楊建順

引言——問題所在

行政監(jiān)察系統(tǒng)是國家機(jī)器的調(diào)控系統(tǒng)。伴隨著紀(jì)檢部門在反腐敗領(lǐng)域發(fā)揮的作用越來越大，與之形成鮮明對(duì)照的是行政監(jiān)察的作用相對(duì)式微。為遏制調(diào)控系統(tǒng)失靈所造成的公權(quán)力濫用和腐敗等，國家監(jiān)察體制改革成為必要。

2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察體改三省市試點(diǎn)方案》）。12月25日，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察體改三省市試點(diǎn)決定》）。12月6日，改革試點(diǎn)工作在三省市推開。

2017年10月18日，黨的十九大對(duì)深化國家監(jiān)察體制改革再動(dòng)員、再部署，要求將試點(diǎn)工作在全國推開。10月29日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察體改全推開試點(diǎn)方案》），部署在全國范圍內(nèi)深化國家監(jiān)察體制改革的探索實(shí)踐，完成省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。11月4日，第十二屆全國人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議通過《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察體改全推開試點(diǎn)決定》）。11月5日，國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國各地推開。11月7日，《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（第十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議稿，以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)察法（草案）》）面向社會(huì)公眾征求意見，再度引發(fā)了圍繞國家監(jiān)察體制改革路徑選擇等問題的熱議。

要確保這項(xiàng)“事關(guān)全局的重大政治改革”順利完成“監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)”1《監(jiān)察體改三省市試點(diǎn)方案》使用的是“國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)”，而習(xí)近平使用的是“監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)”。參見2016年1月12日習(xí)近平在黨的十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上發(fā)表重要講話：《堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨依規(guī)治黨創(chuàng)新體制機(jī)制強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督》。“國家監(jiān)察制度”可以作為“監(jiān)督體系”的重要組成部分來理解。的預(yù)期目標(biāo)，就必須做到包括試點(diǎn)在內(nèi)的改革全過程都于法有據(jù)，依憲依法進(jìn)行國家權(quán)力重新配置和機(jī)構(gòu)整合，以法治思維和法治方式來應(yīng)對(duì)改革過程中的諸多課題。

本文將結(jié)合域外國家或地區(qū)在監(jiān)察專員（Ombudsman）制度2參見［日］鹽野宏：《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第41—43頁；［日］南博方：《行政法》（第6版），楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第168頁?；蛘呖嗲樘幚恚à袱绀Δ筏绀辏┲贫?日本的苦情處理，是指行政機(jī)關(guān)就行政業(yè)務(wù)聽取私人的不平、不滿等各種意見，將意見反映至相關(guān)部門，由相關(guān)部門采取相應(yīng)的改善措施，并將處理情況反饋給苦情提出者及相關(guān)人員的程序和制度。參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第582—587頁；［日］鹽野宏：《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第40—41頁。方面的經(jīng)驗(yàn)，圍繞我國國家監(jiān)察制度改革的目標(biāo)、任務(wù)和路徑選擇等，提出國家監(jiān)察體制改革的十大課題，并從監(jiān)察實(shí)效性保障的角度分析應(yīng)對(duì)課題的路徑和對(duì)策。

一、改革目標(biāo)應(yīng)當(dāng)依法轉(zhuǎn)換為國家任務(wù)

改革的目標(biāo)最初由中共中央總書記習(xí)近平提出，后來在“黨內(nèi)法規(guī)”中得以體現(xiàn)，然后是中共中央辦公廳印發(fā)試點(diǎn)方案，最后由全國人大常委會(huì)通過決定進(jìn)行授權(quán)，實(shí)現(xiàn)了從黨的主張到國家任務(wù)的轉(zhuǎn)換。這種轉(zhuǎn)換路徑與流程，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，運(yùn)用了黨規(guī)引導(dǎo)作用，又采取了全國人大常委會(huì)授權(quán)決定的方式，總體上是值得肯定的。但是，從進(jìn)一步提升治國理政能力、實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的層面來看，依然存在有待改善的空間。

（一）改革的目標(biāo)

習(xí)近平指出：“完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計(jì)，既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督。”作為完善監(jiān)督制度的重要一環(huán)，“要健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”。42016年1月12日，習(xí)近平在黨的十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上發(fā)表重要講話：《堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨依規(guī)治黨創(chuàng)新體制機(jī)制強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督》。這是習(xí)近平再次對(duì)懲治腐敗提出“全覆蓋”要求。52015年1月13日，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上發(fā)表重要講話，他指出：“堅(jiān)持無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，嚴(yán)肅查處腐敗分子，著力營造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍?！?/p>

黨的第十八屆六中全會(huì)審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第37條規(guī)定：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督?！痹撘?guī)定首次正式將“監(jiān)察機(jī)關(guān)”與“人大、政府、司法機(jī)關(guān)”并列，體現(xiàn)了中央改革國家監(jiān)察體制的決策部署，表明了“黨規(guī)”對(duì)改革的引領(lǐng)作用，6參見任進(jìn)：《憲法視域下的國家監(jiān)察體制改革》，載《行政管理改革》2017年第3期。也預(yù)示著一場(chǎng)影響深遠(yuǎn)的改革即將到來。7參見《中央決定在京晉浙開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)》，載《政策》2016年12期。

《監(jiān)察體改三省市試點(diǎn)方案》顯示，作為“事關(guān)全局的重大政治改革”的國家監(jiān)察體制改革，首先要進(jìn)行試點(diǎn)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)，其目標(biāo)是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系，履行反腐敗職責(zé)，深入推進(jìn)黨風(fēng)廉潔建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，構(gòu)建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。8改以往的“黨風(fēng)廉政建設(shè)”為“黨風(fēng)廉潔建設(shè)”，意味著反腐敗斗爭(zhēng)并不限于“廉政”層面，而是與“擴(kuò)大監(jiān)察范圍”，達(dá)至“監(jiān)察全面覆蓋”相呼應(yīng)，重在“廉潔”上下功夫。

建立統(tǒng)一而有權(quán)威的反腐敗機(jī)制、有效控制公權(quán)力為目的的這項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治改革，既要堅(jiān)持黨對(duì)權(quán)力運(yùn)行全方位監(jiān)督原則，9參見吳建雄：《論國家監(jiān)察體制改革的價(jià)值基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，載《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2017年第2期。加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，為成功推進(jìn)這項(xiàng)改革夯實(shí)前提條件；10參見莊德水：《國家監(jiān)察體制改革必須堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)》，載《中國黨政干部論壇》2017年第2期。又要強(qiáng)調(diào)反腐敗工作的法治化，為持續(xù)展開這項(xiàng)改革提供法治保障。11參見李紅勃：《邁向監(jiān)察委員會(huì)：權(quán)力監(jiān)督中國模式的法治化轉(zhuǎn)型》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。如何處理好對(duì)多重價(jià)值的追求，是“頂層設(shè)計(jì)”需要繼續(xù)面對(duì)的重要課題。

（二）確立改革目標(biāo)的程序保障

1.“事關(guān)全局的重大政治改革”

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最重要的就是在治國理政方面形成一套完備的、成熟的、定型的制度，通過有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制度體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家和社會(huì)的治理，也就是實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力的制度化、法治化、現(xiàn)代化。12參見馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。但是，改革國家監(jiān)察體制是否能夠形成集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系，并有利于提升國家治理能力，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不宜先驗(yàn)地推定，還要看改革的頂層設(shè)計(jì)是否科學(xué)可行，能否全面推開并獲得成功。

“國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。”如何改革、何時(shí)改革乃至由誰來改革，應(yīng)否設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)，等等，這些都是頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容，宜歸入政治裁量甚至統(tǒng)治行為或曰國家行為的范疇，享有高度的裁量空間理所當(dāng)然。13統(tǒng)治行為或者國家行為的觀念得以承認(rèn)，主要是基于政治上的理由，即對(duì)于這種高度政治性問題，一般應(yīng)當(dāng)交由政治裁量來處理，不宜簡(jiǎn)單地適用法律而作出判斷，也不宜交由法院來審查，以免引起不可收拾的社會(huì)性、政治性混亂的危險(xiǎn)。參見楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第712—713頁；[日]南博方編：《條解行政事件訴訟法》，弘文堂1987年版，第15—16頁。我國《行政訴訟法》第13條也將“國防、外交等國家行為”排除在司法審查范圍之外，為此類問題的政治裁量提供了實(shí)定法基礎(chǔ)。不過，在我國現(xiàn)行制度之下，監(jiān)察機(jī)關(guān)是政府的組成部門，是行使監(jiān)察職能的行政機(jī)關(guān)，14參見《行政監(jiān)察法》第2條，“監(jiān)察機(jī)關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機(jī)關(guān)”。若要將其改革成為與人民政府等并列的“監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)”，使各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)由各級(jí)人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、接受人大監(jiān)督，就不宜完全將其歸入政治裁量的范疇，還應(yīng)當(dāng)在法治方面多些規(guī)范的層次。因?yàn)檫@既是對(duì)現(xiàn)有政治體制的重大改革，也關(guān)系到一系列法律制度和行政體制的變革，必將對(duì)我國包括反腐敗制度體系建設(shè)在內(nèi)的政治、法律和行政制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

2.重大政治改革應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要性和可行性論證

如此重大的改革，其改革的必要性和可行性論證就是必不可少的。對(duì)將要被整合的現(xiàn)行行政監(jiān)察制度，檢察院的反貪等相關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行確認(rèn)和分析。尤其需要回答，檢察院的相關(guān)部門整體建制轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)，成為其內(nèi)部職能部門，怎么就有助于對(duì)國家公職人員涉嫌職務(wù)犯罪的行為實(shí)施調(diào)查？檢察院部分職能轉(zhuǎn)隸，為什么就可以形成統(tǒng)一集中、權(quán)威高效的反腐敗體制？國家監(jiān)察委員會(huì)反腐敗的作用加強(qiáng)了，既有檢察院的法律監(jiān)督作用會(huì)否因此而被削弱？會(huì)否產(chǎn)生零和效應(yīng)？15零和效應(yīng)，是指實(shí)力相當(dāng)?shù)碾p方在談判時(shí)做出大體相等的讓步，方可取得結(jié)果，亦即每一方所得與所失的代數(shù)和大致為零，談判便可成功。然而，人類社會(huì)發(fā)展的歷程越來越走向“非零和”即“雙贏”或者“多贏”。只有從檢察院轉(zhuǎn)隸出去的那部分資源能夠產(chǎn)生“非零和效應(yīng)”或稱“雙贏效應(yīng)”乃至“多贏效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)了資源的帕累托最優(yōu)配置，才有助于實(shí)現(xiàn)利益最大化。如果是零和效應(yīng)甚至是負(fù)面效應(yīng)，那就意味著改革是不成功的。行政監(jiān)察的日常功能，比如說，煤礦安全監(jiān)察等專業(yè)性極強(qiáng)的功能，16參見劉全龍、李新春：《中國煤礦安全監(jiān)察體制改革的有效性研究》，載《中國人口·資源與環(huán)境》2013年第11期。以及類似信訪等回應(yīng)型、苦情處理型的一系列功能，會(huì)否因此而受到影響？等等。所有這些問題，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分而深入的論證。

對(duì)既有制度的正反兩方面作用進(jìn)行科學(xué)總結(jié)，對(duì)既有制度和將要改革的目標(biāo)制度進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)比較，在得出的結(jié)論能夠充分證明所要改革的目標(biāo)制度優(yōu)于至少不劣于既有制度的情況下，才能證成改革的可行性。利益均衡裁量和成本效益分析的原則，尤其是在重大改革的關(guān)頭，需要特別強(qiáng)調(diào)并認(rèn)真貫徹落實(shí)。

然而，除了《監(jiān)察體改三省市試點(diǎn)方案》和《監(jiān)察體改全推開試點(diǎn)方案》（以下合稱為“兩個(gè)試點(diǎn)方案”）的3項(xiàng)內(nèi)容外，卻找不到該方案的原文、說明及相關(guān)論證性材料。這種現(xiàn)象本身便很能說明問題：試點(diǎn)方案等不予公布的慣例已形成，在改革目標(biāo)的確定階段應(yīng)當(dāng)如何確立和完善參與機(jī)制以及科學(xué)論證機(jī)制，以確保這方面取得卓有成效的進(jìn)展，實(shí)乃有待從憲法上加以解決的課題。

3.作出重大決策應(yīng)當(dāng)履行相應(yīng)的程序

黨的十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《全面依法治國決定》）指出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！?/p>

為“確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”，應(yīng)當(dāng)建立并切實(shí)履行重大決策法定程序——公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定。國家監(jiān)察體制改革是“重大政治改革”，在屬性上不同于“重大行政決策”，故而其“法定程序”有自身的特色也是可以理解的。但是，確立類似的重大決策法定程序的必要性是不容置疑的。尤其重要的是應(yīng)當(dāng)致力于建立決策系統(tǒng)內(nèi)部重大決策的合法性審查機(jī)制。

（三）改革目標(biāo)轉(zhuǎn)為國家任務(wù)的路徑選擇

1.改革試點(diǎn)方案應(yīng)當(dāng)由中共中央提出

由中共中央辦公廳印發(fā)兩個(gè)試點(diǎn)方案，從中國的政治實(shí)踐與慣例來看，可以與中共中央提出等同看待，但是，這樣會(huì)在程序正當(dāng)性上有所不足。17參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。應(yīng)當(dāng)明確采取直接由中共中央提出的形式。

從各媒體轉(zhuǎn)發(fā)新華社電來看，其中很多關(guān)鍵要素存在模糊性。比如說，在時(shí)間上，用的是“近日”；在“印發(fā)”的范圍和對(duì)象方面，根本沒有提及；“部署在三省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)”和“在全國各地推開改革試點(diǎn)”等，則主體不明。報(bào)道稱“黨中央決定”，此處所表述的主體和意思表示都明確，但是，要明確表述由中共中央提出了兩個(gè)試點(diǎn)方案，尚需要充實(shí)相關(guān)過程論的視角。

2.中共中央提出的改革試點(diǎn)方案應(yīng)當(dāng)公開

迄今為止，尚未看到兩個(gè)試點(diǎn)方案的全文，且所有報(bào)道都僅限于“強(qiáng)調(diào)”“指出”“要求”三句話，除此之外，很難找到有關(guān)兩個(gè)試點(diǎn)方案的更多內(nèi)容。

在《監(jiān)察體改三省市試點(diǎn)方案》全文不公開的情況下，人們只能透過某些領(lǐng)導(dǎo)人的講話來預(yù)測(cè)改革的方向。2016年11月，中共中央政治局常委、中央深化國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長王岐山到京晉浙調(diào)研時(shí)指出：監(jiān)察委實(shí)質(zhì)上是反腐敗機(jī)構(gòu)，監(jiān)察體制改革的任務(wù)是加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，成立監(jiān)察委，作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。18參見《王岐山：實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)察全覆蓋 完善黨和國家的自我監(jiān)督》，載新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/politics/2016-11/25/c_1119993502.htm ，2017年8月16日訪問。至此，監(jiān)察體制改革的任務(wù)更加清晰了。

不是直接全文公布試點(diǎn)方案，而是由中共中央辦公廳印發(fā)并經(jīng)新華社通稿間接報(bào)道，這種方式和路徑的選擇是值得商榷的。國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)和任務(wù)，應(yīng)當(dāng)由中共中央以書面形式正式提出。

3.試點(diǎn)方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)審議程序轉(zhuǎn)化為試點(diǎn)決定

這里需要澄清兩個(gè)試點(diǎn)方案與兩個(gè)試點(diǎn)決定之間的關(guān)系。執(zhí)政黨的主張要轉(zhuǎn)化為國家意志，應(yīng)當(dāng)履行下列程序：（1）由執(zhí)政黨提出建議；（2）由最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)該建議進(jìn)行審議：認(rèn)可的，作出與該建議的內(nèi)容相同的決定；部分認(rèn)可的，就所認(rèn)可部分的內(nèi)容作出決定；不認(rèn)可的，作出不予認(rèn)可的決定。

兩個(gè)決定皆分別自作出該決定的翌日起施行，這種規(guī)定方法并非省略了改革“預(yù)備”或者“準(zhǔn)備”期間的結(jié)果，而是對(duì)早已實(shí)際上推開的相關(guān)工作予以確認(rèn)的體現(xiàn)。這種情形應(yīng)當(dāng)盡可能避免，否則，在最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)作出決定或者廢止、修改、制定法律之前，實(shí)際部門便按照“黨的建議”推開與現(xiàn)行法不符的措施，將會(huì)嚴(yán)重?fù)p害權(quán)力機(jī)關(guān)和法律的權(quán)威，進(jìn)而嚴(yán)重影響黨的執(zhí)政權(quán)威。尤其是兩個(gè)授權(quán)試點(diǎn)決定分別將兩個(gè)試點(diǎn)方案表述為“根據(jù)”的做法，是值得商榷的。

從法政策的角度來看，中共中央的決定實(shí)際上成為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)作出決定的“根據(jù)”，這是無可厚非的，甚至可以說是必需的。但是，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式。19參見習(xí)近平在2012年12月4日現(xiàn)行憲法頒行30周年紀(jì)念大會(huì)上的講話。將黨的主張轉(zhuǎn)化為國家意志，應(yīng)當(dāng)履行必要的“審議”程序。尤其是在沒有明確的憲法依據(jù)的情況下，履行該“審議”程序，將有助于補(bǔ)強(qiáng)正當(dāng)程序理念方面的可支持性。

為了避免黨的主張?jiān)谵D(zhuǎn)化成國家意志的過程中產(chǎn)生變異的情形發(fā)生，20現(xiàn)實(shí)中，黨的主張?jiān)谵D(zhuǎn)化為權(quán)力機(jī)關(guān)的決定或者法律的過程中發(fā)生變異的情形并不少見。例如，關(guān)于放開二孩政策，黨的主張是“全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”（《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議公報(bào)》）；而《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法〉的決定》，則表述為“國家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)子女”?！翱缮笔且环N確權(quán)，其屬性是認(rèn)可，是對(duì)“夫婦”選擇結(jié)果的尊重；而“提倡……生育”則是一種激勵(lì)機(jī)制，是對(duì)“夫妻”選擇導(dǎo)向的價(jià)值引導(dǎo)。公開黨的主張的全文也是必要且重要的程序。既然兩個(gè)試點(diǎn)方案是實(shí)質(zhì)上的“根據(jù)”，那么，為了確保該“根據(jù)”在授權(quán)試點(diǎn)決定中得以正確理解和切實(shí)貫徹，也應(yīng)當(dāng)作為附件將試點(diǎn)方案予以全文公布。

4.權(quán)力機(jī)關(guān)作出試點(diǎn)決定應(yīng)當(dāng)公開并監(jiān)督施行

作為推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的依據(jù)，兩個(gè)試點(diǎn)決定全文公開，其中的內(nèi)容要求也就可以把握了，為人們學(xué)習(xí)、研究國家監(jiān)察體制改革相關(guān)問題提供了權(quán)威的法規(guī)范素材。余下的問題是其監(jiān)督施行的問題。

兩個(gè)試點(diǎn)決定皆規(guī)定，試點(diǎn)期間，數(shù)部法律的相關(guān)條款暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用。試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察。

兩個(gè)試點(diǎn)決定都強(qiáng)調(diào)指出：“要按照改革試點(diǎn)方案的要求，切實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，認(rèn)真組織實(shí)施，保證試點(diǎn)工作積極穩(wěn)妥、依法有序推進(jìn)。”于是，全文公布改革試點(diǎn)方案，針對(duì)其中的每項(xiàng)要求制定相應(yīng)的制度機(jī)制、程序和標(biāo)準(zhǔn)，將試點(diǎn)方案的相關(guān)要求具體化、規(guī)范化和流程化，并確立監(jiān)督主體以切實(shí)監(jiān)督施行，便成為試點(diǎn)工作合法有效推開的必要，是實(shí)施工作的重要課題。

二、改革應(yīng)當(dāng)在憲法框架下推開

（一）改革應(yīng)當(dāng)符合憲法精神

《全面依法治國決定》特別強(qiáng)調(diào)指出，要“使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神”。成立監(jiān)察委員會(huì)是一項(xiàng)重大的政治改革，屬于“重大”改革事項(xiàng)，必須具有明確的合憲性，應(yīng)當(dāng)符合憲法精神。“一府兩院”制的四元結(jié)構(gòu)構(gòu)成了我國人民代表大會(huì)制度的核心內(nèi)容和制度基石，推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)，賦予其在組織和職權(quán)上的獨(dú)立性，這將在“一府兩院”制基礎(chǔ)上形成新的五元結(jié)構(gòu)，必然對(duì)憲法確立的人民代表大會(huì)制度、監(jiān)督體系、公民權(quán)利和國家機(jī)構(gòu)等產(chǎn)生影響。所以，為適應(yīng)國家監(jiān)察體制改革，應(yīng)當(dāng)適時(shí)修改憲法，確認(rèn)監(jiān)察委員會(huì)的憲法地位，并對(duì)相關(guān)制度機(jī)制作出調(diào)整。21參見林彥：《從“一府兩院”制的四元結(jié)構(gòu)論國家監(jiān)察體制改革的合憲性路徑》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期；李忠：《國家監(jiān)察體制改革與憲法再造》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期。

（二）改革需要修憲以提供依據(jù)

1.改革難以繞開憲法依據(jù)的問題

圍繞國家監(jiān)察體制改革是否需要修憲的問題，存在不同觀點(diǎn)。一般來說，創(chuàng)設(shè)憲法沒有規(guī)定的國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)先由全國人大修憲來提供憲法依據(jù)。22參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。目前進(jìn)行的國家監(jiān)察體制改革，并不是中國憲法體制下監(jiān)察制度傳統(tǒng)的恢復(fù)和回歸，而是在傳統(tǒng)的行政監(jiān)察制度的基礎(chǔ)之上，建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察組織，將行政監(jiān)察，腐敗預(yù)防，查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等相關(guān)職能，整合成為相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)察權(quán)，集中由各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)行使。故而對(duì)監(jiān)察體制進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)當(dāng)首先有憲法依據(jù)，在修改憲法及其相關(guān)法規(guī)范的基礎(chǔ)上，依憲依法進(jìn)行國家權(quán)力重新配置和機(jī)構(gòu)整合，以法治思維和法治方式為依托來推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，保證國家監(jiān)察體制的合憲性。

同時(shí)，對(duì)該問題的理解，也直接影響作為國家監(jiān)察體制改革之依據(jù)的《監(jiān)察法》能否創(chuàng)設(shè)憲法上沒有明確依據(jù)的國家機(jī)關(guān)的問題。

2.《憲法》中全國人大常委會(huì)職權(quán)條款難成改革依據(jù)

關(guān)于從現(xiàn)行《憲法》所規(guī)定的全國人大常委會(huì)職權(quán)中能否直接推導(dǎo)出創(chuàng)設(shè)國家監(jiān)察委員會(huì)的法律依據(jù)的問題，存在不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，依據(jù)憲法，全國人大閉會(huì)期間，全國人大常委會(huì)可以行使全國人大的權(quán)力，包括作出設(shè)立國監(jiān)委的決定。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從憲法規(guī)定的全國人大常委會(huì)職權(quán)看，全國人大常委會(huì)作為全國人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，只能行使憲法列舉的職權(quán)，不能行使全國人大的全部權(quán)力，既不能行使修改憲法的權(quán)力，也不能為新設(shè)國家機(jī)關(guān)提供憲法依據(jù)。23參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。理論界存在不同觀點(diǎn)，在實(shí)操層面就需要權(quán)威解釋。沒有解釋便付諸實(shí)施，直接由全國人大常委會(huì)作出決定的做法，是值得商榷的。

《憲法》第67條規(guī)定了全國人大常委會(huì)行使21項(xiàng)職權(quán)，從其中的任何一項(xiàng)均無法推導(dǎo)出授權(quán)開展國家監(jiān)察體制改革的內(nèi)容。盡管其中第21項(xiàng)規(guī)定了“全國人民代表大會(huì)授予的其他職權(quán)”，但是，要適用這個(gè)“兜底”的“其他職權(quán)”，其前提要件是“全國人民代表大會(huì)授予”。沒有“授予”，便無“其他職權(quán)”，全國人大常委會(huì)的職權(quán)只限于所列舉項(xiàng)，創(chuàng)設(shè)國家監(jiān)察委員會(huì)的試點(diǎn)決定應(yīng)當(dāng)由全國人大而不是其常委會(huì)作出。

3.《憲法》中全國人大職權(quán)條款難成改革依據(jù)

從《憲法》上全國人大的職權(quán)中能否推導(dǎo)出創(chuàng)設(shè)國家監(jiān)察委員會(huì)的依據(jù)的問題，依然存在不同觀點(diǎn)，但否定說是通說。

有人認(rèn)為，根據(jù)《憲法》第62條第3項(xiàng)，全國人大有“制定和修改刑事、民事、國家機(jī)構(gòu)的和其他的基本法律”的職權(quán)，可以為監(jiān)察委員會(huì)體制改革提供憲法依據(jù)。也有人認(rèn)為，該項(xiàng)規(guī)定非常明確，即全國人大有權(quán)制定和修改有關(guān)國家機(jī)構(gòu)的基本法律，但是，僅限于憲法上已經(jīng)列舉的國家機(jī)關(guān)，不能涉及憲法上沒有規(guī)定的國家機(jī)關(guān)。在通常情況下，國家機(jī)構(gòu)體系的設(shè)置是在制憲和修憲過程中完成的。所以，《憲法》第62條第15項(xiàng)的“兜底條款”所說的“其他職權(quán)”，通常限于全國人大應(yīng)行使，但憲法上沒有具體列舉的職權(quán)，只限于立法權(quán)范圍，不能直接涉及修憲權(quán)范圍。24同上注。

4.新設(shè)國家監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)首先修改憲法

在現(xiàn)行憲法文本上不存在設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)的條款，欲在憲法規(guī)定之外新增設(shè)一種在中央與國務(wù)院平行、在地方與各級(jí)人民政府平行的國家機(jī)關(guān)，這是涉及人民代表大會(huì)制度和憲法之根本的問題，應(yīng)當(dāng)在修憲的基礎(chǔ)上推開。即便只是進(jìn)行改革試點(diǎn)，也應(yīng)當(dāng)由全國人大作出改革試點(diǎn)的決定。在全國范圍內(nèi)作為一項(xiàng)基本制度“設(shè)立國家監(jiān)察機(jī)關(guān)”，與在個(gè)別省市甚至在全國推開設(shè)立監(jiān)察機(jī)關(guān)試點(diǎn)也是性質(zhì)不同的兩碼事。有權(quán)決定開展包括設(shè)立地方監(jiān)察機(jī)關(guān)在內(nèi)的國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，不等于有權(quán)決定在全國范圍設(shè)置國家監(jiān)察機(jī)關(guān)。全國范圍設(shè)置國家監(jiān)察機(jī)關(guān)必須修憲才行。25參見童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期；焦洪昌、葉遠(yuǎn)濤；《論國家監(jiān)察體制改革的修憲保障》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期。

5.面對(duì)與理論相異的現(xiàn)實(shí)應(yīng)當(dāng)盡快通過程序治愈

國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)應(yīng)在其預(yù)備階段獲得最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國人大的授權(quán)，以賦予整個(gè)改革試點(diǎn)過程以憲法正當(dāng)性，26童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期。而現(xiàn)實(shí)是，國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作沒有在修改憲法的基礎(chǔ)上推進(jìn)，也沒有在全國人大授權(quán)的背景下推開，而是由全國人大常委會(huì)作出決定，并已分別于兩個(gè)試點(diǎn)決定作出的翌日付諸實(shí)施。

即便試點(diǎn)工作已經(jīng)取得階段性成果，值得肯定，也應(yīng)當(dāng)在事后進(jìn)行相應(yīng)程序瑕疵的治愈，由全國人大對(duì)全國人大常委會(huì)的試點(diǎn)決定予以承認(rèn)（追認(rèn)），并盡快啟動(dòng)修憲程序及相關(guān)法規(guī)范的修改和制定程序，以確保全面推開國家監(jiān)察體制改革，能夠具有完備的憲法依據(jù)和相應(yīng)的法律根據(jù)，并能有具體推進(jìn)的程序保障。

三、改革應(yīng)當(dāng)以法制建設(shè)為先導(dǎo)

既然是要?jiǎng)?chuàng)設(shè)深度整合了反腐敗資源力量的國家監(jiān)察委員會(huì)，這項(xiàng)改革對(duì)當(dāng)下的權(quán)力政治生態(tài)將產(chǎn)生重大影響，那么就應(yīng)當(dāng)遵循《全面依法治國決定》，“必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用”，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”。

（一）改革需要法律層級(jí)法源的創(chuàng)制

監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)方案、試點(diǎn)決定和其他權(quán)威信息表明，改革全面鋪開將促成在全國人大及其常委會(huì)下形成國務(wù)院、中央軍委、國家監(jiān)察委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院五個(gè)最高國家機(jī)關(guān)并列的格局。27參見童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期?！皣胰嗣癖O(jiān)察委員會(huì)”的提法已被否定。權(quán)力重新配置在法制體系中的必然表現(xiàn)，就是引起法律的廢、改、立，乃至對(duì)法規(guī)范的重新解釋。推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，首先應(yīng)當(dāng)修憲為其提供憲法依據(jù)，進(jìn)而應(yīng)當(dāng)修改《行政監(jiān)察法》28童之偉對(duì)這里的“修改”提出異議，認(rèn)為“這是誤解”。童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期。葉海波則尖銳指出：“以修法程序改革的觀點(diǎn)不但邏輯錯(cuò)誤，也必然導(dǎo)致監(jiān)察全覆蓋與人大無限權(quán)力間的內(nèi)在矛盾。” 葉海波：《國家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第3期。雖然實(shí)踐中這些主張沒有被采納，但是，這種觀點(diǎn)有助于切實(shí)推動(dòng)組織法的發(fā)展，值得關(guān)注。《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等一系列法律，29參見《監(jiān)察體改三省市試點(diǎn)決定》第三部分關(guān)于“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”的法律。乃至制定一系列新法律，為其提供法律支持。

（二）《行政監(jiān)察法》的修改與《監(jiān)察法》的制定

推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，應(yīng)當(dāng)制定國家監(jiān)察基本法。圍繞國家監(jiān)察體制改革立法的路徑、指導(dǎo)思想和主要內(nèi)容等問題，理論界和實(shí)務(wù)界都進(jìn)行了探索，提出了諸多有價(jià)值的方案。30例如，除了將《行政監(jiān)察法》改為《國家監(jiān)察法》外，還應(yīng)制定《監(jiān)察委員會(huì)組織法》。這兩部法律性質(zhì)不同，一個(gè)是監(jiān)察組織體制，另一個(gè)是監(jiān)察行為規(guī)范，二者難以相互替代。參見馬嶺：《關(guān)于監(jiān)察制度立法問題的探討》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。伴隨著《監(jiān)察法（草案）》的公布及公開征求意見程序的推進(jìn)，《國家監(jiān)察法》的提法已讓位于《監(jiān)察法》。

2017年1月6日，中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書記王岐山在十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)工作報(bào)告中指出，抓緊籌備組建國家監(jiān)察委，編制“三定”規(guī)定，為十三屆全國人大一次會(huì)議審議通過國家監(jiān)察法、設(shè)立國家監(jiān)察委、產(chǎn)生國家監(jiān)察委組成人員，做好組織機(jī)構(gòu)、干部人事、法律法規(guī)準(zhǔn)備。31參見《國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)9個(gè)月 監(jiān)察官呼之欲出》，載澎湃新聞：http://news.sina.com.cn/c/nd/2017-07-14/docifyiakwa4075428.shtml， 2017年8月15日訪問。國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作只是為在地方推開積累經(jīng)驗(yàn)，而在中央層面的改革頂層設(shè)計(jì)方案已經(jīng)付諸立法和制度建設(shè)的準(zhǔn)備，正在緊鑼密鼓地實(shí)際推開。

2017年6月23日，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議舉行第二次全體會(huì)議，首次審議《監(jiān)察法（草案）》。該草案在黨中央的決策部署下，由全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)協(xié)同配合中央紀(jì)委機(jī)關(guān)，在深入調(diào)查研究、認(rèn)真總結(jié)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上擬定，32這種表述也充分體現(xiàn)了此次改革的重要特色——中共中央直接決策部署，人大常委會(huì)法工委只是“協(xié)同配合中央紀(jì)委機(jī)關(guān)”，并且，在最初階段，其內(nèi)容不公開。由于試點(diǎn)工作剛展開數(shù)月，所以，這里所說的“在深入調(diào)查研究、認(rèn)真總結(jié)監(jiān)察體制改革試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上擬定”，其自身難免局限性。是國家監(jiān)察體制改革進(jìn)行到一定階段所取得的重要進(jìn)展。33參見《國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)9個(gè)月 監(jiān)察官呼之欲出》，載澎湃新聞：http://news.sina.com.cn/c/nd/2017-07-14/docifyiakwa4075428.shtml， 2017年8月15日訪問。盡管圍繞《監(jiān)察法（草案）》存在諸多不同觀點(diǎn)，34例如，有人認(rèn)為，《監(jiān)察法（草案）》缺乏憲法依據(jù)，存在損害公民辯護(hù)權(quán)和檢察權(quán)獨(dú)立行使等問題。參見韓大元：《〈中華人民共和國監(jiān)察法（草案）〉缺乏憲法依據(jù)》，載http://blog.sina.com.cn/s/blog_4f7b60a90102x5kg.html ，2017年11月21日訪問。有人呼吁《監(jiān)察法》的立法工作不能急于求成，應(yīng)當(dāng)穩(wěn)中求快，以確保立法工作高質(zhì)量35參見陳光中：《〈監(jiān)察法〉的立法工作不能急于求成》，載http://blog.sina.com.cn/s/blog_4e4f30020102xnu8.html ，2017年11月21日訪問。，甚至有人提出對(duì)《監(jiān)察法（草案）》進(jìn)行合憲性審查的請(qǐng)求，但是，相關(guān)立法工作能夠如此神速地進(jìn)入審議階段，并公開向社會(huì)征求意見，可望在正式公布實(shí)施之際避免在法依據(jù)問題上遇到尷尬，這也是以法治思維和法治方式推進(jìn)改革的一種體現(xiàn)。

雖然《監(jiān)察法（草案）》已經(jīng)公開向社會(huì)征求意見，但是，要對(duì)總體制度機(jī)制和程序的建構(gòu)，尤其是對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的地位、性質(zhì)、人員、組織架構(gòu)、產(chǎn)生方式、職權(quán)范圍、職權(quán)行使程序、負(fù)責(zé)任的對(duì)象、監(jiān)督制約和信息公開等方面的內(nèi)容，作出合憲、合法、合理的科學(xué)安排，尚需在立法過程中持續(xù)下功夫。比如說，關(guān)于職權(quán)，《監(jiān)察法》需要對(duì)現(xiàn)行《行政監(jiān)察法》的規(guī)定進(jìn)行確認(rèn)、承繼和發(fā)展，還需要吸納《人民檢察院組織法》的相關(guān)內(nèi)容，針對(duì)違紀(jì)、違規(guī)、一般性違法和犯罪，分別確立權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單，就舉報(bào)處理、管轄、立案調(diào)查或偵查、拘留、批捕、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、技術(shù)偵查措施、偵查終結(jié)后的處置等方面作出原則性規(guī)定。36參見童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期。此外，鑒于國家監(jiān)察體制改革的全覆蓋目標(biāo)追求，在立法中應(yīng)當(dāng)特別重視與信訪制度的銜接，處理好反腐敗和苦情處理、促進(jìn)合法規(guī)范運(yùn)營等的關(guān)系。

（三）其他法律的修改完善

1.需要修改的相關(guān)法律

凡與國家監(jiān)察體制改革相關(guān)的法律都應(yīng)當(dāng)配套修改。除了兩個(gè)試點(diǎn)決定所列舉應(yīng)當(dāng)“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”的《行政監(jiān)察法》《刑事訴訟法》《人民檢察院組織法》《檢察官法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，以及“其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使”的“其他法律”之外，還應(yīng)修改以下法律：《全國人民代表大會(huì)組織法》《全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》《人民警察法》《監(jiān)獄法》《公務(wù)員法》《立法法》《行政處罰法》和《治安管理處罰法》等。

2.修改相關(guān)法律的方式和路徑選擇

從保障改革實(shí)效性的角度來看，應(yīng)當(dāng)借鑒日本的經(jīng)驗(yàn)，以配套法律修改列表的形式，將相關(guān)法律修改的任務(wù)明確化。換言之，在修改《行政監(jiān)察法》、制定《監(jiān)察法》的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)相關(guān)配套法律進(jìn)行梳理，并在《監(jiān)察法》附則中設(shè)置過渡性條款，明確修法的相關(guān)義務(wù)和責(zé)任，落實(shí)修法的相關(guān)措施，并為過渡期的相關(guān)法律關(guān)系提供準(zhǔn)用規(guī)則。

這項(xiàng)任務(wù)工作量巨大，考慮到各方協(xié)調(diào)可能會(huì)需要相當(dāng)長時(shí)間，所以，在附則的過渡性條款中須明確相關(guān)規(guī)則援用的原則及期限，并設(shè)置相應(yīng)的獎(jiǎng)懲等處置機(jī)制。鑒于其“過渡性”，處置應(yīng)當(dāng)以指導(dǎo)性措施為主，盡可能設(shè)置為努力義務(wù)。

（四）改革需要法規(guī)規(guī)章等的創(chuàng)制

為確保國家監(jiān)察體制改革的實(shí)效性，在確立和完善了憲法及法律層面依據(jù)的基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步創(chuàng)制執(zhí)行性法規(guī)和規(guī)章，乃至大量規(guī)范性文件。根據(jù)行政組織法律主義，在組織法層面的諸多內(nèi)容應(yīng)當(dāng)基本上在《監(jiān)察法》中予以解決，而關(guān)于具體落實(shí)的問題則需要制定諸多行政規(guī)則。37參見［日］村西良太:《從憲法學(xué)看行政組織法的定位——協(xié)動(dòng)執(zhí)政理論的一個(gè)斷面》，載《法政研究》第75卷第2號(hào)，2008年10月9日，第81—158頁。至于行為法、程序法乃至救濟(jì)法層面的內(nèi)容，在《監(jiān)察法》予以原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上，其具體權(quán)限、范圍、條件和程序38《行政許可法》第4條確立了行政許可法定的原則，要求依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序來設(shè)定和實(shí)施行政許可。這也是全部行政領(lǐng)域都必須踐行的根本性原則。相關(guān)旨意體現(xiàn)在《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》《全面依法治國決定》之中。參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》（第6版），北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2015年版，第227—228頁（楊建順執(zhí)筆）。的設(shè)定，尤其是在實(shí)踐層面的落實(shí)及運(yùn)營維護(hù)，以及各組織之間的工作協(xié)調(diào)等問題，更宜于由法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件來解決。

四、改革試點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)由全國人大授權(quán)

（一）授權(quán)主體是國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)

國家監(jiān)察體制改革是關(guān)涉人民代表大會(huì)制度全局的重大政治改革，這項(xiàng)改革的試點(diǎn)需要有最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。理想的做法是在改革試點(diǎn)實(shí)施之前獲得最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，而現(xiàn)實(shí)中在該階段沒有獲得授權(quán)，那么，在之后的任何階段，都應(yīng)當(dāng)盡早獲得最高權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，以賦予整個(gè)改革試點(diǎn)過程以憲法正當(dāng)性，包括改革試點(diǎn)預(yù)備各項(xiàng)活動(dòng)的憲法正當(dāng)性。39參見童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期。這是理論界的共識(shí)。

（二）國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人大

國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人大，而不是全國人大常委會(huì)。對(duì)這一點(diǎn)本該是不存在異議的?？墒牵唧w到國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)授權(quán)的問題，卻有人忽略了這里的“最高”屬性，認(rèn)為基于試點(diǎn)改革的重大性與復(fù)雜性，在試點(diǎn)階段可以在合法性的范疇內(nèi)，采取靈活的措施，由全國人大常委會(huì)進(jìn)行授權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中的確也是這樣做了。但是，這里依然值得商榷。在關(guān)系國家憲法體制的重大問題上，國家機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)體現(xiàn)憲法精神，遵循憲法程序，在方案的設(shè)計(jì)上盡可能排除可能的“違憲瑕疵”。全國人大跟其常委會(huì)形似一體，但實(shí)際不同。全國人大常委會(huì)不是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，只是常設(shè)機(jī)關(guān)，不能代表最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，因此不適合以授權(quán)或者決定等方式對(duì)監(jiān)察委員會(huì)改革作出決定。40參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。

前已提及，盡快由作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國人大進(jìn)行授權(quán)追認(rèn)，是一種瑕疵治愈的有效途徑。41關(guān)于瑕疵治愈，參見［日］南博方：《行政法》（第6版），楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第56頁；封蔚然：《論行政行為瑕疵的治愈》，中國人民大學(xué)2017年碩士學(xué)位論文。

五、國家監(jiān)察體制改革本身應(yīng)當(dāng)依法推進(jìn)

為切實(shí)解決在全國推開國家監(jiān)察體制改革的法律依據(jù)問題，應(yīng)當(dāng)在調(diào)研、起草和審議《監(jiān)察法》的過程中認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，廣泛匯聚各方面的智慧。

（一）做好對(duì)行政監(jiān)察制度的改善與銜接工作

既然是因?yàn)樾姓O(jiān)察制度有問題故而要改為國家監(jiān)察體制，那么，就應(yīng)當(dāng)對(duì)行政監(jiān)察制度進(jìn)行全面、準(zhǔn)確的科學(xué)評(píng)價(jià)，就應(yīng)當(dāng)深入研究現(xiàn)行監(jiān)察制度乃至全部權(quán)力運(yùn)行狀況，在對(duì)行政監(jiān)察制度作出系統(tǒng)、全面且科學(xué)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行監(jiān)察資源的重新優(yōu)化組合，在將檢察院的相關(guān)職能并入的同時(shí)，做好對(duì)行政監(jiān)察制度的確認(rèn)、承繼和發(fā)展的工作。唯有在全面整合改善優(yōu)化的基礎(chǔ)上，才能使監(jiān)察系統(tǒng)的內(nèi)部和外部組織結(jié)構(gòu)得到合理調(diào)整，將整個(gè)系統(tǒng)變成反腐敗無堅(jiān)不摧的“金剛石”。

（二）依法組織推進(jìn)試點(diǎn)工作

1.監(jiān)察委“一把手”的任職資格應(yīng)當(dāng)具有充分合法性

依據(jù)《監(jiān)察體改三省市試點(diǎn)決定》，京晉浙三省市相繼召開人大會(huì)議，選舉產(chǎn)生了各自的省級(jí)監(jiān)察委員會(huì)主任，并在隨后的人大常委會(huì)選舉產(chǎn)生了監(jiān)察委員會(huì)的其他成員，成立了監(jiān)察委員會(huì)。42至2017年4月26日浙江湖州選舉產(chǎn)生市監(jiān)察委主任，京晉浙三試點(diǎn)省份各級(jí)監(jiān)察委全部成立，宣告了國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作取得階段性成果。43參見《國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)9個(gè)月 監(jiān)察官呼之欲出》，載澎湃新聞：http://news.sina.com.cn/c/nd/2017-07-14/docifyiakwa4075428.shtml ，2017年8月15日訪問。從報(bào)道可知，三試點(diǎn)省份各級(jí)監(jiān)察委“一把手”均由同級(jí)紀(jì)委書記擔(dān)任。這也符合2016年11月王岐山在三試點(diǎn)省份調(diào)研時(shí)提出的監(jiān)察委“作為監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)與紀(jì)委合署辦公”的旨意。這如果是一種偶然則另當(dāng)別論，但如果試圖以此來確立一種“政治慣例”，則可能存在合法性不足的嫌疑。

要解決其合法性不足的問題，將“一把手”的相關(guān)資格要件寫入《監(jiān)察法》即可，這似乎是再簡(jiǎn)單不過的事情。但是，不必從憲法層面，單就從公務(wù)員法層面來說44《公務(wù)員法》第5條規(guī)定：“公務(wù)員的管理，堅(jiān)持公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，依照法定的權(quán)限、條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行?！?，恐怕這與“從事公務(wù)機(jī)會(huì)的公開、平等的原則”45在近代民主政治下，從事公務(wù)的機(jī)會(huì)必須平等地向一般國民公開。參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第197頁。也很難說是相一致的。如此重要的人事安排，如果不能在《監(jiān)察法》中找到相關(guān)資質(zhì)資格許可和認(rèn)定的法律依據(jù)，必將會(huì)沖淡國家監(jiān)察體制改革的合法性。這是值得認(rèn)真思考并慎重對(duì)待的課題。

2.“留置措施”等監(jiān)察措施應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法行使

既然是以全覆蓋和實(shí)效性為目標(biāo)而創(chuàng)建監(jiān)察委，那么，就應(yīng)當(dāng)賦予監(jiān)察委以充分的手段。根據(jù)兩個(gè)試點(diǎn)決定，監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置三大職責(zé)，為履行該職責(zé)而可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等12項(xiàng)措施。這的確有助于形成反腐敗一體化的格局。以“留置”取代“雙規(guī)”，有助于實(shí)現(xiàn)黨規(guī)和國法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，在合法性層面具有值得肯定的進(jìn)步性。46參見高一飛：《國家監(jiān)察委員會(huì)成立，為廢除“兩規(guī)”“兩指”提供了可能和條件》，載《檢察風(fēng)云》2016年第22期。據(jù)報(bào)道，2017年3月17日，浙江省杭州市上城區(qū)監(jiān)察委實(shí)施國家監(jiān)察體制改革以來的首例留置措施。47參見《國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)9個(gè)月 監(jiān)察官呼之欲出》，載澎湃新聞：http://news.sina.com.cn/c/nd/2017-07-14/docifyiakwa4075428.shtml ，2017年8月15日訪問。

《全面依法治國決定》指出要“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度。檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正?！绷糁么胧┑缺O(jiān)察措施，涉及人身自由，應(yīng)當(dāng)要求嚴(yán)格依照法律規(guī)定行使。換言之，雖然全國人大常委會(huì)兩個(gè)試點(diǎn)決定皆明確規(guī)定，“為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)可以采取”留置等12項(xiàng)措施，但是，那畢竟不是以法律形式作出的正式規(guī)定，也沒有對(duì)每項(xiàng)措施分別規(guī)定適用要件。這種籠統(tǒng)授權(quán)方式是值得商榷的，48參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第251—253頁。這種在沒有具體行為規(guī)范依據(jù)的情況下便實(shí)施“首例留置措施”的做法，則令人擔(dān)憂。在對(duì)留置權(quán)作出明確規(guī)定的《監(jiān)察法》生效之前就適用留置措施，在與關(guān)于“限制人身自由的強(qiáng)制措施”“只能制定法律”的《立法法》第8條規(guī)定的關(guān)系上，存在緊張關(guān)系。因?yàn)?，按照一般理解，全國人大常委?huì)的“授權(quán)決定”不包含在這里所說的“法律”之中。

為涉及限制人身自由的“留置”等措施規(guī)定嚴(yán)格的構(gòu)成要件，49包括：（1）設(shè)置適用留置的具體標(biāo)準(zhǔn)；（2）設(shè)置通知被調(diào)查人家屬的程序；（3）規(guī)定留置期間及生活條件保障；（4）為留置期間詢問設(shè)定正當(dāng)程序；等等。參見陳光中、邵?。骸段覈O(jiān)察體制改革若干問題思考》，載《中國法學(xué)》2017年第4期。《監(jiān)察法（草案）》第41條的規(guī)定已相當(dāng)周詳。不過，對(duì)于留置時(shí)間過長、留置場(chǎng)所不確定等問題，已有人提出不同觀點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)引起立法者關(guān)注和重視。并在實(shí)踐層面切實(shí)貫徹落實(shí)到位，是確保國家監(jiān)察體制改革依法推開并可持續(xù)發(fā)展的法制保障。

3.監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)問題

關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)界定，較具有代表性的觀點(diǎn)有：“黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐敗工作機(jī)構(gòu)”，50《監(jiān)察體改三省市試點(diǎn)方案》；莊德水：《國家監(jiān)察體制改革必須堅(jiān)持黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)》，載《中國黨政干部論壇》2017年第2期。“反腐敗機(jī)構(gòu)”，51“與‘一府兩院’平行并立的‘國家監(jiān)察機(jī)關(guān)’”，52焦宏昌、葉遠(yuǎn)濤：《論國家監(jiān)察體制改革的修憲保障》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第3期。“獨(dú)立于一府兩院的新型監(jiān)察機(jī)關(guān)”，53江國華、彭超：《國家監(jiān)察立法的六個(gè)基本問題》，載《江漢論壇》2017年第2期；韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期?！奥男斜O(jiān)督執(zhí)法職能機(jī)關(guān)”，54參見2016年11月王岐山調(diào)研講話；吳建雄：《監(jiān)察委員會(huì)的職能定位與實(shí)現(xiàn)路徑》，載《中國黨政干部論壇》2017年第2期；韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。“行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”，55《監(jiān)察體改三省市試點(diǎn)方案》。等等。還有人主張“監(jiān)察委員會(huì)實(shí)質(zhì)上就是反腐敗工作機(jī)構(gòu)，和紀(jì)委合署辦公，代表黨和國家行使監(jiān)督權(quán)，是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)”。56《國家監(jiān)察體制改革：監(jiān)察委是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)》，載新華網(wǎng)： http://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_1851126?from=timeline&isappinstalled=0，2017年11月20日訪問。這些表述都從不同的角度揭示了監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)，但是，在相關(guān)認(rèn)識(shí)上仍有不確定性，尤其是沒有明確的法規(guī)范予以界定，這與憲法上對(duì)國家機(jī)構(gòu)的明確性質(zhì)與功能的要求不符，也不利于相關(guān)改革的扎實(shí)推進(jìn)。

從改革試點(diǎn)方案和試點(diǎn)決定來看，監(jiān)察委員會(huì)由試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合而成，并不包括紀(jì)委；然而，在試點(diǎn)的省市實(shí)踐中，監(jiān)察委主任都由紀(jì)委的“一把手”擔(dān)任，顯然也將紀(jì)委整合進(jìn)來了。如此一來，所謂與紀(jì)委“合署辦公”也就實(shí)際上變成了一體化。雖然從1993年開始，紀(jì)委與監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公已積累了不少經(jīng)驗(yàn)，但是，要從法律上給予明確的依據(jù)支持，則還要進(jìn)一步下功夫。

監(jiān)察委員會(huì)，不同于黨的機(jī)關(guān)，不同于行政機(jī)關(guān)，也不同于檢察機(jī)關(guān)，它是集黨紀(jì)監(jiān)督、行政監(jiān)督及法律監(jiān)督于一體，具有綜合性、混合性和獨(dú)立性的國家機(jī)關(guān)。57監(jiān)察權(quán)不同于行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和審計(jì)監(jiān)督權(quán)，且具權(quán)威性、相對(duì)獨(dú)立性和準(zhǔn)司法性。任進(jìn)：《憲法視域下的國家監(jiān)察體制改革》，載《行政管理改革》2017年第3期。對(duì)這三種職能的整合以及整合了的這三種職能，應(yīng)當(dāng)以《監(jiān)察法》作出明確規(guī)定。然而，《監(jiān)察法（草案）》第5條第3款關(guān)于“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”的表述，雖是客觀描述，卻難揭示“專責(zé)”的本質(zhì)屬性。至于與紀(jì)委的組織及職能的整合問題，更有待進(jìn)一步深入研究，慎重應(yīng)對(duì)。

4.轉(zhuǎn)隸應(yīng)當(dāng)建立在相關(guān)組織法調(diào)整完善的基礎(chǔ)之上

檢察機(jī)關(guān)的反貪、反瀆以及職務(wù)犯罪偵查等部門轉(zhuǎn)隸以后，其機(jī)關(guān)的性質(zhì)也會(huì)發(fā)生變化，需要通過試點(diǎn)改革認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?！稇椃ā返?29條明確將檢察機(jī)關(guān)規(guī)定為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是對(duì)公權(quán)力進(jìn)行法律監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，而反貪、反瀆與職務(wù)犯罪偵查是法律監(jiān)督所不可缺少的組成部分。按照試點(diǎn)決定的要求，檢察機(jī)關(guān)的三個(gè)部門要轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會(huì)，從司法機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化為專門的監(jiān)察機(jī)關(guān)或曰行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。檢察機(jī)關(guān)需要重新厘清憲法定位及其權(quán)力屬性。如果將檢察機(jī)關(guān)僅定位為公訴機(jī)關(guān)與訴訟監(jiān)督機(jī)關(guān)，58參見胡勇：《監(jiān)察體制改革背景下檢察機(jī)關(guān)的再定位與職能調(diào)整》，載《法治研究》2017年第3期。則與《憲法》上“法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的定位不相稱。而且，轉(zhuǎn)隸之后，不同權(quán)力之間的交叉難免會(huì)導(dǎo)致新的不協(xié)調(diào)甚至是沖突。

另外，從目前有關(guān)方面對(duì)整合監(jiān)察資源的表述中找不到關(guān)于既有行政監(jiān)察定位的內(nèi)容，只有改革試點(diǎn)決定中規(guī)定“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”《行政監(jiān)察法》，“其他法律中規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，一并調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使”。至于是暫時(shí)調(diào)整適用還是暫時(shí)停止適用《行政監(jiān)察法》，沒有明確規(guī)定；“暫時(shí)”是多久，沒有相關(guān)交代；如何“一并調(diào)整由監(jiān)察委員會(huì)行使”原來以個(gè)別法律規(guī)定由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察職責(zé)，也沒有詳細(xì)規(guī)定。在《行政監(jiān)察法》沒有修改或者廢止之前，通過一個(gè)決定便籠統(tǒng)地停止行政監(jiān)察部門的既有工作，這種機(jī)制和機(jī)能的調(diào)整，更是值得我們高度重視并持續(xù)深入研究的問題。59從法規(guī)范的層級(jí)效力論來看，應(yīng)當(dāng)以高層級(jí)的起碼是同層級(jí)的法規(guī)范來廢止或者變更既有法規(guī)范中的相關(guān)制度、機(jī)制、程序和標(biāo)準(zhǔn)等。牽涉到職權(quán)定位的問題，則要求以相應(yīng)層級(jí)的組織法加以調(diào)整。

5.黨政合一的制度架構(gòu)應(yīng)當(dāng)有法可依

從三個(gè)試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)產(chǎn)生的監(jiān)察委員會(huì)的組成人員來看，監(jiān)察委主任由紀(jì)委書記擔(dān)任，由人大選舉產(chǎn)生；副主任由紀(jì)委副書記兼任；監(jiān)察委員會(huì)委員由反貪局局長等擔(dān)任。60參見《國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)9個(gè)月 監(jiān)察官呼之欲出》，載澎湃新聞：http://news.sina.com.cn/c/nd/2017-07-14/docifyiakwa4075428.shtml ，2017年8月15日訪問。紀(jì)委與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，紀(jì)委書記以雙重身份直接領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)察委員會(huì)?？梢哉f，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委雖屬于兩個(gè)機(jī)構(gòu)，但由于主任是紀(jì)委書記擔(dān)任，副主任由紀(jì)委副書記兼任，實(shí)質(zhì)上可能會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)合一，成為黨政高度合一的機(jī)關(guān)，即“一套人馬，兩塊牌子”。在這種體制下，本來應(yīng)是紀(jì)委和監(jiān)察委合署辦公，實(shí)際上變成了紀(jì)委和監(jiān)察委高度合一，如何在發(fā)揮其整合力量全覆蓋反腐敗之優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，避免或者減少“黨政合一”可能引發(fā)的弊端，當(dāng)是需要高度重視的重大課題。

六、健全對(duì)國家監(jiān)察體制改革的科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制

（一）積極建構(gòu)改革的科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制是國家義不容辭的義務(wù)和責(zé)任

推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革難，對(duì)國家監(jiān)察體制改革進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)更難。這涉及憲法和法律的大量問題，需要從憲法和法律的層面審視改革目標(biāo)與改革過程的合憲性及合法性，審視改革內(nèi)容、路徑選擇、權(quán)力配置和資源整合的合理性，尤其是從組織法的角度來審視實(shí)效性，具有極高的難度。而國家監(jiān)察體制改革“最終效果好不好，要在辦案質(zhì)量和效率上見真章”。61《深化“三位一體”專業(yè)化建設(shè) 促進(jìn)司法體制改革“面上”“里子”兩個(gè)到位》，載《人民檢察》（首都版）2017年第6期。所以，這一切都要依賴于科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制的建構(gòu)。

健全科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制，將國家監(jiān)察體制改革過程中的每個(gè)階段每個(gè)方面進(jìn)行全程跟蹤評(píng)價(jià)，既要搞清楚現(xiàn)有法律體系內(nèi)我們已有些什么，還欠缺些什么，又要弄明白接下來我們要做些什么，達(dá)到什么目標(biāo)，進(jìn)而分析需要如何實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，如何選擇路徑，如何配置裝備和手段，等等。

積極建構(gòu)科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)國家監(jiān)察體制改革全程的法律需求和供給狀況，應(yīng)當(dāng)是各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)義不容辭的義務(wù)和責(zé)任。

（二）對(duì)改革試點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)的主要方面

1.行政監(jiān)察制度改革的必要性

國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)建立在改革行政監(jiān)察制度具有必要性的基礎(chǔ)之上。啟動(dòng)試點(diǎn)工作應(yīng)當(dāng)是對(duì)這種必要性充分認(rèn)知的體現(xiàn)，而試點(diǎn)工作本身又將是這種必要性及必要性認(rèn)知的鑒證。要對(duì)國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，就應(yīng)當(dāng)將其與改革行政監(jiān)察制度的必要性緊密聯(lián)系在一起，有比較對(duì)照，有利弊得失分析，真正為在全國范圍正式推開國家監(jiān)察體制改革提供有效的經(jīng)驗(yàn)。

2.構(gòu)建國家監(jiān)察委員會(huì)的路徑選擇

其實(shí)，進(jìn)行國家監(jiān)察體制改革存在諸多路徑，主要的路徑有三種：其一是由全國人大和地方各級(jí)人大設(shè)置行政監(jiān)察委員會(huì)，獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員以及行政機(jī)關(guān)任命的其他人員的行為的合法性、合理性進(jìn)行監(jiān)督；其二是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置行政監(jiān)察委員會(huì)，委員由全國人大及地方各級(jí)人大任命或者批準(zhǔn)，賦予其相對(duì)獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，并實(shí)行縱向?qū)蛹?jí)管轄制，對(duì)行政領(lǐng)域進(jìn)行全覆蓋的有效監(jiān)督；其三是由全國人大和地方各級(jí)人大設(shè)置國家監(jiān)察委員會(huì)，獨(dú)立于其他國家機(jī)關(guān)，對(duì)所有國家機(jī)關(guān)及其工作人員以及其他行使公權(quán)力的人員進(jìn)行全覆蓋監(jiān)察和有效監(jiān)督。

為什么選擇第三種路徑呢？當(dāng)然有其復(fù)雜原因，而其中最重要的原因是有利于實(shí)現(xiàn)反腐敗的全覆蓋。這種路徑無論是在獨(dú)立性還是在職能行使方面，都具有更多的合理性，有利于避免國家機(jī)關(guān)各系統(tǒng)之間職權(quán)的交叉重疊，從而有助于節(jié)約制度成本。這種判斷結(jié)論目前還只是理論層面的推測(cè)，尚沒有充分的實(shí)證材料作為支持。62實(shí)證材料也不是完全不存在。例如，有觀點(diǎn)認(rèn)為：“試點(diǎn)?。ㄊ校┨剿鲗?shí)踐，積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作，圓滿完成試點(diǎn)任務(wù)，取得重要階段性成果，形成了可復(fù)制可推廣的寶貴經(jīng)驗(yàn)。” 并以相關(guān)數(shù)據(jù)佐證了相關(guān)“寶貴經(jīng)驗(yàn)”。參見《國家監(jiān)察體制改革：監(jiān)察委是政治機(jī)關(guān)，不是行政機(jī)關(guān)司法機(jī)關(guān)》，載新華網(wǎng)： http://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_1851126?from=timel ine&isappinstalled=0 ，2017年11月20日訪問。不過，這里所謂的“寶貴經(jīng)驗(yàn)”，是對(duì)不足1年的試點(diǎn)工作進(jìn)行概略回顧，恰恰揭示了接下來對(duì)試點(diǎn)工作展開科學(xué)評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)關(guān)注的課題。做好這些工作，才能為完善《監(jiān)察法（草案）》提供應(yīng)有的實(shí)證支撐。

不過，從域外經(jīng)驗(yàn)來看，國家監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)不應(yīng)當(dāng)局限于反腐敗。在這方面，瑞典、日本和美國的相關(guān)制度，63參見本文第九部分“改革應(yīng)當(dāng)注重信訪”。以及我國香港地區(qū)的廉政公署制度，都可以為我國監(jiān)察制度的改革完善提供較好借鑒。實(shí)際上，我國在國家監(jiān)察委員會(huì)的路徑選擇上，也是在很大程度上借鑒了域外經(jīng)驗(yàn)。64例如，參見馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期；任進(jìn)：《憲法視域下的國家監(jiān)察體制改革》，載《行政管理改革》2017年第3期。

在我國，構(gòu)建監(jiān)察委員會(huì)，重在彌補(bǔ)行政監(jiān)察在反腐敗機(jī)構(gòu)設(shè)置方面存在的獨(dú)立性、權(quán)威性、制約性和透明性不足等問題，65參見楊崢嶸：《國家監(jiān)察體制改革的要點(diǎn)淺析》，載《清江論壇》2017年第2期。以實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋和有效監(jiān)督。但是，從目前試點(diǎn)的實(shí)踐來看，如果只是由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察院的相關(guān)力量整合而組成監(jiān)察委員會(huì)，以此與原先的制度進(jìn)行比較的話，那么，還很難得出即可達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的結(jié)論，需要在科學(xué)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上作出判斷。在相關(guān)部門整體建制轉(zhuǎn)隸的情況下，監(jiān)察委員會(huì)要發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，重在資源整合并發(fā)揮整合了的資源之優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)“結(jié)構(gòu)決定功能”之效。

3.對(duì)將監(jiān)察重點(diǎn)置于反腐敗的決策應(yīng)當(dāng)進(jìn)行評(píng)價(jià)

黨的十八大以來，中央加大反腐敗力度，反腐敗工作快速有效進(jìn)行；然而，在現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察體制下，依然有較為嚴(yán)重且普遍的腐敗問題滋生蔓延，這在一定程度上體現(xiàn)了紀(jì)檢監(jiān)察體制改革的必要性和緊迫性?；貞?yīng)“整合監(jiān)察力量”的聲音，推進(jìn)監(jiān)察體制改革，是反腐倡廉制度建設(shè)的重大課題。

在整合監(jiān)察力量的改革之后，相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)將監(jiān)察重點(diǎn)置于反腐敗，是具有必要性及合理性的。但是，還需要從長遠(yuǎn)的制度建設(shè)角度著眼，對(duì)以反腐敗為重點(diǎn)的監(jiān)察體制改革進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，分階段、分門類地逐步確立并不斷完善國家監(jiān)察體制，合理配置監(jiān)察力量，做到職能科學(xué)，以行政監(jiān)察為核心，以信訪回應(yīng)或曰苦情處理為重點(diǎn)，以預(yù)防腐敗和規(guī)范權(quán)力為中心。

4.對(duì)層級(jí)節(jié)制制應(yīng)當(dāng)科學(xué)評(píng)價(jià)

層級(jí)節(jié)制制，屬于層級(jí)制、分級(jí)制或者系統(tǒng)制的一種類型，是指組織縱向結(jié)構(gòu)的各個(gè)層級(jí)的工作性質(zhì)相同，但其管轄范圍隨著層級(jí)的降低而縮小的組織結(jié)構(gòu)方式。政府組織是大規(guī)模功能型的層級(jí)節(jié)制組織形態(tài)，內(nèi)部有著嚴(yán)格的上下級(jí)關(guān)系和各自的權(quán)責(zé)范圍，重階層、尚服從是組織關(guān)系的基本特征。在行政組織中，服從合法權(quán)力是公認(rèn)的價(jià)值觀念，也是層級(jí)節(jié)制體系成立的前提。66參見余躍進(jìn)：《論公務(wù)員“服從命令”與依法行政雙重義務(wù)沖突的解決路徑》，載《河南稅務(wù)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》2003年第6期。國家監(jiān)察體制改革，對(duì)既有監(jiān)察資源力量進(jìn)行整合，具有典型的層級(jí)節(jié)制制的特色。在對(duì)這種特色進(jìn)行確認(rèn)的同時(shí)，還必須充分認(rèn)識(shí)到層級(jí)節(jié)制制的另一重要特色，即監(jiān)察權(quán)力本身也需要強(qiáng)有力的監(jiān)督制約。67監(jiān)察全覆蓋受到廣泛關(guān)注和充分拓展，而圍繞對(duì)監(jiān)察權(quán)自身的監(jiān)督展開的系統(tǒng)而深入的研究則少見。大多研究成果都提到了這個(gè)問題，卻也是“蜻蜓點(diǎn)水”般一帶而過，有待進(jìn)一步挖掘和系統(tǒng)建構(gòu)。誠然，反腐敗機(jī)構(gòu)具備了政治上的權(quán)威性，在很大程度上可以期待其不屈從于任何部門或者個(gè)人的不當(dāng)干預(yù)或者掣肘，不懼怕任何違法亂紀(jì)的利益集團(tuán)，從而不偏不倚地獨(dú)立行使反腐職權(quán)，68參見劉夏：《論我國反腐敗機(jī)構(gòu)的整合與完善——以監(jiān)察體制改革為視角》，載《理論導(dǎo)刊》2017年第2期。但是，若沒有對(duì)監(jiān)察權(quán)力的有效監(jiān)督，則難免會(huì)遭遇另一個(gè)層面的危難。所以，《監(jiān)察法（草案）》專設(shè)第八章“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”，可謂意義重大，但是，要確保預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，尚需對(duì)目前所設(shè)條款進(jìn)行充實(shí)和完善。對(duì)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的制度作出全面、準(zhǔn)確的科學(xué)評(píng)價(jià)，并有針對(duì)性地采取應(yīng)對(duì)措施，是需要認(rèn)真面對(duì)的課題。

（三）基于對(duì)改革試點(diǎn)的科學(xué)評(píng)價(jià)推開改革

試點(diǎn)的意義何在？《監(jiān)察體改三省市試點(diǎn)方案》指出：從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)。要全面實(shí)現(xiàn)該預(yù)設(shè)目標(biāo)，就應(yīng)當(dāng)切實(shí)將其作為“試點(diǎn)”來定位，端正態(tài)度，客觀對(duì)待。首先是要對(duì)試點(diǎn)本身進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)；其次是要基于對(duì)試點(diǎn)的評(píng)價(jià)結(jié)果來對(duì)在全國推開進(jìn)行科學(xué)建構(gòu)。同時(shí)，既然是“從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐”，就應(yīng)當(dāng)從成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)兩個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)，不能忽略過與非。

經(jīng)過試點(diǎn)，要達(dá)到“積累經(jīng)驗(yàn)”之效。所以，經(jīng)過試點(diǎn)后“在全國推開”相應(yīng)制度建設(shè)，就應(yīng)當(dāng)從權(quán)限、范圍、條件和程序等方面完善相關(guān)法規(guī)范，而不能依然停留在籠統(tǒng)授權(quán)層面。69例如，2015年7月1日，第十二屆全國人大常委會(huì)第十五次會(huì)議授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作。2017年6月27日，第十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)《行政訴訟法》進(jìn)行修改，依然是對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟籠統(tǒng)地作出規(guī)定，只是增加一款作為第25條第4款。從在三省市試點(diǎn)，到全國推開試點(diǎn)，其間只有不足一年的時(shí)間，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)等科學(xué)評(píng)價(jià)工作尚沒有完成，或者說是無法期待完成的。雖然仍舊是試點(diǎn)，但是，“在全國各地推開”，意味著相關(guān)法規(guī)范“暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用”，即對(duì)現(xiàn)有法制度和法規(guī)范帶來普遍的重大影響。這種方法論，從法治思維和法治方式的角度值得深刻反思。應(yīng)當(dāng)基于對(duì)試點(diǎn)的科學(xué)評(píng)價(jià)推開國家監(jiān)察體制改革。

（四）健全對(duì)改革全過程的評(píng)價(jià)機(jī)制

國家監(jiān)察體制改革，從試點(diǎn)到正式在全國推開，都應(yīng)當(dāng)在法治軌道上運(yùn)行。健全對(duì)國家監(jiān)察體制改革全過程的評(píng)價(jià)機(jī)制，有助于提升以法治思維和法治方式推進(jìn)改革的能力，也有助于夯實(shí)改革后監(jiān)察工作的法治基礎(chǔ)。確立一種確認(rèn)、承繼和發(fā)展的價(jià)值觀至關(guān)重要。既要充分肯定包括試點(diǎn)在內(nèi)的全過程的改革嘗試，又要敢于、勇于承認(rèn)每個(gè)階段存在的不足或者失誤，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，揚(yáng)長補(bǔ)短，才能確保國家監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)全覆蓋和有效監(jiān)督的初衷。

七、改革應(yīng)當(dāng)注重組織法的建構(gòu)和完善

《全面依法治國決定》指出：“完善行政組織和行政程序法律制度，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。”“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間?！眹冶O(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)。組織法的建構(gòu)和完善應(yīng)當(dāng)是此次改革的重要內(nèi)容。

（一）通過組織法解決好權(quán)力清單問題

目前，各級(jí)各類行政主體都在推行“權(quán)力清單制度”，與責(zé)任清單、負(fù)面清單一起，成為相關(guān)領(lǐng)域行政組織法建構(gòu)的重要組成部分。從行政組織法的角度來看，所謂權(quán)力清單等，都應(yīng)當(dāng)在該組織成立之前便以組織法或者設(shè)置法的形態(tài)出現(xiàn)。也就是說，現(xiàn)在所推行的清單工作，是在為歷史“欠賬”查遺補(bǔ)漏。

為了避免改革后國家監(jiān)察機(jī)關(guān)重蹈組織法欠缺的覆轍，國家監(jiān)察體制改革應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹《全面依法治國決定》關(guān)于完善行政組織法律制度的要求，注重組織法的建構(gòu)和完善。一方面，作為同人民政府（包括國務(wù)院）、人民法院、人民檢察院并列的完整意義上的國家機(jī)關(guān)，《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)首先明確監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)和定位。另一方面，從組織法上解決好監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力清單，宜圍繞權(quán)限、范圍、條件和程序，盡可能予以明確規(guī)定。尤其是要解決好原來行政監(jiān)察及檢察院的反腐、反瀆和預(yù)防職務(wù)犯罪等資源力量整建制轉(zhuǎn)隸后如何科學(xué)合理配置的組織法問題。

（二）體現(xiàn)監(jiān)察主體憲法地位的根本性改變

要明確監(jiān)察委員會(huì)的性質(zhì)和定位，使其名副其實(shí)地成為同人民政府和其他國家機(jī)關(guān)平行的完整意義上的國家機(jī)關(guān)。

國家監(jiān)察體制改革采取獨(dú)立的縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)察體制，是對(duì)我國縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)察體制的傳統(tǒng)進(jìn)行確認(rèn)、承繼和發(fā)展的結(jié)果。70參見馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。我國歷代監(jiān)察制度較為突出的共通特色包括如下幾點(diǎn)：（1）全國統(tǒng)一；71在全國統(tǒng)一性的問題上須有客觀分析。強(qiáng)調(diào)層級(jí)監(jiān)督及層級(jí)節(jié)制制是監(jiān)察和監(jiān)督等共性的反映，但是，若將統(tǒng)一性作為應(yīng)借鑒之點(diǎn)，則需要特別慎重。有統(tǒng)一，又有分工，讓中央和地方兩個(gè)層面分別發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)，或許日本地方自治制度下的權(quán)力配置規(guī)則值得借鑒。參見［日］鹽野宏：《行政組織法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第三章。（2）機(jī)構(gòu)獨(dú)立；（3）非地方化；（4）監(jiān)察權(quán)力的行使受特殊保障（包括監(jiān)察工作人員權(quán)力的保障、對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督等）。作為一種統(tǒng)治方法，中國古代監(jiān)察制度曾有效地發(fā)揮了其應(yīng)有的作用，有其獨(dú)到的經(jīng)驗(yàn)，值得我們今天鏡鑒。72參見程亮：《中國監(jiān)察體制改革的歷史鏡鑒》，載《長白學(xué)刊》2017年第4期。國家監(jiān)察體制改革既傳承了中國古代監(jiān)察治吏的傳統(tǒng)，又借鑒了域外有益經(jīng)驗(yàn)。73參見陳光中、邵?。骸段覈O(jiān)察體制改革若干問題思考》，載《中國法學(xué)》2017年第4期。對(duì)秦漢以來中國古代監(jiān)察制度并沒有深入且系統(tǒng)研究，便斷言“我國監(jiān)察體制改革傳承了自古以來獨(dú)具特色的監(jiān)察歷史傳統(tǒng)”，值得商榷。不過，中國古代監(jiān)察制度的歷史局限性也是有目共睹的。應(yīng)當(dāng)吸取歷史教訓(xùn)，尤其應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)從制度上反腐敗，以法治反腐敗，摒棄特權(quán)思想，消除結(jié)黨營私等隱患。74中國古代監(jiān)察制度“也存在法治不足、過度依賴皇權(quán)、權(quán)力邊界模糊等問題”。參見程亮：《中國監(jiān)察體制改革的歷史鏡鑒》，載《長白學(xué)刊》2017年第4期。借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)，吸取歷史教訓(xùn)，對(duì)提升國家監(jiān)察體制改革有效性具有重要的參考和借鑒價(jià)值。75參見蔣來用：《國家監(jiān)察體制改革的史鑒與對(duì)策》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

香港廉政公署是一個(gè)舉世聞名、卓有成效的反貪腐機(jī)構(gòu)，其“執(zhí)法、教育、預(yù)防”三管齊下的肅貪倡廉經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我們構(gòu)建新的監(jiān)察體制，深具參考和借鑒價(jià)值。76參見陶新華：《中國廉政組織建設(shè)的法律問題研究——以香港廉政公署制度的比較借鑒為中心》，中國人民大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文。廉政公署的高度權(quán)威性和強(qiáng)大威懾力，直接來源于《廉政公署條例》所賦予的獨(dú)立地位和權(quán)力：（1）機(jī)構(gòu)獨(dú)立，完全獨(dú)立于政府其他部門，直接隸屬于香港最高行政長官77，不受其他任何組織和個(gè)人的指揮和管轄，并且在任職期間不得接受香港政府轄下其他受薪職位；（2）人事獨(dú)立，工作人員與公務(wù)員體系剝離而自成一個(gè)獨(dú)立系統(tǒng)，廉署專員依相關(guān)法律自主委聘職員，不受公務(wù)員敘用委員會(huì)約束；（3）經(jīng)費(fèi)獨(dú)立，所有經(jīng)費(fèi)經(jīng)特區(qū)最高行政長官審批后，從政府每年預(yù)算中以獨(dú)立開支總目形式撥出，避免因財(cái)政依附而形成掣肘，保障其職員的薪金要高于政府其他部門同級(jí)公務(wù)人員；（4）辦案獨(dú)立，法律賦予廉政公署以查案辦案所需的廣泛而強(qiáng)大的職權(quán)，包括搜查、扣押、拘捕等權(quán)力，有權(quán)逮捕任何涉嫌貪污犯罪的人，有權(quán)將涉嫌人員扣留48小時(shí)以作進(jìn)一步調(diào)查，任何人如抗拒或者妨礙廉署執(zhí)行職責(zé)即屬違法，必須承擔(dān)法律責(zé)任。78參見陶新華：《中國廉政組織建設(shè)的法律問題研究——以香港廉政公署制度的比較借鑒為中心》，中國人民大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文。

獨(dú)立的縱向?qū)蛹?jí)領(lǐng)導(dǎo)制度有助于保障監(jiān)察機(jī)關(guān)充分行使職權(quán)，達(dá)至政令暢通，促進(jìn)廉政建設(shè)，提高治理能力現(xiàn)代化水平和效能，并鞏固監(jiān)察體制改革的成果。所以，要充分體現(xiàn)監(jiān)察主體憲法地位的根本性改變，做到監(jiān)察體制的內(nèi)部橫向分工制同外部層級(jí)節(jié)制制相結(jié)合，賦予監(jiān)察系統(tǒng)以獨(dú)立的地位和權(quán)力，當(dāng)是國家監(jiān)察體制改革在組織法建構(gòu)和完善方面的重要課題。

（三）科學(xué)規(guī)定監(jiān)察制度的內(nèi)容和功能

《監(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)察制度的全部內(nèi)容和功能作出科學(xué)規(guī)定。要做好對(duì)《行政監(jiān)察法》全部內(nèi)容的確認(rèn)和承繼工作，還應(yīng)當(dāng)增加有關(guān)反貪、反瀆和預(yù)防犯罪的偵查等方面的相關(guān)內(nèi)容。

1.解決好國家監(jiān)察對(duì)象的范圍問題

國家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)是對(duì)“所有行使公權(quán)力的公職人員”實(shí)行監(jiān)察全覆蓋，不留盲區(qū)。但是，和任何制度都有其適用的界限一樣，國家監(jiān)察對(duì)象的范圍也同樣有其自身的界限?！侗O(jiān)察法（草案）》專設(shè)第三章“監(jiān)察范圍”，其中第12條采取了列舉加概括的規(guī)定方法，以是否行使“公權(quán)力”和是否“公職人員”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限對(duì)下列公職人員進(jìn)行監(jiān)察：（1）中國共產(chǎn)黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、民主黨派和工商聯(lián)機(jī)關(guān)的公務(wù)員及參照《公務(wù)員法》管理的人員；（2）法律、法規(guī)（規(guī)章）授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；（3）國有企業(yè)管理人員；（4）公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；（5）基層群眾性自治組織中從事集體事務(wù)管理的人員；（6）其他依法履行公職的人員。

上述標(biāo)準(zhǔn)似已成為確定國家監(jiān)察對(duì)象的共識(shí)，79參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期；馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期。不過，關(guān)于監(jiān)察范圍依然存在不同觀點(diǎn)。比如說，各級(jí)政協(xié)的工作人員是否納入其中？是否包括規(guī)章授權(quán)組織？是不是要明確對(duì)公權(quán)力組織的監(jiān)察？可否延伸至對(duì)私企業(yè)及其人員的商業(yè)賄賂等行為進(jìn)行監(jiān)察？對(duì)所列監(jiān)察對(duì)象分別應(yīng)當(dāng)適用怎樣的監(jiān)察程序？等等?！白鳛楝F(xiàn)代制度文明的體現(xiàn)，任何一種國家權(quán)力都不可能是絕對(duì)的，都必須有一定的限度，監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于監(jiān)察對(duì)象的‘全覆蓋’也不可能例外?！?0參見胡錦光：《論監(jiān)察委員會(huì) “全覆蓋 ”的限度》，載《中州學(xué)刊》2017年第9期。完善《監(jiān)察法（草案）》，應(yīng)當(dāng)對(duì)上述問題給予關(guān)注，準(zhǔn)確把握“全覆蓋”的限度，科學(xué)界分監(jiān)察權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)。并且，不僅應(yīng)當(dāng)通過法律來明確公權(quán)力主體與公職的范圍與界限，而且應(yīng)當(dāng)對(duì)目前的公職人員的范圍進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗?，以突出?duì)“關(guān)鍵少數(shù)人”的監(jiān)督，防止監(jiān)察權(quán)泛化。81參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。在特定憲制環(huán)境之下的監(jiān)察體制改革，其限度要求監(jiān)察機(jī)關(guān)尊重權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位，并須恪守審判獨(dú)立的憲法原則。82參見秦前紅、劉怡達(dá)：《監(jiān)察全面覆蓋的可能與限度——兼論監(jiān)察體制改革的憲法邊界》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

2.解決好重點(diǎn)監(jiān)察對(duì)象與一般監(jiān)察對(duì)象的問題

國家監(jiān)察體制改革的根本在于加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)在于突出對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)人”的監(jiān)督，同時(shí)又要達(dá)至監(jiān)察“全覆蓋”的目標(biāo)。為了將這種政策追求轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范和法律制度，以形成對(duì)公權(quán)力行使者的有效監(jiān)督制約，應(yīng)當(dāng)對(duì)公權(quán)力及公權(quán)力行使者進(jìn)行科學(xué)分類，確定重點(diǎn)對(duì)象與重點(diǎn)領(lǐng)域，區(qū)分重點(diǎn)監(jiān)察對(duì)象與一般監(jiān)察對(duì)象，分門別類地建立健全具有針對(duì)性的監(jiān)察制度機(jī)制和程序。

行政權(quán)力是最容易被濫用的一種國家權(quán)力，當(dāng)今世界各國都面臨著如何防止行政腐敗的共同問題。采用何種制度、通過什么辦法實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的有效監(jiān)督和制約是當(dāng)前我國法治國家建設(shè)中亟須解決的重大課題。加強(qiáng)政府自我規(guī)制，完善層級(jí)監(jiān)督，讓行政權(quán)在法治軌道上運(yùn)行，是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)。正如《全面依法治國決定》所指出：“加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的制約，是強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力制約的重點(diǎn)?！毖芯啃姓\(yùn)行過程不同階段的行政自我規(guī)制，通過過程論的視角探尋其中蘊(yùn)涵的行政法學(xué)理論和規(guī)律性，在理論上具有值得探討的廣闊空間，同時(shí)也具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。83故而，對(duì)政府行政權(quán)力行使者的監(jiān)察應(yīng)當(dāng)是國家監(jiān)察的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)對(duì)象。84參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。

3.解決好與其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)和共同治理的問題

應(yīng)當(dāng)解決好監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他部門協(xié)調(diào)和共同治理的問題，從法律制度上確保黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會(huì)輿論監(jiān)督等的積極作用，85參見韓大元：《論國家監(jiān)察體制改革中的若干憲法問題》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期；馬懷德：《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第6期?！芭π纬煽茖W(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”。86《全面依法治國決定》。

例如，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，首先應(yīng)當(dāng)在《監(jiān)察法》中予以明確定位，進(jìn)而應(yīng)當(dāng)明確其職責(zé)分工。而《監(jiān)察法（草案）》中卻找不到任何相關(guān)規(guī)定。“合署辦公”既然是一種經(jīng)驗(yàn)，就應(yīng)當(dāng)在法律中得以體現(xiàn)，而其中的法律關(guān)系尚待深入研究。亟須在紀(jì)檢機(jī)關(guān)和監(jiān)察委員會(huì)協(xié)作配合偵查辦案的工作中引入信息引導(dǎo)偵查機(jī)制，這就需要搭建偵查信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，確立信息引導(dǎo)反貪腐偵查工作的管理機(jī)構(gòu)，構(gòu)建信息引導(dǎo)反貪腐偵查工作機(jī)制和全面的信息化偵察系統(tǒng)。87參見劉金芝：《紀(jì)檢機(jī)關(guān)與監(jiān)察委員會(huì)協(xié)作辦案中信息引導(dǎo)偵查機(jī)制的構(gòu)建》，載《江淮論壇》2017年第2期。

4.解決好縱向?qū)蛹?jí)制約和橫向平行監(jiān)督的問題

要全面推開國家監(jiān)察體制改革，需要對(duì)各相關(guān)部門的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面調(diào)整并作出科學(xué)配置。從行政法原理的理想層面來看，應(yīng)當(dāng)通過專門的組織法或者機(jī)構(gòu)設(shè)置法來完成這方面的一系列工作。88參見［日］鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第4—6頁。然而，從目前的國家監(jiān)察體制改革實(shí)踐來看，似乎不存在專門制定有關(guān)組織法的動(dòng)向。這樣看來，應(yīng)當(dāng)在《監(jiān)察法》中完成相應(yīng)工作，解決好縱向?qū)蛹?jí)制約和橫向平行監(jiān)督的問題。

完善縱向?qū)蛹?jí)制約制度，應(yīng)當(dāng)確保監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立地位和權(quán)力；89《監(jiān)察法（草案）》第10條規(guī)定解決了形式意義上的檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位和權(quán)力，而要使其名副其實(shí)，尚待相關(guān)配套機(jī)制的跟進(jìn)。夯實(shí)橫向平行監(jiān)督制度，應(yīng)建立和健全黨和國家監(jiān)督90參見蔡定劍：《國家監(jiān)督制度》,中國法制出版社1991年版。的各種聯(lián)席會(huì)議和聯(lián)系制度，建立和健全國家監(jiān)察與社會(huì)媒體監(jiān)督、群眾監(jiān)督等監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并以法律形式固定下來，以便及時(shí)溝通，形成合力。

八、改革應(yīng)當(dāng)注重程序創(chuàng)新及其法制化

（一）應(yīng)當(dāng)確立公開和參與程序

對(duì)于國家監(jiān)察體制改革來說，確立公開程序，最為重要的是確立相關(guān)信息公開發(fā)布和公民參與程序。從此次國家監(jiān)察體制改革的信息發(fā)布來看，公開程序缺乏，參與程序更是缺乏?！爸屑o(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站悄然發(fā)布試點(diǎn)成立‘監(jiān)察委’的消息……”91參見席志剛：《國家監(jiān)察委：點(diǎn)燃政治改革的引擎》，載《中國新聞周刊》2016年總第781期?！扒娜话l(fā)布”揭示了一種事實(shí)，而這恰恰是值得商榷的。

《監(jiān)察體改三省市試點(diǎn)方案》的公布，引發(fā)了各方面的高度關(guān)注和熱議。然而，再細(xì)看諸多報(bào)道、評(píng)述所議論內(nèi)容，卻如出一轍，都在重復(fù)著同樣的內(nèi)容。這是因?yàn)槿藗儧]有看到方案原文，沒有引申思考的空間，缺乏必要的知情、分析、探討、表達(dá)、參與。這種現(xiàn)象實(shí)際上反映了五個(gè)方面的問題：一是公開程序有待完善；二是公開內(nèi)容有待拓展；三是參與程序有待確立；四是參與程度有待加深；五是關(guān)于前述四個(gè)方面的觀念有待轉(zhuǎn)換，這是最重要的一個(gè)方面。

（二）應(yīng)當(dāng)建立健全改革過程中不同觀點(diǎn)的應(yīng)對(duì)機(jī)制

從前面對(duì)相關(guān)問題的歸納可以看出，盡管國家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)工作已經(jīng)取得階段性成果，但是，國家監(jiān)察體制改革尚存在諸多問題需要進(jìn)一步展開深入研究?！案母镌圏c(diǎn)預(yù)備階段各項(xiàng)活動(dòng)的特點(diǎn)是：研究審議等語言文字作業(yè)的情形較常見，較少涉及法律行為；多是執(zhí)政黨黨內(nèi)的運(yùn)作，較少與國家機(jī)關(guān)進(jìn)行高層級(jí)互動(dòng)，特別是在這個(gè)階段的初期?！?2童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期。這種歸納表述是否準(zhǔn)確暫且不論，但就“多是執(zhí)政黨黨內(nèi)的運(yùn)作，較少與國家機(jī)關(guān)進(jìn)行高層級(jí)互動(dòng)”這種現(xiàn)象來說，體現(xiàn)了在治國理政上運(yùn)用法治思維和法治方式方面的欠缺，尤其是相關(guān)程序完全沒有確立。

正因如此，當(dāng)出現(xiàn)如下現(xiàn)象——“有少數(shù)法學(xué)、法律界人士對(duì)展開國家監(jiān)察體制改革及其試點(diǎn)安排中的一部分內(nèi)容的合憲性、合法性不能正確理解”93同上注。之時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立健全有效的應(yīng)對(duì)機(jī)制。

有不同理解，哪怕是不正確理解，都是不足為奇的。但是，如果我們不能高度關(guān)注并積極應(yīng)對(duì)這種現(xiàn)象，那么，有時(shí)候甚至?xí)绊懜母锏目沙掷m(xù)發(fā)展。應(yīng)當(dāng)為不同意見的發(fā)表提供機(jī)會(huì)和路徑保障，應(yīng)當(dāng)設(shè)立認(rèn)真傾聽意見的制度機(jī)制和程序，應(yīng)當(dāng)完善意見反饋和交流互動(dòng)的平臺(tái)和措施，應(yīng)當(dāng)將參與型行政的理念和利益表達(dá)的機(jī)制94關(guān)于參與型行政與利益表達(dá)機(jī)制，參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第171—181頁。貫徹落實(shí)于改革的全過程。

必須再三確認(rèn)的是，重大改革于法有據(jù)，這是黨的十八屆四中全會(huì)確立的一項(xiàng)重要改革原則。國家監(jiān)察體制改革方案尚在試點(diǎn)階段，有待“從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)”，故而“少數(shù)……不能正確理解”是極為正常的現(xiàn)象，甚至可以說，如果不存在此類現(xiàn)象，那倒是很奇怪的現(xiàn)象了。

（三）應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)案件處理程序

在程序法律制度的建立和完善方面，改革的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是對(duì)以下事項(xiàng)的處理程序作出詳細(xì)規(guī)定：

1. 履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)的一般程序和特別程序

根據(jù)兩個(gè)試點(diǎn)決定，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)公職人員依法實(shí)施監(jiān)察，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)。這三項(xiàng)職責(zé)分別是指什么？其內(nèi)涵和外延該如何把握？一個(gè)新設(shè)國家機(jī)關(guān)的職責(zé)，不宜僅靠人們各自理解的已有概念來界定，也不宜隨意將其他機(jī)關(guān)的職責(zé)嫁接過來?！侗O(jiān)察法》應(yīng)當(dāng)對(duì)這三大職責(zé)予以原則性規(guī)定和程序架構(gòu)?！侗O(jiān)察法（草案）》專設(shè)第四章“監(jiān)察職責(zé)”，在明確規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)是監(jiān)督、調(diào)查、處置”的基礎(chǔ)上，對(duì)三大職責(zé)給予進(jìn)一步明確規(guī)定。這種立法方法論是值得肯定的。

無論是監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，還是調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，抑或是對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，都需要建構(gòu)和完善相應(yīng)的程序規(guī)定，建立起具有相應(yīng)可操作性的條件和標(biāo)準(zhǔn)制度。

2.采取監(jiān)察措施的條件和程序

兩個(gè)試點(diǎn)決定指出，為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。然而，采取上述措施該履行哪些程序？試點(diǎn)決定中沒有進(jìn)一步作出任何規(guī)定。應(yīng)當(dāng)以《監(jiān)察法》就每一項(xiàng)措施的適用作出程序規(guī)定，明確適用條件和范圍，尤其是“留置”等涉及限制人身自由的措施，需要有明確、具體且嚴(yán)格的法律授權(quán)。其實(shí)，不僅是這些措施的程序應(yīng)當(dāng)明定，而且，對(duì)這些措施本身的構(gòu)成也應(yīng)當(dāng)予以明定。畢竟，所列舉的12項(xiàng)措施分別是指什么，并非所有人都能夠講清楚，更何況，再加上“等”字的擴(kuò)展，就更需要相應(yīng)法規(guī)范給予支持了。

除了圍繞上述職責(zé)和措施創(chuàng)制程序法制之外，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合試點(diǎn)過程中遇到的新問題和新情況，確認(rèn)應(yīng)否拓展或者充實(shí)其他措施和手段，并予以相應(yīng)的程序和適用條件的規(guī)定。95參見童之偉：《將監(jiān)察體制改革全程納入法治軌道之方略》，載《法學(xué)》2016年第12期。這樣的思維，應(yīng)當(dāng)貫徹于完善《監(jiān)察法（草案）》相關(guān)條款的過程之中。

（四）應(yīng)當(dāng)明確責(zé)任追究程序

“每個(gè)人對(duì)于他所屬的社會(huì)都負(fù)有責(zé)任，那個(gè)社會(huì)的弊病他也有一份”，這句易卜生的名言對(duì)于建構(gòu)和完善國家監(jiān)察領(lǐng)域的責(zé)任制度，具有很重要的啟迪意義。我們需要從運(yùn)動(dòng)式的反腐懲腐轉(zhuǎn)向以制度以法治防腐反腐懲腐，應(yīng)當(dāng)從內(nèi)在的制約原理入手，對(duì)有關(guān)監(jiān)督和制約制度進(jìn)行改革完善，尤其是注重對(duì)權(quán)力行使過程規(guī)制的完善，使其更好地發(fā)揮作用，筑起預(yù)防腐敗和權(quán)力濫用的過程規(guī)制屏障。96楊建順：《權(quán)力的規(guī)則——建順微思錄（一）》，北京大學(xué)出版社2017年版，第17頁。

以法治反腐防腐，關(guān)鍵在于確立對(duì)被監(jiān)察對(duì)象追究責(zé)任的制度和程序，但是，如果對(duì)監(jiān)察主體及其監(jiān)察員自身的問題不能及時(shí)而有效地予以解決，對(duì)被追究責(zé)任的被監(jiān)察對(duì)象和監(jiān)察主體及其監(jiān)察員的權(quán)利救濟(jì)訴求不能予以很好回應(yīng)，那么，權(quán)力濫用的趨向和可能性同樣會(huì)形成對(duì)監(jiān)察制度甚至統(tǒng)治基礎(chǔ)的侵蝕。所以，應(yīng)當(dāng)建立健全三套責(zé)任追究制度和相關(guān)程序——對(duì)被監(jiān)察對(duì)象追究責(zé)任的制度和程序；對(duì)監(jiān)察主體及其監(jiān)察員追究責(zé)任的制度和程序；保障被追究責(zé)任者尋求權(quán)利救濟(jì)的制度和程序。當(dāng)然，還應(yīng)當(dāng)有另外一套程序——免責(zé)程序?！侗O(jiān)察法（草案）》專設(shè)第九章“法律責(zé)任”，分別規(guī)定了有關(guān)單位、人員、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員的責(zé)任，在相關(guān)追責(zé)程序、救治機(jī)制及免責(zé)方面，尚有待充實(shí)完善。

九、改革應(yīng)當(dāng)注重信訪

（一）信訪和反腐敗應(yīng)當(dāng)相輔相成

此次國家監(jiān)察體制改革的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)是反腐敗和廉潔建設(shè)，因此應(yīng)當(dāng)將反腐敗作為監(jiān)察制度全覆蓋的限度衡量標(biāo)準(zhǔn)，并將其設(shè)計(jì)為國家監(jiān)察制度的重要內(nèi)容，同時(shí)也不應(yīng)輕視，更不應(yīng)忽視人們那些小小的訴求。在一定的背景下，對(duì)人們?nèi)粘Ｉ钪械母鞣N細(xì)微零散的訴求予以積極、穩(wěn)妥的回應(yīng)，與對(duì)反腐敗、大案要案的重視具有同樣重要的意義?；蛘哒f，注重信訪，并將其與監(jiān)察相關(guān)聯(lián)，亦即與反腐敗相關(guān)聯(lián)，必將起到防微杜漸的作用。正可謂“為之于未有，治之于未亂”。97《老子》第64章。

如前所述，為實(shí)現(xiàn)“增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效”的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以《監(jiān)察法》確立與其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)和共同治理的制度。在這方面，尤其值得潛心研究并積極推進(jìn)的是將國家監(jiān)察與信訪制度相關(guān)聯(lián)。

作為連接黨和政府與人民群眾的“橋梁和紐帶”，這是信訪制度不變的最重要的定位和作用。98參見楊建順：《權(quán)力的規(guī)則——建順微思錄（一）》，中國人民大學(xué)出版社2017年版，第73—75頁。唯有暢通信訪渠道，才能保障權(quán)益救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督到位。99同上，第80—82頁。而通過監(jiān)察來確保信訪渠道暢通無阻，則不失為一種具有實(shí)踐指導(dǎo)價(jià)值和理論研究助推意義的主張。100參見徐煥然：《完善行政監(jiān)察，確保信訪渠道暢通》，中國人民大學(xué)2017年學(xué)士學(xué)位論文。

將國家監(jiān)察與信訪制度相關(guān)聯(lián)，以信訪為監(jiān)察提供信息和素材，實(shí)際上也就意味著將監(jiān)察機(jī)關(guān)與跟信訪有關(guān)的各部門、各領(lǐng)域相關(guān)聯(lián)，有助于推動(dòng)監(jiān)察向更高層面發(fā)展，以防蟻穴潰堤、隙煙焚室之患。101“千丈之堤，以螻蟻之穴潰；百尺之室，以突隙之煙焚?！薄俄n非子》“喻老”。所以，以《監(jiān)察法》確立這樣的信息管理平臺(tái)或者傳輸系統(tǒng)，必將有助于形成各相關(guān)部門之間的協(xié)調(diào)和共同治理的良好局面。

（二）信訪功能發(fā)揮的域外經(jīng)驗(yàn)

監(jiān)察體制是所有國家和地區(qū)政權(quán)建設(shè)不可缺少的內(nèi)容。在其他國家或者地區(qū)，監(jiān)察所發(fā)揮的作用并不相同，甚至大相徑庭，其監(jiān)察體制改革既存在積極有利的因素,也存在消極不利的因素。雖然在某種程度上可以說我國“已經(jīng)形成”反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性態(tài)勢(shì)，“不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，黨內(nèi)政治生活呈現(xiàn)新的氣象”，但是，為進(jìn)一步做好監(jiān)察體制改革,優(yōu)化改革方案,促進(jìn)改革取得更好效果,有必要綜合分析借鑒國(境)外的監(jiān)察體制改革的利弊得失。102參見《優(yōu)化國家監(jiān)察體制改革方案專題研究》，載《河南社會(huì)科學(xué)》2017年第6期，第1頁“主持人語”。

例如，在美國，特別是在州的層面及地方層面，行政監(jiān)察專員制度更為顯著。行政監(jiān)察專員制度常常被作為美國型監(jiān)察專員制度來加以類型化。但是，在美國，包括在州的層面及地方層面，同樣也大量存在議會(huì)型監(jiān)察專員制度。103參見［日］渡邊榮文：《監(jiān)察專員制度的一般理論（1）》，載《鹿兒島經(jīng)大論集》第19卷第2號(hào)，昭和53年，第67頁。美國監(jiān)察專員主要任務(wù)是處理苦情，肩負(fù)著作為苦情照會(huì)中心，受理對(duì)市政的苦情和要求，與相關(guān)市政部門照會(huì)，提供對(duì)話路徑，傳達(dá)雙方的意思，在居民與數(shù)個(gè)地方政府及非地方政府發(fā)生關(guān)系的場(chǎng)合，作為綜合服務(wù)中心提供服務(wù)。104參見［日］渡邊榮文：《行政監(jiān)察專員論》，載《鹿兒島經(jīng)大論集》第20卷第3號(hào)，1979年10月15日，第66—68頁。

在日本，與中文的“監(jiān)察”對(duì)應(yīng)的既有“監(jiān)察”105參見［日］鹽野宏：《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第41—43頁。，也有“監(jiān)査”106參見［日］南博方：《行政法》（第6版），楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年版，第168頁。，其淵源都在瑞典的“Ombudsman”。日本型行政監(jiān)察員制度，經(jīng)過長期調(diào)研討論，最終在國家（中央）層面確立的制度，不是設(shè)在國會(huì)，而是設(shè)在行政部門，將重點(diǎn)置于苦情處理，處理事項(xiàng)限定于勸告和公布于眾等，甚至很難區(qū)分其與獨(dú)立的苦情處理制度的差異。107參見［日］鹽野宏：《行政救濟(jì)法》，楊建順譯，北京大學(xué)出版社2008年版，第42頁。在地方層面，則存在各種形態(tài)的監(jiān)察專員，諸如作為權(quán)利擁護(hù)系統(tǒng)的設(shè)施運(yùn)營型監(jiān)察專員，108參見［日］菱沼干男：《作為權(quán)利擁護(hù)系統(tǒng)的設(shè)施運(yùn)營型監(jiān)察專員的作用》，載《文京學(xué)院大學(xué)人類學(xué)部研究紀(jì)要》第9卷第1號(hào)，2007年，第151—161頁。自治體監(jiān)察專員，109例如，［日］吉田勇：《對(duì)自治體監(jiān)察專員存在理由的思考——以熊本市監(jiān)察專員制度為線索》，載《法政研究》第79卷第3號(hào)，第823—854頁。福祉監(jiān)察專員，110例如，［日］島田肇：《我國福祉監(jiān)察專員的形態(tài)：1990年代的社會(huì)福祉與福祉監(jiān)察專員的展開》，載東海學(xué)園大學(xué)，第12號(hào)，2007年3月31日；［日］島田肇：《行政型福祉監(jiān)察專員事業(yè)的現(xiàn)狀：基于對(duì)自治體的問卷調(diào)查》，載東海學(xué)園大學(xué)，第13號(hào)，2008年3月31日；［日］清水浩一：《自治體福祉監(jiān)察專員的現(xiàn)狀與展望——從作為大田區(qū)福祉監(jiān)察專員的經(jīng)驗(yàn)談起》，載《明治學(xué)院大學(xué)社會(huì)學(xué)·社會(huì)福祉學(xué)研究》第140號(hào)，2013年3月，第33—70頁；［日］清水浩一：《補(bǔ)論·自治體福祉監(jiān)察專員的現(xiàn)狀與展望》，載《明治學(xué)院大學(xué)社會(huì)學(xué)·社會(huì)福祉學(xué)研究》第143號(hào)，2014年12月，第21—49頁；等等。等等，而最廣受關(guān)注的當(dāng)數(shù)市民監(jiān)察專員。111例如，［日］筑山欣央：《監(jiān)察專員制度的憲法可能性：以川崎市市民監(jiān)察專員為素材》，載《法政論叢》第42卷第2號(hào)，2006年5月15日，第132—145頁；［日］豬狩庸祐：《從藤澤市監(jiān)察專員的經(jīng)驗(yàn)說開去——地方自治體與律師的作用》，載《神奈川ロージャーナル》第1號(hào)（創(chuàng)刊號(hào)），2008年12月24日，第35—40頁；［日］八谷町子：《為了“市民監(jiān)察專員”試論的備忘錄》，載《法政研究》第76卷第4號(hào)，2010年3月，第695—710頁；［日］大坪正一、［日］櫻井常矢：《市民監(jiān)察專員運(yùn)動(dòng)中社會(huì)教育的諸問題》，載《弘前大學(xué)教育學(xué)部紀(jì)要》第84號(hào)，2000年10月20日；［日］坂本治也：《作為市民力量的市民監(jiān)察專員》，載《關(guān)法》第58卷第5號(hào)，第53—120頁；等等。無論是國家（中央）層面，還是地方層面，苦情處理都是監(jiān)察制度的主要內(nèi)容。

從比較法的視角看我國監(jiān)察體制改革，美國、日本的監(jiān)察制度具有很強(qiáng)的啟迪意義。從“完善監(jiān)督制度”的整體目標(biāo)來看，則應(yīng)當(dāng)將信訪功能納入國家監(jiān)察并作為其主要內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)將信訪和監(jiān)察相關(guān)聯(lián)，使兩者成為互為補(bǔ)充、相互保障和促進(jìn)的一種制度的兩個(gè)側(cè)面，可以期待信訪這種連接黨和政府與人民群眾的“橋梁和紐帶”始終保持牢固、可靠、具有實(shí)效，與整個(gè)糾紛解決和救濟(jì)機(jī)制的設(shè)置和運(yùn)作相協(xié)調(diào)，發(fā)揮其整合各種已有制度資源、間接解決糾紛并對(duì)監(jiān)察形成有力支撐的功能。112參見楊建順：《權(quán)力的規(guī)則——建順微思錄（一）》，北京大學(xué)出版社2017年版，第84—85頁。

十、改革應(yīng)當(dāng)重視整合資源、推進(jìn)公務(wù)協(xié)作

有人評(píng)論中美兩國政治差異時(shí)說：“在美國，最有錢的五十個(gè)人就可以決定坐在白宮堅(jiān)定之桌后面的那個(gè)人；而在中國最富有的一百人聯(lián)合起來都不能左右政治局的決定?！?13《第五縱隊(duì)，危害巨大！》，載察網(wǎng)：http://www.cwzg.cn/history/201705/35978.html ，2017年8月13日訪問。我們國家政治體制的一個(gè)優(yōu)點(diǎn)就是保證了國家自主性，讓執(zhí)政團(tuán)體作出的決策能夠符合國家和民族的根本利益，而保證我們國家自主性的關(guān)鍵就在于黨對(duì)國家的全面領(lǐng)導(dǎo)。國家監(jiān)察體制改革推動(dòng)國家監(jiān)察“全覆蓋”，應(yīng)當(dāng)處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家監(jiān)察的關(guān)系，處理好國家監(jiān)察與其他資源的整合乃至公務(wù)協(xié)作關(guān)系。

（一）設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)，保證其監(jiān)察的獨(dú)立性

設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)，可望修正我國行政監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立性不強(qiáng)、覆蓋面不廣的不足。但是，在承繼紀(jì)檢、監(jiān)察合署辦公之傳統(tǒng)的同時(shí)，還必須解決監(jiān)察機(jī)關(guān)如何脫離附屬性、確立獨(dú)立性的地位和作用的問題。通過由全國人大設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)的路徑，的確在一定程度上可保證監(jiān)察的獨(dú)立性，但是，要從根本上解決這個(gè)問題，處理好其與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系，114需要回答的問題是：推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革與“體現(xiàn)黨對(duì)權(quán)力運(yùn)行的全方位監(jiān)督”之間是什么邏輯關(guān)系？“監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造性地開展工作，強(qiáng)干弱枝，強(qiáng)法弱紀(jì)，強(qiáng)前弱后，實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展?！崩钣乐遥骸稒?quán)力結(jié)構(gòu)改革與監(jiān)察體制改革》，載《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。依然依賴于黨自身的內(nèi)部制約機(jī)制。115參見習(xí)近平：《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2012年12月5日。瑞典的監(jiān)察專員制度、香港的廉政公署制度等都可以提供相應(yīng)借鑒，而其成功經(jīng)驗(yàn)要真正發(fā)揮作用，則必須與中國國情相結(jié)合，走中國特色的國家監(jiān)察體制之路。

（二）賦予監(jiān)察委員會(huì)以必要的職權(quán)，確保監(jiān)察實(shí)效性

兩個(gè)試點(diǎn)決定以及《監(jiān)察法（草案）》皆為監(jiān)察委員會(huì)規(guī)定了3種職責(zé)和12項(xiàng)措施，是否足夠？可以期待在改革試點(diǎn)過程中尋找答案，也可以從理論上繼續(xù)深入研究。無論如何，以《監(jiān)察法》明確監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)，須堅(jiān)持充分賦予權(quán)力和嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力的旨趣，從組織法和行為法的角度，為監(jiān)察實(shí)效性提供支撐。

為了做到依法履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，起碼應(yīng)當(dāng)以《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會(huì)以監(jiān)督權(quán)、調(diào)查權(quán)和處置權(quán)。其中的監(jiān)督權(quán)和調(diào)查權(quán)，與即時(shí)強(qiáng)制以及信息的歸集和使用等信息管理密切相關(guān)，往往也會(huì)涉及個(gè)人隱私等需要保護(hù)的涉密信息，所以，明確賦予監(jiān)察委員會(huì)以信息公開權(quán)，包括公開其自身所作重大決定和總結(jié)說明，公開監(jiān)察事項(xiàng)及處理情況，與新聞單位的獨(dú)立報(bào)道相呼應(yīng)，可望對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)、組織、團(tuán)體及其公務(wù)人員構(gòu)成強(qiáng)大的社會(huì)威懾力，確保監(jiān)察的實(shí)效性，有力地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)利。

（三）確立監(jiān)察委員會(huì)信息公開制度

目前我國行政系統(tǒng)的政府信息公開已有《政府信息公開條例》作為法規(guī)范支撐，相關(guān)制度建設(shè)業(yè)已取得長足發(fā)展。但是，監(jiān)察委員會(huì)不是行政機(jī)關(guān)的部門，不適用《政府信息公開條例》。應(yīng)當(dāng)以《監(jiān)察法》明確賦予監(jiān)察委員會(huì)以信息公開權(quán)。除了《監(jiān)察法（草案）》第53條關(guān)于“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督”的規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)直接為其提供相應(yīng)的法規(guī)范依據(jù)。監(jiān)察信息是否應(yīng)當(dāng)公開，應(yīng)當(dāng)以怎樣的方式或者路徑公開，乃至不予公開的適用條件等，都應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和遵循法定原則。

公開是最好的監(jiān)督，既是對(duì)被監(jiān)察者的最好監(jiān)督，也是對(duì)監(jiān)察員的最好監(jiān)督。通過監(jiān)察信息公開，可以加強(qiáng)社會(huì)公眾對(duì)監(jiān)察事項(xiàng)的了解，也可以對(duì)行使公權(quán)力者進(jìn)行監(jiān)督制約。在制度和程序設(shè)計(jì)上，應(yīng)當(dāng)特別注重信息公開，并將公開貫徹于受理、調(diào)查、處理乃至事后反饋、評(píng)價(jià)和完善的全過程。同時(shí)，為避免過度的信息公開構(gòu)成對(duì)監(jiān)察工作的不利影響，還應(yīng)當(dāng)建構(gòu)與之相對(duì)應(yīng)的信息保護(hù)制度。

（四）確保監(jiān)察委員高素質(zhì)及委員身份保障和人身安全

高素質(zhì)的監(jiān)察委員是監(jiān)察制度具有實(shí)效性的保障。監(jiān)察對(duì)象的專業(yè)化需要監(jiān)察機(jī)構(gòu)工作人員的專業(yè)化，這就要求監(jiān)察委員必須具備較高的專業(yè)水平。在這方面，檢察機(jī)關(guān)推行的深化“三位一體”專業(yè)化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。116參見《深化“三位一體”專業(yè)化建設(shè) 促進(jìn)司法體制改革“面上”“里子”兩個(gè)到位》，載《人民檢察》（首都版）2017年第6期。但是，監(jiān)察的特點(diǎn)決定了其在強(qiáng)調(diào)專業(yè)化的同時(shí)又要注重通才和協(xié)調(diào)的作用，故而，既要興“專業(yè)化、專門化”辦案機(jī)制之例，又要昌“流水線、鏈條式”辦案模式之宜，注重各種模式的機(jī)制、各種素養(yǎng)的人才和各種類型的案件科學(xué)合理組合，追求資源整合的最優(yōu)化。

監(jiān)察委員行使監(jiān)察職權(quán)，應(yīng)當(dāng)享受身份保障權(quán)。117參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第199頁。例如，我國《公務(wù)員法》第13條第2項(xiàng)規(guī)定：公務(wù)員享有“非因法定事由、非經(jīng)法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分”的權(quán)利。鑒于其身份的特殊性，對(duì)其身份保障權(quán)亦應(yīng)當(dāng)以《監(jiān)察法》予以特別規(guī)定，有針對(duì)性地對(duì)其身份乃至人身安全等設(shè)置特別的保障機(jī)制，使其能夠全身心地投入工作，無后顧之憂。

（五）確立監(jiān)察委員會(huì)與外部資源的溝通與整合機(jī)制

監(jiān)察委員會(huì)與外部資源的溝通，有許多種情形。其中最重要的應(yīng)當(dāng)是與作為法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)的檢察機(jī)關(guān)之間的溝通和整合，而最廣泛的應(yīng)當(dāng)是與作為信訪機(jī)構(gòu)的信訪局以及與信訪相關(guān)的各機(jī)關(guān)、組織之間的溝通和整合。

此外，從智力資源支持的角度來說，監(jiān)察委員會(huì)除了盡可能配備高素質(zhì)人才，來保障其工作專業(yè)、優(yōu)質(zhì)、高效之外，在某些方面、某些領(lǐng)域、某些階段，還是要考慮借助外腦。改革開放數(shù)十年來我們已經(jīng)積累了包括建立政府法律顧問制度在內(nèi)的大量利用外腦方面的經(jīng)驗(yàn)。日本的審議會(huì)制度對(duì)我們依然具有重要的啟迪意義。118參見［日］寺洋平：《關(guān)于國家行政組織中的“審議會(huì)等”及“懇談會(huì)等”》，載茨城大學(xué)人文學(xué)部紀(jì)要《社會(huì)科學(xué)論集》第50期，2010年9月號(hào)，第1—15頁。

結(jié)語——建設(shè)合憲、合法、可持續(xù)且具有實(shí)效性的監(jiān)察制度

以上探討了十大課題，每個(gè)大課題之下又分出數(shù)個(gè)小課題，有的思考了對(duì)策，有的尚待繼續(xù)展開思考。雖然《監(jiān)察法（草案）》已面向社會(huì)征求意見，還遠(yuǎn)未達(dá)到可以作結(jié)論的程度，但是，作為此題研究的階段性成果，在此歸納如下幾點(diǎn)：

1.國家監(jiān)察體制改革勢(shì)在必行

“如果不堅(jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端，過去出現(xiàn)的一些嚴(yán)重問題今后就有可能重新出現(xiàn)。只有對(duì)這些弊端進(jìn)行有計(jì)劃、有步驟而又堅(jiān)決徹底的改革，人民才會(huì)信任我們的領(lǐng)導(dǎo)，才會(huì)信任黨和社會(huì)主義，我們的事業(yè)才有無限希望。”119鄧小平：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》，載《鄧小平文選（一九七五—一九八二年）》，人民出版社1983年版，第293頁。上述判斷對(duì)于理解我國目前國家監(jiān)察體制改革的必要性和重要性，同樣具有重要的啟示意義。

2.切實(shí)做到合憲、合法

改革需要修憲來為其提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。然而，憲法修改“茲事體大”，須慎之又慎。120參見秦前紅：《監(jiān)察體制改革需修憲保障》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2017年第3期。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以法治思維和法治方式推進(jìn)每一項(xiàng)規(guī)范和制度建設(shè)，堅(jiān)持立改廢釋并舉，做到立法與改革相銜接，改革于法有據(jù)。改革以及由此而來的憲法修改不得觸及憲法制度之核心內(nèi)容，121參見秦前紅、劉怡達(dá)：《監(jiān)察全面覆蓋的可能與限度——兼論監(jiān)察體制改革的憲法邊界》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。不得改變以“黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)一個(gè)民主、法治、權(quán)力制約和人權(quán)受保障的現(xiàn)代化共和國”為內(nèi)容的憲法根本。122葉海波：《國家監(jiān)察體制改革的憲法約束》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2017年第3期。涉及國家機(jī)構(gòu)設(shè)置的改革，要充分體現(xiàn)我國人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度，使其保障改革順利進(jìn)行。123參見焦洪昌、葉遠(yuǎn)濤：《從人民代表大會(huì)制看國家監(jiān)察體制改革》，載《中國黨政干部論壇》2017年第2期。

3.科學(xué)界定監(jiān)察對(duì)象

監(jiān)察的對(duì)象應(yīng)當(dāng)是“全覆蓋”的，將全部公共權(quán)力及其運(yùn)作置于監(jiān)察的范圍之內(nèi)，又要正視“全覆蓋”的限度，124參見胡錦光：《論監(jiān)察委員會(huì) “全覆蓋 ”的限度》，載《中州學(xué)刊》2017年第9期。遵守相應(yīng)的限度或者邊界，尊重權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位，并恪守審判獨(dú)立的憲法原則。125參見秦前紅、劉怡達(dá)：《監(jiān)察全面覆蓋的可能與限度——兼論監(jiān)察體制改革的憲法邊界》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。同時(shí)，既應(yīng)當(dāng)注重反腐敗監(jiān)察，亦須要關(guān)注信訪（苦情處理）、合法規(guī)范運(yùn)營的督促，以科學(xué)合理的日?；s束機(jī)制，謀求公共利益的最大化。

4.科學(xué)配置監(jiān)察資源

無論是反腐敗監(jiān)察，還是信訪（苦情處理）、合法規(guī)范運(yùn)營的督促，都需要科學(xué)配置監(jiān)察資源，準(zhǔn)確把握監(jiān)察力度，根據(jù)公共職位的高低和權(quán)力的大小以及權(quán)力行使的形態(tài)，有針對(duì)性地實(shí)施監(jiān)察。

職位越高、權(quán)力越大，對(duì)其監(jiān)督制約的資源就要越密集，力度就要越大，措施就要越嚴(yán)，要求就要越高。因此，監(jiān)察應(yīng)當(dāng)講求科學(xué)方法，注重分門別類地實(shí)施監(jiān)察，追求監(jiān)察的實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果相統(tǒng)一。126參見簡(jiǎn)聞之：《堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央重大決策部署確保國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)順利完成》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2016年11月18日。

5.監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性和權(quán)威性

監(jiān)察機(jī)關(guān)依法實(shí)施監(jiān)察，不受其他機(jī)關(guān)、組織或者個(gè)人非法干預(yù)，127參見《監(jiān)察法（草案）》第10條。其所作出的監(jiān)察決定具有公定力、拘束力和執(zhí)行力，故而對(duì)被監(jiān)察對(duì)象具有強(qiáng)制力，對(duì)全社會(huì)具有權(quán)威性，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)自身在內(nèi)的任何機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都受其約束，無權(quán)擅自修改或者推翻。128參見楊建順：《行政規(guī)制與權(quán)利保障》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第307—310頁。

6.注意制度機(jī)制和程序建設(shè)，確保監(jiān)察委員會(huì)與外部資源的溝通與整合

在我國建立科學(xué)的縱向?qū)蛹?jí)監(jiān)察系統(tǒng)，首先應(yīng)當(dāng)修改憲法，為其提供合憲性基礎(chǔ)，然后是制定《監(jiān)察法》和相關(guān)必要的法律，修改相關(guān)配套法律，為其提供法律依據(jù)。這是改革體現(xiàn)法治思維和法治方式乃至國家治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性前提?！侗O(jiān)察法（草案）》已面向社會(huì)征求意見，接下來對(duì)相關(guān)制度、機(jī)制、程序和標(biāo)準(zhǔn)予以切實(shí)完善，穩(wěn)步推進(jìn)，就顯得格外重要。

為確保國家監(jiān)察體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)以《監(jiān)察法》來確認(rèn)監(jiān)察委員會(huì)的職能、任務(wù)、權(quán)限、行使權(quán)力的條件和程序，并據(jù)此設(shè)置最佳資源配置和優(yōu)化組合的機(jī)構(gòu)編制。

推進(jìn)國家監(jiān)察體制改革，應(yīng)當(dāng)遵循制度變遷的規(guī)律改革創(chuàng)新，將原則的堅(jiān)定性與策略的靈活性結(jié)合起來，將整體協(xié)調(diào)與局部推進(jìn)統(tǒng)一起來，做到整體布局，統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大授權(quán)、依法治國與依規(guī)治黨、繼承傳統(tǒng)與發(fā)展創(chuàng)新、發(fā)揮高層智庫作用與擴(kuò)大公民參與的關(guān)系，使之沿著不斷增強(qiáng)和優(yōu)化的軌跡演進(jìn)，以避免陷入制度“鎖定”狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)引導(dǎo)的制度變遷。129參見牛余慶、牛家駒：《制度變遷視角下國家監(jiān)察體制改革的動(dòng)因分析、路徑依賴與進(jìn)路選擇》，載《領(lǐng)導(dǎo)之友》（理論版）2017年6月（上）。