在城市用地指標(biāo)捉襟見肘的背景下，鄭州市繼重慶、成都之后，也開始實(shí)行地票制，試圖將農(nóng)村復(fù)墾土地置換出更多的城市用地指標(biāo)。

首場地票拍賣會行情火爆。兩百多家地產(chǎn)公司參與競拍6148.59畝地票，全部以30萬元/畝的最高熔斷價(jià)被哄搶一空，總成交額達(dá)到184457.7萬元。

南方周末記者 李在磊 發(fā)自鄭州

“地票是個(gè)啥？很多人都是第一次聽說，不知道咋弄?！闭吒σ涣料?，祁東升就陸續(xù)接到多家房地產(chǎn)公司經(jīng)理的咨詢電話，商量一番后得出初步結(jié)論，“先甭管是啥，既然沒有這玩意兒（地票）拿不了地，那就趕緊搶?！?/p>

祁東升是鄭州盛輝房地產(chǎn)顧問有限公司總經(jīng)理，在鄭州地產(chǎn)圈打拼多年，承接本土房企的策劃、營銷工作。

2016年12月14日，鄭州市國土資源局發(fā)布公告稱，鄭州擬推行商品住宅用地出讓“持券（復(fù)墾券）準(zhǔn)入”政策。因?yàn)榕c重慶地票制度大同小異，這一政策被外界稱為鄭州版“地票制”。復(fù)墾券也被俗稱為“地票”。

根據(jù)公告內(nèi)容，貧困農(nóng)村騰退的建設(shè)用地進(jìn)行拆舊復(fù)墾，扣除自身安置用地后節(jié)余的用地指標(biāo)，可以用復(fù)墾券的形式置換成為城市建設(shè)用地指標(biāo)。

地票制一出臺，鄭州地產(chǎn)市場就開始議論紛紛。一些人擔(dān)心地票拍賣增添了土地交易環(huán)節(jié)，使得開發(fā)商拿地成本變高，從而進(jìn)一步推升房價(jià)。但更多人期盼它可以打破政策桎梏，向農(nóng)村置換來建設(shè)用地指標(biāo)，加大土地供給量，起到平抑房價(jià)的作用。

搶地票

2016年12月20日，地票政策推出后的第一場復(fù)墾券拍賣會緊鑼密鼓展開。為保證土地競買人平等享有參與商品住宅用地競拍的權(quán)利，復(fù)墾券采取拍賣的方式投放市場。

當(dāng)天，位于金水東路的省國土資源廳機(jī)關(guān)服務(wù)樓前人頭攢動，由于參與競拍的公司眾多，每家公司只限一名人員進(jìn)入內(nèi)場，以至于場外也擠滿了等候人群。

根據(jù)河南省國土資源開發(fā)中心此前所做的解釋，貧困地區(qū)農(nóng)民首先要在自愿和農(nóng)村集體同意的前提下，將閑置的農(nóng)民宅基地進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾。然后，經(jīng)土地管理部門會同農(nóng)業(yè)部門嚴(yán)格驗(yàn)收后，騰出的建設(shè)用地指標(biāo)可作為“地票”來源。

其中，易地扶貧搬遷貧困戶和同步搬遷戶農(nóng)村宅基地及相應(yīng)的其他農(nóng)村集體建設(shè)用地拆舊復(fù)墾產(chǎn)生的復(fù)墾券，簡稱A券；其他農(nóng)村宅基地及農(nóng)村建設(shè)用地拆舊復(fù)墾產(chǎn)生的復(fù)墾券，簡稱B券。

首批交易六千余畝宅基地復(fù)墾券，起始價(jià)為16萬元/畝，最高封頂價(jià)為30萬元/畝。當(dāng)最高應(yīng)價(jià)達(dá)到30萬元/畝時(shí)，將從現(xiàn)場競價(jià)轉(zhuǎn)為抽簽決定。

“這個(gè)政策出臺，首先是扶貧，這是毫無疑問的?！焙涡∑绞情_發(fā)商中房置業(yè)總經(jīng)理，深耕河南本土市場多年，也參與了此次拍賣會。他向南方周末記者介紹，溢出15萬元/畝以上的部分，一次性直接返還易地扶貧搬遷群眾，用于搬遷安置及后續(xù)發(fā)展。

“一家如有幾畝地，收益足夠在縣城買一套房子了?！焙涡∑秸J(rèn)為，地票制對貧困地區(qū)農(nóng)民的幫扶非常直接，力度也很大。

開發(fā)商競拍后，A券有效期為兩年，開發(fā)商不得私自轉(zhuǎn)讓。超兩年未使用者，可申請批準(zhǔn)不超過一年的延期，或由鄭州市政府按照同年A券最低保護(hù)價(jià)優(yōu)先購買。

購買復(fù)墾券相當(dāng)于購買用地指標(biāo)?！皬?fù)墾了多少畝，城市里相當(dāng)于增加相同面積的建設(shè)用地指標(biāo)?！逼顤|升向南方周末記者介紹，復(fù)墾券增加的土地，不占用原有的城市建設(shè)用地。事實(shí)上，相當(dāng)于變相增加了城市建設(shè)用地指標(biāo)。

首場地票拍賣會行情火爆。兩百多家地產(chǎn)公司參與競拍6148.59畝地票，全部以30萬元畝的最高熔斷價(jià)被哄搶一空，總成交額達(dá)到184457.7萬元。

開發(fā)商對地票趨之若鶩，多是出于對土地市場一地難求的經(jīng)驗(yàn)?！爸饕菗?dān)心拿不到地，搶到地票心里就踏實(shí)了?！迸馁u會場外一位等候的房地產(chǎn)公司職員向南方周末記者說。

地價(jià)飛漲的背后是土地供應(yīng)愈發(fā)緊缺。克而瑞發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年7月份鄭州一共供應(yīng)876.78畝土地，8月份直線下降至342.29畝，9月份供應(yīng)為435.71畝。到了10月份，鄭州市僅供應(yīng)4宗土地，均為城中村用地，土地屬性也均為商辦用地，合計(jì)193.6畝，環(huán)比下降55.57%，同比下降81.82%。

與此同時(shí)，鄭州市房管局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2016年1月份鄭州商品住宅均價(jià)為8655元/㎡，到了10月份漲到10453元/㎡，每平方米上漲1798元，上漲超過20%。

隨著房價(jià)上漲，2016年國慶節(jié)前后各地密集出臺了調(diào)控政策，其間，鄭州也頒布了較為嚴(yán)格的措施。為了表示抑制房價(jià)的決心，鄭州當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道，鄭州市國土資源部門準(zhǔn)備在年底前，加推六千余畝土地供應(yīng)。

“2016年馬上結(jié)束了，6000畝的目標(biāo)才實(shí)現(xiàn)一半。”當(dāng)?shù)匾晃坏禺a(chǎn)公司副總馮藝山向南方周末記者介紹說，雖然土地行情沒有調(diào)控前地王頻出那般火爆，但在鄭州拿地仍然不是一件容易的事情。

2016年房價(jià)飆漲的城市當(dāng)中，城市建設(shè)用地指標(biāo)皆十分緊俏。據(jù)《河南商報(bào)》報(bào)道，河南每年建設(shè)用地指標(biāo)缺口高達(dá)50萬畝。

鄭州大學(xué)法學(xué)院副院長沈開舉曾做過一份調(diào)研。早在2010年和2011年，鄭州市的建設(shè)用地指標(biāo)均是7500畝，而2010年鄭州市實(shí)際用地是1.8萬畝。也就是說，即使2011年不再使用1畝土地，還欠下一萬多畝的建設(shè)用地指標(biāo)。

祁東升解釋說，為了保護(hù)18億畝耕地紅線，國家對城市擴(kuò)張過程中占用耕地的行為控制非常嚴(yán)格，城市建設(shè)用地指標(biāo)因此受到嚴(yán)重制約。

逼出來的地票制

何小平介紹，2016年鄭州土地市場最火爆的時(shí)候，曾拍出過4000萬元/畝的最高紀(jì)錄。按照目前最新市場行情核算，普通地塊基本上都要達(dá)到1000萬元/畝以上的標(biāo)準(zhǔn)。

“一畝地就要上千萬，隨隨便便一塊地都好幾億了?！焙涡∑秸f，地票作為拿地的門檻，每畝成本在20萬元-30萬元之間。相較于動輒千萬級別的地款，幾乎可以忽略不計(jì)。所以，他并不認(rèn)為地票環(huán)節(jié)可以在多大程度上增加土地成本。

但是，地票制還是在一定程度上提升了行業(yè)準(zhǔn)入門檻。祁東升認(rèn)為，地票是分批次拍賣，而非不間斷供應(yīng)，只有深耕鄭州市場、持續(xù)關(guān)注政策信息的房企，才會掌握更多的地票信息，從而把投機(jī)、炒作的開發(fā)商排除在外。

如若地票制成為常態(tài)，地票指標(biāo)供應(yīng)源源不斷，很有可能產(chǎn)生“專門解決復(fù)墾券”的產(chǎn)業(yè)鏈條，形成一個(gè)地票二級市場，很多問題便迎刃而解。

“比如，假設(shè)規(guī)定只有開發(fā)商才可以拍地票，那我就直接注冊一家房地產(chǎn)公司。那好，注冊的公司拿地票了，又規(guī)定說開發(fā)商之間不能交易，那我干脆把公司直接賣給你總可以的吧。”祁東升分析，只要復(fù)墾券大規(guī)模、長期性供應(yīng)，就一定會形成專門服務(wù)于開發(fā)商的二級市場。

據(jù)《地產(chǎn)》雜志報(bào)道，在很多地方，復(fù)墾、復(fù)耕已經(jīng)成為一個(gè)充分市場化的行業(yè)，已經(jīng)有不少公司在專門做復(fù)墾。

“好像還不是權(quán)宜之計(jì)，上邊說‘十三五期間，都是按照這個(gè)政策實(shí)行?！瘪T藝山幾番打探得出結(jié)論，鄭州地票制并不單單只是為了解決眼下6000畝加推土地供給的燃眉之急，而是會成為未來土地出讓的常態(tài)。

早已實(shí)行地票制的重慶市，已經(jīng)為鄭州做出示范。

據(jù)《光明日報(bào)》報(bào)道，截至2016年5月上旬，重慶累計(jì)交易“地票”17.7萬畝，交易額353.4億元。國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2014年重慶供地1864.59萬平方米，京滬深分別是580.76萬平方米、313.18萬平方米、105.73萬平方米。重慶供地面積分別是“京滬深”的3倍、6倍、18倍以上。

無論土地成本，還是供應(yīng)總量，都讓“北上廣深”以及“房價(jià)四小龍”垂涎三尺。

“地票制度是用地需求逼出來的?！标悙偸侵貞c市社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長，曾參與了重慶地票制度的設(shè)計(jì)過程。她在接受媒體采訪時(shí)還表示，重慶誕生地票制自然有其山城缺地、農(nóng)村外出打工人數(shù)多的特殊性，但在全國范圍內(nèi)，早已有不少地方先于重慶做了類似嘗試。

2004年，中央在18號文件中提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”（簡稱“增減掛鉤”）概念，本意是為了加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的規(guī)劃建設(shè)。

自2005年始，針對“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”辦法，國土部總共出臺3份規(guī)范性文件。相關(guān)政策規(guī)定，“增減掛鉤”項(xiàng)目立項(xiàng)后就可獲得上級預(yù)支的“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”，農(nóng)村房屋拆除復(fù)墾到位后，再按計(jì)劃歸還當(dāng)初上級預(yù)支的“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”。

2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)。2008年6月，國土部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》，2008、2009年國土部又分別批準(zhǔn)了19省加入增減掛鉤試點(diǎn)。

需要指出的是，這些增減掛鉤試點(diǎn)通常只限定在縣域范圍內(nèi)。因?yàn)椋瑖颐磕晷略鼋ㄔO(shè)用地大多被調(diào)配至一線城市或者區(qū)域中心城市，而分配不到指標(biāo)的中小城市，早早打起了農(nóng)村土地的主意。

中農(nóng)辦主任陳錫文在2016年全國兩會上接受媒體采訪時(shí)透露，縣級城市的商品房，基本都不占用國家的建設(shè)用地指標(biāo)，而是到農(nóng)村去做了增減掛鉤。

“那么整個(gè)建設(shè)規(guī)模不就擴(kuò)大了嘛！批了你1000萬畝，實(shí)際上你搞了1300萬畝，不少房地產(chǎn)的庫存都是這么弄出來的?！标愬a文直言不諱，增減掛鉤增加的大量土地供應(yīng)，是造成三四線小城市房地產(chǎn)庫存居高不下的直接原因。

陳錫文指出，有些地方政府，會把增減掛鉤節(jié)約出來的土地指標(biāo)，調(diào)出縣級范圍，拿到大中城市使用，這種現(xiàn)象很常見。

三農(nóng)學(xué)者李昌金曾撰寫過《中國鄉(xiāng)村報(bào)告》，長期關(guān)注“增減掛鉤”政策的實(shí)際推行情況。他曾考察過一個(gè)“增減掛鉤”復(fù)墾項(xiàng)目點(diǎn)，這個(gè)復(fù)墾點(diǎn)竟然把一個(gè)廢棄“磚瓦窯廠”整理復(fù)墾，然而，就在這塊新造地的旁邊就有大片農(nóng)保田拋荒。

李昌金在論文中寫道，“承接復(fù)墾任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，關(guān)注的只是有多少錢可以進(jìn)賬，怎么才能應(yīng)付上級國土部門的驗(yàn)收，而對于復(fù)墾出來的耕地有沒有價(jià)值，幾年后會不會復(fù)荒則漠不關(guān)心?！?/p>

（應(yīng)受訪者要求，文中馮藝山為化名）