雷萍

(陜西國(guó)際商貿(mào)學(xué)院，陜西西安712046)

利益相關(guān)者參與的民辦高校共同治理模式探討

雷萍

(陜西國(guó)際商貿(mào)學(xué)院，陜西西安712046)

我國(guó)民辦高校的治理模式，從橫向角度來看有委托代理模式和單邊治理模式，從發(fā)展的視角來看大多是基于利益相關(guān)者理論的共同治理模式。共同治理的目的在于促進(jìn)行政人員與學(xué)術(shù)人員的協(xié)商、交流，推動(dòng)學(xué)校治理中學(xué)術(shù)力量的參與，兼顧投資方和專業(yè)學(xué)者的利益，兼顧社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和學(xué)術(shù)影響力。有效的共同治理是對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的分配和監(jiān)督制衡。

民辦高等教育;民辦高校;利益相關(guān)者;共同治理;治理模式

自20世紀(jì)八九十年代我國(guó)民辦高校迅猛發(fā)展以來，民辦高校在結(jié)束外延式擴(kuò)張之后繼而轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)。產(chǎn)權(quán)性質(zhì)賦予了民辦高校辦學(xué)的靈活性，展現(xiàn)出明顯的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，但理論層與政策層也因此產(chǎn)生疑慮:單邊治理或內(nèi)部人控制的模式會(huì)導(dǎo)致民辦高校擁有更多的“企業(yè)性質(zhì)”，背離高校公益性的要求。從橫向看，盡管當(dāng)前我國(guó)民辦高校大多選擇“委托代理模式”下的治理方式①李望國(guó)、劉曼琴:《民辦高校治理模式與形成機(jī)理:基于發(fā)展的視角》，《高教探索》2014年第5期，第150－154頁。，但仍有相當(dāng)比例的民辦高校選擇“單邊治理”，表現(xiàn)為個(gè)人威權(quán)治理。在這種治理模式下，民辦高校董事會(huì)的構(gòu)成與治理仍然有“資源依賴?yán)碚摗钡暮圹E，這一點(diǎn)在民辦高校競(jìng)爭(zhēng)弱勢(shì)未能改變的未來仍將在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)存續(xù)②劉曼琴:《民辦高校內(nèi)部控制權(quán)模式形成與變更的影響因素》，《浙江樹人大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期，第7－13頁。。從發(fā)展的視角來看，基于利益相關(guān)者理論的民辦高校共同治理模式是一種趨勢(shì)。這是基于以下判斷:一是民辦高校由小至大、由弱至強(qiáng)，自身戰(zhàn)略也會(huì)發(fā)生調(diào)整;二是競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境逐漸成熟，制度環(huán)境逐步完善;三是教育產(chǎn)業(yè)的特性及其公益性的要求;四是最新公司治理論的發(fā)展及其對(duì)民辦高校治理的借鑒。共同治理的目的在于促進(jìn)行政人員和學(xué)術(shù)人員的協(xié)商與交流，推動(dòng)學(xué)校治理中的學(xué)術(shù)參與，兼顧投資方和專業(yè)學(xué)者的利益，兼顧社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和學(xué)術(shù)影響力。有效的共同治理是對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的分配和監(jiān)督制衡。因此，本文以美國(guó)私立大學(xué)與我國(guó)公辦、民辦高校為例分析大學(xué)治理權(quán)力配置，結(jié)合我國(guó)民辦高校現(xiàn)實(shí)探討其主要利益相關(guān)者，并提出我國(guó)民辦高校共同治理模式的實(shí)現(xiàn)方法，以期為該模式的實(shí)踐提供理論支撐。

一、大學(xué)治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)

高校共同治理的核心問題是推動(dòng)決策過程的共同參與以及權(quán)力的有效分配。民辦高校由于投資主體與公辦高校不同，雖是公益性辦學(xué)，但必須滿足投資者的利益目標(biāo)。民辦高校與公辦高校一樣承擔(dān)著科學(xué)研究與教書育人的社會(huì)責(zé)任，但又需體現(xiàn)學(xué)術(shù)自由和教授治校③王秀麗:《從教授治校走向共同治理》，《黑龍江高教研究》2012年第1期，第28－31頁。。對(duì)權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效構(gòu)建和分配，不能過分集中于某個(gè)利益群體，以防發(fā)生沖突，要兼顧行政與學(xué)術(shù)雙重管理目標(biāo)。

(一)美國(guó)私立大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)

美國(guó)是最早提出和實(shí)踐大學(xué)共同治理的國(guó)家，其私立大學(xué)獨(dú)立于政府，擁有完全的自治權(quán)。私立大學(xué)的權(quán)力機(jī)構(gòu)包括董事會(huì)、以校長(zhǎng)為代表的行政管理機(jī)構(gòu)以及教師組織等。美國(guó)私立大學(xué)權(quán)力結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為兩個(gè)特征:一是類似于企業(yè)的科層管理制度，上層管理者擁有更多的權(quán)力，校長(zhǎng)及其下屬在行政管理過程中占據(jù)重要的地位;二是權(quán)力分布多處于二元結(jié)構(gòu)，即行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力相對(duì)均衡，大學(xué)教師和研究人員擁有在學(xué)術(shù)事務(wù)方面充分的咨議權(quán)和決策權(quán)。

(二)我國(guó)公辦高校治理結(jié)構(gòu)

我國(guó)公辦高校的投資主體是政府，所以高校治理表現(xiàn)為政府對(duì)資產(chǎn)和校長(zhǎng)的任命等擁有絕對(duì)權(quán)力。公辦高校權(quán)力機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)是:公辦高校是政府的下屬事業(yè)機(jī)構(gòu)，大學(xué)依照政府行政機(jī)構(gòu)的等級(jí)模式設(shè)立嚴(yán)格的科層管理體制。由于大學(xué)的資產(chǎn)所有權(quán)歸政府所有，政府作為所有者對(duì)大學(xué)行使所有權(quán)、分配權(quán)和行政管理權(quán)。公辦高校的黨政機(jī)關(guān)作為政府的代表，在學(xué)校權(quán)力機(jī)構(gòu)中占據(jù)主導(dǎo)地位。

(三)我國(guó)民辦高校治理結(jié)構(gòu)

我國(guó)民辦高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)主要依靠學(xué)費(fèi)收入，因此政府對(duì)民辦高校的管理不同于公辦高校的直接控制，更多地體現(xiàn)為監(jiān)督和引導(dǎo)。組織法人治理結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)為權(quán)力機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)三方機(jī)制的建立及完善。目前我國(guó)民辦高校在內(nèi)部治理制度上的問題主要表現(xiàn)為三方機(jī)制的不健全，僅有權(quán)力機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，缺乏監(jiān)督機(jī)構(gòu)，且權(quán)力機(jī)構(gòu)中董事會(huì)和校長(zhǎng)的關(guān)系也尚未理順。一些民辦高校出資方擁有治理上的絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，董事會(huì)通常由出資方及其親戚掌控，即使有理事會(huì)或董事會(huì)，也沒有完全按《民辦教育促進(jìn)法》和學(xué)校章程履行職能，無法真正實(shí)現(xiàn)教授治校或校長(zhǎng)治校。

二、民辦高校內(nèi)部治理的利益相關(guān)者分析

從組織結(jié)構(gòu)看，我國(guó)民辦學(xué)校的內(nèi)部治理形式以董事會(huì)制定決策和校長(zhǎng)執(zhí)行為基本特征。從運(yùn)行機(jī)制看，民辦高校的治理突出表現(xiàn)在如何均衡董事會(huì)與校長(zhǎng)、行政與學(xué)術(shù)權(quán)力、教師學(xué)術(shù)自由與學(xué)生利益主體等的關(guān)系。

(一)產(chǎn)權(quán)所有者

在民辦高校中，產(chǎn)權(quán)所有者為確實(shí)的自然人。產(chǎn)權(quán)屬性決定了組織的控制權(quán)歸屬，民辦高校出資人或者發(fā)起者是影響民辦高校治理的關(guān)鍵，形成了民辦高校內(nèi)部制度安排中的“路徑依賴”。從民辦高校剩余控制權(quán)的擁有情況來看，可分為人力資本控制模式、股東控制模式和共同治理模式①苗慶紅、周紅衛(wèi):《民辦高校治理結(jié)構(gòu)的三種模式》，《中國(guó)高等教育》2005年第11期，第13－16頁。。

(二)政府

政府有參與民辦高校治理的必要性，應(yīng)該成為利益相關(guān)者共同治理中的重要一方，以保障民辦高校的公益屬性及其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。政府對(duì)民辦高校不僅要有管理和約束，也要有資金和政策的支持。《民辦教育促進(jìn)法》對(duì)董事會(huì)的職權(quán)主要定位為組織人事權(quán)、組織發(fā)展決策權(quán)和經(jīng)費(fèi)籌措使用權(quán)，對(duì)民辦高校校長(zhǎng)的職權(quán)主要定位于履行執(zhí)行權(quán)、教育教學(xué)以及行政管理。不過，民辦高校的治理細(xì)則需要類似于公司治理之類的細(xì)致、可操作性強(qiáng)的指導(dǎo)與監(jiān)管，才能形成良好的治理架構(gòu)。現(xiàn)有的“家長(zhǎng)式”“家族式”管理在民辦高校中并不鮮見，一些學(xué)校財(cái)產(chǎn)、財(cái)務(wù)制度不健全，甚至出現(xiàn)抽逃資金的行為。因此，政府有必要規(guī)范與引導(dǎo)民辦高校的治理。

(三)教師

民辦高校的教師是高學(xué)歷的人力資本。人力資本流動(dòng)程度由以下兩種因素造成:一是現(xiàn)有職業(yè)與新職業(yè)之間的收入差異;二是變換職業(yè)的凈交易費(fèi)用。資本專用性決定其應(yīng)該參與治理，而民辦高校教師就具有較高的人力資本專用性。當(dāng)公辦高校的進(jìn)入門檻越來越高時(shí)，民辦高校的教師流動(dòng)性就會(huì)降低，人力資本的專用性也進(jìn)一步增強(qiáng)。威廉姆森認(rèn)為，資本專用性越高的要素所有者有更強(qiáng)的動(dòng)機(jī)參與組織的治理②轉(zhuǎn)引自羅躍龍:《企業(yè)的起源及其權(quán)利邏輯研究》，西南交通大學(xué)2006年博士學(xué)位論文，第6頁。。另外，從剩余索取權(quán)的角度來看，人力資本本身行動(dòng)的監(jiān)督成本較高，這也決定其應(yīng)該參與治理。高校中人力資本(即專業(yè)教師)的行動(dòng)最難“監(jiān)督”。從降低“監(jiān)督成本”來看，那些從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的成員應(yīng)該被指定為委托人并有權(quán)索取剩余收入以及監(jiān)督其他成員，這不僅是因?yàn)樗侵饕摹帮L(fēng)險(xiǎn)制造者”，更主要的是因?yàn)樗男袆?dòng)最難監(jiān)督。

相比公辦高校，民辦高校更容易推行專家治校、學(xué)術(shù)自由與民主治理。在共同治校的架構(gòu)下，民辦高校的教師與行政人員通過專業(yè)化分工，分享治理權(quán)限。教師主要參與學(xué)術(shù)事務(wù)，同時(shí)也派代表參與決策學(xué)校以及與教師利益密切相關(guān)的行政事務(wù)，其實(shí)施的范圍主要包括:課程設(shè)置、學(xué)位設(shè)置、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、教師績(jī)效考核、教師聘任和學(xué)生管理等①王菊:《教師參與高校管理研究述評(píng)》，《學(xué)園》2009年第3期，第94－99頁。。

我國(guó)民辦高校教師參與內(nèi)部治理的機(jī)制尚未建立，也缺乏教師參與學(xué)校治理的專門機(jī)構(gòu)和固定程序。教代會(huì)常流于形式，對(duì)學(xué)校重大發(fā)展和重大決策的制定及執(zhí)行幾乎沒有實(shí)質(zhì)影響力。少數(shù)民辦高校甚至沒有教代會(huì)，或者教代會(huì)不按期舉行，或者舉行后所形成的決議也未曾執(zhí)行。而在共同治理模式下，行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力會(huì)處于平衡與協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

(四)學(xué)生

學(xué)生參與大學(xué)共同治理，是現(xiàn)代高等教育的發(fā)展趨勢(shì)。隨著知識(shí)經(jīng)濟(jì)的到來，教育更倡導(dǎo)創(chuàng)新、個(gè)性化和民主發(fā)展，因此高校正逐漸從大學(xué)生的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)榇髮W(xué)生學(xué)習(xí)和參與管理的引導(dǎo)者。發(fā)達(dá)國(guó)家的大學(xué)生管理理念和管理模式已經(jīng)對(duì)此作出了積極反應(yīng)，在大學(xué)生參與學(xué)校治理方面有了新的舉措。

1.學(xué)生參與民辦高校治理有助于學(xué)校人才培養(yǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。民辦高校通常定位于應(yīng)用型人才的培養(yǎng)，學(xué)生參與共同治理，有助于其獲得管理技能和交往能力;有助于培養(yǎng)其民主素養(yǎng)，學(xué)會(huì)如何在未來社會(huì)生活中承擔(dān)責(zé)任;有助于培養(yǎng)其公民主體意識(shí)，以主人翁的態(tài)度貢獻(xiàn)聰明才智，充分自由地表達(dá)意見，建設(shè)性地提出見解?？傊?，學(xué)生參與共同治理，是提高學(xué)生現(xiàn)代公民素質(zhì)、造就合格的社會(huì)人才的有效途徑。

2.學(xué)生參與民辦高校治理有助于學(xué)校學(xué)生管理工作的優(yōu)化。學(xué)生管理是高校管理的核心內(nèi)容。學(xué)生管理制度是為了保證正常的教學(xué)、工作和生活秩序，促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展而制定的規(guī)范性文件。目前，大多數(shù)民辦高校在制定學(xué)生管理制度時(shí)，并沒有讓學(xué)生參與進(jìn)來，甚至未與他們進(jìn)行雙向溝通，“學(xué)校制定規(guī)則，學(xué)生遵照?qǐng)?zhí)行”。只有讓學(xué)生參與學(xué)生管理制度的決策過程，建立對(duì)學(xué)生意見、建議和要求的答復(fù)制度，才能真正體現(xiàn)學(xué)生作為大學(xué)教育對(duì)象的主體地位，從程序、制度上消除學(xué)生與校方的沖突和對(duì)立，提高學(xué)生管理和決策的效果②林永柏、鄔志輝:《大學(xué)生參與高校管理研究綜述》，《現(xiàn)代教育科學(xué)》2011年第4期，第110－113頁。。

三、民辦高校共同治理的實(shí)現(xiàn)路徑

我國(guó)相當(dāng)一部分民辦高校董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制還只是停留在形式上，極大地制約了民辦高校的健康發(fā)展。因此，健全董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，成為完善民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的重要方面③龔怡祖:《大學(xué)治理結(jié)構(gòu):現(xiàn)代大學(xué)制度的基石》，《教育研究》2009年第6期，第22－26頁。。保證董事會(huì)與學(xué)校管理層間的權(quán)力均衡，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部重要問題的民主決策，使決策與執(zhí)行相分離，形成相互監(jiān)督、相互制約的內(nèi)部管理機(jī)制，避免“家庭”“家族”或小團(tuán)體壟斷學(xué)校的決策權(quán)，實(shí)現(xiàn)教授治校和學(xué)校自治。

(一)政府參與共同治理的實(shí)現(xiàn)路徑

總體來看，對(duì)我國(guó)民辦高校最具權(quán)威和強(qiáng)制力的仍是政府評(píng)估。政府通過評(píng)估與監(jiān)督檢查，規(guī)范民辦高校辦學(xué)質(zhì)量。事實(shí)證明，針對(duì)學(xué)位授予、教學(xué)水平等的評(píng)估，從辦學(xué)理念、辦學(xué)條件、師資隊(duì)伍、教學(xué)水平和后勤管理等方面極大地提高了民辦高校的辦學(xué)水平，因此政府應(yīng)參與到民辦高校的治理中來。從2009年開始，各省(市、自治區(qū))教育廳開始以“制度”或“慣常做法”的方式向民辦高校委派黨委書記或督導(dǎo)專員，以內(nèi)部人參與的方式更切實(shí)地影響著民辦高校的內(nèi)部治理。

(二)教師參與共同治理的實(shí)現(xiàn)路徑

1.制度保證。制度是組織順利發(fā)展的基礎(chǔ)。除了國(guó)家有關(guān)高校教育和民辦教育法律規(guī)定外，高校內(nèi)部也應(yīng)學(xué)習(xí)美國(guó)等私立大學(xué)的模式，設(shè)立教授委員會(huì)等類似機(jī)構(gòu)，讓這些機(jī)構(gòu)成為教師執(zhí)行相關(guān)機(jī)力的組織，監(jiān)督和制衡高校的行政權(quán)力，確保學(xué)術(shù)和教學(xué)的自由。在我國(guó)高校，代表教師參加學(xué)校內(nèi)部治理的機(jī)構(gòu)通常為教代會(huì)、工會(huì)和學(xué)術(shù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，有必要通過制度安排，使教代會(huì)和工會(huì)等組織在決策過程中真正發(fā)揮作用，把校務(wù)委員會(huì)變成校方重大決策的審議與批準(zhǔn)機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)必須遵循一定的程序，經(jīng)由教師選舉產(chǎn)生，并經(jīng)系部到學(xué)院再到大學(xué)層層推選，教師代表的工作年限、職稱等資質(zhì)也必須加以明確。

2.教師參與共同治理的權(quán)力范圍。共同治理的核心問題是權(quán)力的分配與制衡。如果權(quán)力過分集中在以董事會(huì)和校長(zhǎng)為領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)中，則學(xué)術(shù)與教學(xué)的自由得不到保障。有學(xué)者將大學(xué)事務(wù)分為學(xué)術(shù)事務(wù)與行政事務(wù)兩大類型。根據(jù)沖突管理理論，只有行政部門與學(xué)術(shù)成員相互制衡、分享權(quán)力，才能產(chǎn)生滿意的決策并保證決策結(jié)果能被有效執(zhí)行。一方面，大學(xué)行政管理系統(tǒng)的權(quán)力明顯加強(qiáng)，專家在學(xué)校管理的發(fā)言權(quán)減弱;另一方面，專家在本學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)的學(xué)術(shù)作用也呈現(xiàn)出官僚化和行政化的特點(diǎn)，學(xué)術(shù)權(quán)威被行政權(quán)威替代①項(xiàng)賢明:《論學(xué)術(shù)管理理念與高校內(nèi)部管理體制改革》，《北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2004年第6期，第5－11頁。。

(三)學(xué)生參與共同治理的實(shí)現(xiàn)途徑

雖然《高等教育法》《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等對(duì)學(xué)生活動(dòng)、社團(tuán)建設(shè)和學(xué)生申訴等方面作了規(guī)定，也提及了學(xué)生參與高校治理的權(quán)利，但相關(guān)條款多為原則性的籠統(tǒng)規(guī)定，缺乏明確、具體的指南。學(xué)生參與高校治理的制度建設(shè)也十分薄弱，大部分民辦高校的董事會(huì)成員缺乏學(xué)生代表和家長(zhǎng)代表，學(xué)校也無相應(yīng)的學(xué)生代表機(jī)構(gòu)行使學(xué)生權(quán)力，學(xué)生會(huì)僅停留在組織與策劃各種學(xué)生活動(dòng)等層面。因此，有必要通過組建學(xué)生組織機(jī)構(gòu)參與治理。民辦高校內(nèi)部需要建立能夠完全代表學(xué)生利益的獨(dú)立學(xué)生機(jī)構(gòu)，可以在學(xué)生的課外實(shí)踐、業(yè)余生活、宿舍管理和飯?zhí)霉芾淼确矫娉闪W(xué)生組織，實(shí)現(xiàn)學(xué)生的自我服務(wù)及自我管理。另外，通過建立申訴機(jī)制實(shí)現(xiàn)監(jiān)督權(quán)。學(xué)生的申訴權(quán)是對(duì)學(xué)校民主管理的有效監(jiān)督。申訴受理委員會(huì)成員應(yīng)該由教務(wù)處、學(xué)生處、教師和學(xué)生共同組成。民辦高校還應(yīng)設(shè)立校長(zhǎng)接待日，公開校長(zhǎng)信箱或微博，接受學(xué)生監(jiān)督。要建立程序性文件，對(duì)學(xué)生意見進(jìn)行及時(shí)的反饋和處理。

Research on Common Governance Model of Non-governmental Institutions of Higher Learning based on Stakeholders'Participation

LEI Ping
(Shaanxi Institute of International Trade＆Commerce，Xi'an，Shaanxi，712046，China)

The governance models of non-governmental institutions of higher learning in our country have principal-agent model and governance model from the horizontal point of view，and from the perspective of the institutional development they are mostly based on the theory of stakeholder common governance model.Common governance aims to promote consultation and communication between administrative and academic staffs，promote academic participation in management，consider the common interests of investors and professional scholars，and take into account the social benefit，economic benefit and academic influence.Effective common governance is the effective allocation and supervision of power.

non-governmental higher education;non-governmental institutions of higher learning;stakeholders;common governance;governance model

10.3969/j.issn.1671－2714.2017.01.006

(責(zé)任編輯：毛紅霞)

2016－10－18

雷萍，女，四川瀘州人，經(jīng)濟(jì)師，研究方向?yàn)槊褶k高等教育。