宋清潤

緬甸民盟新政府執(zhí)政以來“一帶一路”倡議下的中緬合作進(jìn)展與挑戰(zhàn)

宋清潤

緬甸地緣位置重要，資源豐富，發(fā)展前景看好，是中國周邊外交中的重要國家，是“一帶一路”重要沿線國家，也是域內(nèi)外國家爭相拉攏與合作的對象國。中緬山水相連，長期以“胞波”（兄弟）相稱。2011年，中緬建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，全國民主聯(lián)盟（民盟）政府2016年3月30日執(zhí)政以來，中緬關(guān)系繼續(xù)友好發(fā)展。中國推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)需要緬甸的支持與配合，而緬甸參與“一帶一路”倡議不僅會提振其經(jīng)濟發(fā)展，還有助于緬甸加快融入?yún)^(qū)域合作，提高國際地位。兩國在“一帶一路”合作上的政策溝通、基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通、資金融通、貿(mào)易暢通、民心相通等“五通”領(lǐng)域均取得一定進(jìn)展，互利互惠合作前景廣闊。但也面臨不少挑戰(zhàn)，而且，中緬推進(jìn)“一帶一路”合作也面臨他國日益激烈的競爭。

中國；緬甸；民盟政府；“一帶一路”；合作

緬甸國土面積約67.6萬平方公里，是中南半島面積最大的國家，是東南亞僅次于印尼的第二大國土面積國家。緬甸地緣位置重要，西南臨安達(dá)曼海，西北與印度和孟加拉國為鄰，東北靠中國，東南接泰國與老撾。由此可見，緬甸地緣位置重要，是連接中國和印度兩大國的國家，是連接?xùn)|南亞和南亞的唯一陸地樞紐國家，是中國經(jīng)陸路打通印度洋通道的最便捷國家。同時，緬甸具備良好的自然資源，可耕地面積約1800萬公頃，尚有400多萬公頃的空閑地待開發(fā)，石油、天然氣、煤、水利等資源豐富，又正在推進(jìn)國家轉(zhuǎn)型與對外開放，經(jīng)濟發(fā)展前景看好。①《緬甸國家概況》，中國外交部網(wǎng)站，2016年12月。http：//www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_ 676201/gj_676203/yz_676205/1206_676788/1206x0_676790/

緬甸是中國周邊外交中的重要國家，不僅是“一帶一路”的重要參與國，也是地區(qū)其他多個合作機制的重要成員國家，如緬甸是瀾滄江-湄公河合作機制的成員國之一，是中國-中南半島經(jīng)濟走廊的重要參與國，是中國-東盟互聯(lián)互通的重要參與國，是孟中印緬經(jīng)濟走廊建設(shè)的重要參與國，等等。而且，緬甸在一些地區(qū)合作機制中必不可少，如緬甸是孟中印緬經(jīng)濟走廊建設(shè)的連接樞紐國，如果緬甸北部地區(qū)的安全形勢持續(xù)不佳，走廊即便貫通，也較難暢通運行。

正因為緬甸如此重要，其也是域內(nèi)外國家爭相拉攏與合作的對象國。美國、歐盟、俄羅斯、印度、日本、東盟、澳大利亞等世界主要國家和組織均紛紛加強與緬甸的交往，加大對緬甸的合作力度，這些國家和組織拉攏緬甸的目的之一是力圖將緬甸打造成為制衡中國崛起的前沿國家之一，壓縮中國在周邊地區(qū)的戰(zhàn)略空間。同時，緬甸也奉行大國平衡外交政策，力爭與所有國家都交好，其在拓展對華友好合作的同時，有時也有意借此平衡中國在緬甸的過大影響力。

中緬兩國是山水相連的友好鄰邦，兩國人民之間的傳統(tǒng)友誼源遠(yuǎn)流長。自古以來，兩國人民就以“胞波”（兄弟）相稱。2011年，中緬建立全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，全國民主聯(lián)盟（民盟）政府2016年3月30日執(zhí)政以來，中緬關(guān)系繼續(xù)友好發(fā)展。中國推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)也需要緬甸的支持與配合，而緬甸參與“一帶一路”倡議不僅會提振其經(jīng)濟發(fā)展，還有助于緬甸加快融入?yún)^(qū)域合作，提高國際地位。當(dāng)然，中緬推進(jìn)“一帶一路”合作也面臨他國日益激烈的競爭。

據(jù)北京大學(xué)“一帶一路”五通指數(shù)研究課題組編撰的《2016年“一帶一路”沿線國家五通指數(shù)報告》，在沿線63個國家（指統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布指數(shù)的國家）中，緬甸排名第45，屬于“潛力型國家”。②2017年5月10日，北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士后陳藝元代表課題組在云南德宏州舉行的“首屆中緬智庫高端論壇的”上發(fā)布的數(shù)據(jù)，詳情請參見：《中緬智庫專家共談“一帶一路”與中緬關(guān)系兩國能從中找適合自己的“錦囊”嗎？》，載《金鳳凰報》［緬甸］（中文）2017年5月10日。中緬在“一帶一路”已經(jīng)開展合作，取得一些進(jìn)展，也暴露出一些問題，存在挑戰(zhàn)。

一、兩國在“一帶一路”建設(shè)中的進(jìn)展與問題

（一）兩國政策溝通取得一定成效，但問題與挑戰(zhàn)猶存

1.政策溝通取得一定效果

（1）中緬關(guān)系經(jīng)受住了緬甸2016年3月30日政府更迭的考驗，緬甸民盟新政府和中國政府相向而行，均努力確保雙邊友好關(guān)系持續(xù)發(fā)展，這是兩國當(dāng)前關(guān)于“一帶一路”合作的政策溝通較為順暢的重要基礎(chǔ)性保障。

民盟政府2016年3月30日宣誓就職后，外界一度擔(dān)心中緬關(guān)系會出現(xiàn)一定波折，或者是出現(xiàn)不確定性。因為民盟執(zhí)政給緬甸政治和外交帶來的沖擊是歷史性的、巨大的。在1962年3月至2016年3月的54年間，基本都是軍人或其代理人、代理政黨執(zhí)政，由軍人集團主導(dǎo)外交政策，不管是民盟，還是其他在野黨派組織、民眾，對外交決策與實施的影響總體較小。而且，民盟與西方政治理念相似，民盟在野時期受到西方長期支持，民盟贏得2015年11月大選并較為順利地執(zhí)政，西方支持也功不可沒。因此，有人擔(dān)心，民盟政府會否因此“親西疏華”？但民盟執(zhí)政一年多來，中緬關(guān)系總體保持友好發(fā)展的事實表明，兩國關(guān)系經(jīng)受住了民盟執(zhí)政所帶來的緬甸政府更迭的考驗。

一是，中緬建交以來總體友好，這是當(dāng)前中緬友好關(guān)系的基礎(chǔ)。中緬山水相連，是有著2210多公里邊境線的鄰居，因此，中緬自古至今有著紛繁復(fù)雜的關(guān)系，雙方既有長期友好時期，也有多次兵戎相見的對立時期。1954年6月，周總理訪問緬甸，與吳努總理共同倡導(dǎo)“和平共處五項原則”。此后至今，中緬關(guān)系盡管也存在這樣那樣的問題，但除1967年6月緬甸發(fā)生大規(guī)模排華事件導(dǎo)致兩國斷交三年多之外的極端不友好時期之外，總體上保持了友好關(guān)系。因為，鄰國不可選，我們必須友好相處。歷史上兩國總體友好，“胞波”情誼深厚。尤其值得指出的是，在緬甸語中，只有稱中緬關(guān)系為“胞波”（兄弟）。

二是，兩國當(dāng)前對彼此的利益需求密切。中國目前在緬甸的利益較多，主要有幾大方面。在經(jīng)濟層面，根據(jù)緬甸投資與公司管理局?jǐn)?shù)據(jù)，截至2017年6月30日（統(tǒng)計數(shù)據(jù)始于1988年），中國大陸和香港（下面數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑相同）累計對緬協(xié)議投資額（下同）約267.7億美元。③The Directorate of Investment and Company Administration，Myanmar，“Yearly Approved Amount of Foreign Investment（By Country）”，June 30，2017，http：//www.dica.gov.mm/sites/dica.gov.mm/files/ document-files/fdi_country_1.pdf.本文中所有中國對緬投資數(shù)據(jù)來源均為緬甸投資與公司管理局，是協(xié)議投資額數(shù)據(jù)。最新登錄日期：2017年7月10日。當(dāng)然，一些項目執(zhí)行投資合同時遇阻。因此，維護(hù)這些投資項目的安全及相關(guān)人員安全，是中國海外利益保護(hù)的重要內(nèi)容之一。而且，當(dāng)前及未來的一些中緬重大合作項目，如中緬油氣管道、萊比塘銅礦、達(dá)貢山鎳礦等中緬大合作項目，皎漂經(jīng)濟特區(qū)、中國（云南）與緬甸陸水聯(lián)運、跨境經(jīng)濟合作等正在規(guī)劃的大型合作項目，均涉及中國重要利益。在中緬邊境穩(wěn)定層面，中緬有著2210多公里的邊境線，滇緬邊境線占絕大部分，在邊境線的緬方一側(cè)的撣邦、克欽邦地區(qū)（也就是緬北地區(qū)），存在克欽獨立軍等多支少數(shù)民族地方武裝（民地武），克欽獨立軍等多支“民地武”與政府軍近年來經(jīng)常爆發(fā)沖突，至今未息，滇緬邊境安全存在隱患。加之，邊境兩側(cè)的黃賭毒等跨國犯罪猖獗。維護(hù)邊境穩(wěn)定，推進(jìn)兩國跨境合作，擴大邊貿(mào)，興邊富民，也是中國重大利益關(guān)切。在多邊層面，當(dāng)前，中國與東盟整體合作的推進(jìn)需要良好的中緬關(guān)系作為重要支撐之一。中國積極推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)，尤其是涉及東南亞、南亞的一些區(qū)域合作倡議或機制的推進(jìn)，也需要緬甸的支持與合作，如，孟中印緬經(jīng)濟走廊建設(shè)、中國-中南半島經(jīng)濟走廊建設(shè)、瀾滄江-湄公河合作機制建設(shè)、中國與中南半島經(jīng)濟走廊建設(shè)，等等。

對緬甸而言，不管是誰執(zhí)政，同樣均不能忽視中國對緬甸的重要性以及中緬合作對緬甸和平與發(fā)展的重要性。況且，昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟政府存在不少執(zhí)政難題，有些需要中國協(xié)助解決。在經(jīng)濟領(lǐng)域，緬甸基礎(chǔ)設(shè)施落后，電力短缺，物流成本高，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱。有些百姓不滿昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟政府經(jīng)濟發(fā)展成績不佳。世界銀行數(shù)據(jù)顯示，緬甸2016-2017財年（2016年4月1日至2017年3月31日）經(jīng)濟增速為6.5%，比上年低0.8%。緬甸官方數(shù)據(jù)還顯示，2016年通脹率約6.93%。同時，2016-2017財年，緬甸吸引的協(xié)議外資投資額達(dá)68億美元，超過預(yù)期指標(biāo)的60億美元，但比2015-2016財年的90億美元下降約30%。更令民盟政府頭疼和百姓苦不堪言的是，民盟執(zhí)政一年，緬幣貶值14%左右，物價高企。原因是政府財政赤字大、2016-2017財年貿(mào)易逆差50億美元、美元升值等。④《民盟執(zhí)政一年緬幣一跌再跌背后是“看不見的手”》，載《金鳳凰報》［緬甸］中文報2017年4月5日。另據(jù)國際貨幣基金組織2017年4月數(shù)據(jù)，緬甸2016年人均GDP僅1269美元，政府總債務(wù)占GDP約35.8%。⑤The International Monetary Fund，“World Economic Outlook Database，April 2017”，http：// www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/01/weodata/weorept.aspx？sy=2016&ey=2016&scsm=1&ssd=1&sort= country&ds=.&br=1&pr1.x=39&pr1.y=9&c=518&s=NGDP_RPCH%2CNGDPD%2CNGDPDPC%2CP?CPIPCH%2CGGXWDG_NGDP&grp=0&a=.

早在上屆鞏發(fā)黨政府時期中國已經(jīng)多年是緬甸最大貿(mào)易伙伴國，民盟執(zhí)政時期也是如此。同時，截至2017年6月底，中國累計對緬協(xié)議投資額約占緬甸吸引外資總額的1/3，長期是緬甸最大外資來源國，中國資金對緬甸基礎(chǔ)設(shè)施改善、經(jīng)濟增長、就業(yè)和民生改善等均有重要作用。⑥The Directorate of Investment and Company Administration，Myanmar，“Yearly Approved Amount of Foreign Investment（By Country）”，January 31，2017，http：//www.dica.gov.mm/sites/dica.gov. mm/files/document-files/fdi_country.pdf.昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟執(zhí)政后，也需要拓展對華經(jīng)濟合作，來加快發(fā)展緬甸。在民族和解與邊境穩(wěn)定方面，緬甸政府和政府軍與緬北多支“民地武”缺乏互信，矛盾尖銳，政府軍與佤邦聯(lián)合軍等部分“民地武”保持“冷和平”（盡管表面有些“友好”聯(lián)系），與克欽獨立軍等部分“民地武”長期處于“談不攏、打不贏”的尷尬局面。緬甸民族和解與和平進(jìn)程（尤其是靠近中緬邊境的緬北地區(qū)的和平進(jìn)程）需要中國發(fā)揮建設(shè)性作用，這是緬甸政府、政府軍和“民地武”的共識。在地緣政治與外交層面，緬甸也需要與中國倡導(dǎo)“一帶一路”倡議搞好對接，提升緬甸的地區(qū)地位。⑦這是作者與民盟智庫——貝達(dá)研究院學(xué)者、最大在野黨鞏發(fā)黨智庫——戰(zhàn)略與國際問題研究中心學(xué)者等緬甸人士2016年11月25日在仰光交流獲得的信息。

綜上所述，中緬兩國對彼此都有著較大的利益需求，互利互惠合作密切，合作也有地緣優(yōu)勢，非常便利，前景廣闊。這是當(dāng)前雙方友好關(guān)系的利益基礎(chǔ)。

三是，兩國當(dāng)前均對彼此采取友好交往政策。中緬外交理念有相似之處，兩國都是“和平共處五項原則”的倡導(dǎo)者，在地區(qū)和國際問題上有著相似看法，經(jīng)?；突ブχ袊?，不管緬甸政局如何變化，中國始終不干涉緬甸內(nèi)政，奉行對緬友好政策。

筆者在此重點分析昂山素季領(lǐng)導(dǎo)的民盟政府總體外交特點。而民盟整體外交狀況是分析當(dāng)前中緬關(guān)系的關(guān)鍵背景性因素，這是當(dāng)前就中緬關(guān)系而言一個新的重要變量。

民盟政府延續(xù)緬甸1948年獨立以來的“獨立、不結(jié)盟、積極的外交政策方向”，與鄰國、與世界所有國家都友好，緬甸要積極參與地區(qū)和國際事務(wù)，參與解決一些世界問題。昂山素季表示，緬甸地處東南亞和南亞的交匯點，地緣位置重要性使國家面臨許多地區(qū)性和全球性挑戰(zhàn)，民盟新政府要通過外交克服一些地緣政治挑戰(zhàn)，同時也要利用好地緣優(yōu)勢，為國家發(fā)展?fàn)幦「嗤獠恐С?，將地緣資源轉(zhuǎn)化為更多發(fā)展資源。⑧“STRENGTH OF THE PEOPLE：Myanmar to be made strong by using the strength of the people to push foreign policy”，The Global New Light of Myanmar，April 23，2016.由此可見，民盟新政府的外交政策總體以國家現(xiàn)實利益為核心出發(fā)點，而不是以意識形態(tài)劃界，民盟政府不會因為政治理念與西方相似而在外交政策上倒向西方，不愿配合美歐制衡或者擠壓中國的政策。只有盡可能在所有大小國間左右逢源，才會為緬甸發(fā)展?fàn)幦「鄧H資源，才符合緬甸國家利益。民盟政府在與西方國家等國際社會拓展外交關(guān)系的同時，奉行對華友好政策，是明智選擇。

昂山素季家族與中國早就有著不解之緣，昂山素季母親杜慶芝女士與周恩來、鄧穎超、宋慶齡等中國老一輩領(lǐng)導(dǎo)人有著深厚友誼，昂山素季幼時多次跟隨母親去中國駐緬大使館做客，至今還保存著當(dāng)時中國贈送給她的兒童唐裝。昂山素季母親1988年底去世后，鄧穎超親自發(fā)唁電，中國駐緬大使程瑞聲出席杜慶芝葬禮。總統(tǒng)吳廷覺父親敏杜溫是緬甸知名作家，是中緬文化交流的重要踐行者，吳廷覺自幼也對中國有所了解。這也一定程度上自然增加了兩位領(lǐng)導(dǎo)人對華友好情感。昂山素季2015年6月作為最大在野黨領(lǐng)袖率團訪華。但中國基本上給予其國家首腦的禮遇，中共中央總書記、國家主席習(xí)近平等領(lǐng)導(dǎo)人與之會晤。昂山素季當(dāng)時表示，緬中兩國是鄰居，而鄰居是不可選擇的，致力于兩國友好關(guān)系發(fā)展至關(guān)重要。⑨《習(xí)近平會見昂山素季一行》，載《人民日報海外版》2015年6月12日。緬甸社會輿論對此次訪問反響很好。

（2）民盟執(zhí)政后，兩國政府高層互動創(chuàng)了幾個“第一”或者“首次”，兩國在“一帶一路”倡議下的合作存在共識，多次進(jìn)行政策溝通，在其他雙邊領(lǐng)域合作也存在機制性溝通，在孟中印緬經(jīng)濟走廊、瀾滄江-湄公河合作、中國-東盟合作、亞歐首腦會議等多邊合作框架下也存在溝通合作渠道。

昂山素季是民盟政府實際最高領(lǐng)導(dǎo)人，因此，昂山素季對華關(guān)系表態(tài)代表緬甸官方立場。她和總統(tǒng)吳廷覺等緬甸新政府高層官員均表示支持“一帶一路”建設(shè)，與中方多次磋商合作事宜。

早在民盟執(zhí)政前，昂山素季就表示緬甸支持中國的“一帶一路”倡議。民盟贏得2015年11月8日大選后，11月17日，昂山素季在內(nèi)比都接受新華社記者專訪時表示：“我小時候就聽說過絲綢之路，很有藝術(shù)性，也很爛漫。她贊賞中方‘一帶一路’倡議，并希望倡議能夠取得有利各方的結(jié)果”。⑩“Myanmar to continue friendly policy toward China：Aung San Suu Kyi”，Xinhua News，Novem?ber 17，2015，http：//news.xinhuanet.com/english/2015-11/17/c_134826571.htm.2016年4月初，民盟新政府成立一周內(nèi)，應(yīng)緬甸外長昂山素季邀請，中國外長王毅訪緬，成為民盟新政府成立后首次到訪的外國高官，磋商兩國在新時期的合作事宜。這既顯示了兩國關(guān)系的密切，也顯示了中國對民盟新政府和緬甸轉(zhuǎn)型發(fā)展的支持。

昂山素季于2016年8月對中國進(jìn)行正式訪問，這是她出任國家顧問（也翻譯為國務(wù)資政）、外長后首次出訪東盟之外的國家，她并未將美國、日本或歐盟國家作為其出訪東盟之外的首站，在國際上還是引起一陣轟動。這說明緬甸新政府高度重視對華關(guān)系。訪問期間，中緬發(fā)布聯(lián)合新聞稿指出，“雙方就傳承中緬傳統(tǒng)友誼、推進(jìn)新時期中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系深入交換意見，達(dá)成重要共識。雙方重申將以兩國人民利益為重，從戰(zhàn)略高度和長遠(yuǎn)角度出發(fā)，推動中緬全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系不斷取得新進(jìn)展。雙方同意保持高層密切接觸傳統(tǒng)，加強戰(zhàn)略溝通，深化治國理政經(jīng)驗交流，進(jìn)一步密切各層級特別是政黨與民間的友好交往與合作。緬方歡迎中方倡導(dǎo)的‘一帶一路’和孟中印緬經(jīng)濟走廊合作倡議?！?《中華人民共和國和緬甸聯(lián)邦共和國聯(lián)合新聞稿（全文）》，新華網(wǎng)，2016年8月20日。http：//news.xinhuanet.com/2016-08/20/c_129243250.htm

2017年，兩國領(lǐng)導(dǎo)人在“一帶一路”合作上的高層溝通進(jìn)一步深化。緬甸聯(lián)邦共和國總統(tǒng)吳廷覺于2017年4月對中國進(jìn)行國事訪問，受到習(xí)近平主席等中國多位高層領(lǐng)導(dǎo)接見。雙方就鞏固中緬傳統(tǒng)友誼、深化兩國全面戰(zhàn)略合作深入交換意見，達(dá)成廣泛共識。吳廷覺表示，緬甸支持并愿積極參與“一帶一路”建設(shè)，加強雙方在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、邊境經(jīng)濟合作區(qū)等領(lǐng)域的重點項目合作，深化兩國人民友誼，密切國際地區(qū)事務(wù)中協(xié)調(diào)合作。?《習(xí)近平同緬甸總統(tǒng)吳廷覺舉行會談兩國元首一致同意推動中緬關(guān)系持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展》，新華網(wǎng)，2017年4月10日。http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-04/10/c_1120783868.htm習(xí)近平強調(diào)，中緬雙方要加強高層交往，深化治國理政經(jīng)驗交流，在涉及彼此核心利益的重大問題上相互支持。雙方要深化務(wù)實合作。中方贊賞緬方積極支持和參與“一帶一路”倡議，愿同緬方加強發(fā)展戰(zhàn)略對接，統(tǒng)籌推進(jìn)貿(mào)易、投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、農(nóng)業(yè)、水利、電力、金融、邊境經(jīng)濟合作區(qū)等領(lǐng)域合作，推動皎漂經(jīng)濟特區(qū)等雙方重點合作及有關(guān)互聯(lián)互通項目早日實施，推動中緬合作今后多向教育、農(nóng)村發(fā)展等緬民生領(lǐng)域傾斜。雙方要在聯(lián)合國、東亞合作、瀾滄江－湄公河合作等多邊場合加強協(xié)調(diào)。中方尊重緬甸走符合自身國情的發(fā)展道路，愿繼續(xù)為緬方推進(jìn)國內(nèi)和平進(jìn)程發(fā)揮建設(shè)性作用，與緬方共同維護(hù)中緬邊境地區(qū)安全穩(wěn)定。?同上。

4月10日，中緬雙方發(fā)表《聯(lián)合新聞公報》，公報指出：緬方支持“一帶一路”倡議，支持中方辦好“一帶一路”國際合作高峰論壇；雙方將繼續(xù)發(fā)揮好經(jīng)貿(mào)聯(lián)合委員會、農(nóng)業(yè)合作委員會、電力合作委員會等政府間合作機制作用，加強經(jīng)貿(mào)、農(nóng)業(yè)、電力、交通、產(chǎn)能等各領(lǐng)域互利合作，促進(jìn)共同發(fā)展，惠及兩國民眾。?《中華人民共和國和緬甸聯(lián)邦共和國聯(lián)合新聞公報（二〇一七年四月十日，北京）》，人民網(wǎng)，2017年4月11日。http：//world.people.com.cn/n1/2017/0411/c1002-29200722.html隨后，昂山素季5月中旬來華參加“一帶一路”國際合作高峰論壇，顯示緬甸高層切實支持“一帶一路”合作的推進(jìn)。綜上，自民盟政府上臺后至2017年5月，吳廷覺訪華一次、昂山素季訪華兩次，中國成為緬甸民盟政府高層兩個核心領(lǐng)導(dǎo)人合計出訪總次數(shù)最多的東盟外國家，兩國高層在“一帶一路”合作方面的政策溝通非常密集，推動著務(wù)實合作的開展。

（3）為落實兩國領(lǐng)導(dǎo)人達(dá)成的共識，在“一帶一路”等合作領(lǐng)域，兩國還舉行相關(guān)部門之間的具體政策溝通。如，2016年11月24日至25日，中緬外交國防2+2高級別磋商首輪會議在緬甸內(nèi)比都舉行，2017年2月7日，中緬第二次外交國防2+2高級別磋商在昆明舉行，本次會議由中國外交部副部長劉振民、軍委聯(lián)合參謀部副參謀長邵元明與緬甸外交國務(wù)部長覺丁、國防軍第一特戰(zhàn)局局長吞吞南共同主持。該機制會議議題較為廣泛，其中也討論兩國外交國防重要問題，如第二次會議指出，“雙方一致認(rèn)為妥善處理緬北問題，保持中緬邊境地區(qū)和平穩(wěn)定，對推進(jìn)新時期中緬全面戰(zhàn)略合作具有重要意義。為此，雙方同意繼續(xù)就緬北局勢保持密切溝通，進(jìn)一步加強邊境管理合作，共同致力于維護(hù)邊境地區(qū)安寧，促進(jìn)邊境地區(qū)發(fā)展，造福邊境地區(qū)民眾?！彪p方還商定2017年內(nèi)在中國再次舉行2+ 2磋商。

2017年1月12日，中國商務(wù)部副部長高燕與緬甸計劃財政部副部長貌貌溫在京共同主持召開中緬經(jīng)濟、貿(mào)易和技術(shù)聯(lián)委會第四次會議，就落實兩國領(lǐng)導(dǎo)人共識、加強在對接兩國發(fā)展戰(zhàn)略、邊境貿(mào)易、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、瑞麗-木姐跨境經(jīng)濟合作區(qū)、金融、農(nóng)牧業(yè)、替代種植、對緬援助、區(qū)域經(jīng)濟一體化等各領(lǐng)域務(wù)實合作深入交換意見，達(dá)成廣泛共識。

（4）緬甸民主化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，政治黨派和不同團體、階層的利益日益多元化，影響中緬關(guān)系和兩國“一帶一路”合作的利益攸關(guān)方也迅速變多。緬甸一些在野黨派和政要、知名智庫學(xué)者等表態(tài)支持中國“一帶一路”倡議，在兩國“一帶一路”合作方面，也發(fā)揮著促進(jìn)兩國政策溝通、學(xué)術(shù)交流等積極作用。

民盟智庫——貝達(dá)研究院負(fù)責(zé)人吳妙嚴(yán)瑙登2016年5月訪華時表示，感謝“一帶一路”倡議，民盟無論作為此前的反對派，還是作為現(xiàn)在的執(zhí)政黨，都贊賞該倡議。?筆者對吳妙嚴(yán)瑙登的訪談，地點北京，2016年5月7日。

在民盟2016年3月執(zhí)政后，鞏發(fā)黨從執(zhí)政黨成為最大在野黨。在鞏發(fā)黨執(zhí)政時期，其多位高層官員表示支持“一帶一路”倡議。吳登盛總統(tǒng)2014年11月來華出席“加強互聯(lián)互通伙伴關(guān)系對話會”時表示，緬甸贊賞中國提出建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的倡議，認(rèn)為這將為本地區(qū)乃至世界帶來和平、穩(wěn)定與繁榮。?《緬甸媒體：中方提議建設(shè)的“一帶一路”具有重大現(xiàn)實意義》，國際在線，2014年11月11日。http：//gb.cri.cn/42071/2014/11/11/6071s4761234.htm

中國國務(wù)院總理李克強2014年11月中旬赴緬甸參加?xùn)|亞峰會，并對緬進(jìn)行正式訪問，這也是緬甸在舉辦峰會期間安排的唯一一次外國首腦對緬甸的雙邊正式訪問。吳登盛與李克強總理座談時表示，緬甸支持并將積極參與孟中印緬經(jīng)濟走廊、“一帶一路”和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的建設(shè)，開展大項目合作，密切人文交流，推動兩國關(guān)系取得新發(fā)展。?《李克強同緬甸總統(tǒng)吳登盛舉行會談時強調(diào)全面提升中緬戰(zhàn)略合作水平兩國永做好鄰居、好朋友、好伙伴》，新華網(wǎng)，2014年11月14日。http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-11/14/c_ 1113257535.htm吳登盛2016年3月30日卸任總統(tǒng)后，仍是鞏發(fā)黨中央領(lǐng)導(dǎo)委員會的核心成員。8月11日，吳登盛在會晤中共中央對外聯(lián)絡(luò)部部長宋濤時表示，盡管鞏發(fā)黨政治地位發(fā)生變化，但支持緬中友好的立場不會改變。?《宋濤會見緬甸鞏發(fā)黨主席、前總統(tǒng)登盛》，中華人民共和國駐緬甸聯(lián)邦共和國大使館新聞，2016年8月1日。http：//www.fmprc.gov.cn/ce/cemm/chn/sgxw/t1389372.htm鞏發(fā)黨高層總體對華友好，該黨下野后，在緬甸政治中仍發(fā)揮著一定作用，并與中國共產(chǎn)黨保持著密切的黨際交流關(guān)系，與中國政府官員多次會晤，繼續(xù)推動兩國“一帶一路”合作。

緬甸少數(shù)民族聚居的邦及少數(shù)民族政黨也是影響兩國“一帶一路”合作的重要力量。比如，若開邦是中緬油氣管道的起點地區(qū)，是中緬正在磋商推動的皎漂經(jīng)濟特區(qū)合作項目所在地，因此，該地區(qū)主要政黨和政要在推動兩國重大互聯(lián)互通項目等“一帶一路”合作方面起著重要作用。緬甸重要少數(shù)民族政黨若開民族黨主席埃貌曾經(jīng)訪華，對華比較友好，與中國官員多次交流。他表示，中國倡導(dǎo)的“一帶一路”構(gòu)想是中國惠鄰的好舉措，能夠給周邊國家?guī)戆l(fā)展。?“Myanmar MP speaks highly of China-advocated‘Belt and Road’initiative”，Xinhua News，April 1，2015，http：//news.xinhuanet.com/english/2015-04/01/c_134117150.htm.他現(xiàn)在仍在推動若開邦及緬甸與中國開展更多“一帶一路”合作。

2.兩國政策溝通仍存在問題和挑戰(zhàn)

（1）中緬兩國高層領(lǐng)導(dǎo)達(dá)成了推動“一帶一路”合作的共識，這是兩國政策溝通的重大成果，但雙方在“一帶一路”合作的細(xì)致政策對接與具體合作方面，尚有不足。一方面，緬甸民盟從在野20多年的政黨一躍成為執(zhí)政黨，缺乏執(zhí)政經(jīng)驗，尤其是財經(jīng)部門的官員專業(yè)水平不高，而且，執(zhí)政團隊來自民盟、軍人、技術(shù)官僚等等多個黨派和階層，相互之間存在如何協(xié)調(diào)配合的問題。民盟政府執(zhí)政一年多以來，很大精力放在熟悉政策、改組前政府一些機構(gòu)高層成員等等方面，正在逐步出臺一些內(nèi)外發(fā)展新政策，但相關(guān)政策的細(xì)致化、科學(xué)化明顯不足，開展對外經(jīng)濟合作的視野不夠開闊。緬甸官員的市場經(jīng)濟意識不強，知識水平、能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于國際經(jīng)濟合作新時代的要求，對“一帶一路”的了解遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。這影響了民盟政府與中國在“一帶一路”合作具體領(lǐng)域的政策溝通。

另一方面，民盟政府重要決策全部須由昂山素季同意，部長們沒有多少重大決策權(quán)，司局級官員更是沒有決策權(quán)。昂山素季本人不長于發(fā)展經(jīng)濟，其主要精力又放在民族和解與和平問題、外交事務(wù)等方面，疲于應(yīng)付國家大小事務(wù)決策，對緬甸經(jīng)濟發(fā)展與對外合作的關(guān)注度不高，也難以做出細(xì)致、科學(xué)的政策指導(dǎo)。所以，緬甸政府高、中級別官員與中國政府、企業(yè)等主體在“一帶一路”合作細(xì)節(jié)方面的政策溝通有些困難。

（2）兩國在發(fā)展政策理念上存在一定“錯位”，這會影響兩國在“一帶一路”合作方面的政策溝通進(jìn)展及成效。

中國與緬甸在“一帶一路”大型合作中具有戰(zhàn)略性、前瞻性眼光，著眼于中緬雙方未來長期合作與兩國發(fā)展，但緬甸總體較為落后，實力有限，有時不能理解中國的一些發(fā)展經(jīng)驗和模式，或者暫時沒有太多意愿和利益驅(qū)動來與中國推進(jìn)很多大型合作項目。

緬甸民盟政府缺乏符合現(xiàn)代理念和長遠(yuǎn)眼光的財經(jīng)官員，而且，民盟政府任期5年，其很多政策主要著眼于五年后的競選連任問題，對6-10年乃至更長時期的國家長遠(yuǎn)發(fā)展不太關(guān)心，或者是有心無力。民盟政府主要考慮的是和國外的合作項目要盡量投入少、見效快，能很快增加就業(yè)和稅收，改善民生，為下次大選爭取民心。中國與緬甸的“一帶一路”合作項目則涉及一些鐵路、公路、港口、工業(yè)園區(qū)等投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、收益見效慢的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，對緬甸長遠(yuǎn)發(fā)展是利好，但緬甸財政困難，在基建方面的財政投入有限，擔(dān)心搞太多大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)會背上沉重債務(wù)包袱，短期也難以立竿見影地獲得項目利潤。?筆者2016年多次與緬甸學(xué)者吳哥哥萊、吳妙嚴(yán)瑙登等人士交流時獲得的信息。

（3）在中緬重大項目合作方面，在利益分配認(rèn)知與實際操作中，緬甸對華存在一定誤解，不少人認(rèn)為大型合作項目主要對華有利，結(jié)果是中國收益多，緬甸收益少。

緬甸一些官員認(rèn)為，中國提出的與緬合作的一些重大互聯(lián)互通項目，主要是考慮到中國經(jīng)過緬甸打通印度洋便捷通道等戰(zhàn)略利益考量，在路線設(shè)計、功能設(shè)計、發(fā)展收益、便民舉措等方面，對緬甸的發(fā)展利益有時考慮不夠，認(rèn)為是“中國獲利多、緬甸獲利少”，有時合作意愿不足。

比如，吳登盛政府時期，緬甸上屆議會授權(quán)中信集團為主的企業(yè)聯(lián)合體開發(fā)皎漂特區(qū)，但新上臺的民盟政府和本屆議會重視發(fā)展仰光地區(qū)，緬日合作建設(shè)的仰光迪洛瓦經(jīng)濟特區(qū)初顯成效。緬甸對中國重視建設(shè)的緬甸西海岸若開邦的皎漂經(jīng)濟特區(qū)并未投入較多精力和資源，2016年底，緬甸重組土瓦、皎漂經(jīng)濟特區(qū)管理委員會，皎漂特區(qū)建設(shè)延遲到2018年初才能實施。再如，中國計劃與緬甸探討建設(shè)云南瑞麗至緬甸皎漂的大通道乃至經(jīng)濟走廊建設(shè)，緬甸認(rèn)為這主要符合中國戰(zhàn)略利益，通道路線與緬甸伊洛瓦底江核心經(jīng)濟帶（曼德勒—仰光的沿線地區(qū)）“交集”不多。?筆者2016年多次與緬甸學(xué)者吳哥哥萊、吳妙嚴(yán)瑙登等人士交流時獲得的信息。

（4）盡管昂山素季強調(diào)鄰居不可選，中緬必須搞好合作，但緬甸封建時期曾是中南半島強國，有著較強的民族自尊心和自豪感，中緬實力差距愈發(fā)懸殊造成緬甸對華防范心理有所增強，而這種狀況未來較難消除。

根據(jù)國際貨幣基金組織2017年4月的數(shù)據(jù)，2016年，中國GDP約11.2萬億美元，緬甸GDP僅約663.2億美元。?引用自國際貨幣基金組織2017年4月發(fā)布的世界經(jīng)濟展望數(shù)據(jù)庫（World Economic Out?look Database，April 2017），The International Monetary Fund）中的數(shù)據(jù)：其中，中國經(jīng)濟數(shù)據(jù)網(wǎng)址：http：//www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/01/weodata/weorept.aspx？sy=2016&ey=2016&scsm=1&ssd= 1&sort=country&ds=.&br=1&pr1.x=73&pr1.y=7&c=924&s=NGDPD&grp=0&a=，緬甸經(jīng)濟數(shù)據(jù)網(wǎng)址：http：//www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2017/01/weodata/weorept.aspx？sy=2016&ey=2016&scsm=1&ssd= 1&sort=country&ds=.&br=1&pr1.x=39&pr1.y=9&c=518&s=NGDP_RPCH%2CNGDPD%2CNGDPDPC% 2CPCPIPCH%2CGGXWDG_NGDP&grp=0&a=.最新登錄日期：2017年7月14日。中緬GDP絕對值差距大，兩者年度增量的絕對值差距越來越大，雙方綜合實力不對稱狀況愈發(fā)明顯。而且，截至2017年6月30日，中國對緬協(xié)議投資總額超過緬甸2016年GDP的1/3。中國與緬甸是有著2210多公里的邊境線，地緣相近，雙方實力對比懸殊等因素所引發(fā)的問題也在凸顯，這是未來雙方關(guān)系將長期面臨的挑戰(zhàn)。按照地緣政治學(xué)理論，國家間的相互影響力存在“距離衰減原理”，即通常而言，國家間距離越近，彼此之間的影響就越大、越直接，反之亦然，對于小國而言，毗鄰大國或強國是否對其友好，對小國的損益很大。?沈偉烈主編，陸俊元等撰稿：《地緣政治學(xué)概論》，國防大學(xué)出版社2005年版，第197-191頁。中國作為緬甸最大的鄰國，其一舉一動在緬甸所引發(fā)的反應(yīng)常比美國、日本等較遠(yuǎn)大國舉動在緬甸所引發(fā)的反應(yīng)要強烈。這些因素都會持續(xù)影響雙方對彼此的認(rèn)知和利益界定，尤其是影響緬甸對華認(rèn)知。緬甸需要通過拓展與其他大國合作來在一定程度上平衡中國影響力，其對華既合作、又提防的糾結(jié)心態(tài)愈發(fā)突出，這會影響雙方關(guān)系發(fā)展，影響兩國在“一帶一路”合作方面的政策溝通。?Brantly Womachk，China and Vietnam：The politics of Asymmetry（New York：Cambridge Uni?versity Press，2006）.pp17-18.

（5）影響中緬政策溝通的主體明顯增多，各方利益訴求多元化，導(dǎo)致兩國政策溝通的難度有所增大，效率有時不盡如人意，或者是政策溝通后的執(zhí)行難度有所增大。

在軍政府20多年的統(tǒng)治時期，緬甸公民社會發(fā)展很弱，政府主導(dǎo)對華外交政策制定與執(zhí)行，在野黨、民間組織、大眾、媒體等較難對軍政府施加影響。但是，2011年緬甸加快民主轉(zhuǎn)型以來，五年進(jìn)行一次大選，民意對政府決策的影響很大。近年來，緬甸公民社會發(fā)展迅速，社會迅速多元化，各種利益群體的訴求迸發(fā)，民間組織非?；钴S。目前，政府和執(zhí)政黨、軍方、在野黨（含緬族政黨和少數(shù)民族政黨）、非政府組織、國營媒體和私營媒體（甚至是外國媒體）、社會精英、大眾等等，均可以影響緬甸的對華政策。而且，政府只是緬甸對華政策制定和執(zhí)行中的重要主體，但其愈發(fā)受到多方力量的牽制。在緬甸，不僅執(zhí)政黨、政府和議員要尊重民意，其他在野政黨也需要尊重民意，否則，政黨想要執(zhí)政和生存，都會面臨困難。在緬甸，諸多利益群體的理性、不理性的對華利益訴求與觀點，以及不同群體的局部利益或短期利益，往往會影響緬中雙邊關(guān)系大局以及兩國在“一帶一路”合作方面的政策溝通。尤其是，緬甸軍政府以及軍政府扶持的民選的吳登盛政府時期，緬甸和中國有很多大型基礎(chǔ)設(shè)施、能源、礦產(chǎn)等方面的大項目合作，而緬甸民間存在著較強的反軍方情緒，并把反對軍方利益的情緒投射到中國身上，加之，中緬大項目合作確實集中在緬甸資源、能源領(lǐng)域，個別企業(yè)確實在占地、拆遷、環(huán)保、社會責(zé)任等方面存在問題。即便是民盟執(zhí)政以后，上述因素仍在影響緬甸與中國在涉及“一帶一路”合作方面的大項目洽談與實際推進(jìn)。

（6）緬甸智庫和學(xué)者對“一帶一路”的研究還有些欠缺，難以向政府提出足夠細(xì)致、可行的對華合作建議。緬甸政府在“一帶一路”合作方面獲得的智力支撐不足，會影響其決策與政策執(zhí)行。

由于緬甸曾經(jīng)遭受軍政府半個多世紀(jì)的獨裁統(tǒng)治，曾經(jīng)遭遇過西方20多年的孤立與制裁，導(dǎo)致國家發(fā)展長期滯后，國際關(guān)系領(lǐng)域的智庫和研究機構(gòu)少，規(guī)模小，經(jīng)費不足，研究人員水平也存在不足，缺乏水平高的研究中國的機構(gòu)，對中國和“一帶一路”的細(xì)致研究不多。民盟2016年3月30日執(zhí)政后，民盟智庫——貝達(dá)研究院一度較為活躍，但2016年11月，民盟研究部門負(fù)責(zé)人兼貝達(dá)研究院院長吳妙嚴(yán)瑙登因在媒體上公開侮辱緬甸國防軍總司令而被指控犯罪，正在法院受審，該院其他人員能力有所欠缺，機構(gòu)運轉(zhuǎn)和研究事務(wù)遭遇打擊。

因此，緬甸智庫、高校也只能向政府提供一些粗淺的關(guān)于“一帶一路”合作的分析和建議，難以非常細(xì)致和到位，而且，緬甸智庫研究人員勢必經(jīng)常受到西方詆毀“一帶一路”倡議的輿論影響，受到西方抹黑中國輿論的影響，智庫運作還受到西方資金支持，他們可能在“一帶一路”研究方面獲得扭曲乃至錯誤的信息，得出一些錯誤結(jié)論。

（7）西方在緬甸源源不斷植入其理念與規(guī)則，這勢必長期影響中緬“一帶一路”合作。緬甸從官到民，很多人崇拜西方政治模式、經(jīng)濟科技成果、公民社會發(fā)展與治理、科教文衛(wèi)發(fā)展水平、企業(yè)管理等方面的成就，有些人甚至對西方有著盲目崇拜，認(rèn)為西方的東西就是好的。緬甸目前運行的民主體制基本是仿效西方政治理念和制度設(shè)計。不管前任吳登盛政府，還是現(xiàn)在的民盟政府，由于緬甸整體落后，人才匱乏，缺乏自主設(shè)計國家全方位發(fā)展規(guī)劃的能力，在一定程度上依賴西方專家為緬甸設(shè)計政治轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟社會等諸多領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃，甚至直接照搬西方的一些理念和規(guī)則。尤其是昂山素季和民盟高層，他們很多人長期深受西方理念影響，長期得到西方支持，非常信奉西方理念。昂山素季本人更是長期在西方學(xué)習(xí)和生活，近年來聘請歐美人或者是西方籍的緬甸人等擔(dān)任顧問，在政治運作、和平進(jìn)程、經(jīng)濟社會發(fā)展等領(lǐng)域經(jīng)常聽取西方專家建議。西方專家則有了更便利的條件向緬甸源源不斷地輸出西方的政治理念、經(jīng)濟規(guī)則、環(huán)保理念、資源保護(hù)理念、征地拆遷領(lǐng)域的權(quán)利理念、公民社會發(fā)展理念、企業(yè)社會責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)等等理念和規(guī)則，以長期影響緬甸發(fā)展，以利西方拓展對緬合作，限制中國與緬甸合作。當(dāng)前，西方理念和規(guī)則，對緬甸官員和民眾的滲透日深，影響日甚。

緬甸和中國談經(jīng)貿(mào)合作時，磋商“一帶一路”合作時，也經(jīng)常采用西方理念和標(biāo)準(zhǔn)與中方對接，難免時而與中國發(fā)展與合作理念出現(xiàn)錯位乃至沖撞。在一定程度上，緬甸日益盛行的“西方規(guī)則性壁壘”阻礙了中緬合作發(fā)展，阻礙了中緬在“一帶一路”合作方面的政策溝通。

（二）在設(shè)施聯(lián)通方面，有些可喜進(jìn)展，但也存在不少挑戰(zhàn)

基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是中緬在“一帶一路”合作中的優(yōu)先領(lǐng)域。中緬不僅邊境兩側(cè)的民眾往來密切和邊貿(mào)興旺，而且，兩國整體經(jīng)貿(mào)合作、人員往來也日益增多。同時，中緬也同是瀾滄江—湄公河合作機制、孟中印緬經(jīng)濟走廊等地區(qū)多邊合作機制的成員國。因此，中緬的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通不僅對提升兩國全方位合作十分重要，對地區(qū)互聯(lián)互通與共同發(fā)展也十分重要。

中緬互聯(lián)互通近年來取得了一些進(jìn)展。一是，兩國在邊境幾個邊貿(mào)口岸附近的道路橋梁狀況近年來有所改善，互聯(lián)互通水平逐步提升。曼德勒-臘戌-木姐是中緬兩國最主要的邊境貿(mào)易通道，但是由于該通道上時常發(fā)生交通堵塞現(xiàn)象，所以，緬甸相關(guān)部門將擴寬原路線經(jīng)常堵車的路段，還正計劃另行建設(shè)一條四車道的新柏油馬路，力求比原有的路線短，并且還更安全，為邊境貿(mào)易車輛提供便利，推動中緬兩國經(jīng)濟貿(mào)易的發(fā)展，也會推動更多外資進(jìn)入緬甸，為國家的經(jīng)濟發(fā)展，注入新的增長點。中國已經(jīng)在中緬邊境城市瑞麗轄區(qū)瑞麗江附近的弄島鎮(zhèn)，建設(shè)了高速公路。中緬上述跨境公路未來有可能實現(xiàn)對接。

二是，中緬陸水聯(lián)運項目有所推進(jìn)。近年來，云南省加快中緬陸路水路通道的規(guī)劃和建設(shè)，構(gòu)建三條交通走廊，即：中國昆明-中國瑞麗-緬甸曼德勒-緬甸皎漂、中國昆明-中國瑞麗-緬甸伊洛瓦底江-緬甸仰光（中緬陸路水路聯(lián)運通道）、中國昆明-中國盈江-緬甸密支那-印度雷多，加強公路、鐵路、水路通道交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動中緬交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推進(jìn)運輸便利化和人員、貨物過境自由化，推動此區(qū)域合作的發(fā)展。?王曉峰，榮蓉，吳怡杏：《云南努力推動中緬交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通》，國際在線，2015年8月24日，http：//gb.cri.cn/42071/2015/08/24/8171s5077577.htm。

在中緬陸水聯(lián)運方面，部分路段已經(jīng)取得進(jìn)展。比如，2016年1月，云南龍瑞高速公路建成通車，這是云南重點推進(jìn)的出境國際大通道之一。該公路起于保山市龍陵縣，與保龍高速公路相連，途經(jīng)德宏州芒市，止于瑞麗市姐勒。該公路該項目建成通車后，標(biāo)志著我國杭州至瑞麗這條東西高速公路大通道全面貫通，大大提高運輸效率。龍瑞高速公路建成后將可從瑞麗出境，經(jīng)瑞麗至緬甸八莫公路，再從八莫下水伊洛瓦底江直達(dá)仰光、印度洋，實現(xiàn)規(guī)劃中的中緬陸水聯(lián)運通道。?《龍瑞高速公路全線建成試通車》，云南網(wǎng)，2016年1月6日，http：//dehong.yunnan.cn/html/ 2016-01/06/content_4103823.htm。這條陸水聯(lián)運大通道在中國可以連接和輻射中國西部云南到東部浙江等多個省份，在緬甸可以輻射從北到南的大片地區(qū)，未來如果能夠持續(xù)順暢運營，必將成為中緬經(jīng)貿(mào)與人員往來的“大通道”，成為中緬“一帶一路”合作的“大動脈”之一。

云南德宏州是中緬邊境的重要地區(qū)，三面與緬甸接壤，是中緬輸油輸氣管道的入境首站。該州擁有畹町和瑞麗兩個國家級一類口岸，章鳳和盈江兩個國家級二類口岸，該州多頭并舉，積極推進(jìn)與緬甸的互聯(lián)互通工作，共建設(shè)和修復(fù)中緬互聯(lián)互通公路十多條，總里程700多公里。德宏州還與對應(yīng)的緬甸撣邦等地方政府和特區(qū)管理機構(gòu)及交通部門加強協(xié)調(diào)溝通，建立了定期會晤制度，積極推進(jìn)中緬兩國間的跨境便利運輸，擴大兩國車輛跨境運輸?shù)幕顒臃秶屯Ａ羝谙蕖＜訌娭芯捊煌ɑA(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，推進(jìn)運輸便利化和人員、貨物過境自由化，對中緬兩國邊境地區(qū)發(fā)展乃至兩國整體經(jīng)濟發(fā)展均有好處，帶動雙方貿(mào)易、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游、餐飲等諸多產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中緬互利共贏發(fā)展之路將越走越寬廣。?《云南努力推動中緬交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通》，國際在線，2015年8月24日。http：//gb.cri. cn/42071/2015/08/24/8171s5077577.htm

三是，在資源能源設(shè)施聯(lián)通方面，截至2017年4月，中緬石油天然氣管道已經(jīng)全部實現(xiàn)輸氣、輸油，管道每年都免費在沿途向緬甸卸載一些油氣供緬甸使用，中緬還將合作在沿途建設(shè)石化廠。同時，中國積極推進(jìn)與緬甸的電力聯(lián)網(wǎng)、電力貿(mào)易和電源建設(shè)。上述項目有利于我國提升能源安全，有利于中緬在能源領(lǐng)域提升互利互惠合作，有利于增加緬甸的電力、油氣供應(yīng)，有利于區(qū)域能源網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與市場發(fā)展，有利于瀾滄江-湄公河次區(qū)域合作的發(fā)展，有利于孟中印緬經(jīng)濟走廊建設(shè)的推進(jìn)。

四是，在跨境通訊光纜建設(shè)方面，云南連接緬甸的中緬光纜傳輸系統(tǒng)已經(jīng)建成，提升了兩國的通信互聯(lián)互通水平。這些項目對中緬全方位合作以及瀾滄江-湄公河合作均有重要支撐作用。

不過，兩國基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通也存在挑戰(zhàn)。一是，緬甸財政收入少，財政赤字大，國家總體債務(wù)高，對中緬跨境基礎(chǔ)設(shè)施的投入有限。民盟政府因為限制玉石等出口，導(dǎo)致出口收入和稅收收入減少。同時，由于農(nóng)產(chǎn)品、礦產(chǎn)品等初級產(chǎn)品國際價格總體低迷，導(dǎo)致緬甸稅收收入也比前政府時期有所減少。因此，緬甸投入國內(nèi)民生和基礎(chǔ)設(shè)施的資金都捉襟見肘，在推進(jìn)與中國的互聯(lián)互通方面，投入力度有限，技術(shù)水平有限，人才也不足，機械設(shè)備匱乏，主要靠中國方面出人、出錢、出設(shè)備。總之，在中緬跨境互聯(lián)互通方面，如果只是云南修路到了緬甸邊境，而緬甸方面因為受到多種因素制衡，不能一一對接的話，那么，兩國互聯(lián)互通就會出現(xiàn)遲滯，有些路就成為“斷頭路”，效果勢必大打折扣。

二是，緬甸公民社會發(fā)展迅速，民眾權(quán)利意識迅速上升，在征地、拆遷、環(huán)保、企業(yè)社會責(zé)任、勞工權(quán)益等方面的訴求甚多，甚至達(dá)到苛刻的程度，導(dǎo)致中緬在建設(shè)重要跨境鐵路、公路和經(jīng)濟走廊等方面存在一定難度，各種成本較高，進(jìn)度有時較慢，也不利于中緬合作進(jìn)度與氣氛。

三是，云南對瑞麗-緬甸皎漂（西海岸）的跨境大通道建設(shè)積極，但昂山素季和民盟政府似乎對此不太感興趣，或者暫時緬方難以積極配合實施建設(shè)，因為這個項目耗時長久、耗資巨大、容易產(chǎn)生征地拆遷糾紛，民盟政府本屆任期難以看到多少項目收益，反而擔(dān)心項目會引發(fā)部分民眾抗議和社會不穩(wěn)定。

四是，由于緬甸在1962年3月至2011年3月曾經(jīng)經(jīng)歷軍人長期統(tǒng)治，因此，整個社會，從官員到商人、百姓，缺乏現(xiàn)代經(jīng)濟理念，對國際經(jīng)濟合作知識了解不多，對現(xiàn)行的一些國際合作方式缺乏必要了解，這也影響中緬一些大型合資合作項目的推進(jìn)。比如，緬甸缺乏資金來投資重大項目，而建設(shè)-運營-移交（即BOT）模式的合資合作項目是目前符合緬甸當(dāng)前發(fā)展國家的吸引外資方式之一，尤其是對于緬甸發(fā)展大型水電站、重大基礎(chǔ)設(shè)施等項目。中國有些企業(yè)也希望按照國際規(guī)則，以對緬甸較為優(yōu)惠的BOT模式來與緬甸開展合資合作，讓緬甸最終成為合資合作項目的最大收益方，因為這些項目在運營二三十年左右后，最終由緬甸運營。比如，2014年7月，緬方宣布，中緬曾經(jīng)磋商多年中緬皎漂-昆明鐵路工程計劃擱淺，除了日本攪局、鐵軌寬窄標(biāo)準(zhǔn)較難達(dá)成一致等因素之外，筆者2014年7月正在緬甸做學(xué)術(shù)交流，與時任吳登盛總統(tǒng)首席政治顧問吳哥哥萊聊起此事。他說，緬甸人對BOT模式不太理解，不太接受，擔(dān)心中國公司在運營鐵路二三十年后，交給緬甸的是一個基本廢棄的鐵路，緬甸無法再從中獲益。筆者聽到此話時感到詫異，回答說，中企運營鐵路時必然精心維護(hù)，不可能最后交給緬甸一個破舊鐵路，因為中企在世界上很多國家都要開展合作項目，需要維護(hù)國際聲譽。

五是，在緬甸北部的撣邦和克欽邦多地，政府軍與克欽獨立軍、果敢同盟軍、德昂民族解放軍等多支“民地武”沖突仍在持續(xù)，短期難以結(jié)束，實現(xiàn)徹底和平尚需時日，因此，中緬邊境穩(wěn)定也會遭受影響，仍會時而有緬甸邊民入境云南避難。緬北撣邦和克欽邦與云南、西藏接壤，是中緬跨境基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通以及孟中印緬經(jīng)濟走廊基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通的必經(jīng)之地。緬北部分地區(qū)沖突綿延不斷，短期難以完全平息，打打談?wù)劦木骄扯唐跓o法破解，直接或間接威脅部分中緬大型跨國基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的安全，影響部分項目的順利建設(shè)或者安全運行。這種狀況仍將持續(xù)一段時間。

六是，緬甸西部的若開邦是緬甸佛教徒與穆斯林（主要是羅興亞人，也譯為羅興伽人）矛盾尖銳、時而爆發(fā)流血沖突，難民較多，2016年10月和11月還發(fā)生過恐怖主義襲擊軍警事件，緬甸仰光、曼德勒等多地也發(fā)生過教派沖突。而若開邦局勢不穩(wěn)，給中緬油氣管道順暢運營蒙上陰影，也使中緬正在規(guī)劃中的若開邦皎漂經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)存在地區(qū)安全隱患。

綜上所述，緬北克欽邦、撣邦和若開邦是中緬油氣管道、多座水電站、皎漂經(jīng)濟特區(qū)（規(guī)劃中）等兩國多個大型合作項目所在地或途經(jīng)地，因此，中緬多個大型合作項目的直接或間接的安全隱患不容忽視。

（三）貿(mào)易暢通方面，有喜有憂

一方面，中緬邊境貿(mào)易（邊貿(mào)）發(fā)展有些積極進(jìn)展。近年來，中緬雙方加快邊境貿(mào)易區(qū)的物流、快速通關(guān)、邊貿(mào)貨幣結(jié)算及促進(jìn)邊貿(mào)轉(zhuǎn)大貿(mào)工作等方面進(jìn)行合作，以促進(jìn)兩國貿(mào)易持續(xù)、快速發(fā)展。尤其是，2016年和2017年，為促進(jìn)中緬邊境貿(mào)易，中緬磋商建設(shè)中國瑞麗-緬甸木姐跨境經(jīng)濟合作區(qū)，逐漸展開相關(guān)可行性研究，編制合作區(qū)實施方案和建設(shè)規(guī)劃。兩國邊貿(mào)及正常貿(mào)易的發(fā)展未來總體向好。

據(jù)緬甸商務(wù)部數(shù)據(jù)，緬甸2016-2017財年（2016年4月1日至2017年3月31日），緬中邊貿(mào)達(dá)59.71億美元，較上一財年增加了2100萬美元。2016-2017財年，受緬北撣邦武裝沖突影響，緬中邊貿(mào)木姐口岸交通要道屢次中斷，邊貿(mào)下跌，木姐口岸的貿(mào)易創(chuàng)匯下跌了2.9億美元，但清水河、甘拜地等其他邊貿(mào)口岸則基本未受沖突影響，這些口岸的邊貿(mào)額則相對往年有較大增加。?《上財年緬中邊貿(mào)穩(wěn)步增加》，載《金鳳凰報》［緬甸］中文報2017年4月24日。

此外，中緬總體貿(mào)易發(fā)展還有其他利好因素。比如，2017年3月初，沈陽中盟自貿(mào)投資發(fā)展有限公司與緬甸KMA集團簽署合作協(xié)議，共同投資建設(shè)緬甸仰光金融大廈項目。該項目位于仰光市中心城區(qū)，投資10億元人民幣，規(guī)劃建筑面積9萬平方米，項目于同年4月開工建設(shè)，計劃在兩年內(nèi)建成并投入使用。項目建成后，將吸引中國、緬甸及其他東盟國家從事金融、國際貿(mào)易、互聯(lián)網(wǎng)等行業(yè)的企業(yè)入駐，形成緬甸的金融貿(mào)易中心圈，成為沈陽乃至東北地區(qū)向緬甸等東盟國家產(chǎn)能輸出的基地。?《中緬雙邊貿(mào)易園緬甸主體項目仰光金融大廈4月開工》，載《遼寧日報》2017年3月8日。

但另一方面，在貿(mào)易暢通與邊貿(mào)口岸互聯(lián)互通方面，也存在一些挑戰(zhàn)，存在一些亟需解決的問題。

一是中緬總體貿(mào)易存在的問題較多，失衡現(xiàn)象較重，需要提振貿(mào)易量，優(yōu)化貿(mào)易結(jié)構(gòu)。按照中國商務(wù)部的數(shù)據(jù)，中緬2016年貿(mào)易額下降?中國商務(wù)部網(wǎng)站對中緬貿(mào)易的統(tǒng)計數(shù)據(jù)時間為每一自然年度，緬甸則采用財年的統(tǒng)計方法，因此，兩國統(tǒng)計的方式和數(shù)據(jù)有些出入，但是，兩國數(shù)據(jù)都基本反映某一時期兩國貿(mào)易的基本態(tài)勢，這是基本無誤的。，全年兩國貿(mào)易額122.8億美元，同比負(fù)增長18.6%，而中國順差卻達(dá)40.9億美元。而且，緬甸對華常年是貿(mào)易逆差，雙方貿(mào)易結(jié)構(gòu)也失衡，緬甸對華出口主要是農(nóng)副產(chǎn)品、能源、礦產(chǎn)品、玉石等初級產(chǎn)品，自華主要進(jìn)口工業(yè)品。?

二是緬北地區(qū)形勢不穩(wěn)，是中緬邊貿(mào)暢通的安全威脅。如上文所述，由于緬北沖突常年爆發(fā)，木姐-姐告等滇緬邊境幾個貿(mào)易口岸經(jīng)常受到?jīng)_突波及，有時被迫暫時關(guān)閉，兩國貿(mào)易流通頻遭影響。這種狀況未來仍會時常發(fā)生。緬中邊境線的緬甸一側(cè)邊境線和邊境口岸，部分由緬甸政府和政府軍控制，部分則由緬北多支“民地武”分別控制。這種狀況導(dǎo)致緬甸各個口岸管理不太一致，加之緬甸政府及“民地武”中均有很多腐敗人員，在口岸及口岸附近道路的吃拿卡要現(xiàn)象普遍。中方企業(yè)、車輛、人員需要多頭應(yīng)付，人財物方面的成本都有所增高，效率也降低，影響兩國經(jīng)貿(mào)合作和人員往來。

三是在邊境口岸通關(guān)方面，緬甸口岸的電子化、信息化程度尚有待提高，兩國海關(guān)在信息互換、監(jiān)管互認(rèn)、執(zhí)法互助、檢驗檢疫、認(rèn)證認(rèn)可、標(biāo)準(zhǔn)計量、統(tǒng)計信息等方面的雙邊合作尚待提升，兩國的通關(guān)規(guī)則和手續(xù)辦理尚不能完全一致化和一體化，通關(guān)成本尚有待降低，通關(guān)能力尚有待提升。這些因素就影響通關(guān)效率，影響了物流、人流數(shù)量。

四是兩國邊境非法貿(mào)易猖獗。由于中緬2210多公里邊境線基本沒有鐵絲網(wǎng)、隔離墻等障礙物，很多地方缺乏大山、溝壑、大河等天然隔斷，便道多、小道多，邊境管控也存在上述一些問題，邊境兩側(cè)合法、非法的往來均密切，人口販賣現(xiàn)象突出，邊境兩側(cè)人員到對方國家“打黑工”的現(xiàn)象突出。中國經(jīng)濟比緬甸經(jīng)濟發(fā)達(dá)，對很多商品的需求甚大。因此，緬甸的大米等糧食、牛、玉石、礦產(chǎn)、木材、毒品、武器等物資非法運往中國的現(xiàn)象普遍，它們?nèi)狈戏ǖ耐P(guān)手續(xù)或檢驗檢疫手續(xù)，這不僅損害了中緬正常貿(mào)易秩序和邊境地區(qū)社會治安，損害了中國的國家形象，損害了中緬關(guān)系，也給云南等中國多地的民眾的健康帶來威脅。

五是兩國邊境貿(mào)易通道目前路況不佳，擁堵嚴(yán)重，這些因素影響了兩國物流效率，是邊貿(mào)發(fā)展的瓶頸之一。中緬運輸車輛跨境到對方國土后，可以行駛的地理范圍有限，時間期限也短，經(jīng)常需要對方國家換車接貨、接人，再接著運輸?shù)綄Ψ絿也煌貐^(qū)。這種狀況既增加成本，還影響運輸效率，影響兩國邊貿(mào)和人員往來。

（四）資金融通方面，中國對緬協(xié)議投資總量較大，因為緬甸商機增多，市場增大，但雙方在投資方面仍存在問題

一是，中國近年來對緬投資增速不盡人意，一些大型合作項目的推進(jìn)遇到不暢，甚至遭遇挫折。緬甸2015-2016年財年（2015年4月1日至2016年3月31日），中國對緬投資額約為33.24億美元，在緬甸2016-2017財年（2016年4月1日至2017年3月31日），中國對緬投資額約為7億美元，同比下降較大。?The Directorate of Investment and Company Administration，Myanmar，“Yearly Approved Amount of Foreign Investment（By Country）”，March 31，2017，http：//www.dica.gov.mm/sites/dica.gov. mm/files/document-files/fdi_yearly_by_country.pdf.最新登錄日期：2017年7月6日。其主要原因是，緬公民社會興起，工會增多，工人權(quán)益訴求高，并受反華的西方非政府組織和媒體挑唆，其對中資的抗議言行較多，一些重大投資合作項目落實出現(xiàn)問題，如，密松電站長期被擱置建設(shè)、萊比塘銅礦長期遭遇抗議、皎漂經(jīng)濟特區(qū)項目遲遲難以開工等因素導(dǎo)致中企擔(dān)心對緬投資（增資）的安全。尤其是，2017年2月23日，緬甸仰光一間中資服裝廠發(fā)生打砸搶劫事件，數(shù)百名罷工工人沖進(jìn)廠內(nèi)，搶劫多名中國籍工人的財物，并一度短暫禁錮7名中國籍工人。此事引發(fā)轟動，對中企負(fù)面影響較大。此外，在緬甸出現(xiàn)了一些“職業(yè)性的示威組織者”，這些人專門煽動、組織工人罷工、示威，或者向工人傳授罷工、示威經(jīng)驗，待一批工人通過示威提高待遇后，這些“職業(yè)性的示威組織者”從中獲得“提成”，再“轉(zhuǎn)戰(zhàn)”其他企業(yè)。還有一些工人或者民眾中的示威者，拿了西方組織的錢，經(jīng)?？棺h萊比塘銅礦等中緬大型合作項目。

二是，中緬在投資和融資理念上存在差異，這與緬方缺乏現(xiàn)代商業(yè)理念有關(guān)。中緬多個重大投資合作項目（如水電、鐵路等）采取建設(shè)-運營-移交（即BOT模式）模式，這原本對缺少資金的緬甸而言是個好的發(fā)展模式，但有些緬甸人仍覺得中方在這種合作模式下獲益多，且有些人誤認(rèn)為，中方數(shù)十年經(jīng)營期滿后，留給緬甸的是個破舊的項目，緬甸很難再度長期使用和獲利。

三是，如前文所述，1988年至2017年6月，緬方吸引的外資總量與緬甸2016年GDP大致持平，這說明緬甸經(jīng)濟對外資依賴較大，而且，緬甸政府債務(wù)較高。同時，緬甸金融體系落后、脆弱，現(xiàn)代化、國際化水平低，大額跨國資金流通不暢。證券市場剛剛起步，目前只允許本國少量企業(yè)上市，中企或者中緬合資企業(yè)要在緬甸證交所上市融資，短期較為困難。民盟執(zhí)政以來緬幣貶值幅度較大，2016年通脹率約10%。?The International Monetary Fund，“World Economic Outlook Database，October 2016”，http：// www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/02/weodata/weorept.aspx？pr.x=62&pr.y=12&sy=2016&ey=2017&sc?sm=1&ssd=1&sort=country&ds=.&br=1&c=518&s=NGDP_RPCH%2CNGDPD%2CNGDPDPC%2CP?CPIPCH%2CLUR%2CGGXWDG_NGDP&grp=0&a=.中國與緬甸在推進(jìn)“一帶一路”合作中，一些大型基礎(chǔ)設(shè)施合作項目工期長、成本高、回本周期長，而緬甸償債能力差，這也增加了我國企業(yè)、資本在緬甸推進(jìn)項目時的風(fēng)險。緬甸還經(jīng)常將中國貸款與日本貸款和援助的優(yōu)惠條件比較，認(rèn)為中國貸款利率較高，不愿使用。

（五）民心相通方面，出現(xiàn)一些積極進(jìn)展，但挑戰(zhàn)和問題也較多

人文交流與民心相通是中緬關(guān)系中日益重要的方面，也是雙方領(lǐng)導(dǎo)人積極推動的雙邊關(guān)系發(fā)展領(lǐng)域。比如，2017年4月10日，中國國家主席習(xí)近平在會晤來訪的緬甸總統(tǒng)吳廷覺時表示，雙方要豐富兩國人文合作內(nèi)涵，加強文化、教育、青年、衛(wèi)生、旅游、媒體、宗教等人文領(lǐng)域交流合作，不斷夯實兩國友好民意基礎(chǔ)。?《習(xí)近平同緬甸總統(tǒng)吳廷覺舉行會談兩國元首一致同意推動中緬關(guān)系持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展》，新華網(wǎng)，2017年4月10日。http：//news.xinhuanet.com/politics/2017-04/10/c_1120783868.htm

一方面，“一帶一路”倡議提出以來，兩國人文交流等領(lǐng)域出現(xiàn)積極進(jìn)展，持續(xù)推動民心相通，這是兩國關(guān)系發(fā)展日益重要的內(nèi)容之一。由于緬甸民間不少人對中國投資和中企的印象不佳，在緬北民族和解問題上對中國有誤解，有些人誤認(rèn)為中國有人幕后支持緬北“民地武”去對抗緬甸政府，而中國人對“緬北沖突經(jīng)常波及中國邊境安全和人員安全”也有所不滿，因此，兩國的民間機構(gòu)與有識之士近年來做了大量的工作來改善中緬民間認(rèn)知，加強民間往來，引導(dǎo)兩國大眾對彼此形成積極認(rèn)知，為中緬關(guān)系穩(wěn)定發(fā)展保駕護(hù)航，為兩國拓展在“一帶一路”上的合作創(chuàng)造良好氣氛。一些中國企業(yè)和民間政府組織重視在當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)和社會責(zé)任，積極開展減貧、環(huán)保和人道主義救援工作，一定程度上改善了中國企業(yè)在緬甸的國家形象。

在民間交流高端對話方面，2014年3月13日，第二屆中國—緬甸民間交流圓桌會在仰光舉行，兩國與會代表就兩國民間加強交往交流、采取共同行動、推進(jìn)務(wù)實合作等議題進(jìn)行了交流討論。2016年5月上旬，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院舉辦中緬智庫學(xué)者對話會，探討民盟政府執(zhí)政后兩國關(guān)系發(fā)展。2017年5月中旬，云南社科院和德宏州中緬關(guān)系研究所共同舉辦“首屆中緬智庫高端論壇”，兩國智庫學(xué)者就深化兩國“一帶一路”合作等問題展開細(xì)致討論。此外，2014年7月底，由云南大學(xué)、察哈爾學(xué)會、仰光大學(xué)等聯(lián)合在云南大學(xué)舉辦緬甸問題國際學(xué)術(shù)研討會，緬甸總統(tǒng)首席政治顧問哥哥萊等緬甸知名政要、專家，以及美國、印度等國的學(xué)者與會，會議在增加中緬學(xué)術(shù)交流與智庫專家學(xué)者往來方面發(fā)揮了巨大的“正能量”。

2016年，中國商務(wù)部全部出資，為緬甸各部門、各行業(yè)培訓(xùn)各類人員759人，涵蓋教育、文化、醫(yī)療、經(jīng)濟、貿(mào)易、金融、行政管理、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、通訊、航空、能源、媒體、警務(wù)、法律、環(huán)保、城市管理、漢語、災(zāi)害預(yù)防與管理等各個領(lǐng)域。緬方提供的數(shù)據(jù)顯示，中國是為緬甸提供短期培訓(xùn)最多的國家，培訓(xùn)人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他國家。除商務(wù)部外，中國其他部門也在積極為緬甸開展培訓(xùn)。中國每年通過政府獎學(xué)金、中國商務(wù)部獎學(xué)金和其他各類獎學(xué)金安排緬甸學(xué)員赴華學(xué)習(xí)，2016年安排了108名學(xué)員赴華攻讀大學(xué)本科、研究生和博士學(xué)位。?《2016年中國商務(wù)部為緬培訓(xùn)759人》，載《金鳳凰報》［緬甸］中文報2017年1月16日。

另一方面，民心相通也存在挑戰(zhàn)與問題。盡管當(dāng)前中緬人文交流取得一定進(jìn)展，但兩國民間交流主渠道還是官方或半官方的，真正的民間的直接往來還是有所不足，人文交流的規(guī)模、層次、廣度與深度等等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能符合中緬關(guān)系發(fā)展需求，是中緬關(guān)系短板，難以促成兩國民間建立友好認(rèn)知，難以有效化解中緬關(guān)系中的問題，難以成為有力維護(hù)中緬關(guān)系穩(wěn)定的支柱，尚難以為中緬推進(jìn)“一帶一路”合作創(chuàng)造足夠友好的氛圍。而且，中緬人文交流還落后于美國、歐盟、日本等與緬甸的人文交流，并受到后者的競爭乃至擠壓。

中緬人文交流和民心相通的挑戰(zhàn)與問題主要有以下幾個方面。一是，上屆吳登盛政府時期建立的中緬圓桌對話會等等民間交流機制，在民盟執(zhí)政后的一年多時間里，暫時沒有繼續(xù)這些對話機制，或者新建一些類似的高端對話機制。

二是，緬北沖突導(dǎo)致兩國部分民眾對彼此的誤解與不滿，這也損害兩國民間友好情感。一方面，緬部分人和媒體懷疑乃至炒作中國個別人支持緬北“民地武”對抗緬中央政府。確實，由于中緬邊境線的特殊性：跨境民族多，便道多，而且，邊境線的緬方一側(cè)部分由政府軍控制、部分由多支“民地武”控制，較難管控，因此，邊境兩側(cè)少量不法組織和人士搞的黃賭毒等跨國犯罪猖獗，還存在部分邊民非法越境、玉石走私、木材走私、人口販賣等跨國犯罪。而邊境線兩側(cè)少數(shù)人和組織的非法活動，持續(xù)破壞中國在緬甸的整體形象，引發(fā)了緬部分人的誤解。但是，緬甸部分媒體、組織、人士在緬甸問題上對中國的疑慮有些被西方挑唆的，有夸大成分。另一方面，緬北沖突發(fā)生在緬境內(nèi)，但云南邊境經(jīng)常因此遭殃，還出現(xiàn)人員傷亡和財產(chǎn)損失，還經(jīng)常有邊民入滇避難，影響當(dāng)?shù)卣５纳a(chǎn)生活和社會治安，這也引發(fā)中國部分民眾的不滿，他們感到中國和他們自己是“無辜受害者”。

此外，中緬邊境民眾非法往來不少，嚴(yán)重破壞了中國在緬甸的形象，損害了雙方關(guān)系。中國在緬北地區(qū)、曼德勒省等地有一些非法移民。這些人在緬甸有一些違法犯罪行為，行賄、非法購買身份證、非法行醫(yī)、包二奶、建立黑社會、開賭場、販毒、非法占地、打罵緬甸人、非法開采緬甸木材和礦產(chǎn)資源等等，引發(fā)了緬甸人的強烈反感，成為緬甸反華情緒的主要來源。這些事件被緬甸反華人士和輿論放大，刺激當(dāng)?shù)厝朔慈A情緒的蔓延。比如，緬甸網(wǎng)上流傳極端反華歌曲《曼德勒之死》，誣稱中國人搶占曼德勒最好的地，擠占當(dāng)?shù)厝松婵臻g。近年來，緬甸官方也多次打擊在緬甸的中國非法移民，多次抓捕中國在緬北的非法伐木工人和車輛等等。

三是，中緬教育、文化交流不能適應(yīng)兩國關(guān)系發(fā)展的需要。中緬高等教育合作、智庫學(xué)者間的交流有所增多，但還明顯落后與西方及亞洲部分國家與緬甸的教育合作、智庫交流、學(xué)術(shù)交流、人員往來。美國、日本、歐盟、東盟部分成員國的大學(xué)和智庫研究機構(gòu)與緬甸大學(xué)、智庫等的合作很多。美、歐、日、韓等國正在增加對緬學(xué)生的獎學(xué)金，降低招收緬甸留學(xué)生的語言門檻，如讓緬甸學(xué)生到本國先研習(xí)一兩年語言，以吸引更多緬甸留學(xué)生，在緬甸培養(yǎng)更多親西方的精英，加強在緬甸的影響力，目的之一是與中國爭奪在緬甸的民心與影響力。

而中國懂緬甸語、緬甸國情的高層次專業(yè)人才匱乏，緬甸的幾大民族（除了華人）的精英中，懂得漢語、中國國情的人也較少，緬甸還缺乏較有實力的中國研究中心，因為緬甸的漢語教學(xué)主體是孔子課堂或者補習(xí)學(xué)校，不能像英語一樣被納入大中小學(xué)教育體系，緬甸大學(xué)的孔子學(xué)院建設(shè)剛處于起步階段。兩國的一些學(xué)者以英語為渠道研究彼此，自然是不夠的，也會出現(xiàn)偏差。尤其是，緬甸學(xué)者看著西方英語新聞研究中國和“一帶一路”，會受到西方扭曲乃至抹黑中國的輿論影響，對中緬推進(jìn)“一帶一路”合作不利。

四是，在媒體方面，中國電視、廣播等媒體在緬甸落地，但受眾較少，難以塑造中國改革開放的良好形象，難以較為廣泛、透徹地向緬甸各界宣傳“一帶一路”倡議進(jìn)展。而西方英語的報紙、網(wǎng)絡(luò)等各種媒體在緬甸全面鋪開，連日本廣播協(xié)會（NHK）的緬甸語廣播的受歡迎程度都要強于中國廣播的緬甸語節(jié)目。當(dāng)前，緬甸只有華文報刊《金鳳凰》、緬華網(wǎng)等少量華文媒體，但受眾局限于緬甸華人，比緬甸語和英語媒體受眾少得多。由于緬甸民間對漢語語言、文化的學(xué)習(xí)與交流遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于英語，其民眾很難閱讀中國媒體消息，對中國的了解大多通過閱讀英語媒體，聽到和看到的多是被扭曲的負(fù)面消息，對中國的認(rèn)知也就扭曲了。

反而，中緬新興媒體在雙方人文交流中起了一定負(fù)面作用，尤其是對中緬關(guān)系中的問題起了推波助瀾的放大作用。緬甸有一些新社交媒體，渲染中國企業(yè)在緬甸破壞環(huán)境等，煽起緬甸民眾不滿，使中緬經(jīng)貿(mào)合作大項目——密松電站、萊比塘銅礦等迭遭抗議。緬甸一些記者通過撰寫抹黑中國的新聞，到美歐去領(lǐng)取新聞獎項，獲取西方資金支持。而中國的一些博客、論壇等等，認(rèn)為緬甸政府軍攻打果敢同盟軍也就是打壓緬甸華人，緬甸擱置密松電站建設(shè)、萊比塘銅礦遭遇調(diào)查是挑釁中國等等，網(wǎng)上多次掀起反緬情緒。

五是，中國民間機構(gòu)在緬甸的活動數(shù)量與質(zhì)量與西方非政府組織在緬甸的活動相差甚遠(yuǎn)，宣傳也不到位，常常是“雁過難留聲”。西方與當(dāng)今緬甸民間交流的重要渠道是非政府組織。西方大批非政府組織或直接在緬甸開設(shè)分支機構(gòu)，或與緬甸非政府組織合作開展活動，或資助緬甸非政府組織開展一些符合其宗旨的活動，或者資助緬甸私營媒體宣傳其活動。西方非政府組織與緬甸民眾互動密切，其對當(dāng)?shù)氐奈镔|(zhì)與精神層面的援助涉及醫(yī)療、教育、科技、經(jīng)濟發(fā)展、民主能力建設(shè)、維權(quán)等領(lǐng)域，源源不斷地惠及緬甸草根階層，親和力強，影響著緬甸民眾的思維與行動。這就使得西方國家、企業(yè)和人員在緬甸民間的形象較好。

這也反襯了中緬民間交流的不足。中國深入緬甸基層民眾的中小援助項目少，中國民間組織與緬甸的非政府組織的交流、援助等活動較之美、歐、日等的非政府組織的交流與合作而言，比較少，在緬甸的常設(shè)分支機構(gòu)、常設(shè)工作人員、長期項目、長期活動資金，都較少，中國科技、醫(yī)療、文化人員在緬甸“下鄉(xiāng)”的次數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，在緬甸開展的一些活動多半是一兩周的短期活動，宣傳還不到位，好人好事鮮為人知，不能有效提升中國在緬甸的形象。

六是，中國在緬甸的有些大型項目投資集中在能源資源領(lǐng)域，在行為方面，中國有的企業(yè)與人員顯得財大氣粗、作風(fēng)有些粗魯，有時還要求緬甸員工加班加點，等等，與緬甸人發(fā)生的摩擦增多。緬甸有些人士認(rèn)為，中國對緬投資給緬甸帶來一些利益，但產(chǎn)生負(fù)面影響。緬甸民間對中國企業(yè)的負(fù)面印象和批評主要有：企業(yè)奉行“重商主義”，過分逐利，從緬甸拿得多、給的少；企業(yè)和項目大量征地和移民，使緬甸一些農(nóng)民失去生產(chǎn)和生活資料；破壞生態(tài)，卻將大量資源和電力輸往中國；中國企業(yè)信息不透明，被懷疑滋長緬甸官員腐敗；中國將優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品出口西方，而讓劣質(zhì)乃至假冒產(chǎn)品流入緬甸，危害緬甸民眾健康，這是對緬甸民眾的蔑視；中國企業(yè)忽視對緬甸醫(yī)療、教育、通訊、交通的投入，在當(dāng)?shù)芈男猩鐣?zé)任不夠；等等。由于中企多奉行只做不說或多做少說的原則，很多惠民舉措不為人知，沒能在當(dāng)?shù)孛耖g樹立良好形象。緬甸及西方的一些反華人士、團體專門收集和炒作有關(guān)中國企業(yè)的負(fù)面新聞，忽視中國企業(yè)在當(dāng)?shù)氐闹T多善舉，給其扣上“損害環(huán)境、破壞當(dāng)?shù)匕傩丈?、攫取資源”等“黑帽”，煽動緬甸民眾對中國企業(yè)的反感情緒。?這是筆者2011-2016年間，多次赴緬甸考察，綜合得出的信息。

二、對策建議

第一，要多管齊下，讓緬甸各界人士更細(xì)致、更全面地了解“一帶一路”。中國駐緬使領(lǐng)館和經(jīng)商參贊處、在緬中國企業(yè)商會、在緬民間機構(gòu)、在緬企業(yè)等機構(gòu)的人員和網(wǎng)站，要用緬語和英語持續(xù)不斷動態(tài)宣傳“一帶一路”倡議細(xì)節(jié)及進(jìn)展?fàn)顩r。中國還要專設(shè)資金和項目，支持緬甸智庫壯大發(fā)展“中國研究中心”，支持中國與緬甸的高校和智庫加強關(guān)于“一帶一路”的聯(lián)合研究，聯(lián)合舉辦學(xué)術(shù)會議，為雙方拓展“一帶一路”合作提供更強有力、更可行的智力支持，為中國與緬甸開展人文交流和民心形同建立更堅實的智力支持和平臺支持。

中國要與緬甸政府和媒體、商界、學(xué)界等各界合作，盡量讓關(guān)于中國、關(guān)于中緬合作、關(guān)于“一帶一路”的正確信息在緬甸更廣泛地傳播，在緬甸社會掌握一定的話語權(quán)，壓縮謠言空間，為兩國拓展“一帶一路”合作創(chuàng)造良好輿論氛圍。

第二，在政策溝通方面，兩國目前在細(xì)節(jié)方面還有所欠缺，還需要更加細(xì)致，爭取讓雙方的發(fā)展戰(zhàn)略能更加對接好，只有讓雙方的發(fā)展政策更加契合，才能探尋更多互惠互利的務(wù)實可行的合作點，才能讓“一帶一路”合作更有力地帶動雙方的共同發(fā)展，才會增強雙方持續(xù)開展合作的動力。而且，中國作為大國，作為實力較強的一方，確實應(yīng)該時刻注意緬甸作為中等國家的諸多特性，時刻注意其心理特點和行為特色，時刻注意緬甸特別注重“合作舒適度”的情況，要給予其足夠尊重，要進(jìn)行充分溝通，更多傾聽對方的訴求，在推進(jìn)合作時更多考慮對方關(guān)切和利益，要減少雙方利益和訴求的“錯位”情況，這樣才能減少緬甸對華的疑慮，增強其對華合作積極性。尤其是，中國政府官員、企業(yè)和人員、游客、留學(xué)生、學(xué)者等直接經(jīng)常與緬甸打交道的主體，更應(yīng)該多去深入了解緬甸國情、社情、風(fēng)土人情，言行要更加謙和，不宜將國內(nèi)一些思維和做法直接搬到緬甸，更不能帶著傲慢心態(tài)在緬甸行事，因為中國人的一些不當(dāng)言行已經(jīng)引發(fā)緬甸人反感。

第三，在基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通方面，中國也要進(jìn)一步優(yōu)化我方發(fā)展與外交需求與對方國內(nèi)發(fā)展需求的更好對接，比如，修建跨境道路時，要盡量與緬甸國內(nèi)的道路聯(lián)通規(guī)劃相連接，這樣才能增加對方國家和民眾的支持，使跨境道路有更多的人流物流，更快帶動道路沿線地區(qū)的發(fā)展。

第四，在貿(mào)易方面，雙方在跨境口岸通關(guān)便利化方面仍有巨大的提升空間，這是未來雙方擴大貿(mào)易量的一個重點改進(jìn)方面。而且，中國與緬甸持續(xù)擴大貿(mào)易量的一個方面是要加快推進(jìn)產(chǎn)能合作，如果雙方的產(chǎn)能合作加強，勢必帶動雙方的投資與人員往來增多，勢必推動雙方經(jīng)濟的更快發(fā)展，勢必推動雙方市場容量的持續(xù)擴大，勢必帶動雙方就業(yè)的提升，勢必更加富裕雙方百姓。

第五，在投資方面，要探索建立中緬雙方都認(rèn)可的投資合作發(fā)展模式。尤其是，中國是大國、強國，中國對緬甸投資要重點投向緬甸希望投資的農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品加工、旅游業(yè)等行業(yè)，增強緬甸民族工業(yè)發(fā)展能力，擴大其出口能力，提高緬甸參與“一帶一路”的積極性，實現(xiàn)兩國合作的可持續(xù)發(fā)展。中緬投資合作還要注重推進(jìn)環(huán)境友好型的投資模式，更加積極地在當(dāng)?shù)芈男衅髽I(yè)社會責(zé)任，與當(dāng)?shù)孛癖娂訌娀?，樹立良好企業(yè)形象。

第六，在民心相通方面，要減少雙方民間對彼此的誤解與不滿情緒，兩國必須加強“深入基層走群眾路線”的人文交流，努力塑造“雙方民眾對彼此友好情感強烈”的格局，只有雙方民間感情基礎(chǔ)牢固了，中緬關(guān)系才會長久穩(wěn)定發(fā)展，“一帶一路”合作才會有更良好的氛圍。中國對緬援助應(yīng)更多以契合緬民眾需求、受歡迎、花費少、見效快、受惠廣、長期性的中小民生項目為主，讓緬甸人更多、更直接地感受到中緬合作帶來的“濃濃暖意”。中國要鼓勵更多學(xué)者、商人、媒體精英、民間組織人士等各界人士，加強與緬甸的人文交流，去當(dāng)?shù)亻_展社會公益事業(yè)，用當(dāng)?shù)卣Z言、在當(dāng)?shù)刂髁髅襟w和人群中講好中國故事，擴大朋友圈，用中國聲音和理念去增信釋疑，增強對緬甸官、商、學(xué)、媒、民等各界的影響，提升緬甸各界對華的認(rèn)知度和好感度，增進(jìn)民心相通，改善中國在緬甸的形象，為“一帶一路”建設(shè)在緬甸的推進(jìn)奠定良好的民間友好感情基礎(chǔ)，提升當(dāng)?shù)厝藢Α耙粠б宦贰钡闹С侄取?/p>

此外，在推動中緬民心相通的過程中，在中緬推動“一帶一路”合作的過程中，還要高度重視兩點。第一，要注重發(fā)揮在緬華人華僑的橋梁作用、融通作用，因為他們對當(dāng)?shù)亓私馔笍兀c當(dāng)?shù)厣鐣c文化融入較深，

人脈廣泛，經(jīng)商者多，容易結(jié)合中緬兩國的視角去綜合考慮問題，容易用緬甸人聽得懂、樂于接受的方式來講好中國發(fā)展故事，介紹好“一帶一路”，傳播中國文化，傳播中國“好聲音”，促進(jìn)中緬的民心相通。第二，特別要強調(diào)的是，不管是促進(jìn)中國與緬甸的民心相通，還是拓展雙方“一帶一路”合作，人才是關(guān)鍵，而雙方缺乏足夠多的復(fù)合型人才去推動“一帶一路”合作。雙方要重視采取“語言+專業(yè)”的模式，盡快培養(yǎng)一批既懂得對方語言，又掌握雙方諸多領(lǐng)域合作急需專業(yè)知識的人才，如，國際關(guān)系、經(jīng)貿(mào)、金融、科教文衛(wèi)、農(nóng)林、交通、環(huán)境、跨文化交際等多學(xué)科知識背景的復(fù)合型人才。

宋清潤，中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院南亞東南亞及大洋洲研究所副研究員，博士。

2016年國家社會科學(xué)基金重大項目“東方文化史”延伸課題——“一帶一路”重點國家深層問題（項目編號：11ZD082）的階段成果。

本文在寫作過程中，得到北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院翟崑教授、清華大學(xué)“一帶一路”戰(zhàn)略研究院博士后張偉玉的支持，在此致謝。