江必新

完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的總目標(biāo)。由“管理”到“治理”的跨越，雖只有一字之差，卻是一個(gè)“關(guān)鍵詞”的變化，是治國理政總模式的一種深刻轉(zhuǎn)變，為人民法院有效治理執(zhí)行難這一頑疾提供了理論指引和方法指導(dǎo)。近年來，人民法院執(zhí)行工作取得了顯著成效，為治理執(zhí)行難問題奠定了良好基礎(chǔ)。但同時(shí)也要清醒地看到，綜合治理執(zhí)行難問題的工作格局尚未定型；干預(yù)執(zhí)行和干擾執(zhí)行的外部環(huán)境有待改善；大量存在的“僵尸企業(yè)”雖開始嘗試“執(zhí)轉(zhuǎn)破”，但仍退出不暢；財(cái)產(chǎn)調(diào)查手段有待進(jìn)一步充實(shí)完善；社會(huì)誠信體系雖初步建立,但聯(lián)合信用懲戒機(jī)制仍任重而道遠(yuǎn)；執(zhí)行隊(duì)伍力量較之過去雖有所加強(qiáng)，但仍顯薄弱；消極執(zhí)行、亂執(zhí)行等頑疾仍未得到根治等等。我們面臨的使命和積累的經(jīng)驗(yàn)充分證明，解決執(zhí)行難問題注定是一項(xiàng)綜合性、系統(tǒng)性工程，需要在整合各種社會(huì)資源和力量，推進(jìn)人民法院審判執(zhí)行體系和審判執(zhí)行能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，形成依法治理、綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理、協(xié)同治理、專項(xiàng)治理等多元治理格局。

一、依法治理

“理國要道，在于公平正直?！狈墒侵螄仄?，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。全面推進(jìn)依法治國是國家治理領(lǐng)域中的一場(chǎng)廣泛而深刻的革命。對(duì)于加強(qiáng)執(zhí)行工作而言，這就意味著需要以法治來提供保障，即運(yùn)用法治思維和法治方式，在法治框架內(nèi)盡可能統(tǒng)籌多種資源和力量化解執(zhí)行難頑疾。由此可見，依法治理是治理執(zhí)行難問題的應(yīng)有之義。

（一）依法治理的必要性

首先，執(zhí)行工作實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)需要形成一個(gè)良好的法治環(huán)境。當(dāng)社會(huì)成員的法律素養(yǎng)日漸提高，法律意識(shí)逐漸內(nèi)化為社會(huì)主體的內(nèi)心信念而成為一種自覺的追求時(shí)，法治環(huán)境自然日臻完善，自覺履行生效法律文書確定的義務(wù)就會(huì)蔚然成風(fēng)，而執(zhí)行難問題亦將得到根本緩解。依法治理執(zhí)行難既是推動(dòng)法治建設(shè)的重要抓手，也是徹底解決執(zhí)行難問題的必由之路。

其次，開展強(qiáng)制執(zhí)行需要以法治思維為引領(lǐng)。執(zhí)行工作攸關(guān)當(dāng)事人等主體的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等權(quán)益。只有牢固樹立依法執(zhí)行的理念，加大依法執(zhí)行的力度，善于運(yùn)用法律手段打擊有能力履行義務(wù)卻惡意逃避或暴力抗拒執(zhí)行的行為，既劃出行為底線又震懾違法，才能發(fā)揮出執(zhí)行工作的教育、示范作用。只有正確把握和運(yùn)用好執(zhí)行政策，準(zhǔn)確掌握法律規(guī)范與實(shí)際狀況，合理權(quán)衡當(dāng)事人利益與公共利益，才能最大限度實(shí)現(xiàn)債權(quán)人勝訴的利益，同時(shí)防止因隨意擴(kuò)大執(zhí)行范圍而損害被執(zhí)行人、第三人的合法權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生。

最后，將執(zhí)行權(quán)關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里需要以法治理念為指導(dǎo)。任何權(quán)力都有被濫用從而異化的可能。執(zhí)行權(quán)作為一項(xiàng)國家公權(quán)力，其行使必須被納入法治軌道。只有堅(jiān)持依法治理，以合法執(zhí)行為原則，以規(guī)范執(zhí)行為標(biāo)準(zhǔn)，才能杜絕執(zhí)行工作中存在的亂執(zhí)行和違法執(zhí)行等亂象，真正做到將執(zhí)行權(quán)關(guān)進(jìn)制度的鐵籠里。

（二）切實(shí)推進(jìn)依法治理的具體方針措施

優(yōu)良的法治環(huán)境和健全的基礎(chǔ)性制度，是根本解決執(zhí)行難問題的重要保障。要將依法治理貫徹到執(zhí)行工作的方方面面，不斷提升執(zhí)行工作的能力，不斷增強(qiáng)執(zhí)行人員運(yùn)用法治思維解決問題、推動(dòng)工作的能力和水平。

首先，必須牢固樹立依法執(zhí)行理念，將公正、文明、善意等體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神的理念有機(jī)融入到執(zhí)行工作中。要做到公正執(zhí)行，嚴(yán)格遵守查封、扣押、凍結(jié)的適用條件和法定程序，杜絕超范圍、超標(biāo)的查封、扣押、凍結(jié)。在不損害債權(quán)人利益的前提下，要盡量優(yōu)先采取方便執(zhí)行且對(duì)當(dāng)事人生產(chǎn)經(jīng)營影響較小的執(zhí)行措施，盡可能保全資產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)值，努力實(shí)現(xiàn)多方共贏。要耐心細(xì)致地做好法律政策解釋、思想疏導(dǎo)、說服教育等工作，提高執(zhí)行工作公信力。

其次，必須強(qiáng)化規(guī)范意識(shí)和規(guī)則意識(shí)。要著力扭轉(zhuǎn)多年來因強(qiáng)制執(zhí)行立法滯后、執(zhí)行規(guī)范粗疏等因素造成的失范執(zhí)行、違法執(zhí)行等亂象。在法律有明確規(guī)定的情形下，必須嚴(yán)格遵照法律的規(guī)定；在法律沒有明確規(guī)定的情形下，也要遵循法律的基本原則，或者按照相似情形相似處理的原則處理。

再次，必須持續(xù)推進(jìn)執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)。當(dāng)務(wù)之急是出臺(tái)和完善一整套以操作規(guī)程為核心，覆蓋執(zhí)行工作各重要節(jié)點(diǎn)的案件辦理規(guī)范，明確執(zhí)行人員的工作職責(zé)，劃清執(zhí)行人員的權(quán)力邊界。最高人民法院已經(jīng)于2016年出臺(tái)了有關(guān)變更追加執(zhí)行主體、終結(jié)本次執(zhí)行程序、財(cái)產(chǎn)保全缺位的司法解釋或指導(dǎo)性意見，并根據(jù)實(shí)踐的需要進(jìn)一步制定和完善有關(guān)財(cái)產(chǎn)調(diào)查、執(zhí)行和解、仲裁裁決執(zhí)行、執(zhí)行案款管理等司法解釋或指導(dǎo)性意見。要對(duì)現(xiàn)行規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)梳理，廢除過時(shí)規(guī)定，消除執(zhí)行規(guī)范體系之間的矛盾沖突，填補(bǔ)規(guī)則漏洞，確保執(zhí)行制度規(guī)則清晰、運(yùn)行順暢，促成各項(xiàng)制度相互銜接、相互配合、形成體系，為依法治理提供完整、系統(tǒng)的制度支撐。要構(gòu)建完善的執(zhí)行工作監(jiān)督體系，自覺接受各方監(jiān)督，確保執(zhí)行公正、高效、廉潔。特別是要積極推進(jìn)強(qiáng)制執(zhí)行立法，為解決執(zhí)行難問題提供法律支持?！爸贫◤?qiáng)制執(zhí)行法”是黨的十八屆四中全會(huì)提出的明確任務(wù)要求。強(qiáng)制執(zhí)行法的早日出臺(tái)，可以進(jìn)一步完善規(guī)則體系，強(qiáng)化執(zhí)行手段，對(duì)于促進(jìn)執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)具有重大作用, 對(duì)于解決執(zhí)行難問題至關(guān)重要。要積極協(xié)調(diào)推動(dòng)立法機(jī)關(guān)加快強(qiáng)制執(zhí)行法的立法進(jìn)程，及時(shí)制定或修改相關(guān)法律法規(guī)，提升執(zhí)行制度的系統(tǒng)性，擴(kuò)大撤銷權(quán)的應(yīng)用范圍，保障債權(quán)人對(duì)責(zé)任財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移行為的撤銷權(quán)，依法保障債權(quán)人對(duì)拒絕協(xié)助或者故意妨礙執(zhí)行的協(xié)助執(zhí)行人提起損害賠償訴訟的權(quán)利。

最后，關(guān)于以法治方式解決執(zhí)行中的不作為和亂執(zhí)行問題，要充分發(fā)揮信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)，完善執(zhí)行案件流程信息管理系統(tǒng)，大力推進(jìn)執(zhí)行公開，做到全程留痕、全程公開、全程監(jiān)督，杜絕暗箱操作。要緊緊圍繞執(zhí)行中容易發(fā)生問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快建章立制，促進(jìn)規(guī)范體系相信息化轉(zhuǎn)化，將抽象的制度規(guī)范轉(zhuǎn)化為可視可控的計(jì)算機(jī)流程，通過網(wǎng)上辦案、辦公，確保執(zhí)行行為依法合規(guī)，以提高執(zhí)行規(guī)范化水平，從制度上根除執(zhí)行不作為和亂執(zhí)行的行為，使法院執(zhí)行行為可預(yù)期、可評(píng)估。

二、綜合治理

“不謀全局者，不足以謀一域”。治理執(zhí)行難這一綜合性難題，必須有全局思維，綜合施策。新時(shí)期下的新任務(wù)為執(zhí)行工作提出了新要求。要主動(dòng)適應(yīng)新形勢(shì)，立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，積極推動(dòng)執(zhí)行工作理念、體制、制度、機(jī)制、方法創(chuàng)新，不斷提高治理執(zhí)行難問題的社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平，綜合運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、行政、法律、文化、教育等多種手段，通過加強(qiáng)聯(lián)合懲戒、誠信建設(shè)、宣傳教育等方面的工作，化解制約執(zhí)行工作效能的各種外在和內(nèi)在阻力，從根本上預(yù)防和解決執(zhí)行難問題，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的共同治理。

（一）綜合治理的必要性

首先，執(zhí)行難問題成因復(fù)雜，綜合治理可以為徹底解決執(zhí)行難問題提供治本良策。執(zhí)行難問題作為困擾司法工作的難題，從其發(fā)生原因看，既有被執(zhí)行人逃避抗拒執(zhí)行、外部干預(yù)執(zhí)行、消極協(xié)助執(zhí)行、社會(huì)誠信體系不健全、社會(huì)誠信意識(shí)淡薄、法治意識(shí)薄弱、地方保護(hù)與部門保護(hù)等外部原因，也有人民法院執(zhí)行機(jī)制不健全、不完善，尚不能完全適應(yīng)新時(shí)期執(zhí)行實(shí)踐工作需要等內(nèi)部原因。徹底解決執(zhí)行難問題需要充分發(fā)揮我國的制度優(yōu)勢(shì)，舉各方之力，形成標(biāo)本兼治、綜合治理執(zhí)行難問題的工作格局。

其次，執(zhí)行過程涉及方方面面，綜合治理可以為徹底解決執(zhí)行難問題提供更加管用、更加豐富的方法和手段。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，財(cái)產(chǎn)的存在形式不斷豐富，既有傳統(tǒng)的不動(dòng)產(chǎn)、動(dòng)產(chǎn)，也有虛擬財(cái)產(chǎn)，而被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行等手段也隨之花樣翻新。要將傳統(tǒng)執(zhí)行手段和財(cái)產(chǎn)查控系統(tǒng)等現(xiàn)代方法有機(jī)結(jié)合，從訴前保全階段開始就對(duì)執(zhí)行過程實(shí)施全程治理，以推進(jìn)執(zhí)行效能的提升。

最后，執(zhí)行難問題的治理需要各方形成合力，綜合治理可以為徹底解決執(zhí)行難問題提供堅(jiān)實(shí)保障。執(zhí)行工作涉及到的部門眾多，僅僅依靠人民法院自身很難推動(dòng)，所以要在最廣泛的范圍內(nèi)鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方力量參與治理執(zhí)行難問題。要深刻認(rèn)識(shí)解決執(zhí)行難工程的綜合性、社會(huì)性，充分發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)、制度優(yōu)勢(shì)，牢牢堅(jiān)持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府積極支持，推動(dòng)部門配合、社會(huì)參與，各部門各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)聯(lián)動(dòng)融合，調(diào)動(dòng)各種社會(huì)資源，充分發(fā)揮各級(jí)法院的主導(dǎo)作用，共同治理執(zhí)行難問題。要通過發(fā)揮社會(huì)組織作用，整合社會(huì)治理資源，積極推動(dòng)法院與社會(huì)協(xié)同機(jī)制互聯(lián)、建立健全執(zhí)行難問題的治理網(wǎng)絡(luò)，形成人人參與治理執(zhí)行難問題的局面。

（二）切實(shí)推進(jìn)綜合治理的具體方針措施

首先，要積極爭(zhēng)取黨委、政法委的支持，形成解決執(zhí)行難問題的大格局。要積極推動(dòng)中央政法委以及各級(jí)黨委、政法委建立健全治理執(zhí)行難問題的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，形成有效運(yùn)轉(zhuǎn)的常態(tài)工作機(jī)制。要持續(xù)推進(jìn)綜合治理執(zhí)行難問題工作格局的建立健全，將是否如期解決執(zhí)行難問題納入各地綜合治理目標(biāo)責(zé)任考核，作為各地方依法治?。▍^(qū)）、依法治市法治建設(shè)的重要內(nèi)容。要推動(dòng)完善黨政機(jī)關(guān)支持人民法院執(zhí)行工作的制度，在人力、物力、財(cái)力等方面向人民法院執(zhí)行工作傾斜，加大保障力度。要推動(dòng)公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，相互配合、相互制約，共同解決執(zhí)行難問題。要加強(qiáng)對(duì)黨政機(jī)關(guān)干預(yù)執(zhí)行的責(zé)任追究，依法依規(guī)通報(bào)、查處領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)、違法插手執(zhí)行的行為，依法依紀(jì)追究不協(xié)助、不配合執(zhí)行的單位及其領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責(zé)任。

其次，要形成解決執(zhí)行難問題的強(qiáng)大合力。要推動(dòng)有關(guān)單位、部門認(rèn)真落實(shí)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳的《關(guān)于加快推進(jìn)失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、警示和懲戒機(jī)制建設(shè)的意見》，健全聯(lián)合信用懲戒體系，盡快完成執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制成員單位與聯(lián)合信用懲戒體系的網(wǎng)絡(luò)對(duì)接，將人民法院發(fā)布的失信被執(zhí)行人名單嵌入本單位管理、審批工作系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)比對(duì)、自動(dòng)監(jiān)督，并自動(dòng)采取攔截、限制、禁止、懲戒等措施，讓失信被執(zhí)行人一案失信、處處難行。要在現(xiàn)有系統(tǒng)建設(shè)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步抓好招標(biāo)投標(biāo)、政府采購、旅游度假、文明創(chuàng)建等領(lǐng)域信用懲戒措施的落實(shí)工作。要加強(qiáng)和規(guī)范失信被執(zhí)行人名單信息錄入工作，確保應(yīng)納盡納、信息準(zhǔn)確，杜絕數(shù)據(jù)錯(cuò)誤、信息缺漏等問題，在規(guī)范的基礎(chǔ)上不斷強(qiáng)化“黑名單”制度的威懾效應(yīng)。

再次，要加快推進(jìn)社會(huì)誠信體系建設(shè)，不斷健全配套機(jī)制。要確?！渡鐣?huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）》和《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠信建設(shè)的指導(dǎo)意見》等文件的貫徹落實(shí)，建立健全褒獎(jiǎng)?wù)\信、懲戒失信的社會(huì)誠信體系。

最后，要強(qiáng)化綜合施治，著力發(fā)揮對(duì)當(dāng)前執(zhí)行體制制度機(jī)制薄弱環(huán)節(jié)的查漏補(bǔ)缺作用。要進(jìn)一步加強(qiáng)和落實(shí)執(zhí)行款物管理制度，嚴(yán)格控制現(xiàn)金的使用和流轉(zhuǎn)，防止被執(zhí)行人惡意轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)。要探索擴(kuò)大執(zhí)行救助基金的來源，對(duì)交通肇事、人身損害、贍養(yǎng)撫養(yǎng)、刑事附帶民事訴訟等案件中的特困群體加大執(zhí)行救助力度。

三、系統(tǒng)治理

馬克思主義哲學(xué)認(rèn)為，事物是普遍聯(lián)系的，萬事萬物都處在一定聯(lián)系之中。因此，解決執(zhí)行難問題必須堅(jiān)持系統(tǒng)思維。要加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮法院主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)法院主導(dǎo)和社會(huì)自我調(diào)節(jié)的良性互動(dòng)。

（一）系統(tǒng)治理的必要性

首先，系統(tǒng)治理有利于發(fā)揮執(zhí)行機(jī)制的合力，克服單一手段鞭長莫及的不足。解決執(zhí)行難問題，不僅要將現(xiàn)有的案件執(zhí)行完畢，還要實(shí)現(xiàn)以后不再產(chǎn)生執(zhí)行積案的目標(biāo)。只有系統(tǒng)治理，才能統(tǒng)籌各方力量，調(diào)動(dòng)各種資源，形成系列舉措，打出“組合拳”，對(duì)徹底解決執(zhí)行難問題同時(shí)發(fā)力、同向發(fā)力、持續(xù)發(fā)力。

其次，系統(tǒng)治理有利于克服執(zhí)行工作短板，去除“短板效應(yīng)”。根據(jù)“木桶定律”，盛水的木桶雖然是由多塊木板共同組成，但盛水量卻由最短的木板所決定的。執(zhí)行工作涵蓋領(lǐng)域極其廣泛，系統(tǒng)治理有利于整體謀劃，推動(dòng)執(zhí)行工作方方面面齊頭并進(jìn)，整體優(yōu)化，避免因某一方面的短板、某一環(huán)節(jié)的紕漏影響整體工作。

最后，系統(tǒng)治理可以固本強(qiáng)基，為解決執(zhí)行難問題長效機(jī)制的形成奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！扒Ю镏蹋瑵⒂谙佈ā?，事物的發(fā)展是從量變到質(zhì)變的過程，內(nèi)因?qū)κ挛锏陌l(fā)展起決定因素。只有堅(jiān)持系統(tǒng)治理，從內(nèi)外部系統(tǒng)推進(jìn)，從懲戒機(jī)制、誠信體系、制度構(gòu)建、隊(duì)伍建設(shè)等多層面多角度展開，才能防微杜漸，避免“單兵突進(jìn)”和“單打一”，從而體現(xiàn)制度優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮制度效用。

（二）切實(shí)推進(jìn)系統(tǒng)治理的具體方針措施

首先，既要治標(biāo)，也要治本。一方面，要針對(duì)執(zhí)行工作當(dāng)前存在的規(guī)避執(zhí)行、消極執(zhí)行、亂執(zhí)行等突出問題，想急招、出重拳，通過有針對(duì)性的專項(xiàng)整治，為徹底解決執(zhí)行難問題奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為治本贏得時(shí)間和先機(jī)。另一方面，要未雨綢繆、著眼長遠(yuǎn)，謀劃徹底解決執(zhí)行難問題的治本之策。

其次，推動(dòng)破解執(zhí)行難治標(biāo)難題。要及時(shí)總結(jié)反抗拒執(zhí)行、反規(guī)避執(zhí)行、反消極執(zhí)行、反干預(yù)執(zhí)行等系列專項(xiàng)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，將短期性、臨時(shí)性專項(xiàng)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性、常態(tài)化工作機(jī)制，解決當(dāng)前嚴(yán)重制約和影響執(zhí)行效率和效果的突出問題。

最后，不斷夯實(shí)執(zhí)行難治本基礎(chǔ)。要深入總結(jié)近年來為破解執(zhí)行難問題所采取的一系列工作舉措的經(jīng)驗(yàn)，特別是要在深刻認(rèn)識(shí)和把握系列舉措的內(nèi)在邏輯與實(shí)際效果的基礎(chǔ)上，持續(xù)推進(jìn)執(zhí)行行為規(guī)范化、執(zhí)行過程智能化、執(zhí)行懲戒協(xié)同化、執(zhí)行機(jī)制科學(xué)化、執(zhí)行隊(duì)伍職業(yè)化，筑牢徹底解決執(zhí)行難問題的堅(jiān)實(shí)根基。

四、源頭治理

“善除害者察其本，善理疾者絕其源?！苯鉀Q執(zhí)行難問題還需要疏其泉源、注重治本，銳意改革、不斷創(chuàng)新，從源頭上預(yù)防和根治執(zhí)行難問題。

（一）源頭治理的必要性

首先，實(shí)現(xiàn)事先主動(dòng)預(yù)防以不再產(chǎn)生執(zhí)行積案或難執(zhí)行的案件，為源頭治理的根本追求。源頭治理有利于擺脫事后應(yīng)對(duì)的被動(dòng)局面，更多地把工作重心從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本、從事后救急轉(zhuǎn)向醫(yī)治病根，實(shí)現(xiàn)治理執(zhí)行難問題的關(guān)口前移。

其次，可以事半功倍，找到治理佳徑。源頭治理有利于從影響執(zhí)行難問題的根本性、關(guān)鍵性問題入手，通過改革創(chuàng)新，不斷健全和完善執(zhí)行體制機(jī)制，為徹底解決執(zhí)行難問題提供有力支撐。

最后，治污須從污染源治起。源頭治理有利于追本溯源，切中癥結(jié)，探索執(zhí)行難問題的經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)根源，明確徹底解決執(zhí)行難問題的切入點(diǎn)和著力點(diǎn)。

（二）切實(shí)推進(jìn)源頭治理的具體方針措施

首先，要推動(dòng)形成誠信守法環(huán)境。一個(gè)良好的法治環(huán)境，意味著社會(huì)主體法律意識(shí)、法律素養(yǎng)的提高，自覺遵守法律、服從法律、信仰法律意識(shí)的增強(qiáng)。全民誠信意識(shí)和法治意識(shí)的培養(yǎng)是一項(xiàng)偉大的系統(tǒng)工程，人民法院必須率先行動(dòng)，努力推動(dòng)。人民法院的執(zhí)行工作在本質(zhì)上屬于實(shí)施法律規(guī)范，就是執(zhí)法辦案。要通過實(shí)實(shí)在在的執(zhí)法辦案，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，讓誠信者發(fā)展順暢，讓失信者寸步難行，推動(dòng)形成良好的誠信守法的法治環(huán)境。

其次，要推動(dòng)健全風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。從執(zhí)行難問題的產(chǎn)生背景和過程來看，其產(chǎn)生和演變與我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的起步、發(fā)展進(jìn)程有一定程度的關(guān)聯(lián)。隨著改革開放后社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)量的不斷增加，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和交易風(fēng)險(xiǎn)不斷加大，執(zhí)行難問題逐漸顯現(xiàn)。但從市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制的作用來看，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，各類市場(chǎng)主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的逐漸提高，各類風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的日趨完善，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和交易風(fēng)險(xiǎn)將得到有效防控，經(jīng)濟(jì)糾紛自然就會(huì)減少，法院的案件數(shù)量也會(huì)相應(yīng)下降。人民法院要通過執(zhí)法辦案工作，特別是通過執(zhí)行聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，發(fā)現(xiàn)和彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，注重發(fā)揮司法的規(guī)范、評(píng)價(jià)、指引功能，引領(lǐng)市場(chǎng)主體不斷增強(qiáng)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的建立健全。

第三，要推動(dòng)健全社會(huì)征信體系。征信系統(tǒng)不完善是導(dǎo)致我國執(zhí)行難問題的重要社會(huì)因素。失信行為的產(chǎn)生，是市場(chǎng)主體的失信成本低于失信收益的自然結(jié)果。因此，要促使行為人自覺守信，必須加大對(duì)失信行為的懲罰力度，使失信者付出應(yīng)有代價(jià)。關(guān)于執(zhí)行難問題治理的域外經(jīng)驗(yàn)表明，社會(huì)征信體系越健全，社會(huì)主體的經(jīng)濟(jì)往來和信用信息越透明，社會(huì)主體的失信成本越高于失信收益，將促使社會(huì)主體主動(dòng)選擇誠實(shí)守信，自覺履行生效法律文書，促使執(zhí)行難問題得到極大緩解。因此，要進(jìn)一步深化失信懲戒聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，加大“賞誠罰奸”的力度和范圍，促進(jìn)跨部門、跨行業(yè)信用信息共享，推動(dòng)健全社會(huì)征信體系。

第四，要推動(dòng)完善社會(huì)保險(xiǎn)制度?，F(xiàn)代社會(huì)的高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，客觀上需要建立相配套的社會(huì)保險(xiǎn)體系，根據(jù)公平原則讓全體成員共同分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。過往實(shí)踐表明，重視和運(yùn)用保險(xiǎn)機(jī)制分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分?jǐn)倱p失的功能，對(duì)于破解執(zhí)行難問題具有重要意義。眾所周知，在有強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的領(lǐng)域，執(zhí)行難問題相對(duì)有所緩解。比如，在機(jī)動(dòng)車交通事故損害賠償案件中，保險(xiǎn)公司按照強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)依法履行先行賠付責(zé)任，為眾多受害人解決了燃眉之急，緩解了執(zhí)行壓力，降低了執(zhí)行成本，同時(shí)也展示了保險(xiǎn)制度在消化社會(huì)矛盾中的巨大作用和廣闊空間。因此，要深入研究、大力倡導(dǎo)、積極推動(dòng)建立更為廣泛的，全面覆蓋社會(huì)生活各領(lǐng)域的糾紛保險(xiǎn)制度，特別是在特定領(lǐng)域推行強(qiáng)制保險(xiǎn)制度。這既是緩解執(zhí)行壓力的創(chuàng)新舉措，也是提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。

最后，要完善司法程序銜接配合機(jī)制。要深化立、審、執(zhí)“一盤棋”機(jī)制，把解決執(zhí)行難問題貫穿于立、審、執(zhí)的全過程。立案、審判、執(zhí)行程序銜接順暢，有利于從源頭上減少執(zhí)行案件，也有利于執(zhí)行案件的辦結(jié)。要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制，做好保全申請(qǐng)和執(zhí)行查控系統(tǒng)的有序銜接，降低債權(quán)人申請(qǐng)財(cái)產(chǎn)保全的成本，提高財(cái)產(chǎn)保全的適用比例，防止被執(zhí)行人在訴訟階段轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、逃避執(zhí)行，并通過保全促調(diào)解、促和解，從源頭上減少執(zhí)行案件的產(chǎn)生，緩解案多人少的矛盾。要在訴訟調(diào)解工作中更加注重促使當(dāng)事人自動(dòng)履行，避免調(diào)解案件因不履行義務(wù)而進(jìn)入執(zhí)行程序；在作出裁判時(shí)更加注重判決內(nèi)容的明確性，避免在執(zhí)行中產(chǎn)生爭(zhēng)議。要推動(dòng)建立健全執(zhí)行與破產(chǎn)有序銜接機(jī)制，讓更多符合條件的“僵尸企業(yè)”通過“執(zhí)轉(zhuǎn)破”機(jī)制及時(shí)清理債權(quán)債務(wù)，分流執(zhí)行案件、緩解執(zhí)行難題。要進(jìn)一步加強(qiáng)研究自然人破產(chǎn)問題，完善自然人無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件的退出機(jī)制，減輕執(zhí)行工作的“不能承受之重”。

五、協(xié)同治理

協(xié)同治理從善治的理念出發(fā)，旨在建立集體決策和共同參與制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)力協(xié)同、責(zé)任共擔(dān)、利益分享，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)。要把協(xié)同治理運(yùn)用到解決執(zhí)行難問題的過程中，把解決執(zhí)行難問題作為公共事務(wù)進(jìn)行公共管理，把執(zhí)行難問題的解決上升為人民法院、政府等公權(quán)力部門與社會(huì)組織、社區(qū)單位、企業(yè)、個(gè)人等所有利益相關(guān)者共同參與、協(xié)同行動(dòng)的過程。

（一）協(xié)同治理的必要性

首先，有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)各方積極性，針對(duì)執(zhí)行難問題的復(fù)雜成因?qū)嵭芯珳?zhǔn)治理。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)充分表明，徹底解決執(zhí)行難問題不能依靠法院的單打獨(dú)斗，還需要積極爭(zhēng)取其他部門、行業(yè)組織等主體的大力支持，通過聯(lián)合全社會(huì)力量，共同懲戒失信，懲治“老賴”，最大限度地壓縮失信者生存空間，從法律、經(jīng)濟(jì)、政治、道德、生活、輿論等各方面對(duì)失信被執(zhí)行人布下一張?zhí)炝_地網(wǎng)，促使其主動(dòng)履行義務(wù)。只有通過協(xié)同治理，才能針對(duì)形成執(zhí)行難問題的復(fù)雜成因，多措并舉、多管齊下。

其次，有利于確保執(zhí)行手段和執(zhí)行措施的有效落實(shí)。只有通過協(xié)同治理，才能針對(duì)不同案件和不同主體因案施策、分類施策。比如，對(duì)涉及全局性、長遠(yuǎn)性公共利益的公共事務(wù)（執(zhí)行改革、查控系統(tǒng)建設(shè)等）實(shí)施必要的管控與協(xié)調(diào)，而把那些涉及地域性的、群體性的、基層性的公共事務(wù)（尋求財(cái)產(chǎn)實(shí)地調(diào)查見證人、培養(yǎng)誠信意識(shí)等）留給社會(huì)自治，讓公民通過社區(qū)、合作社、民間組織、社會(huì)企業(yè)等多種自治組織方式實(shí)施自我管理。

最后，有利于實(shí)現(xiàn)“善治善執(zhí)”。只有協(xié)同治理才能全方位、多行業(yè)、寬領(lǐng)域地推動(dòng)健全執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高被執(zhí)行人自動(dòng)履行的比率，減少強(qiáng)制執(zhí)行措施的適用，避免強(qiáng)制手段邊際效應(yīng)遞減，實(shí)現(xiàn)“善執(zhí)”的目標(biāo)。

（二）切實(shí)推進(jìn)協(xié)同治理的具體方針措施

首先，要實(shí)現(xiàn)內(nèi)外協(xié)同。一方面，要練好內(nèi)功，持續(xù)推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范執(zhí)行行為、轉(zhuǎn)變執(zhí)行作風(fēng)，提升執(zhí)行隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平和能力，為徹底解決執(zhí)行難問題提供制度基礎(chǔ)和人才保障；要堅(jiān)持和完善執(zhí)行信息公開制度，加強(qiáng)執(zhí)行信息公開工作，以公開促規(guī)范，不斷滿足當(dāng)事人的知情權(quán)，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。另一方面，要在現(xiàn)有查控系統(tǒng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步擴(kuò)大合作單位和查控財(cái)產(chǎn)的范圍，尤其要加強(qiáng)與不動(dòng)產(chǎn)管理部門、地方性銀行、網(wǎng)絡(luò)銀行以及農(nóng)村信用合作社等部門、單位的溝通協(xié)作，實(shí)現(xiàn)對(duì)更多領(lǐng)域更多財(cái)產(chǎn)信息的查詢和控制；要加大對(duì)失信被執(zhí)行人的懲戒力度，進(jìn)一步拓寬聯(lián)合懲戒單位和范圍，不斷深化聯(lián)合信用懲戒工作機(jī)制，不斷拓寬實(shí)施懲戒的廣度和范圍，最大限度擠壓失信被執(zhí)行人的生存和活動(dòng)空間；要探索適度的市場(chǎng)化改革，充分論證將執(zhí)行權(quán)從國家的壟斷中適度釋放，通過社會(huì)組織和民間力量來執(zhí)行案件，向債權(quán)人、代理律師甚至社會(huì)組織讓渡部分執(zhí)行財(cái)產(chǎn)調(diào)查權(quán)或財(cái)產(chǎn)處分權(quán)的合理性與可行性，發(fā)揮執(zhí)行參與者的最大潛能。

其次，要實(shí)現(xiàn)上下協(xié)同。要充分認(rèn)識(shí)執(zhí)行指揮中心這個(gè)平臺(tái)的定位和職能。指揮中心是新形勢(shì)下強(qiáng)化“三統(tǒng)一”執(zhí)行工作管理體制的基本依托，代表著執(zhí)行管理的發(fā)展方向和現(xiàn)代化水平，必須進(jìn)一步做強(qiáng)做實(shí)，切實(shí)發(fā)揮其監(jiān)管作用。要建設(shè)好、管理好、運(yùn)用好執(zhí)行指揮中心，把指揮中心建設(shè)成為執(zhí)行工作的信息交換中心、指揮調(diào)度中心和決策分析中心、網(wǎng)絡(luò)化執(zhí)行辦案平臺(tái)、公開平臺(tái)和案件流程節(jié)點(diǎn)管理平臺(tái)，“一竿子到底”，真正實(shí)現(xiàn)全國四級(jí)法院“一盤棋”。

再次，要實(shí)現(xiàn)審判與執(zhí)行的協(xié)同。要進(jìn)一步完善“立審執(zhí)”協(xié)調(diào)配合機(jī)制：立案階段要加強(qiáng)案件信息錄入，告知當(dāng)事人執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，提示當(dāng)事人及時(shí)申請(qǐng)保全、先予執(zhí)行，為案件的后續(xù)審理和執(zhí)行打好基礎(chǔ)；審判階段要加強(qiáng)“審執(zhí)兼顧”，裁判文書要做到主文明確具體，可操作性強(qiáng)，避免語句模糊和歧義；執(zhí)行階段發(fā)現(xiàn)執(zhí)行依據(jù)不明確后要及時(shí)向?qū)徟胁块T征詢意見，審判部門要及時(shí)作出相應(yīng)說明，確保執(zhí)行的準(zhǔn)確性；財(cái)產(chǎn)保全程序要明確案件在各部門間的移送規(guī)程，各部門分工協(xié)作、各司其職，確保保全案件及時(shí)移轉(zhuǎn)和實(shí)施；執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)要做好銜接，依法受理破產(chǎn)案件，使“執(zhí)行不能”案件中的被執(zhí)行企業(yè)通過破產(chǎn)清算而徹底退出執(zhí)行程序。

最后，要實(shí)現(xiàn)執(zhí)行裁判與執(zhí)行實(shí)施的協(xié)同。要處理好執(zhí)行裁判權(quán)和實(shí)施權(quán)的關(guān)系，充分論證兩者的權(quán)力屬性，加強(qiáng)相互制約與協(xié)調(diào)，理順相互之間關(guān)系，探索成立專司執(zhí)行實(shí)體事項(xiàng)的執(zhí)行裁判庭，統(tǒng)一行使涉及執(zhí)行的重大事實(shí)和法律爭(zhēng)議的裁決權(quán)，改變此類爭(zhēng)議多頭審理、職責(zé)交叉的局面，不斷提升專業(yè)化審判水平，統(tǒng)一法律適用尺度，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)行行為的監(jiān)督制約。

六、專項(xiàng)治理

根治執(zhí)行難問題雖仰賴治本方略，但對(duì)于影響和制約執(zhí)行工作的突出問題、明顯病灶，仍須持續(xù)下猛藥、出重拳，有針對(duì)性地謀劃部署系列專項(xiàng)治理行動(dòng)，進(jìn)行集中清理整頓。

（一）專項(xiàng)治理的必要性

首先，能夠堅(jiān)持問題導(dǎo)向，這既有利于找準(zhǔn)影響和制約徹底解決執(zhí)行難問題的深層次問題和根源，也有利于為根本解決執(zhí)行難問題積累經(jīng)驗(yàn)。近年來，通過持續(xù)鞏固系列專項(xiàng)活動(dòng)成果，深入總結(jié)專項(xiàng)活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，已經(jīng)逐步將短期性、臨時(shí)性專項(xiàng)活動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性、常態(tài)化工作機(jī)制，為根本解決執(zhí)行難問題積累了有益經(jīng)驗(yàn)。

其次，能夠突出工作重點(diǎn)，這有利于集中主要力量解決主要矛盾，避免“眉毛胡子一把抓”。在不同階段、不同時(shí)期的執(zhí)行實(shí)踐中，存在的問題各自不同，不同問題的嚴(yán)重性也有所不同，因此執(zhí)行工作的目標(biāo)和任務(wù)就會(huì)據(jù)此作出相應(yīng)調(diào)整，工作重點(diǎn)就必然有所側(cè)重。某些長遠(yuǎn)性的治本方略雖好，但往往遠(yuǎn)水救不了近火，必須仰賴專項(xiàng)治理，注重發(fā)揮其高度的靈活性、時(shí)效性和針對(duì)性，對(duì)特定時(shí)期的突出問題予以有效解決。

最后，能夠堅(jiān)持猛藥去疴，這有利于為謀劃治本方略贏得時(shí)間。專項(xiàng)治理主旨在于解決突出問題，如果燃眉之急不能解決且愈演愈烈，必將嚴(yán)重影響大局，根本解決執(zhí)行難問題也將無從談起。反之，通過開展卓有成效的專項(xiàng)治理，既能幫助解決燃眉之急，也能形成聲勢(shì)，為執(zhí)行工作營造良好環(huán)境。

（二）切實(shí)推進(jìn)專項(xiàng)治理的具體方針措施

首先，要深入開展反抗拒執(zhí)行專項(xiàng)行動(dòng)。要加大打擊抗拒執(zhí)行行為的力度，針對(duì)暴力抗法、反抗執(zhí)行的行為，要堅(jiān)決依法打擊，毫不手軟。要準(zhǔn)確理解和把握拒不執(zhí)行判決、裁定罪的核心構(gòu)成要件，經(jīng)審理認(rèn)定符合定罪量刑條件的，依法追究刑事責(zé)任，鞏固打擊拒不執(zhí)行判決、裁定罪的高壓態(tài)勢(shì)。要充分利用自訴的追訴機(jī)制,進(jìn)一步暢通打擊拒不執(zhí)行判決、裁定罪的追責(zé)渠道。既要加大推動(dòng)力度，又要嚴(yán)格條件，防止權(quán)力濫用，依法保護(hù)被執(zhí)行人的正當(dāng)權(quán)益。要善于利用已經(jīng)建立起來的聯(lián)動(dòng)打擊機(jī)制，爭(zhēng)取各方面的配合，進(jìn)一步凝聚打擊合力。要依托執(zhí)行信息化建設(shè)成果，充分利用遠(yuǎn)程執(zhí)行指揮系統(tǒng)和執(zhí)法記錄儀等裝備，為繼續(xù)執(zhí)行和依法追究有關(guān)人員的法律責(zé)任提供充分事實(shí)依據(jù)，有效化解一直困擾拒執(zhí)罪追訴中的“證據(jù)不足”難題。要加大宣傳力度，善抓典型，以一當(dāng)十，對(duì)典型案例大張旗鼓進(jìn)行宣傳，在全社會(huì)形成褒揚(yáng)守信、懲治失信的強(qiáng)大輿論氛圍。

其次，要深入開展反規(guī)避執(zhí)行行動(dòng)。要把反規(guī)避活動(dòng)轉(zhuǎn)化為常態(tài)工作，深入持久地貫徹落實(shí)反規(guī)避執(zhí)行的精神和要求，全面壓縮規(guī)避執(zhí)行行為的存在空間，使其無處遁形。要切實(shí)發(fā)揮被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度的威懾作用，將其與拒不執(zhí)行判決、裁定罪司法解釋的構(gòu)成要件結(jié)合，依法追究責(zé)任。要探索研究被執(zhí)行人強(qiáng)制清算制度，對(duì)符合特定情形的被執(zhí)行人予以強(qiáng)制清算，促使其自動(dòng)履行。

第三，要深入開展反消極執(zhí)行行動(dòng)。治理消極執(zhí)行和治理亂執(zhí)行必須堅(jiān)持兩手抓，兩手都要硬，主要途徑是強(qiáng)化人民法院的內(nèi)部治理，修煉“內(nèi)功”、強(qiáng)化監(jiān)督。要加強(qiáng)執(zhí)行工作的規(guī)范化建設(shè)，將執(zhí)行權(quán)納入規(guī)范化軌道，關(guān)進(jìn)量身定做的“制度鐵籠”。要在執(zhí)行規(guī)范化建設(shè)中特別注重執(zhí)行信息化建設(shè)成果的應(yīng)用，充分運(yùn)用信息化手段進(jìn)行智能化管理。要加強(qiáng)執(zhí)行隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化思想政治教育、業(yè)務(wù)能力教育和廉潔自律教育，對(duì)極少數(shù)執(zhí)行人員自我要求不嚴(yán)，存在作風(fēng)、廉潔方面問題的，要嚴(yán)肅法紀(jì)，及時(shí)處理。要加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督。構(gòu)建切實(shí)有效的執(zhí)行工作內(nèi)部、外部密切銜接的監(jiān)督體系。

第四，要深入開展反消極協(xié)助行動(dòng)。凡構(gòu)成消極協(xié)助的，一定要依法采取制裁措施。依照侵權(quán)責(zé)任法的規(guī)定，依法支持申請(qǐng)執(zhí)行人對(duì)怠于履行協(xié)助義務(wù)的主體主張損害賠償責(zé)任。查實(shí)銀行有違反協(xié)助執(zhí)行義務(wù)的，可以依法告知申請(qǐng)執(zhí)行人享有主張賠償請(qǐng)求的法定權(quán)利，支持其依法維權(quán)。

第五，要深入開展涉民生案件專項(xiàng)執(zhí)行，切實(shí)貫徹以人民為中心的發(fā)展理念。要不斷總結(jié)近年來開展的涉民生案件專項(xiàng)執(zhí)行行動(dòng)，建立健全優(yōu)先執(zhí)行、主動(dòng)執(zhí)行、快速執(zhí)行的長效機(jī)制，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益。

第六，深入開展針對(duì)特殊主體的專項(xiàng)執(zhí)行行動(dòng)。要深化涉黨政機(jī)關(guān)等特殊主體作為被執(zhí)行人的專項(xiàng)清理行動(dòng)，建立健全約談、綜治考核、違紀(jì)違法責(zé)任追究等長效機(jī)制，定期在全國法院系統(tǒng)通報(bào)涉黨政機(jī)關(guān)執(zhí)行案件的情況，同時(shí)通報(bào)給相應(yīng)的地方黨委，切實(shí)避免“邊清邊積”的現(xiàn)象。

最后，要深化反干預(yù)執(zhí)行工作機(jī)制。對(duì)干預(yù)、插手、過問具體案件的行為要做好全面、如實(shí)記錄，做到全程留痕，有據(jù)可查，以便嚴(yán)肅追責(zé)。要進(jìn)一步爭(zhēng)取地方黨委的支持，通過發(fā)送司法建議、納入綜治考評(píng)等方式，加大對(duì)特殊主體為被執(zhí)行人案件的專項(xiàng)清理力度。

治理執(zhí)行難問題，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，需要依靠依法治理、綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理、協(xié)同治理、專項(xiàng)治理等互相協(xié)同的多元治理格局。治理過程雖然任重道遠(yuǎn)，但只要把握規(guī)律、找準(zhǔn)癥結(jié)，以近年來執(zhí)行工作取得的顯著成效為基礎(chǔ)，扎實(shí)推進(jìn)執(zhí)行信息化、規(guī)范化和職業(yè)化建設(shè)，不斷改革創(chuàng)新，內(nèi)外兼修、標(biāo)本兼治，上下齊心，有效施治，就能進(jìn)一步優(yōu)化執(zhí)行體制，進(jìn)一步推動(dòng)執(zhí)行制度現(xiàn)代化，進(jìn)一步順暢執(zhí)行機(jī)制，徹底鏟除滋生執(zhí)行難問題的土壤，打通實(shí)現(xiàn)讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義目標(biāo)的“最后一公里”。