程雪陽 蘇州大學王健法學院副教授

國家所有權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，而國家是由全體公民組成的，那么全體公民對于國有財產(chǎn)就擁有經(jīng)濟成員權(quán)，而不僅僅是國有資產(chǎn)使用權(quán)。這種經(jīng)濟成員權(quán)的行使方式可以根據(jù)其特性進行開發(fā)和利用。

程雪陽 蘇州大學王健法學院副教授

在2016年11月27日發(fā)布的《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》中，中共中央和國務院不但明確肯定了“有恒產(chǎn)者有恒心，經(jīng)濟主體財產(chǎn)權(quán)的有效保障和實現(xiàn)是經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的基礎”，而且要求有關(guān)部門抓緊“研究住宅建設用地等土地使用權(quán)到期后續(xù)期的法律安排，推動形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護的良好和穩(wěn)定預期”。

如何續(xù)期是一個根本議題

如何研究并解決“住宅建設用地到期后續(xù)期”問題，進而“形成全社會對公民財產(chǎn)長久受保護的良好和穩(wěn)定預期”？2016年12月23日，國土部在與住建部會商之后，提出了一個過渡性解決辦法，即“業(yè)主不需要提出續(xù)期申請，不需要繳費，可正常辦理交易和登記手續(xù)”。這個辦法有進展，但此一問題在法律上如何最終解決，依然懸而未決。

我認為，這一問題，不宜籠統(tǒng)地回答或一刀切式地解決，而要根據(jù)不同的情況進行分類處理，并形成系統(tǒng)的解決方案。這一系統(tǒng)解決方案，不僅要考慮國有建設用地使用權(quán)的續(xù)期問題，而且需要注意其與農(nóng)村宅基地制度改革之間的關(guān)聯(lián)性；不僅需要考慮經(jīng)濟影響和國有資產(chǎn)保值增值，而且需要考慮公民在改革過程中的獲得感；不僅需要考慮民法技術(shù)層面的完善，而且需要上升到憲法層面進行分析。

關(guān)于土地的所有權(quán)問題，中國現(xiàn)行憲法在第10條1、2款做了集中規(guī)定，“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有”。關(guān)于土地的使用權(quán)問題，憲法第10條第4款則規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定進行轉(zhuǎn)讓”。

很多人認為，既然土地是國家所有的，而國家有償轉(zhuǎn)讓的只是有期限的土地使用權(quán)，而不是所有權(quán)，因此依據(jù)一般的法理和常識，不能無償續(xù)期，否則就會造成“國有資產(chǎn)流失”和國家所有權(quán)的虛化。

這種看法有一定的道理，但并不全面。不過，其片面之處主要不在于立場利益方面，而在于僅僅看到了“國有土地屬于國家所有”，卻沒有看到現(xiàn)行憲法第9條還有關(guān)于“國家所有，即全民所有”的規(guī)定。根據(jù)憲法的這一規(guī)定，國家所擁有的土地所有權(quán)實際上就是全民擁有的土地所有權(quán)。換句話說，國家是通過全體公民信托或委托來“代持”國有土地的。

在這種情況下，如果不加區(qū)分地要求全體公民在國有建設用地使用權(quán)期限屆滿后，再次向國家購買這項權(quán)利，那就會出現(xiàn)“全民向全民自身購買這項權(quán)利”的悖論，而且會將“全民所有”蛻變成為一個“虛幻的宣示”。但如果不加區(qū)分地全部“自動無償續(xù)期”，則不但會造成公民內(nèi)部的不平等，而且會讓“國家所有”變成一個“空洞的口號”。

分類統(tǒng)籌：較為合理的解決方案

那么，如何在國有建設用地使用權(quán)領域全面完整地落實“國家所有，即全民所有”的這一要求？我曾經(jīng)提出如下方案，“住宅之下的一定面積（比如50m2／人或60m2／人的面積）的國有土地使用權(quán)應自動無償續(xù)期一次，期限以70年為宜?！贝擞^點發(fā)表后，有專家認為，這種方案在理論上具有一定的自洽性，但在實踐操作層面，可能會讓國有土地的登記、交易和金融抵押等工作變得異常復雜，并會帶來一些不必要的交易成本和交易風險。

我接受這種批評意見，并希望借此提出一個既符合憲法要求，又具有一定操作性的2.0版解決方案。

這種方案認為，其一，無論是國有建設用地使用權(quán)為20年、30年、50年抑或70年的住宅，期限屆滿之后，屬于公民生存保障范圍內(nèi)的（比如50m2／人或60m2／人）國有建設用地使用權(quán)，應自動無償永久續(xù)期；其二，生存保障范圍之外的國有建設用地使用權(quán)部分，則可以根據(jù)不同的面積設定不同的自動續(xù)期收費標準。就像目前房地產(chǎn)交易中所收取的契稅那樣，90m2及以下的住宅，按照房屋價格的1%收?。?0m2以上的住宅，則按照房屋價格的1.5%-2%收取；其三，自動續(xù)期的期限應統(tǒng)一規(guī)定為70年／次。每次續(xù)期之時，對生存保障范圍之外的國有建設用地使用權(quán)，收取建設用地使用權(quán)費用（澳門特區(qū)將其稱為“土地利用權(quán)價金”），然后與生存保障范圍之內(nèi)的國有建設用地使用權(quán)，一并進行登記和續(xù)期，并予以公示。

之所以做這樣的修正和完善，主要考慮到以下幾個方面的因素。

首先，國家所有權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)，而國家是由全體公民組成的，那么全體公民對于國有財產(chǎn)就擁有經(jīng)濟成員權(quán)，而不僅僅是國有資產(chǎn)使用權(quán)。這種經(jīng)濟成員權(quán)的行使方式可以根據(jù)其特性進行開發(fā)和利用。

比如，國家所有的礦產(chǎn)、水流、森林、灘涂和國有企業(yè)等財產(chǎn)，由于無法直接分配到每個公民的名下進行開發(fā)和利用，因此全民可以通過分享相關(guān)財產(chǎn)收益的方式來行使國家所有權(quán)。但對于國有土地來說，作為“全體公民”組成部分的個體公民，并非只能分享國有土地收益，而是完全有能力也有必要，通過直接占有、使用、收益和處分等方式來行使國有土地所有權(quán)。

其次，這種經(jīng)濟成員權(quán)的行使應當是有限度的，即應當限制在公民生存和保障的范圍之內(nèi)，比如每個公民想要過上能夠維持尊嚴的基本生活，只需要一定面積的居住空間（比如50m2／人或60m2／人，具體的面積可以進一步討論和測算）。如果占據(jù)過多土地和空間的話，那就超出了基本的生活需求，變成了一個資產(chǎn)投資問題。

因此，“自動無償續(xù)期”只應當針對滿足公民基本生活需求的土地使用權(quán)。超出基本生活需求的部分，需要“自動有償續(xù)期”，然后將這些有償出讓所得的收入納入公共積累，并用于其他公共產(chǎn)品或公共服務領域。

最后，我國的農(nóng)村地區(qū)目前也正在進行宅基地制度改革。如果將這一改革與國有土地建設用地使用權(quán)的續(xù)期問題統(tǒng)籌考慮，那么對于生存保障范圍之內(nèi)的存量宅基地使用權(quán)，也應當采用“經(jīng)濟成員權(quán)”理論進行無償續(xù)期。超出生存保障范圍之外的存量宅基地使用權(quán)以及新增宅基地，則可以要求農(nóng)村居民向集體經(jīng)濟組織繳納土地使用權(quán)費用。當然，因為生產(chǎn)、生活方式以及土地制度的發(fā)展路徑不同，對于集體土地上的“生存保障范圍之內(nèi)的存量宅基地使用權(quán)”的面積認定，應當與國有土地有所區(qū)別，比如可以規(guī)定100m2／人。

這樣一來的話，我們就可以用“經(jīng)濟成員權(quán)”理論，來同時解決國有土地上的住宅建設用地使用權(quán)和集體土地上的宅基地使用權(quán)問題，進而可以在理論自洽的基礎上，讓全體公民擁有更多的政治和經(jīng)濟獲得感。

城市與農(nóng)村居民的公平問題

有人可能會反對說，在這種理論之下，農(nóng)民會同時獲得集體土地成員權(quán)和國有土地成員權(quán)雙重權(quán)利，這對城市公民不公平。這樣的反對不宜支持。原因有三：

首先，現(xiàn)行憲法規(guī)定的是“全民所有”和“集體所有”兩種土地所有形式，而不是“全國所有的土地都屬于國家所有”。除非憲法修改，否則我們就應當尊重這種土地產(chǎn)權(quán)制度。

其次，自1980年代末以來，城市多數(shù)居民因為住宅商品化改革和土地市場化改革，已經(jīng)分享了許多中國城市化和經(jīng)濟發(fā)展的成果。但在農(nóng)村地區(qū)，除了少數(shù)試點地區(qū)和部分大城市郊區(qū)外，多數(shù)農(nóng)民沒能較好分享，給他們一些補償，也是必要且必需的。

最后，“一定面積之內(nèi)”的國有建設用地和宅基地使用權(quán)應當“永久無償”，主要針對的是續(xù)期而非取得問題。在宅基地的取得問題上，確實應當盡快廢止目前的“無償劃撥”制度，并以“有償使用”制度取而代之，從而解決新增宅基地的問題。