zhí)行和監(jiān)督職能相互脫節(jié)，監(jiān)督部門基本起不到作用；部門之間推諉扯皮，相關(guān)人員裝聾作??；部門內(nèi)部職責(zé)不明，有些崗位一人身兼數(shù)職，串崗現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。比如有些單位的出納人員既收現(xiàn)金又開(kāi)發(fā)票，在崗位安排上存在引發(fā)舞弊的缺陷。

二是預(yù)算業(yè)務(wù)控制缺失，科研預(yù)算不實(shí)。從科研項(xiàng)目的來(lái)源看，科研院所科研經(jīng)費(fèi)的資金來(lái)源有兩部分，一部分是財(cái)政的支持，另一部分是企業(yè)的贊助。不論是哪個(gè)來(lái)源形成的項(xiàng)目，在項(xiàng)目形成之初都有項(xiàng)目合同書(shū)（或者協(xié)議書(shū)、任務(wù)書(shū)）、項(xiàng)目預(yù)算，預(yù)算業(yè)務(wù)一般是圍繞著項(xiàng)目執(zhí)行的具體內(nèi)容進(jìn)行的，是與項(xiàng)目任務(wù)密不可分的，如果預(yù)算不實(shí)，僅僅為了套取科研經(jīng)費(fèi)而進(jìn)行預(yù)算，就會(huì)為下一步科研腐敗埋下隱患。就科研物資預(yù)算來(lái)說(shuō)，隨著政府采購(gòu)法的實(shí)施，集中采購(gòu)的范圍不斷擴(kuò)大和延伸，科研物資采購(gòu)也存在集中采購(gòu)的要求。其目的是為了降低科研成本，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益，獲得更好的售后服務(wù)。但是科研物資集中采購(gòu)存在權(quán)力過(guò)分集中的問(wèn)題，同時(shí)由于科研經(jīng)費(fèi)自身的特點(diǎn)，如果預(yù)算不嚴(yán)格、內(nèi)控制度不健全，極有可能出現(xiàn)科研成本不降反升、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、售后服務(wù)質(zhì)量差、腐敗等問(wèn)題。

三是收支業(yè)務(wù)控制缺漏，項(xiàng)目執(zhí)行不力。在科研項(xiàng)目的執(zhí)行上，內(nèi)控的作用不能得到有效的體現(xiàn)，收支管理方面問(wèn)題尤為突出。一般來(lái)說(shuō)，科研單位的收入就是人員經(jīng)費(fèi)、科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等，但在支出方面，由于內(nèi)控的缺失就含有較大的隱患。存在著使用虛假票據(jù)套取資金，不按照規(guī)定審核各類憑據(jù)的真實(shí)性、合法性的情形，比如某省4所大學(xué)2011年對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理等情況審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有22個(gè)項(xiàng)目報(bào)銷無(wú)具體品名和數(shù)量的發(fā)票438張，金額51.54萬(wàn)元，9個(gè)項(xiàng)目報(bào)銷虛假業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)票1824張，金額103.05萬(wàn)元，4個(gè)項(xiàng)目報(bào)銷虛假簽字單據(jù)，套取資金114.78萬(wàn)元。諸如此類，利用科研經(jīng)費(fèi)大到發(fā)放工資、福利、建設(shè)經(jīng)濟(jì)用房、購(gòu)買汽車，小到充飯卡、交電話費(fèi)，甚至重復(fù)報(bào)銷車票，套取資金的方式五花八門，科研經(jīng)費(fèi)實(shí)際用到科研方面的數(shù)量也就大打折扣，科研項(xiàng)目的執(zhí)行必然受到嚴(yán)重影響。

四是信息系統(tǒng)控制滯后，內(nèi)部監(jiān)督不嚴(yán)。相關(guān)部門各自為政，管項(xiàng)目的不管錢，管錢的不管項(xiàng)目，內(nèi)控建設(shè)責(zé)任主體不明確，形成一個(gè)個(gè)信息孤島，不能資源共享，導(dǎo)致有令難行，有禁不止，使得內(nèi)控徒有虛名。財(cái)務(wù)部門只有在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)下達(dá)時(shí)才知道項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)總額，由于與科研部門之間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)信息共享，有時(shí)候甚至不知道經(jīng)費(fèi)是哪個(gè)部門的，往往存在滯后的情況。在項(xiàng)目的具體執(zhí)行過(guò)程中，由于現(xiàn)有的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)在科目設(shè)置上還沒(méi)有細(xì)化到與項(xiàng)目實(shí)際預(yù)算相匹配相獨(dú)立的科研經(jīng)費(fèi)管理系統(tǒng)，這給財(cái)務(wù)管理帶來(lái)了一定的困難。在科研項(xiàng)目結(jié)束，完成驗(yàn)收方面，由于監(jiān)管執(zhí)行的缺失，內(nèi)控也比較乏力。如某省省級(jí)重大科技專項(xiàng)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，有1個(gè)縣2個(gè)項(xiàng)目共獲得資金56萬(wàn)元，至項(xiàng)目執(zhí)行期結(jié)束要進(jìn)行審計(jì)時(shí)，才發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)尚未完成。內(nèi)控在這里的監(jiān)督作用基本上就是形同虛設(shè)。依托內(nèi)控，有效遏制科研腐敗應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

第一，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，職責(zé)分工科學(xué)有效。單位應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)置內(nèi)控職能部門或者確定內(nèi)控牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)控工作，由單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)控的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)。但有些科研事業(yè)單位由于認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，忽視內(nèi)控的重要性，還有一些領(lǐng)導(dǎo)者將財(cái)務(wù)部門的控制與內(nèi)控混為一談，認(rèn)為只要財(cái)務(wù)部門控制好就可以。殊不知內(nèi)控應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部的部門管理、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約和相互監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮財(cái)會(huì)、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)控中的作用，并且建立單位各部門在內(nèi)控中的溝通協(xié)調(diào)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，這樣才能與內(nèi)控的制衡性原則相一致。單位對(duì)崗位進(jìn)行分工控制，在合理設(shè)置崗位的基礎(chǔ)上（可以嘗試創(chuàng)建柔性靈活的崗位----因事設(shè)崗），明確內(nèi)部相關(guān)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，合理分離不同的職務(wù)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)部門與科研部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，健全內(nèi)部控制制度體系，從內(nèi)控的設(shè)計(jì)結(jié)構(gòu)是否可以達(dá)到牽制管理的作用，衡量?jī)?nèi)控制度的設(shè)計(jì)是否合理。

第二，做實(shí)做足單位預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算業(yè)務(wù)控制。財(cái)務(wù)人員應(yīng)該積極與項(xiàng)目工作人員及其他人員進(jìn)行溝通，對(duì)申報(bào)的科研項(xiàng)目的信息資料做大量而細(xì)致的收集整理工作，同時(shí)加強(qiáng)學(xué)習(xí)，認(rèn)真閱讀相關(guān)國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法，按照項(xiàng)目要求，支出預(yù)算應(yīng)緊密圍繞課題目標(biāo)、任務(wù)及技術(shù)路線等內(nèi)容進(jìn)行測(cè)算，將預(yù)算支出按照材料費(fèi)、設(shè)備費(fèi)、差旅費(fèi)、文獻(xiàn)資料及檢索費(fèi)、檢測(cè)化驗(yàn)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等幾個(gè)方面分門別類與財(cái)務(wù)支出科目一一對(duì)應(yīng)，結(jié)合實(shí)際情況，詳細(xì)說(shuō)明每一項(xiàng)支出預(yù)算的依據(jù)，制定出精細(xì)化的切實(shí)可行的項(xiàng)目預(yù)算。做到每個(gè)項(xiàng)目按經(jīng)濟(jì)分類、功能分類具體細(xì)化，均有可行性論證和文件依據(jù)予以支撐。目標(biāo)明確地將預(yù)算做實(shí)了，預(yù)算做到準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)、透明了，科研管理部門和財(cái)務(wù)部門才能有依據(jù)進(jìn)行控制。針對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行和預(yù)算的履行不同步，作為財(cái)務(wù)部門，在科研項(xiàng)目初始化過(guò)程中，要在財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)軟件按照項(xiàng)目預(yù)算書(shū)對(duì)每項(xiàng)支出進(jìn)行控制額度設(shè)置，這樣在該科研項(xiàng)目進(jìn)入前臺(tái)報(bào)賬時(shí)，財(cái)務(wù)人員在憑證錄入環(huán)節(jié)，輸入支出科目，其相應(yīng)的控制額度會(huì)自動(dòng)提示，并進(jìn)行超支控制，嚴(yán)格控制資金的使用方向，從而可以督促項(xiàng)目人員根據(jù)實(shí)際情況按照項(xiàng)目要求合理開(kāi)支，按照項(xiàng)目進(jìn)度執(zhí)行預(yù)算，一方面避免了項(xiàng)目驗(yàn)收前才發(fā)現(xiàn)由于項(xiàng)目管理混亂，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中隨意更改或拆西墻補(bǔ)東墻，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)已用完但支出科目嚴(yán)重偏離預(yù)算的情況，另一方面在一定程度上杜絕了快到項(xiàng)目結(jié)束時(shí)才突擊花錢、弄虛作假的現(xiàn)象。從預(yù)算精細(xì)化管理的角度，分析內(nèi)控的健全性和執(zhí)行的有效性，如預(yù)算調(diào)整是否按規(guī)定的程序執(zhí)行，調(diào)整依據(jù)是否充分，資金支付是否嚴(yán)格控制授權(quán)比例，預(yù)算資金的到位情況等等?？蒲胁块T在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行中期評(píng)估時(shí)，往往只注重項(xiàng)目是否按計(jì)劃和合同完成，而對(duì)預(yù)算的執(zhí)行卻不落實(shí)，預(yù)算業(yè)務(wù)控制流于形式。同時(shí)，單位在預(yù)算執(zhí)行中需要加強(qiáng)內(nèi)部環(huán)境建設(shè)，為預(yù)算工作創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

第三，內(nèi)控多措并舉，敦促項(xiàng)目執(zhí)行。嚴(yán)格財(cái)務(wù)審核程序，在審核原始憑證時(shí)，不僅要審核發(fā)票的準(zhǔn)確性，更要關(guān)注業(yè)務(wù)發(fā)生的真實(shí)性。報(bào)銷時(shí)財(cái)務(wù)部門認(rèn)真的審查核對(duì)，財(cái)務(wù)方面的內(nèi)控漏洞就會(huì)有效遏制。發(fā)揮各個(gè)管理部門之間制衡和財(cái)務(wù)部門監(jiān)督的作用，使項(xiàng)目的工作任務(wù)落到實(shí)處，按照工作發(fā)生的流程，使業(yè)務(wù)收支有據(jù)可查。比如某人報(bào)銷租車費(fèi)是否虛假，其一可以查查辦公室或所在部門的考勤記錄，如果辦公室或所在部門在這一塊管理混亂，就可能隱藏虛假支出；其二，還可以看看工作記錄。在這一方面，我覺(jué)得農(nóng)業(yè)部國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的網(wǎng)上在線管理平臺(tái)設(shè)置“工作日志”這一指標(biāo)確實(shí)值得借鑒，哪天做了啥工作，都要如實(shí)填寫(xiě)到工作日志中。如果這樣，報(bào)銷的虛假業(yè)務(wù)方面的開(kāi)支，只要查一下，就輕而易舉發(fā)現(xiàn)是不能與實(shí)際工作結(jié)合到一起的。健全科研經(jīng)費(fèi)管理責(zé)任制，科研單位在科研項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，不僅要驗(yàn)收項(xiàng)目任務(wù)的完成、落實(shí)情況，還要進(jìn)行項(xiàng)目的財(cái)務(wù)驗(yàn)收，隨著科研腐敗的逐步凸顯，項(xiàng)目財(cái)務(wù)驗(yàn)收已經(jīng)成為項(xiàng)目驗(yàn)收不可或缺的部分，作為科研單位內(nèi)控，不是說(shuō)等到項(xiàng)目結(jié)束時(shí)才進(jìn)行財(cái)務(wù)的內(nèi)部檢查，而是要針對(duì)項(xiàng)目的具體執(zhí)行期，分階段進(jìn)行財(cái)務(wù)支出等方面的檢查，利用會(huì)計(jì)軟件生成的科目分析、項(xiàng)目分析、預(yù)算分析和指標(biāo)分析等大量財(cái)務(wù)分析報(bào)表，科研單位要及時(shí)調(diào)整改進(jìn)存在的問(wèn)題，監(jiān)督項(xiàng)目任務(wù)的有效落實(shí)，提升內(nèi)控質(zhì)量。

第四，完善信息系統(tǒng)控制，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督職能。要提高內(nèi)控質(zhì)量，必須完善信息系統(tǒng)控制，建立信息平臺(tái)，充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在財(cái)務(wù)系統(tǒng)中的作用，將財(cái)務(wù)系統(tǒng)引入網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息核算系統(tǒng)、銀行網(wǎng)銀支付系統(tǒng)、國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)的無(wú)縫鏈接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)采集、全面共享。創(chuàng)建企業(yè)資源管理系統(tǒng)，把企業(yè)的人、財(cái)、物各項(xiàng)資源的開(kāi)發(fā)、利用和管理聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)信息傳遞或共享，打破時(shí)間和空間的限制，使財(cái)務(wù)管理變得及時(shí)和迅速，使各業(yè)務(wù)部門以及有關(guān)職能部門之間得以相互連接，彼此共享，這樣，有利于提高整個(gè)企業(yè)的管理效能，減少或消除人為操作的因素，克服由于信息的不對(duì)稱造成的欺上瞞下等現(xiàn)象。科研單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)維護(hù)，促進(jìn)內(nèi)控流程與信息系統(tǒng)的有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)業(yè)務(wù)和事項(xiàng)的自動(dòng)控制，使信息能夠及時(shí)有效地傳遞到相關(guān)部門。對(duì)于發(fā)現(xiàn)的內(nèi)控缺陷，及時(shí)加以改進(jìn)，通過(guò)與內(nèi)外部有關(guān)人員的溝通、內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)等對(duì)內(nèi)控有效性進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督。

第五，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，建立反舞弊機(jī)制?？蒲惺聵I(yè)單位應(yīng)及時(shí)識(shí)別內(nèi)外部風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注管理人員、科研人員等人員的職業(yè)操守、專業(yè)勝任能力等人力資源因素，關(guān)注技術(shù)進(jìn)步、工藝改進(jìn)等科學(xué)技術(shù)因素，并對(duì)各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，確定關(guān)鍵的控制點(diǎn)，建立反舞弊機(jī)制，防范管理人員濫用職權(quán)、相關(guān)部門科研人員串通舞弊，牟取不當(dāng)利益。針對(duì)科研事業(yè)單位的特點(diǎn)，充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計(jì)的作用，將科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部財(cái)務(wù)審計(jì)納入年度工作計(jì)劃，以定期檢查和不定期抽查相結(jié)合的方式，檢查經(jīng)費(fèi)的使用情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題并督促整改，保障經(jīng)費(fèi)的合理使用。當(dāng)然，內(nèi)部審計(jì)部門要有一定的獨(dú)立性和適當(dāng)?shù)臋?quán)力，要與單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控的設(shè)計(jì)和執(zhí)行等環(huán)節(jié)保持及時(shí)的溝通，盡早的發(fā)現(xiàn)和解決內(nèi)控中存在的問(wèn)題，堵塞制度方面的漏洞；對(duì)于單位負(fù)責(zé)人違紀(jì)現(xiàn)象，內(nèi)審部門要及時(shí)向上級(jí)有關(guān)部門匯報(bào)。

總之，再好的內(nèi)控制度也需要人去把關(guān)、落實(shí)，人的素質(zhì)在一定程度上決定了單位內(nèi)控的質(zhì)量，作為科研單位，我們要重視科研人員的社會(huì)責(zé)任和企業(yè)文化控制，不斷提高各類人員的綜合素質(zhì)，梳理內(nèi)控的流程，力求單位層面控制與業(yè)務(wù)層面控制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)縱向和橫向的有效監(jiān)督，清理科研腐敗滋生的溫床，使科研項(xiàng)目資金發(fā)揮應(yīng)有的效用。

（實(shí)習(xí)編輯張芬）