秦小麗，王經(jīng)政（宿遷學(xué)院　商學(xué)院，江蘇　宿遷　223800）

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政府資源環(huán)境審計的內(nèi)涵及其在生態(tài)文明建設(shè)中的作用機理

秦小麗，王經(jīng)政
（宿遷學(xué)院商學(xué)院，江蘇宿遷223800）

[摘要]在科學(xué)理解環(huán)境審計內(nèi)涵、政府資源環(huán)境審計內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)對資源環(huán)境審計提出的新要求和劉家義審計長提出的“國家治理免疫系統(tǒng)論”，重點從反映相關(guān)風(fēng)險，保持生態(tài)平衡；威懾被審對象，弱化違規(guī)動機；預(yù)警生態(tài)風(fēng)險，促使提前應(yīng)對；完善治理機制，抵御違法亂紀(jì)等方面剖析了政府資源環(huán)境審計在生態(tài)文明建設(shè)中的作用機理。生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)前國家治理的一項重要任務(wù)，政府資源環(huán)境審計作為維護包括資源環(huán)境生態(tài)安全在內(nèi)的國家安全的重要手段，其主動適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)這一龐大工程的新要求，積極發(fā)揮自身的“免疫系統(tǒng)”功能對人民的福祉和民族的存續(xù)和長遠發(fā)展會產(chǎn)生重要影響。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境審計；政府環(huán)境審計；生態(tài)文明建設(shè)；作用機理

一、引言

盡管國內(nèi)外在生態(tài)文明建設(shè)、資源環(huán)境審計實踐中積累了豐富的經(jīng)驗，但將生態(tài)文明建設(shè)與資源環(huán)境審計兩者結(jié)合起來的研究并不多。我國現(xiàn)階段正在全面推進生態(tài)文明建設(shè)，政府資源環(huán)境審計作為國家治理的一種主要工具與手段，其應(yīng)以加快生態(tài)文明建設(shè)、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展作為終極目標(biāo)，主動順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略提出的新要求，特別是要在污染治理、生態(tài)建設(shè)和資源開發(fā)利用方面發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的功能，進一步推動我國資源環(huán)保政策的貫徹落實和環(huán)境治理工作的推進。為此，就要以生態(tài)文明建設(shè)的本質(zhì)和要求為出發(fā)點，科學(xué)理解環(huán)境審計與政府資源環(huán)境審計的內(nèi)涵，分析政府資源環(huán)境審計在生態(tài)文明建設(shè)中的“工具”職能，以期能有效發(fā)揮國家審計在資源環(huán)境審計中的積極作用。

二、科學(xué)理解環(huán)境審計與政府資源環(huán)境審計的內(nèi)涵

(一)科學(xué)理解環(huán)境審計的內(nèi)涵

目前有關(guān)環(huán)境審計的界定國內(nèi)外還不盡統(tǒng)一。Thomson(1993)，Hillary(1998)將環(huán)境審計看成環(huán)境管理的一種工具或手段；劉威(1996)從環(huán)境監(jiān)督鑒證角度理解環(huán)境審計；張以寬(1997)，Lightbody(2000)，Todea(2011)認為環(huán)境審計是一種系統(tǒng)化的監(jiān)督和評價活動；高方露、吳俊峰(2000)，李雪、楊智慧(2004)基于受托責(zé)任觀提出環(huán)境審計是對企業(yè)受托環(huán)境責(zé)任履行過程的一種控制活動；而上海審計學(xué)會課題組(2001)總結(jié)了學(xué)界有關(guān)環(huán)境審計的認識；浙江省審計學(xué)會課題組(1997)，陳思維(1998)，陳正興(2001)認為，環(huán)境審計是由政府審計、內(nèi)部審計和第三方獨立審計組成的體系；李永臣(2007)提出廣義的環(huán)境審計概念應(yīng)能恰當(dāng)解釋和說明環(huán)境管理績效和環(huán)境管理監(jiān)督問題。盡管以上觀點各有偏重，但不容質(zhì)疑的是，環(huán)境審計是在傳統(tǒng)審計學(xué)的基礎(chǔ)上，吸納了環(huán)境法學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境管理學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科研究成果而形成的一門邊緣學(xué)科。結(jié)合以上分析，本研究將環(huán)境審計理解為“是由審計主體針對被審計單位與環(huán)境有關(guān)的經(jīng)濟活動客觀地收集和評價證據(jù)，判斷其認定與既定標(biāo)準(zhǔn)間的符合程度，并將評價結(jié)果以報告形式傳達給利害關(guān)系使用者的一種監(jiān)督行為?！?/p>

(二)科學(xué)理解政府資源環(huán)境審計的內(nèi)涵

資源環(huán)境審計是在委托人的驅(qū)動下，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展及外部經(jīng)濟性的要求而產(chǎn)生，并隨著其變化而不斷變化。因為資源環(huán)境系統(tǒng)是一個開放系統(tǒng)，涉及的內(nèi)容很多，從而使得資源環(huán)境審計的范嗣也極為廣泛。當(dāng)下我國面臨十分嚴峻的資源環(huán)境問題，大力推進生態(tài)文明建設(shè)更是對資源環(huán)境審計提出了迫切需求。根據(jù)以上對環(huán)境審計的理解我們不難看出，環(huán)境審計的主體主要包括政府審計機關(guān)、內(nèi)部審計機構(gòu)和注冊會計師。因為政府審計具有權(quán)威性和強制性，我國目前的環(huán)境審計體系依然以政府審計為主導(dǎo)。眾所周知，資源尤其是自然資源具有公共產(chǎn)品的特性，在資源環(huán)境審計中履行公共監(jiān)督評價職能的政府審計部門及其人員義不容辭應(yīng)擔(dān)當(dāng)起主要審計主體的責(zé)任?；诖?，本研究將政府資源環(huán)境審計理解為“是在社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展理論指導(dǎo)下，國家審計機關(guān)及其授權(quán)機構(gòu)，依照國家相關(guān)法律法規(guī)、審計準(zhǔn)則、會計理論、專業(yè)規(guī)程、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，對相關(guān)行為主體的與資源環(huán)境相關(guān)的活動及其效果以及社會經(jīng)濟活動的資源環(huán)境影響等進行預(yù)測、控制、監(jiān)督、評價的活動?！币驗橘Y源環(huán)境審計有助于監(jiān)督、制約、糾正行為主體片面追求經(jīng)濟效益而忽視資源環(huán)境保護的不良傾向，有助于直接或間接摸清一個地區(qū)的資源環(huán)境家底，有助于防止資源資產(chǎn)及其收益的流失，所以其對促進資源環(huán)境科學(xué)決策、保全國家自然資源資產(chǎn)及其收益、推動我國經(jīng)濟實現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展意義重大。

三、政府資源環(huán)境審計在生態(tài)文明建設(shè)中的作用機理

2012，劉家義審計長提出了“國家治理免疫系統(tǒng)論”，認為國家/政府審計是國家治理這個大系統(tǒng)內(nèi)生的一個“免疫系統(tǒng)”，具有預(yù)防、揭示和抵御的功能。生態(tài)文明建設(shè)是當(dāng)前國家治理的一項重要任務(wù)，政府資源環(huán)境審計作為維護包括資源環(huán)境生態(tài)安全在內(nèi)的國家安全的重要手段，其主動適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)這一龐大工程的新要求，積極發(fā)揮自身的“免疫系統(tǒng)”功能對人民的福祉和民族的存續(xù)和長遠發(fā)展會產(chǎn)生重要影響。

(一)反映相關(guān)風(fēng)險，保持生態(tài)平衡

生態(tài)文明建設(shè)的核心是正確處理人類活動、資源、環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，但人類不當(dāng)?shù)纳a(chǎn)活動和消費行為引發(fā)土地、森林、空氣、水等的濫用與污染問題，進而形成環(huán)境風(fēng)險；而每一類環(huán)境風(fēng)險幾乎都直接或間接地威脅著公眾的健康，從而形成健康風(fēng)險；當(dāng)人類活動帶來的這些環(huán)境風(fēng)險、健康風(fēng)險與自然資源的濫采亂伐和不當(dāng)利用混雜在一起時還會導(dǎo)致經(jīng)濟社會文化風(fēng)險。生態(tài)文明建設(shè)就是要基于資源可持續(xù)利用的理念，不斷解決人類活動帶來的上述問題及相關(guān)風(fēng)險，努力保持生態(tài)的動態(tài)平衡與安全。近年來資源環(huán)境領(lǐng)域不斷出現(xiàn)的“市場失靈”問題越來越需要政府在生態(tài)文明建設(shè)中承擔(dān)主要責(zé)任，政府審計機構(gòu)通過開展資源環(huán)境審計，能夠貫徹和落實可持續(xù)發(fā)展的理念和要求，能夠通過對資源開發(fā)利用及環(huán)境保護情況的有效監(jiān)控來化解生態(tài)風(fēng)險，并借助審計機關(guān)的檢查權(quán)、調(diào)查取證權(quán)和結(jié)果公布權(quán)揭露和查處生態(tài)文明建設(shè)過程中的違法行為，從而為維護我國生態(tài)安全發(fā)揮保護性作用。

(二)威懾被審對象，弱化違規(guī)動機

社會公眾以政府資源環(huán)境審計為依托，有效監(jiān)督和評價政府部門公共受托環(huán)境保護和環(huán)境管理責(zé)任的履行情況；而政府審計機關(guān)作為國家經(jīng)濟運行的免疫系統(tǒng)，其對生態(tài)安全的監(jiān)督是經(jīng)濟社會整體正常發(fā)展的基本保障?？梢?，由政府審計機關(guān)作為審計主體的資源環(huán)境審計從理論上來說應(yīng)該有其嚴肅的權(quán)威性和高度的強制性，能夠使得被審計的有關(guān)政府部門、企事業(yè)單位等對這種資源環(huán)境審計產(chǎn)生足夠的敬畏；同時審計法也授予政府審計機關(guān)有權(quán)對被審計對象的賬戶進行查詢、對其違規(guī)行為進行制止、對其違規(guī)資料與違規(guī)資產(chǎn)進行封存、對其違法違規(guī)行為進行處理處罰、對其不合理的財政收支暫停撥付使用，在必要時還可提請國土、規(guī)劃、環(huán)保、水利、財政、發(fā)改委等部門提供行政協(xié)助，能夠使其對有關(guān)資源環(huán)保工程項目建設(shè)和資源環(huán)境管理政策等依法實施監(jiān)管，從而降低生態(tài)文明建設(shè)中的尋租動機，提高資源利用與生態(tài)環(huán)境保護制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度的執(zhí)行力，達到查處一個、震懾一片的目的。

(三)預(yù)警生態(tài)風(fēng)險，促使提前應(yīng)對

政府資源環(huán)境審計能夠為防范系統(tǒng)性生態(tài)風(fēng)險發(fā)揮預(yù)警性作用，其通過監(jiān)測具體的資源開發(fā)利用和環(huán)境保護項目，及時發(fā)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)中存在的對資源不利的因素或生態(tài)安全方面的苗頭性問題，并把這些預(yù)警信息傳遞給與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的部門，促使其采取相應(yīng)的應(yīng)對措施，及時切斷風(fēng)險源頭，以保障生態(tài)文明建設(shè)順利進行。為了更好地發(fā)揮資源環(huán)境審計的預(yù)警機制，需要不斷拓展其審計內(nèi)容與審計方式。在生態(tài)文明建設(shè)過程中，首先要關(guān)注資源環(huán)境政策、重大環(huán)境治理項目等的跟蹤審計，以發(fā)揮資源環(huán)境審計的過程性、時效性和預(yù)防性，切實提高資源環(huán)境審計的效率和效果；其次，要借助審計程序的自動化對生態(tài)文明建設(shè)中的機會主義行為進行持續(xù)的動態(tài)跟蹤，推動資源環(huán)境審計過程的連續(xù)性與審計信息收集的及時性，以便為預(yù)警資源環(huán)境問題與生態(tài)風(fēng)險奠定基礎(chǔ)；最后，針對生態(tài)文明建設(shè)中出現(xiàn)的屢審屢犯問題，如資源環(huán)境績效問題，審計機關(guān)可以通過開展專項審計調(diào)查深挖問題根源，從而為優(yōu)化資源環(huán)境審計制度提出有針對性的建議。

(四)完善治理機制，抵御違法亂紀(jì)

資源環(huán)境審計對生態(tài)文明建設(shè)過程中出現(xiàn)的不合理問題的糾正與違規(guī)違紀(jì)問題的防范是維護國家生態(tài)安全的基本需要，為此，政府審計機關(guān)應(yīng)充分利用資源環(huán)境審計優(yōu)勢，針對生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)制度與政策制訂的合理性進行評價，對生態(tài)文明建設(shè)的主要內(nèi)容及其措施執(zhí)行的有效性實施審計監(jiān)督，著重發(fā)現(xiàn)政策不完善及在執(zhí)行過程中存在的問題，及時分析產(chǎn)生這些問題的成因，并有針對性的給出審計建議，以防止同類問題的再度發(fā)生。其中資源環(huán)境審計建議及其實施是完善資源環(huán)境治理機制，抵御資源及生態(tài)方面違規(guī)違紀(jì)行為的關(guān)鍵。因為沒有高質(zhì)量的審計建議及其實施，就找不出資源環(huán)境制度與生態(tài)治理機制的缺陷，自然也就無治對環(huán)境治理機制進行合理地改進與完善，在這種情況下，資源環(huán)境想健身強體，生態(tài)系統(tǒng)想抵御病毒就成了一句空話。為此，在政府資源環(huán)境審計中，建議做好“審計建議、審計建議實現(xiàn)機制以及后續(xù)審計制度”的合理安排與有效銜接。此外，審計機關(guān)可以聯(lián)合環(huán)境保護局、律師事務(wù)所等單位，利用他們從業(yè)人員的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，提高資源環(huán)境審計的效率、效果和權(quán)威性，這也能強化政府資源環(huán)境審計抵御資源環(huán)境領(lǐng)域違法亂紀(jì)行為的功效。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]

Connotation of Government Resource and Environmental Audit and the Mechanism of Action in Building Ecological Civilization

QIN Xiaoli,WANG Jingzheng

Abstract:The mechanism of action of government resource and environmental audit in building ecological civilization is analyzed,on the basis of a scientific understanding of the connotation of environmental audit and government resource and environmental audit,combined with the new requirements on the environment audit in building an ecological civilization and the Auditor-General Liu Jiayi's "theory of the immune system of national governance ".The analysis focuses on reflecting relative risks for maintaining ecological balance,deterring the audited object to weaken violation motivation,early warning of ecological risks for prompting an early response and improving governance mechanism against lawlessness,etc.The construction of ecological civilization is an important task of national governance.As an important means to safeguard national security,including environmental,resource and ecological safety,if government resource and environmental audit takes initiative to adapt to the new requirements for the construction of ecological civilization,and actively play the role of "immune system",it will have a significant impact on the survival and well-being and long-term development of the people.

Key words:environmental audit,government environmental audit,construction of ecological civilization,mechanism of action

[基金項目]江蘇省社科應(yīng)用研究精品工程課題：政府資源環(huán)境審計助推生態(tài)文明建設(shè)研究的階段性研究成果(15SYC-190)。

[收稿日期]2016-02-19

[文章編號]1009-6043（2016）02-0098-03

[中圖分類號]F230

[文獻標(biāo)識碼]A