劉芝

(四川托普信息技術職業(yè)學院科研處，四川成都611743)

四川省民辦高校政府財政資助政策研究

劉芝

(四川托普信息技術職業(yè)學院科研處，四川成都611743)

近幾年，四川省民辦高校發(fā)展呈現(xiàn)新的格局，但財政資助政策的不公平成為阻礙民辦高校可持續(xù)發(fā)展的重要因素。文章從四川省現(xiàn)有的民辦高校財政資助政策出發(fā)，總結該省民辦高校在稅收、土地轉讓和金融等方面享有的優(yōu)惠政策，并分析現(xiàn)有政策中存在的問題，最后建議政府在完善現(xiàn)有政策的同時建立新的扶持政策，如差異化扶持政策、實行生均撥款和成立民辦教育基金會等，以更有效地促進該省民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。

民辦高等教育;民辦高校;四川省政府;財政資助;政策

改革開放以來，我國民辦教育獲得了長足發(fā)展，辦學實力不斷增強、辦學層次不斷提高及辦學結構不斷優(yōu)化，已成為我國教育體系中不可或缺的一部分。四川省政府順應國家步伐，適時提出了《四川省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)，推動了教育體制的創(chuàng)新與改革，為推動四川省民辦教育的發(fā)展邁出了堅實的一步。2013—2015年，四川省分別有民辦高校32、33和34所，在校普通本?？茖W生分別有30.91萬人、33.51萬人和36.32萬人，分別占全省高校在校生總數(shù)的24.32%、25.23%和26.17%①數(shù)據(jù)來自于四川省教育廳網(wǎng)站2013—2015年的《四川省教育事業(yè)基本情況》。。這說明，四川省民辦高校呈現(xiàn)出穩(wěn)步發(fā)展的態(tài)勢。不過，這其中也存在著一些我國民辦高校發(fā)展中共有的問題，如:資助政策流于形式、資金來源單一、融資渠道不暢、政府管理機制不健全以及缺乏更有力、更實效的政策支持等。本文擬從四川省民辦高校財政資助政策入手，對直接財政資助政策、稅收優(yōu)惠政策、土地轉讓權優(yōu)惠政策和金融扶持優(yōu)惠政策等進行分析，并針對存在的問題提出符合省情的對策。

一、四川省民辦高校政府財政資助的現(xiàn)有政策

從近幾年四川省政府頒布的有關民辦高校財政資助的文件來看，各類文件都提出要從政策和財政上給予民辦高校更多、更全面及更有效的扶持，但都沒有明確財政資助的具體比例或政策資助的相關規(guī)定。如《綱要》規(guī)定:“要清理并糾正對民辦學校的各類歧視政策;建立和完善公共財政對民辦教育的扶持政策;設立民辦教育專項資金;建立民辦教育發(fā)展基金等?！雹凇端拇ㄊ≈虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(川委發(fā)〔2010〕18號)。該條款只是對民辦教育資助政策的籠統(tǒng)敘述，缺少具體細化的財政扶持措施，沒有明確民辦教育專項資金占教育投入的具體比例，民辦教育發(fā)展基金至今也沒有設立。根據(jù)目前四川省政府對民辦高校財政資助的情況來看，主要有直接財政補貼、稅收、土地轉讓權和金融扶持四種優(yōu)惠方式。

(一)直接財政資助政策

四川省《關于大力促進民辦教育發(fā)展的決定》規(guī)定:“從2004年起，省級財政每年設立民辦教育專項資金，市(州)、縣(市、區(qū))政府也應設立專項資金，用于資助民辦學校的發(fā)展，獎勵和表彰有突出貢獻的集體和個人?！雹佟端拇ㄊ∪嗣裾P于大力促進民辦教育發(fā)展的決定》(川府發(fā)〔2003〕43號)。從2004年開始，四川省財政廳每年設立民辦專項經(jīng)費100萬元，并按照扶優(yōu)、扶貧的原則，重點用于資助民辦學校的設備設施建設。2011年，四川省政協(xié)重要提案《關于進一步促進我省民辦教育發(fā)展的建議》現(xiàn)場辦理會明確從2012年起省級民辦教育專項資金增加到500萬元，主要用于資助民辦學校改革和發(fā)展項目，獎勵對民辦教育作出突出貢獻的組織、學校和個人等②《關于進一步促進我省民辦教育發(fā)展的建議》，2011－07－14，http://sichuan.scol.com.cn/dwzw/content/2011－07/14/content_ 2577771.htm?node=968。。從現(xiàn)實情況看，民辦教育專項資金主要用在民辦學前教育上，民辦高校能爭取到的經(jīng)費寥寥無幾，并且該項經(jīng)費與其他省市相比差距太大，不足以對民辦高校的運行與發(fā)展產(chǎn)生較大影響。

(二)稅收優(yōu)惠政策

2004年，國家稅務總局出臺的《關于教育稅收政策的通知》對營業(yè)稅、增值稅、所得稅等作了明文規(guī)定，是當前我國最新、最全的專門針對教育稅收的政策。令人遺憾的是，這項文件中的稅收優(yōu)惠政策沒有區(qū)分公辦和民辦學校?！端拇ㄊ　粗腥A人民共和國民辦教育促進法〉實施辦法》有這樣的規(guī)定:“捐資舉辦的不要求合理回報的民辦學校，享受與公辦學校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策，要求取得合理回報的民辦學校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策?！雹邸端拇ㄊ　粗腥A人民共和國民辦教育促進法〉實施辦法》，2008年7月25日四川省第十一屆人民代表大會第四次會議通過。

(三)土地轉讓權優(yōu)惠政策

《四川省人民政府關于大力促進民辦教育發(fā)展的決定》規(guī)定:“民辦學校建校用地和基本建設享受與公辦學校同樣的優(yōu)惠政策。新建、擴建民辦學校按公益性事業(yè)用地實行行政劃撥并優(yōu)先安排?！雹堋端拇ㄊ∪嗣裾P于大力促進民辦教育發(fā)展的決定》(川府發(fā)〔2003〕43號)?！端拇ㄊ　粗腥A人民共和國土地管理法〉實施辦法(2012年修正本)》第三十四條規(guī)定:“除劃撥方式取得土地使用權外，建設單位使用國有土地，都應當以出讓等有償方式取得?！雹荨端拇ㄊ　粗腥A人民共和國土地管理法〉實施辦法》(2012年修正本)，四川省第十一屆人民代表大會常務委員會第31次會議第四次修正。也就是說，新建民辦高校在法律上屬于公益事業(yè)，在用地上屬于劃撥性質，可以不以有償方式取得⑥袁一佳:《四川省政府財政資助民辦高校政策研究》，電子科技大學2014年碩士學位論文，第14頁。。四川省對民辦高校土地轉讓權的優(yōu)惠政策基本沿襲國家規(guī)定，政府并沒有對土地轉讓的方式、程序作出明確說明，所謂的土地轉讓權優(yōu)惠政策不免流于形式，得不到實際的扶持。

(四)金融扶持優(yōu)惠政策

《四川省人民政府關于大力促進民辦教育發(fā)展的決定》規(guī)定:“建立激勵金融機構支持民辦教育發(fā)展的機制，鼓勵金融機構對符合貸款條件的民辦學校進行貸款，允許以土地使用權和資產(chǎn)作為抵押?！雹摺端拇ㄊ∪嗣裾P于大力促進民辦教育發(fā)展的決定》(川府發(fā)〔2003〕43號)。四川省關于民辦高校的金融扶持政策也是國家相關政策的延續(xù)，鼓勵金融機構向民辦教育事業(yè)貸款，但是由于民辦高校沒有可抵押的物品，金融機構方也沒有具體的支撐政策和配套設施的支持，民辦高校想要享受金融機構優(yōu)惠扶持政策也是相當困難。

二、四川省民辦高校政府財政資助政策存在的問題

四川省政府所推行的政策取得了一定成績，但也存在著一些問題，其中最主要的是財政政策的不公平，主要表現(xiàn)在以下四個方面。

(一)生均撥款政策的不公平

目前我國政府對公辦高校的生均資助大概在6 000～8 000元，而這項資助是民辦高校沒有享受到的⑧李黎:《中國民辦高校政府資助政策研究》，中南民族大學2008年碩士學位論文，第24頁。。2010年《關于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》提出:“到2012年各地方本科高校生均撥款不得低于1.2萬元的經(jīng)費保障目標。”⑨《財政部教育部關于進一步提高地方普通本科高校生均撥款水平的意見》(財教〔2010〕567號)。2010—2012年，四川省財政廳撥付省屬本科高校經(jīng)費共114.3億元，實現(xiàn)了2012年公辦本科高校生均經(jīng)費1.2萬元的目標①《四川省本科高校生均撥款達1.2萬元》，2016－06－22，http://www.mof.gov.cn/pub/mof/xinwenlianbo/sichuancaizhengxinxilianbo/ 201210/t20121030_690686.html。。早在該意見明確對公辦高校提高生均撥款標準時，民辦高校教育工作者們也對民辦高校生均撥款報以極大的期望，但到目前為止民辦高校學生都未享受到這樣的福利。政府直接性生均補助的缺失，導致民辦高校學費標準的提高。

(二)稅收管理政策的不公平

我國稅法規(guī)定，對學校經(jīng)過批準收取的納入財政預算管理的收入免征企業(yè)所得稅，但民辦高校收取的學費沒有納入相應的財政預算賬戶，因此不能享受此項優(yōu)惠。盡管國家已明確表示對民辦學校免收營業(yè)稅，但由于沒有一部專門針對民辦高等教育財政資助的法律法規(guī)，各地政府部門做法不一。公辦高校即使需要納稅，稅務管理部門對其的稅費標準仍然偏低。相反，民辦高校根據(jù)政策法規(guī)雖然能享受到部分稅費優(yōu)惠，但總體來說應稅項目比公辦高校要多，并且稅務管理部門對民辦高校的稅費管理相對嚴格。稅收管理的不公平加劇了民辦高校與公辦高校之間競爭的不公平，不利于民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。

(三)金融信貸政策的不公平

財政撥款是公辦高校經(jīng)費來源的主要渠道，倘若出現(xiàn)國家財政撥款不足的情況，公辦高校仍可以低息得到信貸機構的大筆借款。國家對于民辦高校的信貸政策則不完善，使民辦高校很難獲得銀行和其他金融機構的貸款，即使有信貸機構愿意借貸，也額度小、利息高。

(四)資產(chǎn)過戶障礙多

《民辦高等學校辦學管理若干規(guī)定》(教育部令第25號)明確規(guī)定:“任何組織和個人不得截留、挪用或侵占民辦高校資產(chǎn);民辦高校資產(chǎn)必須于批準設立之日起一年內(nèi)過戶到學校名下。四川省政府明確表示:民辦高校出資人應將提供給學校的資產(chǎn)進行過戶，學校存續(xù)期間所有資產(chǎn)由民辦高校依法管理與使用，任何組織和個人不得侵占?！雹凇睹褶k高校將分非營利性和營利性》，《四川日報》2013年12月3日，第10版。但從實際來看，民辦高校資產(chǎn)過戶存在重重障礙，如:舉辦者態(tài)度消極、資產(chǎn)過戶手續(xù)繁瑣、過戶需要繳納稅費以及資產(chǎn)處于抵押狀態(tài)等。如何清除資產(chǎn)過戶的障礙、明晰民辦高校資產(chǎn)的歸屬和保護舉辦者的合法權益，須引起政府的重視。

三、完善四川省民辦高校政府財政資助政策的建議

結合四川省民辦高校發(fā)展現(xiàn)狀，建議政府構建多元化、差異化的資助方式，制定更合理、具體的資助政策。

(一)促進民辦高校分類管理，構建差異化扶持政策

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》的出臺，釋放出對民辦高校實行財政支持、探索分類管理的信號。允許興辦營利性民辦學校，可充分調動社會力量積極興辦教育，對于我國建立真正意義上的現(xiàn)代大學具有重要作用③胡衛(wèi):《對民辦學校合理營利別總耿耿于懷》，《中國青年報》2015年5月4日，第10版。。2016年11月7日，《民辦教育促進法(修正案)》得以通過，意味著分類管理已成定局。實行分類管理后，非營利性民辦高校執(zhí)行與公辦高校相同的稅收優(yōu)惠政策，師生享受與公辦高校師生同等的待遇，在一定程度上還可扭轉社會對民辦高校的偏見;營利性民辦高校則享受與企業(yè)同等的稅收優(yōu)惠政策，可以通過多種形式向政府提供購買服務，可以進行貸款、上市和融資，出資者也可以合理合法地收取回報。2010年，教育部將浙江省、上海市、深圳市和吉林華橋外國語學院等“三地一?！绷袨榉诸惞芾淼脑圏c。試點工作取得了良好進展，表明我國已具備推行分類管理的內(nèi)外部條件。四川省政府可根據(jù)省情，構建起差異化的扶持政策。

(二)實行民辦高校生均補助政策

生均補助政策是公共財政扶持民辦高校的重要方式之一，目前絕大部分民辦高校的學生還沒有享受到這一政策，對民辦高校來說是極不公平的。重慶市已經(jīng)從2012年秋季起在民辦高校實施了生均經(jīng)費補助，金額為1 400～2 000元不等④《關于民辦高等職業(yè)院校生均公用經(jīng)費財政補助標準的通知》(渝財教〔2012〕124號)。。雖然補助金額與公辦高校相比還有不小的差距，但也算邁出了實質性的步伐。四川省除延續(xù)目前已有的扶持政策外，有必要借鑒重慶市及其他部分省市對民辦高校的扶持政策，對民辦高校進行直接生均補助，非營利性民辦高校按公辦高校標準給予同等補助，營利性民辦高校給予差別化的生均補助。

為保證國家公共財政對民辦高校的生均補助落到實處，筆者認為可從以下方面進行規(guī)范:一是提高民辦高校的準入門檻，防止一些辦學條件不足、動機不純的社會組織和個人涌入民辦教育領域，擠占國家公共財政資金;二是完善退出機制，加強對現(xiàn)有民辦高校辦學水平的評估，對于一些辦學規(guī)模較小、辦學質量和社會評價不高的民辦高校實行淘汰機制;三是嚴格管理公共財政補助資金的使用范圍，限于采購教學設備、建設實習實訓基地、提高教師隊伍質量和待遇等方面;四是加強對相關補助資金的監(jiān)督和審計，對在補助資金使用過程中出現(xiàn)違規(guī)行為的，應進行公示和警告。

(三)成立民辦教育基金會

《民辦教育促進法》規(guī)定:“國家應對民辦學校捐資、捐贈的公民、法人或其他組織按照有關規(guī)定給予稅收優(yōu)惠并予以表彰。”建議成立民辦教育基金會，將公益性捐助限額抵扣改為全額抵扣。2007年《企業(yè)所得稅法》有對公益性捐贈的稅收規(guī)定:“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，不超過年度利潤總額12%的部分，準予扣除;個人捐贈額未超過納稅義務人申報的應納稅所得額30%的部分，可以從其應納稅所得額中扣除。”目前，有的地方政府支持個人和社會組織通過民辦教育基金會向民辦學校進行捐贈，個人收入未超過個人所得稅應納稅所得額70%的部分，準予在稅前據(jù)實扣除;社會組織未超過企業(yè)所得稅應納稅所得額50%的部分，準予在稅前據(jù)實扣除。該政策嚴重限制了企業(yè)和個人公益性捐贈的行為，不利于非營利性民辦高校的發(fā)展。國外有很多私立高校都是由私人或企業(yè)捐贈建立的，其公益性捐助的抵扣限額標準可為四川省政府提供決策參考。

(四)設立民辦高校資產(chǎn)過戶過渡期

由于民辦高校的所有辦學經(jīng)費都由舉辦者自行承擔，在需要大額經(jīng)費投入時，必然要考慮其總預算及其短期承受能力。例如:要求資產(chǎn)過戶在一年內(nèi)解決，并支付不菲的過戶及稅收費用，這樣在短期內(nèi)會對舉辦者形成巨大的經(jīng)費壓力，導致舉辦者的正常資金鏈受到極大沖擊，甚至發(fā)生斷裂。因此，建議設立一個民辦高校資產(chǎn)過戶的過渡期，分期、分批繳納資產(chǎn)過戶稅費。

按照國家稅法規(guī)定，依據(jù)稅法“實質重于形式”的原則，投資辦學人將資產(chǎn)按賬上面值過戶到學校，不能理解為一項獨立的資產(chǎn)交易行為。第一，資產(chǎn)過戶不牟利。第二，資產(chǎn)過戶只是投資辦學行為的一個延續(xù)，是先有公司后有學校的事。沒有交易和增值，自然不存在稅收問題。《上海市推進民辦高等學校落實法人財產(chǎn)權的實施辦法》規(guī)定:根據(jù)不同情況，對上海地區(qū)民辦高校的資產(chǎn)過戶給予減免稅費。建議四川省政府借鑒上海經(jīng)驗，聯(lián)合多部門出臺相應文件，探尋多種資產(chǎn)過戶的方式。

從近幾年四川省民辦高校財政資助政策執(zhí)行的現(xiàn)狀來看，諸如稅收、金融扶持和合理回報等優(yōu)惠政策都沒有得到真正的落實。四川省政府應重視民辦高校財政資助的問題，通過加大財政扶持力度、實行分類管理辦法等手段，達到規(guī)范民辦高校辦學行為的目的。政策環(huán)境的公平是民辦高?？沙掷m(xù)發(fā)展的必要保障，只有積極制定多樣化資助方式、優(yōu)化政策環(huán)境以及鼓勵公平的市場競爭等，才能實現(xiàn)民辦高校的可持續(xù)發(fā)展。

Research on Sichuan Government's Financial Support Policy for Non-governmental Institutions of Higher Learning

LIU Zhi
(Scientific Research Office of Sichuan TOP IT Vocational Institute，Chengdu，Sichuan，611743，China)

Non-governmental institutions of higher learning in Sichuan have witnessed a new pattern of development in recent years，but the unfair financial support policies have become an important factor hindering their sustainable development.This paper starts from the angle of financial support policies for non-governmental institutions of higher learning in Sichuan，and summarizes the preferential policies in tax，land transfer，and finance.It tries to find out problems from the existing policies and proposes recommendations to the government to improve the existing policies as well as set up new support policies such as differentiating support policy，implementation of student number based funding policy，establishment of private education foundation，in order to more effectively promote the sustainable development of non-governmental institutions of higher learning in Sichuan.

non-governmental higher education;non-governmental institutions of higher learning;government of Sichuan province;financial support;policy

10.3969/j.issn.1671－2714.2017.01.005

(責任編輯：毛紅霞)

2016－07－01

四川省教育廳人文社科一般課題(15SB0488)

劉芝，女，四川達州人，研究實習員，碩士，研究方向為民辦高職教育、中外高職教育比較。