侯 猛

北京大學(xué)法學(xué)院副教授

這次《人民法院組織法》的大修，形式上體現(xiàn)在將現(xiàn)行《人民法院組織法》的結(jié)構(gòu)重新編排。遺憾的是，章與章之間、章內(nèi)各法條之間的前后邏輯比較混亂。在實質(zhì)內(nèi)容上，最突出的問題是廢除了助理審判員的職位。所謂“牽一發(fā)而動全身”，這會動搖法官管理的基本體制。

2017年8月28日，第十二屆全國人大常委會第二十九次會議對《人民法院組織法（修訂草案）》進行了審議。9月4日至10月3日，《人民法院組織法（修訂草案）》在中國人大網(wǎng)公布征求意見。

這一次《人民法院組織法》的修改被認為是“大修”。1荊龍：《在十二屆全國人大常委會第二十九次會議上 固化司法改革成果 人民法院組織法首次“大修”》，載《人民法院報》2017年8月29日。所謂“大修”，不只是條文的大量修改、增加和刪除，而且是篇章結(jié)構(gòu)上的重大變化?！度嗣穹ㄔ航M織法（修訂草案）》由原有的3章40條擴充至6章66條。

筆者在研讀《人民法院組織法（修訂草案）》全文后認為，由于十八大以來的司法改革力度和深度前所未有，因此有必要通過修改《人民法院組織法》和《法官法》及時總結(jié)新經(jīng)驗和新制度。例如，草案中已經(jīng)規(guī)定了專門人民法院、最高人民法院巡回法庭、新疆維吾爾自治區(qū)生產(chǎn)建設(shè)兵團各級人民法院、跨行政區(qū)劃人民法院的設(shè)立，合議庭和獨任審判的新變化，法官助理的設(shè)置；而且草案規(guī)定的還不充分，需要做更多修改補充。2例如，當代法院的審判管理機制與過去有很大不同，應(yīng)當在《人民法院組織法》中有所體現(xiàn)。但除了審判權(quán)運行機制在草案中有所反映以外，案件流程管理、案件質(zhì)量評查等內(nèi)容都沒有規(guī)定。有關(guān)審判管理的論述，參見最高人民法院辦公廳編：《大法官論審判管理》，法律出版社2011年版。但是，《人民法院組織法》大修必須慎重，應(yīng)當暫緩。

一、不合理的結(jié)構(gòu)編排

草案對現(xiàn)行《人民法院組織法》的結(jié)構(gòu)編排進行了重大調(diào)整，但這種重大調(diào)整并無必要性和緊迫性。

（一）從三章編到六章編

現(xiàn)行《人民法院組織法》是在1979年五屆人大二次會議上制定通過，并在1983年、1986年、2006年進行過部分修改。在此之前是1954年一屆人大一次會議制定通過的《人民法院組織法》。1979年與1954年《人民法院組織法》的篇章結(jié)構(gòu)完全一樣，共計分為三章：第一章“總則”、第二章“人民法院的組織和職權(quán)”、第三章“人民法院的審判人員和其他人員”。3兩部法律結(jié)構(gòu)的不同之處在于，1954年《人民法院組織法》在章以下分節(jié)，1979年《人民法院組織法》則沒有。這樣編排的基本考慮是：先規(guī)定法院組織的制度，后規(guī)定包括法官在內(nèi)的法院工作人員的制度。

這次《人民法院組織法（修訂草案）》則分為六章：第一章“總則”、第二章“人民法院的設(shè)置和職權(quán)”、第三章“人民法院的審判組織”、第四章“人民法院的組成人員和其他人員”、第五章“人民法院行使職權(quán)的保障”、第六章“附則”。《人民法院組織法（修訂草案）》雖然從現(xiàn)行《人民法院組織法》的40條擴充到66條，但同時也刪去不少條款。4如果將草案與現(xiàn)行條文進行初步比較可以發(fā)現(xiàn)：在現(xiàn)行40條中，只有2條未作任何修改予以保留，其他38條或刪去或修改，另外新增26條。這哪里還稱得上是大修，明明就是在重新制定一部《人民法院組織法》！全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會副主任委員王勝明，在2017年8月28日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議上對關(guān)于《人民法院組織法（修訂草案）》進行說明時，對增加的條款進行了說明，卻沒有說明為何刪去那些原有條款。

刪去的條款主要是1979年《人民法院組織法》延續(xù)1954年《人民法院組織法》總則中的內(nèi)容。例如，“總則”中規(guī)定的用本民族語言訴訟制度（第6條）、辯護制度（第8條）、陪審制度（第9條）、兩審終審制度（第11條）、法檢關(guān)系制度（第14條）、回避制度（第15條）。這些條款曾經(jīng)長期被認為是人民法院組織與活動的基本原則。5參見魏文伯：《對于“中華人民共和國人民法院組織法”基本問題的認識》，載《中華人民共和國審判法參考資料匯編 第二輯 總類》，北京政法學(xué)院1956年印，第245—251頁。

這次草案為什么刪去？可能是因為《憲法》或《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》已有相關(guān)規(guī)定，不需要做重復(fù)規(guī)定。例如，《憲法》《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》都規(guī)定了用本民族語言訴訟制度；《憲法》和《刑事訴訟法》都規(guī)定了辯護制度。在學(xué)理上，這可以解釋為，憲法特別是訴訟法給予專門規(guī)定，是為了賦予并強化當事人的訴訟權(quán)利，而《人民法院組織法》只是關(guān)于法院的相關(guān)規(guī)定，無須專門規(guī)定訴訟權(quán)利。

筆者認為，以這樣的理由刪去相關(guān)條款是不能成立的。如前所述，這些條款已被認為是法院組織與活動的基本原則；如果將這些基本條款刪去，只留下和增加大量的具體條款，這意味著《人民法院組織法》失去了靈魂。皮之不存，毛將焉附。《人民法院組織法》之所以專門規(guī)定基本條款，意在規(guī)定人民法院有義務(wù)保障當事人訴訟權(quán)利的實現(xiàn)。例如，用本民族語言訴訟制度和辯護制度，不只是當事人基本的訴訟權(quán)利，也是人民法院的基本義務(wù)。由此來看，《人民法院組織法（修訂草案）》應(yīng)當恢復(fù)用本民族語言訴訟制度和辯護制度等相關(guān)基本條款。

再以陪審制度為例。嚴格來說，陪審制度在《人民法院組織法（修訂草案）》中并沒有刪除。類似條款出現(xiàn)在第三章“人民法院的審判組織”第30條和第34條。第30條第1款規(guī)定：“合議庭由法官組成，或者由法官和人民陪審員組成，成員為三人以上單數(shù)。”第34條規(guī)定：“人民陪審員依照法律規(guī)定參加合議庭審判案件。人民陪審員履行職務(wù)期間，享有法律規(guī)定的權(quán)利，履行法律規(guī)定的義務(wù)?！?/p>

《人民法院組織法》原有陪審制度條款，則分別規(guī)定在第一章“總則”第9條第2款：“人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行”，和第三章“人民法院的審判人員和其他人員”第37條：“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿二十三歲的公民，可以被選舉為人民陪審員，但是被剝奪過政治權(quán)利的人除外。人民陪審員在人民法院執(zhí)行職務(wù)期間，是他所參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等權(quán)利。”

兩相比較，不難看出《人民法院組織法（修訂草案）》將第34條關(guān)于人民陪審員的規(guī)定，放入“人民法院的審判組織”這一章非常不合適。因為人民陪審員屬于人民法院的其他人員，理應(yīng)在《人民法院組織法（修訂草案）》的第五章“人民法院的組成人員和其他人員”中加以規(guī)定。而且草案與現(xiàn)有條款相比，既沒有明確說人民陪審員參加第一審案件的審判，同時對人民陪審員的資格和權(quán)限的規(guī)定也語焉不詳。

（二）名不副實的第三章標題

第三章標題命名為“人民法院的審判組織”，本身也是有問題的。《憲法》和《人民法院組織法》中從未出現(xiàn)“審判組織”的用語?！皩徟薪M織”是在《刑事訴訟法》和《民事訴訟法》中加以專章命名?！缎淌略V訟法》和《民事訴訟法》的“審判組織”，主要規(guī)定審判（理）案件過程中組成合議庭或由審判員一人獨任審判（理）的相關(guān)事項；而《人民法院組織法（修訂草案）》第三章的內(nèi)容，除了規(guī)定合議庭、獨任庭、人民陪審員以外，還用較大篇幅規(guī)定審判委員會的職權(quán)。但審判委員會可以稱得上是審判（理）案件的審判組織嗎？這份草案將審判委員會規(guī)定在“人民法院的審判組織”這一章，客觀上是在強化審判委員會討論案件包括事實認定和法律適用的職能。但這樣的規(guī)定，卻是與當前審判委員會改革的大方向是背道而馳的。

《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014—2018）》中就明確提出：“改革審判委員會工作機制。合理定位審判委員會職能，強化審判委員會總結(jié)審判經(jīng)驗、討論決定審判工作重大事項的宏觀指導(dǎo)職能”，而對于所討論的案件也限于“除法律規(guī)定的情形和涉及國家外交、安全和社會穩(wěn)定的重大復(fù)雜案件外，審判委員會主要討論案件的法律適用問題”。事實上，以最高人民法院為例，其審判委員會多年來討論案件的數(shù)量極少，很難稱得上發(fā)揮著審判案件的審判組織的功能，而更多是作為司法政策的制定機構(gòu)而發(fā)揮作用。

值得注意的是，審判委員會討論案件的職能，越來越多的是由審判委員會內(nèi)設(shè)的專業(yè)委員會來完成的。這也就是草案第41條的規(guī)定：“高級以上人民法院根據(jù)審判工作需要，可以在審判委員會內(nèi)設(shè)刑事審判、民事行政審判等專業(yè)委員會，討論決定重大、疑難案件。”這些專業(yè)委員會名義上是審判委員會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，事實上獨立運作，還沒有形成較為統(tǒng)一的組織規(guī)則。此外，各地法院還設(shè)立法官專業(yè)會議或?qū)徟虚L聯(lián)席會議。6參見梁桂平：《論專業(yè)法官會議的功能定位及運行模式》，載《法律適用》2016年第8期。法官專業(yè)會議與專業(yè)委員會、審判委員會是怎樣的關(guān)系；專業(yè)委員會的決議，是否能夠代表審判委員會。這些問題在實踐中已有一些成熟的經(jīng)驗，或許也有必要在草案中進一步加以說明。

總之，審判委員會不宜直接定性為審判案件的審判組織。現(xiàn)行《人民法院組織法》的立法者也正是可能預(yù)見到類似質(zhì)疑，將審判委員會的相關(guān)規(guī)定放到了“總則”中。對照來看，當時的立法者做出了一個明智的決定。

雖然第三章標題不合適，但該章內(nèi)容仍有專章規(guī)定的必要。因為這一章規(guī)定的是法院如何審判案件，包括：在法院設(shè)立、法官組成以后，法官如何開庭審理、法庭秩序如何維持、裁判結(jié)果如何形成，等等。這些事項在其他特別是大陸法系國家或地區(qū)的法院組織法中有類似規(guī)定。例如，《德國法院組織法》專設(shè)三章分別規(guī)定“公開性與法庭秩序”“法庭語言”“評議與表決”。7參見最高人民法院政治部編：《域外法院組織和法官管理法律譯編》（上冊），人民法院出版社2017年版，第398—407頁。《日本法院法（裁判所法）》設(shè)第五編“裁判事務(wù)的處理”，分四章規(guī)定“法庭”“法院的用語”“裁判的評議”“法院的互助”。8參見最高人民法院政治部編：《域外法院組織和法官管理法律譯編》（下冊），人民法院出版社2017年版，第718—720頁?！俄n國法院組織法》設(shè)第六編“裁判”，分二章規(guī)定“法庭”和“合議”。9同上，第749—750頁。而中國臺灣地區(qū)的“法院組織法”也專設(shè)四章規(guī)定“法庭之開閉及秩序”“法院之用語”“裁判之評議”“司法上之互動”。

最高人民法院審判委員會在1993年通過，并在2015年修訂的《中華人民共和國人民法院法庭規(guī)則》已有相關(guān)規(guī)定。10參見胡仕浩、劉樹德、楊建文：《論〈法庭規(guī)則〉的新亮點》，載《法律適用》2016年第8期。《人民法院組織法（修訂草案）》完全可以將其中的重要條款，吸納到有關(guān)法院審判事務(wù)的專章之中。

綜上所述，第三章在標題上需要改變，例如改為“法院的審判事務(wù)”，在內(nèi)容上需要增加更多關(guān)于審判事務(wù)的條款。11亦有學(xué)者提出類似建議。參見方斯遠：《〈人民法院組織法〉的修改原則、重點與限度》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第1期。在章的編排順序上，可以參照大陸法系國家或地區(qū)的法院組織法的做法，放在“人民法院的組成人員和其他人員”這一章之后。這樣，《人民法院組織法》的編排順序仍遵循邏輯：先規(guī)定法院組織，后規(guī)定法院工作人員，最后規(guī)定法院工作人員如何進行審判活動。

二、“語言混亂”的第四章

草案的第四章是“人民法院的組成人員和其他人員”，其內(nèi)容主要是繼承現(xiàn)行《人民法院組織法》第三章“人民法院的審判人員和其他人員”。但這兩章仍存在顯著區(qū)別。在標題用語上，草案用“組成人員”代替了現(xiàn)行《人民法院組織法》規(guī)定的“審判人員”。

（一）“組成人員”，還是“審判人員”

全國人大常委會于1995年制定通過并在2001年、2017年修改《法官法》。其中第2條規(guī)定：“法官是依法行使國家審判權(quán)的審判人員，包括最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員?！爆F(xiàn)行《人民法院組織法》第33條亦規(guī)定：“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿二十三歲的公民，可以被選舉為人民法院院長，或者被任命為副院長、庭長、副庭長、審判員和助理審判員，但是被剝奪過政治權(quán)利的人除外。”根據(jù)這兩部法律，審判人員包括人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長、審判員和助理審判員。

那么《人民法院組織法（修訂草案）》規(guī)定的“組成人員”又包括哪些人員？草案第42條給出了明確規(guī)定：“人民法院由院長一人，副院長、審判委員會委員和其他法官若干人組成?！睋?jù)此，組成人員專指院長、副院長、審判委員會委員和其他法官。

兩相比較，首先，草案中的“組成人員”排除了現(xiàn)行《人民法院組織法》中“審判人員”中的庭長、副庭長。庭長、副庭長用語的消失，似乎是體現(xiàn)法院去行政化的意愿。12為去除法院的行政化，陳瑞華教授更是提出進一步取消分管副院長，只保留一名院長和一名專職副院長的建議。專職副院長不進入法官員額，負責法院的司法行政事務(wù)。參見陳瑞華：《法院改革中的九大爭議問題》，載《中國法律評論》2016年第3期。但草案第26條還是規(guī)定了“人民法院根據(jù)審判工作需要，可以設(shè)必要的審判庭”。這就是說，法院只要設(shè)立審判庭，通常會任命庭長和副庭長。“組成人員”中將“庭長、副庭長”排除出去，看似去除法院的行政化，實踐中卻有可能強化。因為原來庭長、副庭長由人大常委會任免，而未來將可能由法院商黨的組織部門自行任免。這仍然會強化法院內(nèi)部的上下級科層關(guān)系。

其次，“組成人員”也不包括沒有進入法官員額的審判員。目前在有些地方的人民法院，甚至副院長也沒有進入法官員額，因而也就不能再稱為“審判人員”?；蛟S是考慮到這一點，草案用“組成人員”而不是“審判人員”來概括?！敖M成人員”僅指“院長、副院長、審判委員會委員和其他法官”。

最后，“組成人員”用語的使用，令這一章標題的邏輯不周嚴?，F(xiàn)行《人民法院組織法》第三章“人民法院的審判人員和其他人員”，是指人民法院的人員是由審判人員和其他人員所構(gòu)成。這與草案第49條的規(guī)定一致：“人民法院的法官、審判輔助人員和司法行政人員實行分類管理”。據(jù)此，審判人員是指法官，其他人員則主要是指審判輔助人員和司法行政人員。草案現(xiàn)在的標題“人民法院的組成人員和其他人員”，如果解釋為人民法院的人員是由組成人員和其他人員所構(gòu)成，這不僅在邏輯上不周嚴，與司法人員分類管理的表述也不匹配。

（二）消失的“審判員”和“助理審判員”

《人民法院組織法（修訂草案）》不止是“審判人員”用語的消失，更專門的用語“審判員”也消失了?！皩徟袉T”就是《法官法》規(guī)定的法官。為什么草案不再提“審判員”而用“法官”取而代之？最主要的原因是，有關(guān)方面認為“審判員”用語已經(jīng)過時。新中國成立后，各行各業(yè)勞動群體的稱呼有了新變化。例如，社會上的八大員是：售票員、駕駛員、郵遞員、保育員、理發(fā)員、服務(wù)員、售貨員、炊事員。相應(yīng)地，民國時期的法官也由“推事”改為“審判員”。時至今日，審判員用語是否已經(jīng)過時，需要更改為法官？

筆者認為，目前沒有必要，反而會制造新的語言混亂。例如，同樣稱為“員”的用語，還有“公務(wù)員”仍然沿用。在日本的司法體制中，判事和裁判官（法官）用語也在同時使用。對于中國來說，依照《人民法院組織法》使用“審判員”和依照《法官法》使用“法官”用語，多年來在司法實踐中基本上并行不悖，總體上沒有出現(xiàn)沖突。 在這個意義上來說，廢棄“審判員”用語完全沒有必要。

但在推行法官員額制改革的過程中，已經(jīng)人為制造了“審判員”與“法官”用語的混亂。按照改革要求，法官員額比例應(yīng)當控制在中央政法編制的39%，而實際情況是全國審判員的總員額數(shù)已經(jīng)超過了39%。當然，這里的審判員不僅包括在一線審判的法官，也包括從事審判輔助和司法行政事務(wù)但具有審判員資格的人員。因此，進行員額控制有相當?shù)谋匾?。然而在不少?jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，一線審判的法官比例已經(jīng)超過了39%。這也就意味著有一部分一線審判的法官不能進入員額。這些人雖具有審判員資格而且在一線審判，但卻不能再被視為法官，因為現(xiàn)在的法官僅限于特指員額法官。

伴隨著“審判員”用語消失的是“助理審判員”用語的消失。原有“助理審判員”分流的問題，要比“審判員”更為嚴重。入員額的審判員可以直接稱為（員額）法官，而未入額的審判員特別是原本就不在審判一線的審判員，可以通過自愿轉(zhuǎn)崗、過渡期等待等一系列彈性措施完成分流。而原有“助理審判員”的分流則更多采取的是強制性的、“一刀切”的政策?！爸韺徟袉T”現(xiàn)在有了一個新名字——“法官助理”。草案第52條第2款：“符合法官任職條件的法官助理，經(jīng)遴選后可以按照法官任免程序任命為法官?！蓖瑫r依據(jù)草案第52條第1款規(guī)定：“人民法院的法官助理，在法官指導(dǎo)下辦理審查訴訟材料、草擬法律文書等審判助理事務(wù)。”這樣，目前“法官助理”分為兩類：一類是將來能夠成為法官的法官助理，也就是現(xiàn)在的助理審判員，他們基本上是有編制的法院工作人員，而且依據(jù)《法官法》的規(guī)定，他們曾經(jīng)可以獨立審理部分案件。另一類是不能成為法官的法官助理。他們是最高人民法院在2003年開始在全國各級人民法院推廣的審判輔助人員，大部分是沒有編制的法院工作人員。13有關(guān)法官助理現(xiàn)狀的分析，參見劉茵、宋毅：《法官助理分類分級管理和職業(yè)化發(fā)展新模式研究——以北京市第三中級人民法院司法改革試點實踐經(jīng)驗為基礎(chǔ)》，載《法律適用》2016年第5期。

在中國最早稱為“法官助理”的是后一類人員，即沒有編制的審判輔助人員。而當初之所以使用這一用語，主要是模仿美國的做法。美國司法有“法官助理”的職位。英文的準確用語是“l(fā)aw clerk”，而不是“judge assistant”。這主要是由法學(xué)院的畢業(yè)生擔任，負責協(xié)助法官處理審判事務(wù)性工作。這樣的職位雖然是臨時性崗位，但卻十分搶手。因為擔任過美國法院法官助理的學(xué)生，之后大多轉(zhuǎn)做律師，前途未可限量?！伴偕诨茨蟿t為橘，生于淮北則為枳。”“法官助理”引入中國以后，雖然名稱和職能一樣，但意義和實際作用卻不可同日而語?，F(xiàn)在將“助理審判員”也改稱為“法官助理”，十分荒謬，這就像將大學(xué)里的助理教授和教授助理混為一談。助理教授是將來晉升為教授的固定崗位，教授助理則是由學(xué)生主要是博士生擔任的臨時崗位，與其將來是否成為教授并無必然聯(lián)系。而比較世界其他國家和地區(qū)，也未有從法官助理可以轉(zhuǎn)為法官的說法和做法。

其他國家或地區(qū)的司法實踐中，類似“助理審判員”的用語，有“候任法官”或“候補法官”。并且，可以經(jīng)由“候任法官”成為“初任法官”。例如，《日本法院法》第43條規(guī)定：“候補判事從結(jié)束司法培訓(xùn)生培訓(xùn)的人員中進行任命?！?4參見最高人民法院政治部編：《域外法院組織和法官管理法律譯編》（下冊），人民法院出版社2017年版，第712—713頁。中國臺灣地區(qū)“法官法”第9條規(guī)定：“具第五條第一項第一款資格經(jīng)遴選者，為候補法官，候補期間五年，候補期滿審查及格者，予以試署，試署期間一年?！薄昂蜓a、試署期滿時，應(yīng)陳報司法院送請司法院人事審議委員會審查。審查及格者，予以試署、實授”。候補法官在候補期間，其職權(quán)當然不能與法官完全一樣，但可以辦理相關(guān)事務(wù)。例如，充任地方法院合議案件的陪席法官，獨任辦理地方法院少年案件以外的民刑事有關(guān)裁定案件、民刑事簡易程序案件、民事小額訴訟程序事件或刑事簡式審判程序案件，等等。

現(xiàn)行《人民法院組織法》第36條對助理審判員是這樣規(guī)定的：“助理審判員，由本院院長提出，經(jīng)審判委員會通過，可以臨時代行審判員職務(wù)?！逼洳蛔阒幨?，對助理審判員審判職權(quán)沒有加以限制。這在司法實踐中就出現(xiàn)助理審判員代行審判員審判案件的情形十分普遍，并且也沒有區(qū)分案件類型和案件難易程度。而如今《人民法院組織法（修訂草案）》走到了另一個極端。助理審判員的名稱取消，統(tǒng)稱法官助理，其原有審理部分案件的職權(quán)也被剝奪。

在最高人民法院的《人民法院組織法》修改建議稿的早期版本中，也曾提出設(shè)立“候補法官”的建議?；旧鲜怯谩昂蜓a法官”的概念取代“助理審判員”。這一版本與現(xiàn)行《人民法院組織法》的區(qū)別有兩點：第一，候補法官不占用法官員額；第二，候補法官設(shè)在基層人民法院，而現(xiàn)行“助理審判員”在各級人民法院都會產(chǎn)生。但不知為何，最終由全國人大內(nèi)司委提交的版本中沒有出現(xiàn)“候補法官”的條款。

取消“助理審判員”職務(wù)和職權(quán)的負面影響是巨大的。目前推行的法官員額制度改革，特別是在案件量集中的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了不少問題：不少在一線審判的審判員，他們能進員額但卻不想進員額；不在一線審判的法院領(lǐng)導(dǎo)干部，他們不想進員額卻也能進員額；而原本就在一線審判的助理審判員，想進員額卻進不了員額。助理審判員變成法官助理以后，沒有了名分，已經(jīng)不能再獨立審理部分案件。而那些進入員額的法官，特別是法院領(lǐng)導(dǎo)干部，他們的工作量，又會變相交由現(xiàn)在已經(jīng)變成法官助理的助理審判員來完成。這大大挫傷了助理審判員的積極性，人為加劇“案多人少”現(xiàn)象。

基于上述理由，本文的優(yōu)先建議是保留現(xiàn)行的“助理審判員”職務(wù)名稱。退一步來說，如果不保留“助理審判員”，也應(yīng)該增設(shè)“候補法官”職務(wù)，并對其職權(quán)加以明確限定。名不正，則言不順。無論如何，都不應(yīng)將原來屬于“助理審判員”的人員，改稱和改歸“法官助理”。

（三）“其他人員”還包括哪些人員

《人民法院組織法（修訂草案）》關(guān)于“其他人員”的規(guī)定也是缺失的?！捌渌藛T”應(yīng)當包括審判輔助人員和司法行政人員。草案在這一章中只規(guī)定了法官助理、書記員、司法警察和司法技術(shù)人員，而對比現(xiàn)行《人民法院組織法》第三章“法院的審判人員和其他人員”中還規(guī)定了人民陪審員和執(zhí)行員。《人民法院組織法》第37條規(guī)定：“有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的年滿二十三歲的公民，可以被選舉為人民陪審員，但是被剝奪過政治權(quán)利的人除外。人民陪審員在人民法院執(zhí)行職務(wù)期間，是他所參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等權(quán)利。”第40條規(guī)定：“地方各級人民法院設(shè)執(zhí)行員，辦理民事案件判決和裁定的執(zhí)行事項，辦理刑事案件判決和裁定中關(guān)于財產(chǎn)部分的執(zhí)行事項?！?/p>

本文注意到，有關(guān)人民陪審員的條款在草案第三章“人民法院的審判組織”中有所規(guī)定。但放在第三章是不妥當?shù)?，理由前文已?jīng)陳述。而現(xiàn)行有關(guān)執(zhí)行員的條款則被刪除，在草案中沒有出現(xiàn)?？赡艿睦碛扇缤鮿倜髟谡f明中所言：“有關(guān)人民法院的執(zhí)行權(quán)，經(jīng)商有關(guān)部門，草案對此未作規(guī)定。黨的十八屆四中全會提出，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點。目前，審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)如何分離，尚未達成共識，還在調(diào)研論證。人民法院的執(zhí)行權(quán)主要規(guī)定在民事訴訟法中，現(xiàn)行人民法院組織法對法院的執(zhí)行權(quán)也未作規(guī)定，草案維持現(xiàn)行人民法院組織法的規(guī)定，不影響法院的執(zhí)行工作。”

問題是，現(xiàn)行《人民法院組織法》原本就沒有執(zhí)行權(quán)的規(guī)定，只規(guī)定了執(zhí)行員條款。執(zhí)行員屬于人民法院的其他人員?，F(xiàn)在草案將第40條執(zhí)行員的規(guī)定刪去后，并非如王勝明所言——是維持現(xiàn)行人民法院組織法的規(guī)定，而是改變了現(xiàn)行人民法院組織法的規(guī)定。而且《法官法》也不會專門規(guī)定包括執(zhí)行員在內(nèi)的人民法院的其他人員。由此來看，《人民法院組織法（修訂草案）》仍有必要恢復(fù)關(guān)于執(zhí)行員的原有規(guī)定。

更進一步，草案關(guān)于“其他人員”的規(guī)定，還遠遠沒有跟上社會需求和時代變化。法院的審判輔助人員已經(jīng)呈現(xiàn)更為細致的分工和更為專業(yè)化的趨勢。因此，也有必要增設(shè)諸如專門的審判調(diào)查官、審判研究官和信息技術(shù)官等相關(guān)職位。

三、從《法官法》看《人民法院組織法》

《人民法院組織法（修訂草案）》第五章“人民法院行使職權(quán)的保障”是新增的，但將來一旦通過，這部分會令《法官組織法》與《法官法》的相關(guān)規(guī)定高度重疊。這一章雖然名為法院的保障，但不少條款是規(guī)定法官的保障。例如，第59條規(guī)定：“法官的人格尊嚴和人身安全受法律保護。對騷擾、謾罵、威脅、暴力侵害法官及其近親屬等違法犯罪行為，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當及時制止，依法從嚴懲處?！钡?0條規(guī)定：“法官非因法定事由，未經(jīng)法定程序，不被調(diào)離、降職、免職、辭退或者處分。”第61條規(guī)定：“人民法院商有關(guān)部門建立法官單獨職務(wù)序列和工資制度，完善職業(yè)保障體制?！钡?2條規(guī)定：“人民法院實行培訓(xùn)研修制度，法官、審判輔助人員和司法行政人員應(yīng)當接受理論和業(yè)務(wù)培訓(xùn)?！?/p>

這些內(nèi)容有的已在《法官法》中規(guī)定，或者可以通過修改《法官法》。那么問題就來了：如何處理《人民法院組織法》和《法官法》的關(guān)系？與法官相關(guān)的哪些內(nèi)容可以規(guī)定在《人民法院組織法》？哪些只需要規(guī)定在《法官法》就可以？

就世界各國和地區(qū)的情況來看，有些國家是將法院組織和法官管理規(guī)定在同一部法律中，例如，美國法典第28部《司法機構(gòu)和司法程序》第1編“法院組織”；而有些國家是將法院組織和法官管理的基本規(guī)定分別立法，例如，德國有《人民法院組織法》和《法官法》。中國更接近于德國模式。

《人民法院組織法》是由全國人大通過的基本法律，《法官法》是由全國人大常委會通過的其他法律。兩者之間的關(guān)系，既不能簡單認為是上位法和下位法之間的關(guān)系，也不是一般法和特別法的關(guān)系。至少就內(nèi)容上來看，兩部法律是有分工的：《人民法院組織法》主要規(guī)定有關(guān)法院的基本事項，而《法官法》主要規(guī)定有關(guān)法官的基本事項。按照最高人民法院常務(wù)副院長沈德詠的說法，《人民法院組織法》和《法官法》是規(guī)范人民法院的設(shè)置和職權(quán)，推進法官隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)的重要法律，也是我國司法制度的支柱性法律。15沈德詠：《中國特色社會主義司法制度的偉大探索和實踐——談人民法院組織法和法官法修改的若干問題》，載《中國應(yīng)用法學(xué)》2017年第5期。

由于法官構(gòu)成法院審判活動的主體，《人民法院組織法》的確有必要對法官做出規(guī)定。但《人民法院組織法》的規(guī)定應(yīng)當與法官在法院的審判活動直接相關(guān)，例如，規(guī)定法官的職權(quán)和程序要求。而有關(guān)法官的任職資格、司法責任、監(jiān)督職業(yè)保障等內(nèi)容，在同樣作為中國司法制度的支柱性法律的《法官法》中規(guī)定即可。

在這個意義上，法官遴選制度也沒有必要在《人民法院組織法》中規(guī)定。草案第51條規(guī)定：“上級人民法院的法官，一般從下級人民法院的法官中擇優(yōu)遴選。”這突破了《法官法》所規(guī)定的同級擇優(yōu)遴選為主原則。16《法官法》第12條規(guī)定：“初任法官采用嚴格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉藴?，從通過國家統(tǒng)一司法考試取得資格，并且具備法官條件的人員中擇優(yōu)提出人選?！痹谒痉▽嵺`中，從下級法院法官中擇優(yōu)遴選的做法也沒有全面鋪開。這一條將來很可能會采取較大的變通執(zhí)行方式。例如，擴大現(xiàn)有的選調(diào)制度，17選調(diào)是法院的長期做法。例如，最高人民法院曾制定《選調(diào)工作暫行辦法》，明確了今后從地方法院選調(diào)干部原則上采取集中選調(diào)形式。參見沈德詠主編：《司法隊伍管理改革的路徑與成效》，人民法院出版社2013年版，第34頁。甚至先選調(diào)法官助理，在上級法院工作期間將其遴選為初任法官。而從普遍下級法院法官遴選的做法，可能產(chǎn)生的負面影響并不會比現(xiàn)在少。18參見蘇力：《法官遴選制度考察》，載《法學(xué)》2004年第3期。

法官員額制度也不是必須要在《人民法院組織法》中規(guī)定。草案第50條規(guī)定：“法官實行員額制。法官員額根據(jù)人民法院審級、案件數(shù)量以及經(jīng)濟社會發(fā)展情況、人口數(shù)量等因素確定。最高人民法院法官員額，由最高人民法院商有關(guān)部門確定。地方各級人民法院法官員額，在省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)實行總量控制，動態(tài)管理?！钡斗ü俜ā吩缭?001年修改時，就已經(jīng)增加一條，即第50條：“最高人民法院根據(jù)審判工作需要，會同有關(guān)部門制定各級人民法院的法官在人員編制內(nèi)員額比例的辦法?！?/p>

兩相比較，最大的變化是《人民法院組織法（修訂草案）》突出了法官員額省級統(tǒng)管的一面。19實際上，早在20世紀80年代，法院的進人編制就由省級統(tǒng)管。例如，時任最高人民法院院長的鄭天翔就說：“高級法院要把下級法院進人的編制掌握在手里，對下級法院進的人一個一個地驗收，如果有隨便進人的，那就收回編制?！眳⒁娻嵦煜瑁骸多嵦煜杷痉ㄎ拇妗罚嗣穹ㄔ撼霭嫔?012年版， 第291頁。不過，省級以下法院的人財物統(tǒng)一管理的改革，目前仍在推進，尚無成熟經(jīng)驗可以總結(jié)，也不會改變現(xiàn)有同級地方黨委負責的政法體制。20參見侯猛：《當代中國政法體制的形成及意義》，載《法學(xué)研究》2016年第6期。因此，在《人民法院組織法（修訂草案）》中的體現(xiàn)其實并不多；從而再次證明筆者的觀點——《人民法院組織法》也無大修的必要。

四、小結(jié)

這次《人民法院組織法》的大修，形式上體現(xiàn)在將現(xiàn)行《人民法院組織法》的結(jié)構(gòu)重新編排。遺憾的是，章與章之間、章內(nèi)各法條之間的前后邏輯比較混亂。在實質(zhì)內(nèi)容上，最突出的問題是廢除了助理審判員的職位。所謂“牽一發(fā)而動全身”，這會動搖法官管理的基本體制。因此可以說，這份《人民法院組織法（修訂草案）》較之現(xiàn)行1979年制定并在1983年、1986年、2006年修改的《人民法院組織法》，有倒退之嫌。

1979年在制定《人民法院組織法》時，彭真曾說，“一九五四年的人民法院組織法比較成熟，這次沒有原則修改”，“關(guān)于人民檢察院組織法，對一九五四的文本作了較大修改”。21《彭真?zhèn)鳌肪帉懡M編：《彭真年譜》（第5卷），中央文獻出版社2012年版，第22頁。1954年在制定《人民法院組織法》時，相較于中央政治局對《檢察院組織法》草案所作的評價“別別扭扭”，22參見王桂五：《王桂五論檢察》，中國檢察出版社2008年版，第433頁。毛澤東對《人民法院組織法》的評價是“熨熨帖帖”。23參見王懷安：《1954年〈人民法院組織法〉的起草經(jīng)過》，載孫琬鐘、應(yīng)勇主編：《董必武法學(xué)思想研究文集》（第7輯），人民法院出版社2008年版，第11頁。

1995年通過的《法官法》，才第一次使用“法官”用語。但《法官法》與1979年的《人民法院組織法》的對接，基本上沒有出現(xiàn)大問題。這也說明改革開放以來，雖然有很多新經(jīng)驗、新制度，但法院組織和法官管理的基本體制并沒有發(fā)生根本變化?！度嗣穹ㄔ航M織法》與《法官法》并行不悖、相互配合、相互銜接的關(guān)系相當穩(wěn)定。從這個意義上來說，凝結(jié)幾代人集體智慧的《人民法院組織法》，沒有大修的必要。