武文揚

臨時保護(hù)：歐洲難民危機(jī)中的適用與前景

武文揚

為應(yīng)對大規(guī)模難民涌入而產(chǎn)生的臨時保護(hù)，曾以其特有的靈活性與實用性得到歐洲各國的青睞。然而實踐中，臨時保護(hù)顯現(xiàn)出了偏離甚至違反國際難民法與國際人權(quán)法的問題。為了進(jìn)一步完善與統(tǒng)一臨時保護(hù)，歐盟于2001年通過了《臨時保護(hù)指令》。此指令雖然彌補了臨時保護(hù)的大部分缺陷，卻也增加了其啟動與運行的難度與成本，致使臨時保護(hù)體系建立后一直遭到擱置。2015年歐洲爆發(fā)難民危機(jī)，臨時保護(hù)再次陷入熱議。然而開啟臨時保護(hù)體系意味著歐盟各國要為更多未經(jīng)甄別的人群提供保護(hù)，并承擔(dān)以此帶來的財政壓力和安全隱患。因此，《臨時保護(hù)指令》雖然能在一定程度上填補現(xiàn)有國際難民法體系的空白，但若不做適當(dāng)修改，其在未來被啟動并發(fā)揮作用的幾率依然渺茫。

臨時保護(hù)；歐洲難民危機(jī)；國際難民保護(hù)

臨時保護(hù)作為一種應(yīng)對大規(guī)模人員涌入的措施，在前南斯拉夫難民危機(jī)中得到歐洲各國的推崇，并在科索沃難民危機(jī)中再次得到應(yīng)用。2001年歐盟通過《臨時保護(hù)指令》，建立了區(qū)域性的臨時保護(hù)體系。2015年歐洲迎來二戰(zhàn)以來最為嚴(yán)峻的難民潮，然而《臨時保護(hù)指令》卻在最該發(fā)揮作用的時候被歐盟各國忽略，并未得到啟動?？梢姶酥噶铍m有獨特的價值，也有難以克服的弊端。歐洲的臨時保護(hù)究竟只能局限于以往的實踐，還是能在當(dāng)前和未來的難民危機(jī)中繼續(xù)發(fā)揮作用，值得進(jìn)一步討論。

一、臨時保護(hù)的定義與產(chǎn)生背景

“臨時保護(hù)”（temporary protection）這個表述出現(xiàn)在90年代，至今還沒有統(tǒng)一的定義。當(dāng)代國際法所理解的“臨時保護(hù)”主要是建立在歐洲在此方面的成果之上，概括來說是指，為大規(guī)模因武裝沖突、暴力、系統(tǒng)性或普遍性違反人權(quán)而逃離的尋求庇護(hù)者，提供的一種例外的、緊急的、有時間限制的保護(hù)。①Goodwin-Gill GS,McAdam J,The Refugee in International Law,Oxford,UK：Oxford Univer?sity Press,3rd Edition,2007,p340.聯(lián)合國方面也曾對“臨時保護(hù)”進(jìn)行過描述。1994年，聯(lián)合國難民署將臨時保護(hù)形容為“在大規(guī)模人員流出時，為需要國際保護(hù)的群體提供避難的一種手段，且無需，或起碼在初期無需，經(jīng)過個體的難民甄別。”②UNHCR,Note on International Protection,UN Doc A/AC.96/830,1994.2001年，聯(lián)合國難民署調(diào)整了措辭，將臨時保護(hù)定義為“在大規(guī)模人員涌入的情形下，為滿足緊急保護(hù)需要的一種實用性策略”，并表示臨時保護(hù)可以減輕接收國難民甄別的負(fù)擔(dān)，保證尋求庇護(hù)者獲得符合人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的最基本待遇。③UNHCR,Global Consultations on International Protection,UN Doc EC/GC/01/4,2001.2014年，聯(lián)合國難民署的《對臨時保護(hù)安排的指導(dǎo)》將臨時保護(hù)形容為“應(yīng)對大規(guī)模尋求庇護(hù)者的緊急措施，此措施將防止尋求庇護(hù)者被推回并提供最基本的保護(hù)”。④UNHCR,Guidelines on Temporary Protection or Stay Arrangements,February,2014,http：// www.refworld.org/docid/52fba2404.html.（訪問時間：2016年11月5日）雖然臨時保護(hù)并不是一個新的概念，但其具體的內(nèi)容，邊界和法律基礎(chǔ)，仍有待明確。⑤UNHCR,“Roundtable on Temporary Protection：19-20 July 2012.International Institute of Humanitarian Law,San Remo,Italy：Summary Conclusions on Temporary Protection”,July,2012, http：//www.refworld.org/docid/506d908a2.html.（訪問時間：2016年11月5日）

需說明的是，本文所討論的“臨時保護(hù)”是為了應(yīng)對大規(guī)模人員涌入（mass influx）而設(shè)計的，以歐盟《臨時保護(hù)指令》為中心的體系，與美國、澳大利亞等國家所設(shè)置的臨時保護(hù)身份在目的和內(nèi)容上都有所不同，應(yīng)加以區(qū)分。⑥Alice Edwards,Temporary Protection,Derogation and the 1951 Refugee Convention,Melbourne Journal of International Law,Vol.13,2012,p602；Mary Crock,Kate Bones,Australian Exceptionalism：Temporary Protection and the Rights of Refugees,Melbourne Journal of International Law,Vol.16, 2015,p8.此外，“臨時保護(hù)”還時常與“臨時避難”（temporary refuge）這個概念被交替使用?！芭R時避難”是“臨時保護(hù)”的前身，曾在七八十年代盛行。獨立戰(zhàn)爭后內(nèi)戰(zhàn)不斷的非洲各國，和因武裝沖突而造成大量平民逃亡的東南亞各國，都是臨時避難的主要產(chǎn)生地與形成地。有學(xué)者認(rèn)為臨時避難在當(dāng)時已發(fā)展為國際習(xí)慣法，各國有義務(wù)接受且不能強制推回因國內(nèi)武裝沖突而受到生命威脅的難民。⑦Deborah Perluss,Joan F.Hartman,Temporary Refuge：Emergence of a Customary Norm,Human Rights and Refugee LawⅡ,Cheltenham,UK：Edward Elgar Publishing Limited,2013,p15-90.經(jīng)過不斷的發(fā)展與變化，如今歐洲的“臨時保護(hù)”模式已與當(dāng)年非洲和亞洲的“臨時避難”有所不同，從其表述的變化也能看出“臨時保護(hù)”現(xiàn)在不只關(guān)注尋求庇護(hù)者的接收，還要確保他們最基本的權(quán)利得到保護(hù)。

“臨時保護(hù)”的產(chǎn)生背景為九十年代初的前南斯拉夫難民危機(jī)。聯(lián)合國難民署在1992年的《對前南斯拉夫境內(nèi)人道主義危機(jī)的綜合應(yīng)對》中呼吁臨時保護(hù)的適用，并提到了其應(yīng)包含的幾點要素，包括接收入境、尊重不推回原則、基本的人權(quán)保護(hù)。⑧UNHCR,HCR/IMFY/1992/2,A Comprehensive Response to the Humanitarian Crisis in the for?mer Yugoslavia,24 July,1992,？http：//www.refworld.org/docid/438ec8aa2.html.（訪問時間：2016年11月5日）臨時保護(hù)的提議不僅彌補了1951年《關(guān)于難民地位的公約》（簡稱難民公約）的局限性，使更廣泛的人群被納入保護(hù)范圍，同時也迎合了當(dāng)時各國在處理難民問題上的僥幸心理。隨著庇護(hù)申請的逐年驟增和偷渡的日益猖獗，進(jìn)入九十年代的歐洲各國對難民不再如以往般寬容和慷慨。一方面，難民公約下的甄別和保護(hù)需要不菲的財政支出，另一方面，身份不明的外來者分享當(dāng)?shù)氐纳鐣＠凸ぷ鳈C(jī)會，引起各國民眾的不滿。在這樣的背景下，傳統(tǒng)的庇護(hù)國家紛紛采用調(diào)整難民甄別程序和將庇護(hù)申請者導(dǎo)流到其他國家的方式來減少庇護(hù)申請的數(shù)量。⑨Joan Fitzpatrick,Flight From Asylum：Trends Toward Temporary“Refugee”and Local Responses to Forced Migrations,Virginia Journal of International Law,Vol.35,Fall 1994,p30.這種對難民的排斥和對其保護(hù)的削減不僅在歐洲，也在世界其他地區(qū)蔓延，以難民公約為中心的傳統(tǒng)國際難民法似乎已無法保持難民與接受國之間的利益平衡。而臨時保護(hù)的出現(xiàn)，以一種更靈活的保護(hù)模式，在難民和接收國之間構(gòu)建了一種妥協(xié)。對于尋求庇護(hù)者來說，雖然臨時保護(hù)提供的權(quán)利有限，但其比難民公約的門檻低，處理速度快。對于接收國來說，雖然臨時保護(hù)意味著為更多人打開大門，但其比難民公約的標(biāo)準(zhǔn)低，還可以促使受保護(hù)者盡早回國。此外，在歐盟通過《臨時保護(hù)指令》之前，臨時保護(hù)的不確定性與隨意性使其看上去不像是法律責(zé)任，而更像是一種出于自愿的，偏政治性與人道主義救助性質(zhì)的保護(hù)，這也是臨時保護(hù)受到各國青睞的原因之一。⑩Joan Fitzpatrick,Temporary Protection of Refugee：Elements of a Formalized Regime,Ameri?can Journal of International Law,Vol.94,April 2000,p287.

二、《臨時保護(hù)指令》制定前的實踐及問題

在2001年歐盟對臨時保護(hù)進(jìn)行立法前，歐洲各國對臨時保護(hù)的適用千差萬別。這些實踐雖然在一定程度上化解了危機(jī)，卻也對難民的人權(quán)保護(hù)造成威脅甚至侵害。這使臨時保護(hù)是否能在國際難民法體系中發(fā)揮積極的作用，成為疑問。

（一） 前南斯拉夫危機(jī)下的臨時保護(hù)

九十年代初前南斯拉夫開始解體，戰(zhàn)亂不斷，出現(xiàn)了種族滅絕等眾多嚴(yán)重違反國際人道法的罪行。其中1992年爆發(fā)的大規(guī)模波黑戰(zhàn)爭不僅使歐洲局部陷入動蕩的局勢，也給歐洲各國帶來了相當(dāng)嚴(yán)峻的難民危機(jī)。據(jù)統(tǒng)計在1993年，前南斯拉夫的難民人數(shù)就達(dá)到了130萬，還不包括在其原境內(nèi)流離失所的人，最嚴(yán)重時“波斯尼亞戰(zhàn)前人口的一半都是非死既逃的狀態(tài)”。?US Committee for Refugee,World Refugee Survey,Washington DC：Immigration and Refugee Services of America,1994,p130.在這種嚴(yán)峻的情形下，“臨時保護(hù)”的概念被引進(jìn)，意在為需要救助的人員提供緊急有效的保護(hù)，同時提醒他們保護(hù)是“臨時”的，應(yīng)在戰(zhàn)爭結(jié)束后盡快返回來源國。

當(dāng)時歐洲各國還沒有統(tǒng)一的臨時保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)。在提供保護(hù)時，有的國家依照已有的法律，有的則針對性地制定了新的法律，總之是按照各自的國內(nèi)法給予標(biāo)準(zhǔn)不一的臨時保護(hù)。在哪個群體應(yīng)獲得臨時保護(hù)這個問題上，一些歐洲國家認(rèn)為只要是前南斯拉夫的公民就可以滿足條件，而另外一些國家則認(rèn)為只有那些來自特定區(qū)域，如沖突地區(qū)的公民才能獲得保護(hù)，還有些國家的保護(hù)措施只為傷病、老者、和戰(zhàn)俘等群體提供。?Morten Kjaerum,Temporary Protection in Europe in the 1990s,International Journal of Refu?gee Law,Vol.6,1994,p449.至于臨時保護(hù)與常規(guī)的庇護(hù)申請程序是什么關(guān)系，有些國家認(rèn)為只有放棄或撤回庇護(hù)申請才能享受臨時保護(hù)，有些國家則會在受保護(hù)人選擇臨時保護(hù)后暫停庇護(hù)的相關(guān)程序，還有些國家在臨時保護(hù)結(jié)束時自動為受保護(hù)人開啟庇護(hù)程序。在工作權(quán)、受教育權(quán)、與家人團(tuán)聚權(quán)、獲取社會補貼等權(quán)利問題上，歐洲各國也存在巨大差異。如在瑞士、西班牙和匈牙利，受臨時保護(hù)者有完全的工作權(quán)，而在丹麥和法國等國，這些群體無工作權(quán)，或其通向勞動力市場的渠道受到很大程度的限制。?Morten Kjaerum,Temporary Protection in Europe in the 1990s,International Journal of Refu?gee Law,Vol.6,1994,p453.

（二）實踐中顯露的問題

第一，臨時保護(hù)的權(quán)利問題。提供臨時保護(hù)的國家通常只提供非常有限的權(quán)利保護(hù)，雖然有時這是緊急情況下的權(quán)宜之計，但這些權(quán)利可能既無法滿足國際人權(quán)法的一般標(biāo)準(zhǔn)，也與《關(guān)于難民地位的公約》有所差距。如在前南斯拉夫危機(jī)中，一些國家并沒有給予被保護(hù)人與家人團(tuán)聚的權(quán)利，西班牙規(guī)定只有在非政府組織或有關(guān)人員資助的情況下受臨時保護(hù)者才有可能與家人團(tuán)聚，而德國和丹麥等國也不承認(rèn)受臨時保護(hù)者與家人團(tuán)聚的權(quán)利。然而根據(jù)《世界人權(quán)宣言》第16條，“家庭是天然的和基本的社會單元，并應(yīng)受社會和國家的保護(hù)”，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第17條以及《歐洲人權(quán)公約》第8條都對家庭相關(guān)的權(quán)利作出了規(guī)定。根據(jù)歐洲人權(quán)法院的判例，如果申請者無法在其他國家，包括其來源國，與家人團(tuán)聚，那么對家人團(tuán)聚權(quán)利的否認(rèn)就構(gòu)成對《歐洲人權(quán)公約》第8條的違反。?同上注,第452頁?？梢姡瑲W洲各國在提供臨時保護(hù)時可能忽略了其在國際和區(qū)域人權(quán)法體系下的義務(wù)。

臨時保護(hù)在權(quán)利方面的欠缺還會侵害符合難民公約的群體。受臨時保護(hù)者中很可能存在符合《關(guān)于難民地位的公約》的難民，這些符合狹義難民定義的人群，本應(yīng)享受公約下的所有權(quán)利，卻因未經(jīng)甄別而被劃入臨時保護(hù)的范圍。根據(jù)《關(guān)于難民地位的公約》，難民權(quán)利的多少取決于難民與庇護(hù)國關(guān)系的緊密程度。緊密程度可以大致分為以下幾個等級：（1）在一國的管轄權(quán)內(nèi)，（2）在領(lǐng)土內(nèi)，（3）合法在領(lǐng)土內(nèi)居留，和（4）經(jīng)常居留。其中“合法在領(lǐng)土內(nèi)”（lawfully present）的難民是指被庇護(hù)國允許停留的難民，持有國內(nèi)法要求的簽證或者居留證，無論停留時間長短、允許停留方式、停留場所、簽證或者居留證的種類。?劉國福：《國際難民法》,世界知識出版社2014年版,第350頁.理論上，當(dāng)一國決定對難民放棄甄別，或者因臨時保護(hù)而選擇暫停難民的甄別程序，這些難民仍屬于“合法在領(lǐng)土內(nèi)”的范疇，他們應(yīng)享有不被驅(qū)逐的實體與程序保護(hù)、與家庭團(tuán)聚、受基本教育、境內(nèi)遷徙自由和自由職業(yè)等權(quán)利。?James C.Hathaway,The Rights of Refugees under International Law,Cambridge,UK：Cam?bridge University Press,2005,p657.然而在大規(guī)模涌入的難民潮中，這些完全符合難民公約門檻的難民，卻會因為被貼上“臨時保護(hù)”的標(biāo)簽，而只能享受臨時保護(hù)下有限的難民權(quán)利。

有學(xué)者就認(rèn)為，在前南斯拉夫危機(jī)中，受保護(hù)者當(dāng)中的很多人如果走正常的庇護(hù)申請程序，是可以滿足公約下的難民定義的，因為他們大多是因宗教或國籍原因而逃亡的。?Morten Kjaerum,Temporary Protection in Europe in the 1990s,International Journal of Refu?gee Law,Vol.6,1994,p450.然而這些人一旦被歸入“臨時保護(hù)”，不僅權(quán)利會受到諸多限制，而且很難再申請到真正的難民地位。如在德國，受保護(hù)者雖然可以在享受臨時保護(hù)的同時提交庇護(hù)申請，爭取得到“難民”的認(rèn)證與待遇，但此機(jī)率非常渺茫。且1993年中旬德國就暫停了對波黑難民庇護(hù)申請的決定，導(dǎo)致1994年仍有將近2.5萬人的申請還在待定，不過就算是在1993年之前，德國對波黑難民申請的批準(zhǔn)率也只有1.9%。?Humanitarian Issues Working Group,Survey on the Implementation of Temporary Protection,8 March,1995,http：//www.refworld.org/docid/3ae6b3300.html.（訪問日期：2016年7月1日）相比之下，英國給予臨時保護(hù)者的權(quán)利與難民公約最貼近，不過那是因為英國只接收了7000人，而德國接收了35萬人。?Matthew J.Gibney,Between Control and Humanitarianism：Temporary Protection in Contem?porary Europe,Georgetown Immigration Law Journal,Vol.14,Spring 2000,p698.

第二，臨時保護(hù)的期限問題。說到保護(hù)期限，其實沒有一種難民保護(hù)是永久性的，《關(guān)于難民地位的公約》第1條就規(guī)定了六種難民身份終止的情形，包括“該人由于被認(rèn)為是難民所依據(jù)的情形不復(fù)存在而不能繼續(xù)拒絕受其本國的保護(hù)”等。因此，臨時保護(hù)具有時間限制是合法合理的，但至于期限的長短，和在什么情況下結(jié)束，這些問題一直備受爭議。1996年在波黑局勢尚未穩(wěn)定之時，德國就堅持表明不會延長臨時保護(hù)期限，受保護(hù)者會在原定時間遣返。此做法立即受到爭議與批評。有學(xué)者就指出，停戰(zhàn)協(xié)定雖已簽訂但波黑并不安全，時有民房被火力摧毀等事件發(fā)生，在這種狀況下就將難民遣返無疑是違反了不被推回原則。?James C.Hathaway,R.Alexander Neve,Making International Refugee Law Relevant Again：A Proposal for Collectivized and Solution-Oriented Protection,Harvard Human Rights Journal,Vol.10, Spring 1997,p123.不被推回權(quán)（refoulement）指任何尋求庇護(hù)的人不應(yīng)被推回其生命或自由受到威脅的領(lǐng)土邊界，且無論大規(guī)模涌入人員的數(shù)量或突發(fā)性如何削弱一國的資源、經(jīng)濟(jì)甚至政治狀況。?Goodwin-Gill GS,McAdam J,The Refugee in International Law,Oxford,UK：Oxford Univer?sity Press,3rd Edition,2007,p335.如果保護(hù)結(jié)束的過于草率，那么很可能使受保護(hù)人遭受不同程度的二次傷害，甚至?xí)匦曼c燃戰(zhàn)火。

聯(lián)合國難民署曾表示，臨時保護(hù)的結(jié)束需符合以下任一種條件：（1）經(jīng)客觀評估，造成逃亡的情形已結(jié)束，返回合理且可以保證安全與尊嚴(yán)；（2）被保護(hù)個人的身份已轉(zhuǎn)換，如獲得難民地位；（3）保護(hù)的責(zé)任已轉(zhuǎn)移到另一國，如在人道主義撤離或重新安置的情況下；（4）已找到永久解決方案。?UNHCR,“Roundtable on Temporary Protection：19-20 July 2012.International Institute of Humanitarian Law,San Remo,Italy：Summary Conclusions on Temporary Protection”,July,2012, http：//www.refworld.org/docid/506d908a2.html.（訪問時間：2016年11月5日）在具體實踐中，聯(lián)合國難民署會列出更具體的保護(hù)終止條件，如針對前南斯拉夫危機(jī)制定的遣返計劃協(xié)定就要求“人權(quán)保護(hù)機(jī)制的建立和運轉(zhuǎn)”，還建議在歐洲安全與合作組織認(rèn)定局勢可滿足選舉要求以前不要停止臨時保護(hù)。?Jean-Francois Durieux,Temporary Protection：Hovering at the Edges of Refugee Law,Nether?lands Yearbook of International Law,Vol.45,December 2014,p238.根據(jù)聯(lián)合國難民署和其他國際或區(qū)域組織提供的信息和建議，接受國有義務(wù)去觀察與評估來源國的人權(quán)狀況，確保來源國已不會對返回者構(gòu)成迫害或嚴(yán)重暴力的威脅。?Joan Fitzpatrick,The End of Protection：Legal Standards For Cessation of Refugee Status and Withdraw of Temporary Protection,Georgetown Immigration Law Journal,Vol.13,1999,p380.然而如果臨時保護(hù)的結(jié)束需要多方介入和長期觀察，那么保護(hù)期限也許會不確定地延長。這不僅會給接收國帶來壓力，對受保護(hù)者來說也并非樂事。受保護(hù)者常常會被限制在難民營或其他一些被劃分的區(qū)域，得到最低標(biāo)準(zhǔn)的補給，而戰(zhàn)爭的創(chuàng)傷，無法與家人團(tuán)聚的痛苦，無法自力更生，缺少甚至被禁止與外界的接觸，則使他們在身體和精神上飽受困擾。?Maciej Domanski,Insights from Refugee Experience：A Background Paper on Temporary Pro?tection,from James C.Hathaway,ed.,Reconceiving International Refugee Law,UK：Martinus Nijhoff Publishers,1997,P22-31.

第三，臨時保護(hù)后的返回問題。理想狀態(tài)下，受保護(hù)人在臨時保護(hù)身份即將結(jié)束，難民地位申請遭到拒絕或無法繼續(xù)停留的情況下，可以選擇自愿返回，這是一種庇護(hù)國和聯(lián)合國難民署都鼓勵的永久解決難民問題的方案。?劉國福：《國際難民法》,世界知識出版社2014年版,第358頁.但現(xiàn)實中受保護(hù)者可能因為種種因素而不愿再返回來源國，這時接收國就會采取不同措施。在前南斯拉夫危機(jī)中，德國就在1997年和1998年分別遣返了1000人和2021人，歐洲其他國家則在1998年強制遣返了共305人?Matthew J.Gibney,Between Control and Humanitarianism：Temporary Protection in Contem?porary Europe,Georgetown Immigration Law Journal,Vol.14,Spring 2000,p702.奧地利、丹麥、意大利和希臘，還曾用減少社會權(quán)利和經(jīng)濟(jì)待遇等方式來督促難民回國，這些負(fù)激勵措施難免會觸碰人權(quán)的紅線?？傮w來說，接收人員越多的國家越會傾向于制定專門臨時的遣返計劃，而接收人員較少的國家則通常會用現(xiàn)有體制尋找解決方案，即使遣返也不太嚴(yán)格。?Khalid Koser,Martha Walsh and Richard Black,Temporary Protection and the Assited Return of Refugees from the European Union,International Journal of Refugee Law,Vol.10（3）,1998,p456.有學(xué)者指出，其實不必過于擔(dān)心受保護(hù)者的返回問題，因為大部分難民還是愿意回到來源國，甚至在和平協(xié)議達(dá)成以前就冒險回去，這恰恰提高了臨時保護(hù)這個概念的生命力。?Manuel Angel Castillo,James C.Hathaway,Temporary Protection,Chapter from Reconceiving International Refugee Law,UK：Martinus Nijhoff Publishers,1997,P17.要讓受保護(hù)人不僅有動力還有能力返回來源國，接收國應(yīng)為受保護(hù)者提供足夠的信息，讓他們能正確判斷來源國的局勢，并給予他們一定的經(jīng)濟(jì)資助。拋開遣返，就地融合或重新安置也是一個選擇，不過這可能和大部分國家在給予“臨時”保護(hù)時的心理預(yù)期有所出入。

實踐中臨時保護(hù)的權(quán)利、期限、遣返等問題都構(gòu)成了人權(quán)隱患。這些問題引起了各國的反思，也促使了《臨時保護(hù)指令》的制定。

三、《臨時保護(hù)指令》的形成與適用前景

歐盟于2001年通過了《臨時保護(hù)指令》，對臨時保護(hù)進(jìn)行了規(guī)范與統(tǒng)一。然而《臨時保護(hù)指令》自制定后就遭到擱置，至今未被啟動。事實證明，優(yōu)化后的臨時保護(hù)體系雖然更接近國際難民法與人權(quán)法的標(biāo)準(zhǔn)，卻也因此失去了原有的生命力。

（一）歐盟對臨時保護(hù)的立法

在前南斯拉夫難民危機(jī)中，因缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各國給予的臨時保護(hù)差別很大，接收的難民數(shù)量也非常不平均。因此歐洲各國開始逐步建立統(tǒng)一的臨時保護(hù)體系，此努力也隨著歐洲一體化的進(jìn)程變成了現(xiàn)實。首先起到推到作用的是1993年生效的《馬斯特里赫特條約》。根據(jù)《馬約》，避難政策和移民政策屬于成員國的共同利益事務(wù)，成員國應(yīng)在此領(lǐng)域問題上進(jìn)行交流和磋商，并在其相應(yīng)的管理部門之間建立起合作。1997年歐盟委員會在此公約的基礎(chǔ)之上提出了有關(guān)臨時保護(hù)的聯(lián)合行動提議，希望可以對臨時保護(hù)者的各項權(quán)利進(jìn)行統(tǒng)一。根據(jù)修改后的提議，臨時保護(hù)不應(yīng)超過五年；婦女和兒童等弱勢群體應(yīng)享有與家人團(tuán)聚的特殊幫助；臨時保護(hù)期間，庇護(hù)申請可以被中止但通常不應(yīng)超過臨時保護(hù)開始后三年等。?Karoline Kerber,Temporary Protection in the Europe Union：A Chronology,Georgetown Immi?gration Law Journal,Vol.14,Fall 1999,p42-44.雖然行動提議并不能給各國帶來相應(yīng)的法律責(zé)任，但其促進(jìn)了各成員國對臨時保護(hù)的持續(xù)關(guān)注，為臨時保護(hù)的立法起到了鋪墊作用。

1997年簽署的《阿姆斯特丹條約》也極大地推動了臨時保護(hù)的統(tǒng)一?！栋⒓s》將難民與移民問題從原來的政府間合作提升到了歐盟層面，賦予了歐盟機(jī)構(gòu)在難民領(lǐng)域的權(quán)限。1998年12月歐盟的司法與內(nèi)政理事會通過《行動計劃》，以指導(dǎo)各國更好地履行《阿約》下的自由、安全和公正。?European Union,Action Plan of the Council and the Commission on How Best to Implement the Provision of the Treaty of Amsterdam on an Area of Freedom,Security and Justice（“Vienna Action Plan”）,3 December 1998,1999/C 19/01,http：//www.refworld.org/docid/3f5341ce2.html.（訪問時間2016年7月10日）.在此計劃下，制定臨時保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)被確定為“需盡快采取的措施”，足可見其重要性。1999年《阿約》生效，同一年在北約干涉下科索沃戰(zhàn)爭再次使大量民眾踏上逃亡之路。司法與內(nèi)政理事會在盧森堡召開會議討論科索沃危機(jī)，并就為科索沃難民提供臨時保護(hù)，盡快統(tǒng)一臨時保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)等問題達(dá)成共識。1999年十月，歐洲理事會在坦佩雷召開特別會議，強調(diào)各成員國在《阿約》下達(dá)成臨時保護(hù)協(xié)議的必要性。此會議促成了難民基金的成立，為成員國在臨時保護(hù)、人員遣送及安置等方面提供財政支持。?甘開鵬,《〈阿姆斯特丹條約〉與歐盟難民政策的發(fā)展》,載《云南財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2010年03期,第124頁.

2001年，歐盟終于通過了《給予大量流離失所者臨時保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則和促進(jìn)成員國在接納此類人員及承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的措施的指令》（簡稱《臨時保護(hù)指令》）。?EU Council Directive 2001/55/EC,On Minimum Standards for Giving Temporary Protection in the Event of a Mass Influx of Displaced Persons and on Measures Promoting a Balance of Efforts Between Member States in Receiving Such Persons and Bearing the Consequences Thereof,20 July 2001.根據(jù)此指令第4條，臨時保護(hù)的期限為一年，一般情況下可一次延長六個月，最多延長一年。此指令第三章則列出了成員國對臨時保護(hù)者的義務(wù)。除了統(tǒng)一臨時保護(hù)的期限和內(nèi)容，此指令還有兩項非常重要的價值。

（二）《臨時保護(hù)指令》的價值

第一，臨時保護(hù)可以將保護(hù)范圍最大化，為更多需要幫助的人提供救助，彌補《關(guān)于難民地位的公約》和歐洲現(xiàn)有法律框架的局限性。

國際層面，1951年《關(guān)于難民地位的公約》和1967年《關(guān)于難民地位議定書》是難民保護(hù)的淵源，也是構(gòu)建國際難民制度的核心文件。根據(jù)公約及其議定書，難民的定義為“有正當(dāng)理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于某一社會團(tuán)體或具有某種政治見解（而遭迫害）的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護(hù)的人；或者不具有國籍并由于上述事情留在他以前經(jīng)常居住國家以外而現(xiàn)在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人”。?1951年《關(guān)于難民地位的公約》第1條。由此可見，此定義僅將因畏懼“種族、宗教、國籍、屬于某一社會團(tuán)體或具有某種政治見解”這五種原因而遭迫害的人視為難民，并未包含如戰(zhàn)爭、沖突、武裝入侵、侵犯人權(quán)等這些當(dāng)代難民產(chǎn)生的主要原因，這使得能真正受益于此定義的人群范圍非常有限。?劉國福：《國際難民法》,世界知識出版社2014年版,第62頁。

歐洲層面，2011年歐盟制定了《關(guān)于第三國公民或無國籍人作為難民或需要國際保護(hù)人員的資格，關(guān)于統(tǒng)一的難民地位和滿足輔助性保護(hù)人員的地位，和給予保護(hù)的內(nèi)容》（簡稱《資格指令》）。?Council Directive 2011/95/EU,On Standards for the Qualification of Third Country Nationals or Stateless Persons as Beneficiaries of International Protection,for a Uniform Status for Refugees or for Persons Eligible for Subsidiary Protection,and for the Content of the Protection Granted（recast）,13 De?cember 2011；此指令的其前身為Council Directive 2004/83/EC,On Minimum Standards for the Quali?fication and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons who Other?wise Need International Protection and the Content of the Protection Granted,29 April 2004.雖然此指令在“難民”的定義上并未做過多擴(kuò)展，但其規(guī)定，對于那些不符合難民定義的人員，如其返回來源國將面臨“嚴(yán)重危害”（serious harm），包括國際或國內(nèi)武裝沖突對其生活或人身的嚴(yán)重危害，那么其仍可獲得指令下的輔助性保護(hù)。雖然此指令在一定程度上擴(kuò)充了受保護(hù)人群的范圍，但其復(fù)雜又自相矛盾的表述使其發(fā)揮的作用受到了影響。比如此指令第15條（c）款，其既要求武裝沖突所帶來的暴力是“無差別的”，又要求其是針對“個人”的，這兩者應(yīng)如何協(xié)調(diào)與解釋至今沒有答案。?2011年《資格指令》15（c）：Serious and individual threat to a civilian’s life or person by rea?son of indiscriminative violence in situations of international or internal armed conflict.這些問題使得各國在具體適用此條款時還是會拒絕相當(dāng)一部分因戰(zhàn)爭或武裝沖突而申請輔助性保護(hù)的人。?Meltem Ineli-Ciger,Time to Activate the Temporary Protection Directive：Why the Directive can Play a Key Role in Solving the Migration Crisis in Europe,European Journal of Migration and Law, Vol.18,2016,p24.

根據(jù)國際人權(quán)法，各國有義務(wù)不將他人送回可能面臨酷刑、不人道或侮辱對待的領(lǐng)土，這點對逃離戰(zhàn)爭、沖突和其他人權(quán)侵害的人群同樣適用。然而難民公約和歐盟的法律體系無法為這些人提供保護(hù)，只有《臨時保護(hù)指令》的覆蓋范圍才能彌補這個空缺。根據(jù)《臨時保護(hù)指令》的解釋，無法在安全且持久的狀態(tài)下返回來源國的第三國公民或無國籍者，尤其是因為武裝沖突，區(qū)域暴力，系統(tǒng)或廣泛的人權(quán)侵害而離開或被疏散的人群，都屬于受指令保護(hù)的“流離失所者”（displaced persons）。這個定義不僅涵蓋了狹義的“難民”，還包括了此次危機(jī)中最主要的人群，即因戰(zhàn)亂而逃離的人群。不過在個案中究竟哪些人可以得到保護(hù)，需要臨時保護(hù)機(jī)制啟動后由歐洲理事會來決定。

第二，《臨時保護(hù)指令》可以節(jié)省逐一難民甄別的時間和成本，減輕接受國的負(fù)擔(dān)，提高保護(hù)救助的效率。

因為《關(guān)于難民地位的公約》并未給出具體的甄別過程和標(biāo)準(zhǔn)，大部分國家都是自行建立難民甄別體系（Refugee Status Determination，簡稱RSD），逐一對提交難民地位申請的人進(jìn)行審查，判斷其是否符合公約的難民標(biāo)準(zhǔn)。?劉國福：《國際難民法》,世界知識出版社2014年版,第187頁。歐洲層面所提供的難民保護(hù)及輔助性保護(hù)也是建立在逐一甄別上。然而這種逐一甄別耗時耗力，且通常在大規(guī)模人員涌入的情形下變得不切實際，給接收國帶來巨大壓力。在此次的歐洲難民危機(jī)中，德國收到的庇護(hù)申請就從2014年的20多萬份增長到2015年的44萬份?EU,Asylum Statistics,http：//ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_statis?tics.（訪問時間2016年7月10日）在2016年，僅前四個月就有超過11萬的庇護(hù)申請者等待進(jìn)入德國邊界，其中9萬多人沒有甄別所需要的文件。?Germany’s Migrant Crisis Turns Into a Nightmare as 80%of Refugees Have No Documents, Daily and Sunday Express,July 9,2016, http：//www.express.co.uk/news/world/678083/Germany-migrant-crisis-80-per-cent-no-documentspassport-registration.（訪問時間：2016年11月5日）可見即使像德國這種難民甄別體系已相對成熟的國家，面對如此大量的申請也是力不從心。何況還有很多國家并沒有成熟的，甚至完全沒有難民甄別體系。這些國家缺乏相關(guān)立法，也缺少實踐的專業(yè)人員，根本沒有能力在緊急情況下對數(shù)以萬計的申請者進(jìn)行快速有效的逐一甄別。當(dāng)然，這些國家可以尋求聯(lián)合國難民署的幫助，不過難民署已被幾十個國家的難民甄別壓的不堪重負(fù)，其曾表示過自身的工作積壓會對難民的保護(hù)與幫助造成嚴(yán)重影響。?UNHCR,Refugee Status Determination,http：//www.unhcr.org/refugee-status-determination.ht?ml.（訪問時間：2016年7月10日）

相比之下，《臨時保護(hù)指令》無需逐一的難民甄別，其是通過確定具體需要保護(hù)的群體來給予保護(hù)的。此指令專門為大規(guī)模人員涌入的情形設(shè)置，而大規(guī)模人員涌入的定義為“大量來自一個國家或地區(qū)的流離失所者的涌入?！?2001年《臨時保護(hù)指令》第1章,第2（d）條。因此“一個國家或地區(qū)”是判斷大規(guī)模人員涌入是否成立，及確定受保護(hù)群體范圍的重要因素。如在此次難民危機(jī)中，通過海路抵達(dá)歐洲的難民大多來自敘利亞和伊拉克，也就是來自中東地區(qū)，那么《臨時保護(hù)指令》啟動后就可以針對這個群體提供保護(hù)，而無需對其中的每一個人進(jìn)行甄別。?Meltem Ineli-Ciger,Time to Activate the Temporary Protection Directive：Why the Directive can Play a Key Role in Solving the Migration Crisis in Europe,European Journal of Migration and Law, Vol.18,2016,p24.這種機(jī)制充分考慮了難民危機(jī)時逐一甄別的困難，可以避免成員國難民甄別體系的癱瘓，也可以在更短的時間內(nèi)為受保護(hù)人提供救助。

（三）《臨時保護(hù)指令》未被啟用的原因

《臨時保護(hù)指令》通過至今一直遭到擱置。2011年“阿拉伯之春”導(dǎo)致大量流離失所者抵達(dá)意大利，當(dāng)時各界就有啟動臨時保護(hù)的呼吁，但并未成功。?Bruno Nascimbene,Alessia Di Pascale,The“Arab Spring”and the Extraordinary Influx of People who Arrived in North Italy form North Africa,European Journal of Migration and Law,Vol.13, 2011,p346.2015年歐洲爆發(fā)規(guī)?？涨暗碾y民危機(jī)，一年內(nèi)光是通過地中海水路抵達(dá)歐洲的就有約一百萬人，巔峰時一個月內(nèi)到達(dá)希臘的人數(shù)就有21萬。?UNHCR,Regional Refugee and Migrant Response Plan for Europe（January to December 2016, Revision May 2016）,p10；Monthly Arrivals by Nationality to Greece,Italy and Spain（January-De?cember 2015）,p1,http：//reporting.unhcr.org/node/9919.（訪問時間2016年7月5日）向歐盟各國提交的庇護(hù)申請則從2014年的62萬多人激增到2015年的130萬，幾乎是1992年前拉斯拉夫危機(jī)時申請數(shù)量的兩倍。?EU,Asylum Statistics,,http：//ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_sta?tistics.（訪問時間2016年7月10日）2016年雖然情況有所緩和，但前七個月仍有約26萬多人抵達(dá)歐洲。?UNHCR,Europe's Refugee Emergency Response Update#29,p1,http：//data.unhcr.org/mediter?ranean/regional.php.（訪問時間2016年9月16日）面對如此洶涌的難民潮，聯(lián)合國難民署、學(xué)者、歐洲議會等紛紛呼吁臨時保護(hù)體系的啟動，然而歐盟各國仍無動于衷。?UNHCR,UNHCR's Proposals in Light of the EU Response to the Refugee Crisis and the EU Package of 9 September 2015,http：//www.unhcr.org/55f28c4c9.pdf；Cynthia Orchard,Dawn Chatty, High Time for Europe to Offer Temporary Protection to Refugees from Syria？,24 October,2014,http：// ohrh.law.ox.ac.uk/high-time-for-europe-to-offer-temporary-protection-to-refugees-from-syria/；Euro?pean Parliament,European Parliament Resolution on the Latest Tragedies in the Mediterranean and EU Migration and Asylum Policies,28 April,2015,http：//www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do？pu?bRef=-//EP//TEXT+MOTION+P8-RC-2015-0367+0+DOC+XML+V0//EN.（訪問時間：2016年11月6日）.《臨時保護(hù)指令》在最應(yīng)發(fā)揮作用時遭到冷遇，其原因可歸納為以下幾點。

第一，《臨時保護(hù)指令》的啟動程序要求復(fù)雜。此指令規(guī)定，根據(jù)成員國的請求，歐盟委員會可以提議啟動臨時保護(hù)體系，此提議應(yīng)包括對受保護(hù)群體的介紹，其規(guī)模的預(yù)期，和臨時保護(hù)開始的日期。?2001年《臨時保護(hù)指令》第5條。提議需經(jīng)歐盟理事會，在參考了流離失所者的情況和人數(shù)，實施臨時保護(hù)的可行性，各成員國、歐盟委員會和聯(lián)合國難民署提供的信息后，達(dá)成特定多數(shù)的同意。雖然特定多數(shù)這個要求并不算特殊，但在難民危機(jī)爆發(fā)時卻很難達(dá)成。因為除了危機(jī)中受到?jīng)_擊最嚴(yán)重的個別國家會支持，其他國家都會更情愿躲在都柏林體系下。根據(jù)《都柏林三號規(guī)章》，庇護(hù)申請者進(jìn)入的第一個歐盟成員國將負(fù)責(zé)審查其國際保護(hù)的申請。此規(guī)定使處于歐盟邊界上的成員國承擔(dān)了大部分的壓力，例如在此次危機(jī)中，希臘、馬耳他、意大利和保加利亞就因它們所處的地理位置而承擔(dān)了巨大的難民壓力。51E.R.Thielemann,How Effective are National and EU Policies in the Area of Forced Migra?tion？,Refugee Survey Quarterly,Vol.31（4）,2012,p33-34。除了這些國家會有啟動《臨時保護(hù)指令》的動力外，其他壓力較小的國家并不會有沖動支持這樣的決定，為自己帶來額外的負(fù)擔(dān)。不過此次難民危機(jī)中德國就主動承擔(dān)了額外的申請審查工作，并表示不再根據(jù)都柏林體系對敘利亞的庇護(hù)申請者進(jìn)行遣返。52Germany Drops EU Rules to Allow in Syrian Refugees,The Telegraph,August 24,2015, http：//www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/germany/11821822/Germany-drops-EU-rules-to-al?low-in-Syrian-refugees.html.（訪問時間：2016年11月6日）但是這種做法不僅讓德國自己陷入難民困境，也遭到其他歐盟國家的抗議，最后德國不得不申明恢復(fù)遵循都柏林體系。可見，雖然都柏林體系的合理性早就遭到了質(zhì)疑，但其對于不在難民危機(jī)第一線的國家來說，比《臨時保護(hù)指令》更具吸引力。因此有學(xué)者指出，除非不僅只有幾個國家的利益受到損害，《臨時保護(hù)指令》很難有機(jī)會得到實行，為了推動此指令在大規(guī)模人員涌入時的啟動，特定多數(shù)同意這項要求應(yīng)得到修改。53Meltem Ineli-Ciger,Revisiting Temporary Protection as a Protection Option to Respond to Mass Influx Situations,from Jean-Pierre Gauci,Mariagiulia Giuffré and Evangelia（Lilian）Tsourdi. eds。,Exploring the Boundaries of Refugee Law Current Protection Challenges,NL：Brill Nijhoff,2015, p197-217。就連歐盟自己對《臨時保護(hù)指令》的研究報告都指出，冗長繁瑣又不清楚的啟動程序是此指令至今未被啟用的主要原因之一，這種啟動程序會影響此指令最根本的目標(biāo)，即迅速緩解各國的庇護(hù)體系，并即刻對需要幫助的人員提供救助。54European Commission,Study on the Temporary Protection Directive Final Report,January 2016,http：//ec.europa.eu/dgs/home-affairs/e-library/documents/policies/asylum/temporary-protection/ docs/executive_summary_evaluation_tpd_en.pdf.（訪問時間：2016年11月6日）

第二，《臨時保護(hù)指令》對成員國的要求較高。相比各國混亂不一的臨時保護(hù)，此指令給予受保護(hù)者更寬泛且明確的權(quán)利，超過了歐盟2013年《接收國際保護(hù)申請人的標(biāo)準(zhǔn)指令》（簡稱《接收標(biāo)準(zhǔn)指令》）所提供的待遇，55Directive 2013/33/EU of the European Parliament and of the Council,Laying Down Standards for the Reception of Applicants for International Protection（recast）,26 June 2013。與《關(guān)于難民地位的公約》也更貼近。雖然這一點對受保護(hù)者極為有利，但對成員國來說也是一種負(fù)擔(dān)。

此指令下成員國的主要義務(wù)包括：（1）在臨時保護(hù)期間提供住處；（2）成員國應(yīng)幫助受保護(hù)者獲取進(jìn)入其領(lǐng)土所需的簽證，因情況緊急此程序應(yīng)盡量簡易；（3）向受保護(hù)者介紹臨時保護(hù)相關(guān)條款的文件；（4）對受保護(hù)者進(jìn)行登記；（5）允許受保護(hù)者被雇傭或自由職業(yè)；（6）如受保護(hù)者無足夠的資源，要確保其能獲取如社會福利、生活資料和醫(yī)療服務(wù)等必要的幫助；（7）向有特殊需要的受保護(hù)者，如無人陪同的未成年、經(jīng)歷過虐待、強奸或其他嚴(yán)重的心理、生理或性暴力的人，提供所需醫(yī)療或其他幫助；（8）向18歲以下兒童和青少年提供與成員國國民一樣的受教育途徑，也可以向受臨時保護(hù)的成年人提供進(jìn)入普通教育體系的途徑；（9）如受保護(hù)者家人在其他成員國，應(yīng)使其與家人團(tuán)聚；（10）盡快保證無人陪護(hù)的未成年人得到法律監(jiān)護(hù)或其他形式的代表。562001年《臨時保護(hù)指令》第8-16條。要在大規(guī)模人員涌入時保證這種標(biāo)準(zhǔn)并非易事，一旦啟動此程序，歐盟成員國需通過國內(nèi)法來履行指令下的義務(wù)。然而現(xiàn)實中，如希臘、意大利和匈牙利等國家，連《接收標(biāo)準(zhǔn)指令》所要求的保護(hù)都達(dá)不到，歐洲人權(quán)法院也在若干案件中對希臘和意大利的難民保護(hù)能力提出過嚴(yán)重質(zhì)疑。57M.S.S.v.Belgium and Greece,App no.30696/09,ECHR,21 January 2011；Tarakhel v.Swit?zerland,App no.29217/12,ECHR,4 November 2014；Sharifi and Others v.Italy and Greece,App no. 16643/09,ECHR,21 October 2014.

其中一個非?？陀^的影響因素就是保護(hù)所需的財政支出。試想希臘這種連自身經(jīng)濟(jì)狀況都堪憂的國家要如何為涌入的流離失者提供高標(biāo)準(zhǔn)且全面的保護(hù)。當(dāng)然，根據(jù)《臨時保護(hù)指令》，成員國可以得到歐洲難民基金的資助，但此種資助的數(shù)量和及時性都很難滿足成員國的需要。希臘從難民危機(jī)爆發(fā)以來就在請求歐洲難民基金的資助，其曾向歐盟請求4.8億歐元，但歐盟2016年的計劃只表明在未來三年會提供7億歐元給歐盟國家應(yīng)對難民涌入，其中具體給希臘的數(shù)字不明。58EU Unveils€700m Refugee Fund with Greece in Mind,Euobserver,2 March,2016,http：// euobserver.com/migration/132529.（訪問時間：2016年7月5日）不過就算是經(jīng)濟(jì)狀況比較好的發(fā)達(dá)國家，也未必有能力滿足《臨時保護(hù)指令》下的要求。據(jù)媒體報道，在此次難民危機(jī)中德國安置一個難民的年支出大約為1.2至1.3萬歐元，這里面包括了飲食起居，藥物，每月143歐的生活費，和雇傭教師等費用。59Taking in Refugees Will Cost Germany 10 Billion Euros During the Year 2015,The Brussels Times,6 September 2015,http：//www.brusselstimes.com/eu-affairs/4023/taking-in-refugees-will-costgermany-10-billion-euros-during-the-year-2015.（訪問時間：2016年7月5日）德國政府表示，至2020年德國就難民相關(guān)的支出將高達(dá)936億歐元。60German Government Plans to Spend 93.6 Billion Euros on Refugees by End 2020-Spiegel, Reuters,14 May,2016,http：//www.reuters.com/article/us-europe-migrants-germany-costs-idUSKCN 0Y50DY.（訪問時間：2016年7月5日）可見，任何保護(hù)都是有成本的，并不是所有國家都愿意或有能力為流離失所者投入如此大的開銷。

第三，《臨時保護(hù)指令》需要國家間的高度合作，這種合作主要體現(xiàn)在難民的分配方面。如前文所述，《都柏林三號規(guī)章》在現(xiàn)實中影響著各國的難民分配，但實際其并非是為難民的責(zé)任分?jǐn)偠O(shè)計，也不能平均合理的引導(dǎo)難民?！杜R時保護(hù)指令》則涉及了在難民分?jǐn)偡矫娴暮献?，并?guī)定“各成員國應(yīng)本著團(tuán)結(jié)的精神為滿足條件的人提供臨時保護(hù)”。然而這個合作機(jī)制最大的弱點就是建立在各成員國的自愿之上，各國其實都能拒絕分?jǐn)偛⒙暦Q其不能再接收臨時保護(hù)者了。61Meltem Ineli-Ciger,Has the Temporary Protection Directive Become Obsolete？An Examina?tion of the Directive and its Lack of Implementation in View of the Recent Asylum Crisis in the Mediter?ranean,from Céline Bauloz,Meltem Ineli-Ciger,Sarah Singer and Vladislava Stoyanova,eds。,Seeking Asylum in the European Union,UK：Martinus Nijhoff Publishers,2015,P225-246。

此次難民危機(jī)也充分體現(xiàn)出自愿合作并非易事。在難民人數(shù)激增之時，一些國家選擇了如封鎖邊界這樣簡單粗暴的方式來阻止難民入境，使申根協(xié)定受到極大挑戰(zhàn)，大量難民滯留邊境地帶，無法得到妥善的救助。難民分配方面，經(jīng)過長期討論才在2015年達(dá)成的難民分配協(xié)議，雖然是合作取得的一大進(jìn)展，但此協(xié)議并非建立在各成員國的自愿承諾之上，且分配極不平衡。大部分的壓力都集中在德國、法國和西班牙等少數(shù)幾個國家身上，且事后斯洛伐克等國還上訴歐洲法院要求取消強制分配。此次的難民攤派其實只占?xì)W盟人口的0.11%，62Migrant Crisis：EU’s Juncker Announces Refugee Quota Plan,BBC,9September,2015,http：// www.bbc.com/new/world-europe-34193568.（訪問時間：2016年7月5日）如果歐盟各國團(tuán)結(jié)一致，共同面對，那么每個國家所面對的難民壓力完全能控制在可承受的范圍之內(nèi)。然而各國越是推脫，難民問題越是無法得到妥善地解決?！杜R時保護(hù)指令》雖然極力倡導(dǎo)成員國之間的合作與團(tuán)結(jié)，卻并沒有建立起行之有效的難民分擔(dān)體系，這難免會使各國都擔(dān)心自己將成為獨自承擔(dān)最多責(zé)任的那一個。

第四，受保護(hù)者身份構(gòu)成復(fù)雜，會給接受國帶來多方面的隱患。在大量難民涌入之時，《臨時保護(hù)指令》對逐一甄別的省略雖然提高了保護(hù)的效率，卻也對接收國的社會穩(wěn)定和國家安全提出了挑戰(zhàn)。這個問題在恐怖襲擊逐年增加，國際反恐局勢持續(xù)緊張的大背景下尤為突出。2015年1月法國巴黎《查理周刊》的恐怖襲擊、2015年8月阿姆斯特丹至巴黎的高速列車槍擊事件等恐怖襲擊，都讓歐洲各國的反恐神經(jīng)緊繃。而此次難民危機(jī)形成本身就與恐怖組織“伊斯蘭國”的興起有密切聯(lián)系。“伊斯蘭國”在近幾年的發(fā)展態(tài)勢超過了“基地”組織，成為當(dāng)今世界安全的頭號威脅，據(jù)報道其計劃安排4000余名極端組織分子扮成難民潛入歐洲國家。63邵峰,《全球恐怖主義與反恐怖斗爭（2014-2015年）》,載李慎明,張宇燕主編,李東燕副主編：《全球政治與安全報告（2016）》,社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年,第104頁。可以想象，大量身份未經(jīng)甄別的異國人員涌入境內(nèi)，將給各接收國帶來巨大的安全隱患。2015年末法國巴黎再次發(fā)生恐怖襲擊，造成至少128人死亡，恐怖組織“伊斯蘭國”聲稱對此次襲擊事件負(fù)責(zé)。64《遭遇恐怖襲擊,法國進(jìn)入緊急狀態(tài)》,載《人民日報》2015年11月15日。事后法國出現(xiàn)多起反穆斯林事件，極端民族主義、種族主義和極右勢力上漲，民眾對難民的抵觸情緒爆發(fā)。不僅是恐怖襲擊，其他不法行為的發(fā)生也使難民受到排斥。德國科隆大規(guī)模性侵案件發(fā)生后，民眾的反難民情緒直線上升，紛紛呼吁加強邊境管控，嚴(yán)格審查入境人員，反對無護(hù)照難民入境。65《科隆性侵案成為德國收緊難民政策的導(dǎo)火索》,載《中國日報》2016年1月19日。數(shù)月后德國聯(lián)邦議院通過新的難民法案，決定進(jìn)一步收緊難民政策。

四、結(jié)語

臨時保護(hù)雖然最終從實踐走向了立法，但《臨時保護(hù)指令》的制定反而使其喪失了原本的活力。臨時保護(hù)的尷尬就在，其越是向國際難民法和國際人權(quán)法的標(biāo)準(zhǔn)靠攏，其吸引力也就越低。臨時保護(hù)最初所得到的重視，源于大規(guī)模人員涌入時為各國提供了一種低于《關(guān)于難民地位的公約》且更加靈活而隨意的保護(hù)措施。這種措施可以在困難時為接收國爭取過渡時間，為難民提供緊急幫助，但若不加規(guī)范地適用則會對現(xiàn)有的難民公約造成致命影響，成為各國降低難民保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的借口。但同時，難民公約確實存在局限性，且對一些國家來說要求過高，無法在大規(guī)模人員涌入的情形下實現(xiàn)。如果執(zhí)意堅持，可能會使尚未加入公約的國家失去參與的動力，而加入的國家也會在難民潮來襲時迫于現(xiàn)實的壓力而尋求其他臨時性的解決方案。

如果想繼續(xù)保留臨時保護(hù)，緩和其與公約沖突的局面，只能將大規(guī)模涌入情形作為《關(guān)于難民地位的公約》的克減條款（derogation clause），給成員國在公約下留出喘息的機(jī)會。66Jean-Francois Durieux,Temporary Protection：Hovering at the Edges of Refugee Law,Nether?lands Yearbook of International Law,Vol.45,December 2014,p247.聯(lián)合國難民署也曾表示，臨時保護(hù)可以和難民公約并存，因為當(dāng)大量人員涌入的情形直接影響到接收國的穩(wěn)定與安全，或者當(dāng)逐一甄別的工作量過于龐大以致不能有效實行，臨時保護(hù)可以最大化地救助需要保護(hù)的群體，那么這時對公約暫時性的克減與停止是可以允許的。67UNHCR,Discussion Paper,Roundtable on Temporary Protection 19-20 July 2012,http：//www. unhcr.org/506d85849.html.（訪問時間：2016年7月20日）這是聯(lián)合國難民署在討論臨時保護(hù)時第一次提到了對公約克減或損抑的可能。雖然這種解釋可以在保護(hù)難民公約體系的同時保留臨時保護(hù)，但也會帶來相應(yīng)的問題，比如《關(guān)于難民地位的公約》在制定時曾否定了締約國在遇到國家危機(jī)時可以克減的提議，那么為了臨時保護(hù)而克減是否有違公約制定時的初衷？其次，難民問題大多具有一定規(guī)模，且會對接收國的穩(wěn)定與安全造成影響，如此一來克減是否會成為處理難民問題的常態(tài)？還有，即使臨時保護(hù)得到了保留和統(tǒng)一，若沒有國家愿意使用該怎么辦？

可見，臨時保護(hù)雖然有其獨特的優(yōu)勢與價值，卻很難在規(guī)范與改進(jìn)后繼續(xù)保持吸引力，對難民公約也會造成侵蝕。歐盟的《臨時保護(hù)指令》，雖然是一種突破性的區(qū)域嘗試，卻也無法改變臨時保護(hù)在未來的窘境。

武文揚，中國社會科學(xué)院研究生院法學(xué)系博士生。