■戴紅霞

英國金融監(jiān)管改革的歷史演變及啟示

■戴紅霞

2007年美國次貸危機爆發(fā)后，英國金融業(yè)也不能幸免地遭受到重創(chuàng)。面對危機中所暴露出的監(jiān)管不足和缺陷，英國政府總結(jié)教訓(xùn)，對現(xiàn)有金融監(jiān)管體系又一次進行根本性的變革。審視英國金融監(jiān)管十幾年來的改革之路，經(jīng)歷了從分業(yè)監(jiān)管模式到統(tǒng)一監(jiān)管模式，從剝離央行監(jiān)管權(quán)到加強央行監(jiān)管權(quán)兩次重大變革，對我國金融監(jiān)管改革及發(fā)展有著一定的啟示意義。

金融監(jiān)管；英國改革；啟示

戴紅霞（1981-），陜西人，碩士研究生，會計師，中國人民銀行咸陽市中心支行。（陜西咸陽712000）

從以“原則導(dǎo)向和風(fēng)險為本”理念引導(dǎo)的金融服務(wù)局（FSA）統(tǒng)一監(jiān)管模式到建立了以強化中央銀行職責(zé)、行為監(jiān)管獨立為標(biāo)志的中央銀行掌握監(jiān)管權(quán)的監(jiān)管體制，英國整個金融改革的成功與失敗、發(fā)展與創(chuàng)新的過程，值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，提示我們在金融監(jiān)管改革與創(chuàng)新中，防范系統(tǒng)性風(fēng)險，消除宏觀監(jiān)管與微觀監(jiān)管的漏洞，提高維護金融穩(wěn)定的能力是必須要審慎考慮的。

一、英國金融監(jiān)管模式的兩次重大變革

（一）1997～2007年，以“原則導(dǎo)向和風(fēng)險為本”理念引導(dǎo)的金融服務(wù)局（FSA）統(tǒng)一監(jiān)管模式

早期的英國沒有正式授權(quán)的法定金融監(jiān)管體制，而是依賴英格蘭銀行的“道德勸誡”和承兌公司委員會、倫敦貼現(xiàn)市場協(xié)會等自律組織實行自律監(jiān)管。面對金融全球化和愈演愈烈的金融混業(yè)發(fā)展趨勢，英國金融監(jiān)管歷史上開始第一次根本性的改革，即成立新的全能金融監(jiān)管機構(gòu)——金融服務(wù)局（FSA）。FSA是一個獨立的非政府機構(gòu)，是根據(jù)英國《公司法》注冊為一個有擔(dān)保的有限公司。《2000年金融服務(wù)和市場法》將英格蘭銀行、證券和期貨監(jiān)管局、投資管理監(jiān)督組織、私人投資監(jiān)管局等機構(gòu)所承擔(dān)的金融監(jiān)管職責(zé)全部移交給FSA，隨后，抵押貸款業(yè)務(wù)和保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管也一并轉(zhuǎn)移給FSA。作為英國唯一的金融監(jiān)管機構(gòu)，F(xiàn)SA采用的是一種全新的、與原先監(jiān)管機構(gòu)根本不同的監(jiān)管方法——“原則導(dǎo)向、風(fēng)險為本”的監(jiān)管方法。這種以FSA為核心的統(tǒng)一監(jiān)管措施給全球的金融監(jiān)管理念帶來了深遠(yuǎn)的影響。但是，這種監(jiān)管模式由于風(fēng)險評估技術(shù)不全面，風(fēng)險監(jiān)管缺乏前瞻性，側(cè)重于單個機構(gòu)的微觀監(jiān)管，而忽略了宏觀審慎層面的系統(tǒng)性風(fēng)險管理，導(dǎo)致金融監(jiān)管存在一定缺陷和漏洞。

（二）2008～2012年，后危機時代由中央銀行——英格蘭銀行掌握核心監(jiān)管權(quán)的金融監(jiān)管模式

2007年美國次貸危機爆發(fā)后，英國的北巖銀行、蘇格蘭哈里法克斯銀行等大型銀行也受到危機影響，引起了英國政府對當(dāng)前金融監(jiān)管機制的反思與改革。由于之前FSA負(fù)責(zé)統(tǒng)一金融監(jiān)管的模式，在宏觀審慎管理、微觀審慎監(jiān)管，以及消費者保護和現(xiàn)場監(jiān)管等方面存在著諸多缺陷和不足，2008年，英國議會頒布銀行法特別條款，專門授權(quán)金融監(jiān)管部門采取相關(guān)措施以應(yīng)對這些受危機影響的銀行。2009年，英國議會通過了《銀行法》，并公布了應(yīng)對全球銀行危機的監(jiān)管措施專題報告和《改革金融市場》白皮書。2010年，英國頒布了《金融服務(wù)法》。同年5月11日，英國領(lǐng)袖卡梅倫接任首相職務(wù)后，公布了金融監(jiān)管改革方案的意見稿，開始了該國金融監(jiān)管體制的第二次根本性變革。此次英國金融監(jiān)管改革方案主要內(nèi)容是對FSA現(xiàn)有監(jiān)管職能進行分解，將其監(jiān)管職能轉(zhuǎn)交給英國中央銀行即英格蘭銀行，由英格蘭銀行成立金融政策委員會（FPC）和審慎監(jiān)管局（PRA），前者主要承擔(dān)維持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性職責(zé)并掌握宏觀政策工具，后者主要負(fù)責(zé)金融公司的穩(wěn)定性，并新增加消費者保護和市場管理局（CPMA），負(fù)責(zé)維持金融服務(wù)市場的信心。此次金融監(jiān)管改革內(nèi)容主要特點有：

一是金融監(jiān)管注重宏觀層面的監(jiān)管與金融風(fēng)險的防范。2009年，《銀行法》規(guī)定了英格蘭銀行為國家的中央銀行，承擔(dān)金融穩(wěn)定職責(zé)，解決金融風(fēng)險問題。為落實英格蘭銀行的金融穩(wěn)定監(jiān)管權(quán)，在英格蘭銀行理事會下面成立金融穩(wěn)定委員會（FSC），由英格蘭銀行行長兼任委員會主席，專門負(fù)責(zé)防范金融系統(tǒng)風(fēng)險?！躲y行法》授權(quán)英格蘭銀行全面行使銀行支付系統(tǒng)的監(jiān)控職權(quán)，負(fù)責(zé)銀行的支付系統(tǒng)監(jiān)管機制、特別流動性支持、金融運行干預(yù)、金融穩(wěn)定風(fēng)險調(diào)查分析和金融穩(wěn)定監(jiān)管協(xié)調(diào)等制度的建立健全。為防止金融風(fēng)險的擴散及加強對危機的處理，《銀行法》還建立了金融風(fēng)險特別解決機制、銀行破產(chǎn)機制和破產(chǎn)銀行賠償機制，并進一步強化了金融監(jiān)管信息共享機制和監(jiān)管協(xié)作機制等程序與內(nèi)容。

二是更加注重金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)定。2009年，針對金融穩(wěn)定與系統(tǒng)性風(fēng)險，英國財政部公布《改革金融市場白皮書》，提出由英格蘭銀行、英國金融服務(wù)局和財政部三方機構(gòu)共同成立一個金融穩(wěn)定理事會（CFS），全面負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定方面的金融風(fēng)險監(jiān)控。為進一步控制金融系統(tǒng)性風(fēng)險，《改革金融市場白皮書》還提出，要擴大英國金融服務(wù)局對金融系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管職權(quán)，加強金融市場的監(jiān)管和金融風(fēng)險傳播的控制，增強金融市場的約束，提高銀行抗風(fēng)險的能力。同時，進一步進行金融消費者利益保護機制改革，深化與歐洲監(jiān)管和國際監(jiān)管的合作。

三是開啟了金融業(yè)雙峰監(jiān)管的模式。2010年4月，英國出臺《金融服務(wù)法》，主要是采納了《改革金融市場白皮書》在金融監(jiān)管改革方面的一些建議，授予金融服務(wù)局（FSA）金融穩(wěn)定方面的諸多權(quán)力。此次改革將原先負(fù)責(zé)金融監(jiān)管的金融服務(wù)局撤銷，一分為二，成立審慎監(jiān)管局和金融行為監(jiān)管局，即所謂的“雙峰監(jiān)管模式”。具體內(nèi)容是增加FSA維護金融穩(wěn)定的新目標(biāo)，并規(guī)定了相關(guān)措施以滿足FSA調(diào)整的新目標(biāo)。授予FSA對監(jiān)管執(zhí)行人員報酬規(guī)則的制定權(quán)、中止受管制銀行活動的許可權(quán)、征收罰款的取消權(quán)和免除權(quán)，同時，加強FSA紀(jì)律處分權(quán)，禁止銀行賣空。明確消費者賠償措施，規(guī)定了特別解決機制的成本費用。規(guī)定FSA有權(quán)提出有關(guān)金融危機的恢復(fù)和解決方案，有權(quán)要求銀行信息披露，有權(quán)收集與金融穩(wěn)定相關(guān)的對金融市場構(gòu)成潛在威脅的信息，有權(quán)處罰未經(jīng)批準(zhǔn)的個人從事控制性金融業(yè)務(wù)的行為或暫停公司及個人的部分金融業(yè)務(wù)活動或全部金融業(yè)務(wù)活動。明確銀行間支付系統(tǒng)服務(wù)的相關(guān)內(nèi)容，并對2009年《銀行法》進行了修正，等等。

四是明確了金融宏觀審慎監(jiān)管。2010年6月16日，英國財政部宣布將對英國金融監(jiān)管體系進行13年來最重要的改革，主要內(nèi)容是對英國金融服務(wù)局的現(xiàn)有監(jiān)管職能進行分解，并將該局的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)交給英國中央銀行即英格蘭銀行。具體內(nèi)容：授權(quán)英格蘭銀行進行宏觀審慎監(jiān)管，在英格蘭銀行董事會設(shè)立“金融政策委員會”（FPC），專門負(fù)責(zé)監(jiān)測金融系統(tǒng)，識別系統(tǒng)性風(fēng)險，采取措施解決金融系統(tǒng)性風(fēng)險和不平衡性，就其行為向國會和公眾披露信息。委員會成員共有11人，由英格蘭銀行行長擔(dān)任主席，成員組成有新成立的“消費者保護和市場署”（CPMA）署長1名，英格蘭銀行高級官員5名，以及由財政大臣提名的4名外部成員和1名財政部非投票代表。同時，對FPC設(shè)立了問責(zé)機制，要求FPC向英格蘭銀行理事會、財政部以及英國議會負(fù)責(zé)。廢除FSA，將FSA的監(jiān)管職能轉(zhuǎn)由新設(shè)立的、屬于英格蘭銀行下屬的“審慎監(jiān)管署”（PRA）負(fù)責(zé)，通過PRA實施微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎管理政策，對金融企業(yè)施以有效監(jiān)管，促進金融體系的穩(wěn)定和審慎經(jīng)營。宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎監(jiān)管職能集中于英格蘭銀行，徹底消除職責(zé)不清和監(jiān)管漏洞。成立消費者保護與市場署（CPMA），承擔(dān)原由公平貿(mào)易局（OFT）、金融服務(wù)督察局（FOS）等機構(gòu)承擔(dān)的部分職責(zé)，專門負(fù)責(zé)金融消費者保護和金融機構(gòu)商業(yè)行為監(jiān)管，保護消費者和市場參與者的利益，確保金融服務(wù)和市場的透明運作，維護金融市場的信心和完整性。其監(jiān)管范圍包括所有金融零售和批發(fā)企業(yè)，以及金融市場批發(fā)中的交易行為。

二、啟示

（一）金融監(jiān)管模式創(chuàng)新與變革的選擇最終取決于本國國情。從英國金融監(jiān)管改革歷史來看，無論是哪次改革，都是以英國當(dāng)時的國情為基礎(chǔ)，以應(yīng)對不斷發(fā)展的金融全球化趨勢、混業(yè)趨勢和防范金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定為目標(biāo)所推出的。對于發(fā)展中、新興和轉(zhuǎn)型國家而言，雖然英、美、日等發(fā)達(dá)國家金融監(jiān)管模式固然一定的可采性，但這種采納的確切性質(zhì)和具體細(xì)節(jié)仍然要高度依賴于本國的具體情形和具體實際。事實上，并不存在一個固定的、單一的、永恒不變的監(jiān)管模式，每個國家的情況都應(yīng)當(dāng)被看作是獨一無二的。無論是采取分業(yè)金融監(jiān)管模式還是統(tǒng)一監(jiān)管模式，都應(yīng)當(dāng)帶著多留幾分猶豫和深思熟慮，謹(jǐn)慎處理選擇借鑒，最佳的決定是充分考慮各國的歷史、社會、經(jīng)濟、金融、法律、政治、文化以及教育等因素和條件，并要根據(jù)當(dāng)時的國際金融發(fā)展趨勢、形勢要求才能作出審慎性的決定，全盤照抄只會是一個錯誤。

（二）金融監(jiān)管中不可忽略的是消費者權(quán)益保護與市場良性競爭。2007年爆發(fā)金融危機以后，消費者權(quán)益保護日益成為全球范圍內(nèi)監(jiān)管愈加關(guān)注的領(lǐng)域。英國在金融監(jiān)管體制改革中越來越重視消費者權(quán)益保護，通過行使法律賦予的權(quán)力為消費者提供適當(dāng)保護，妥善應(yīng)對消費者投訴，樹立金融消費者對金融市場的信心，通過輿論監(jiān)督的方式督促金融機構(gòu)公正對待消費者，改善金融產(chǎn)品和服務(wù)，從而促進英國金融體系誠信度及有效市場競爭，以此確保金融體系的穩(wěn)定。所以，金融監(jiān)管體制改革內(nèi)容中必須要重視消費者權(quán)益保護，將消費者權(quán)益保護作為金融監(jiān)管必要的目標(biāo)之一。

（三）專業(yè)的調(diào)查、法律的健全是金融監(jiān)管變革前不可或缺的準(zhǔn)備因素。英國金融監(jiān)管變革中，無論哪一次金融變革都是確定一個總的金融監(jiān)管理念，經(jīng)過市場的專業(yè)調(diào)查，以及對金融監(jiān)管相關(guān)法律逐步完善，逐年出臺若干法案規(guī)范金融市場的過程。通過公開普遍征求意見，并經(jīng)過公開透明立法決策程序，英國的監(jiān)管改革方案得到了充分論證，很好地協(xié)調(diào)了各方利益，保證金融監(jiān)管體制改革的有效性。同時，英國政府也注重通過媒體進行信息披露，宣傳改革主張，引導(dǎo)輿論走向，進而推動金融監(jiān)管體制改革進程，這種做法對于我國正處于金融監(jiān)管體制改革醞釀準(zhǔn)備階段期間值得參考和借鑒。

三、有關(guān)建議

（一）必須加強宏觀審慎監(jiān)管。有力的宏觀審慎監(jiān)管是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險、防止經(jīng)濟坍塌的堅實基礎(chǔ)和最佳途徑。英國早在2007年金融危機爆發(fā)前所采取的FSA監(jiān)管模式，就是過于重視單個金融機構(gòu)的穩(wěn)健性，而忽視了金融行業(yè)的整體風(fēng)險。金融系統(tǒng)性風(fēng)險具有累積效應(yīng)，單個金融機構(gòu)的風(fēng)險匯總可能會放大整個金融系統(tǒng)的風(fēng)險。因此在關(guān)注微觀審慎監(jiān)管的同時，應(yīng)當(dāng)明確宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)目標(biāo)，加強金融監(jiān)管機構(gòu)之間的合作和信息共享，創(chuàng)建一個強勁、公平和透明的宏觀審慎監(jiān)管體系，考慮監(jiān)管成本、信息集中，能否形成最好的激勵機制，使得成本、責(zé)任、信息形成合理的分配，這樣才能根本性地控制系統(tǒng)性金融風(fēng)險，有效防止出現(xiàn)監(jiān)管漏洞和職責(zé)不清的現(xiàn)象。

（二）重視中央銀行在監(jiān)管中的關(guān)鍵作用。2007年金融危機爆發(fā)，使許多國家對金融體系和宏觀經(jīng)濟整體有了深刻認(rèn)識。英國政府認(rèn)識到，這次危機給銀行造成損害的原因，除了FSA本身監(jiān)管不力外，將貨幣政策與金融監(jiān)管職能分離，也是影響到整體金融體系穩(wěn)定的重要因素，不利于金融系統(tǒng)性風(fēng)險管理。由于世界上大多數(shù)中央銀行一直以來都負(fù)責(zé)貨幣政策制定，金融穩(wěn)定維護以及金融數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，對金融市場和金融機構(gòu)整體運作有著深刻了解。加之，中央銀行作為最后貸款人，與微觀審慎監(jiān)管和宏觀審慎監(jiān)管都緊密相聯(lián)，互為補充，所以最適合從事宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管職能。因此，應(yīng)當(dāng)重視中央銀行在行使宏觀審慎監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管職能中的關(guān)鍵作用，賦予其在國家金融體系核心監(jiān)管權(quán)，以保障金融體系整體運行安全。

（三）金融消費者保護應(yīng)設(shè)立專門機構(gòu)。英國FSA金融監(jiān)管體制的實踐證明，將消費者保護與審慎監(jiān)管集于一體必然導(dǎo)致監(jiān)管目標(biāo)沖突。英國金融監(jiān)管體制二次改革后，將原由FSA負(fù)責(zé)的金融消費者保護職能由新成立的消費者保護與市場署承擔(dān)。這種設(shè)立專門金融消費者保護機構(gòu)，將金融監(jiān)管與金融消費者保護分離的做法，一方面能客觀地保障消費者保護機構(gòu)的中立性、公正性、獨立性，另一方面可以提高金融消費保護的公信度和透明度，防止出現(xiàn)監(jiān)管部門過于容忍金融機構(gòu)侵害消費者權(quán)益的“不公正”行為，使消費者受到不公平待遇和歧視。而且，設(shè)立獨立的專門機構(gòu)，無論從程序制度上還是成本效益方面考慮，都是一個最佳途徑，能夠增強金融消費者保護的實際效果，維護金融市場信心。

［1］余海斌，王慧琴.英國金融監(jiān)管機制改革的實踐與啟示［J］.現(xiàn)代金融，2011，（1）：12～13.

［2］莉莎·布魯姆，杰里·馬克姆.銀行金融服務(wù)業(yè)的管制［M］.法律出版社，2006.

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1006-169X（2016）07-0049-03