肖向前

（肇慶市委黨校，廣東 肇慶 526020）

村干部工作激勵機制問題研究

肖向前

（肇慶市委黨校，廣東 肇慶 526020）

村干部在農(nóng)村地區(qū)具有獨特的政治地位和社會作用，他們是由法定選舉程序產(chǎn)生、游離于行政干部體制之外的邊緣化群體。為了提高村干部工作的積極性、創(chuàng)造力和責任心，必須構(gòu)建村干部工作激勵機制，其關(guān)鍵在于完善村干部的政治待遇、經(jīng)濟待遇、養(yǎng)老保障方面體制機制，為促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展提供制度保障。

村干部 激勵機制 待遇 保障

村干部是通過基層村民民主選舉制度產(chǎn)生、在村級自治組織擔任公共職務(wù)、從事公共管理活動、提供基層公共服務(wù)并享受相應(yīng)政治和經(jīng)濟待遇的人員，是貫徹執(zhí)行國家農(nóng)村政策、帶領(lǐng)廣大群眾發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟社會的骨干力量。基于村干部在農(nóng)村基層的重要作用，必須建立和完善村干部的工作激勵機制，提高村干部的積極性、創(chuàng)造力和責任心，為促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展提供制度保障。

一、村干部工作激勵機制的主要內(nèi)容

就我國農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實來看，能夠?qū)Υ甯刹康墓ぷ髌鸬郊钭饔玫念I(lǐng)域相對集中，主要包括政治待遇、經(jīng)濟待遇、養(yǎng)老保障三大方面。

(一)政治待遇

村干部作為國家基層政治組織、自治組織的主體成員，包括村支部書記、村委主任、民兵連長、財務(wù)會計、婦女主任等職位。盡管村干部有別于國家公務(wù)員群體，盡管村干部屬于不在編的邊緣化干部，但是村干部是在上級黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)下由法定選舉程序產(chǎn)生的，因此他們享有獨特的政治地位和作用。村干部在村黨支部和村委會擔任公共職務(wù)，在政村的公共生活中起到主導(dǎo)作用，在行政村公共管理事中發(fā)揮著指揮、策劃、管理、協(xié)調(diào)等作用。為了激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的動力，發(fā)掘村干部政治發(fā)展的潛力，我國加大了對村干部培養(yǎng)力度，加強對村干部履職能力和服務(wù)意識的培養(yǎng)，建立和完善村干部的選拔、培訓(xùn)、考核、管理和保障等一系列的體制機制。此外，在有些地區(qū)探索推行大學(xué)生村官制度，目的是加快培養(yǎng)和打造一支優(yōu)秀的村干部隊伍。當前，我國農(nóng)村社會正處于全面轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村社會面臨貧困、資源、環(huán)保、教育、治安、維穩(wěn)等問題，這些問題既對村干部的素質(zhì)能力水平提出了挑戰(zhàn)，又為村干部政治前景提供了發(fā)揮空間。

(二)經(jīng)濟待遇

村干部扎根農(nóng)村基層，工作條件艱苦，任務(wù)職責繁重，按照社會主義分配制度，理應(yīng)獲得與勞動付出相匹配的工資福利待遇。目前我國尚未出臺關(guān)于村干部工資福利待遇的法律法規(guī)，相關(guān)的《村民委員會組織法》以及《勞動合同法》等法律法規(guī)有涉及到村干部的政治地位和勞動關(guān)系，但是并沒有對村干部的經(jīng)濟待遇作出明確規(guī)定。在法律依據(jù)缺位的情況下，村干部的待遇水平直接取決于當?shù)卣斦┙o能力以及村集體的收入情況。我國自2006年起取消了農(nóng)業(yè)稅、實行稅費改革之后，很多地方政府出現(xiàn)不同程度的財政供給困難，對于穩(wěn)步提高村干部待遇方面往往力不從心。一些地方政府從功利性的角度出發(fā)，為了實現(xiàn)財政供給效能最大化，使得村干部的工資福利待遇長期處于較低水平。

(三)社會保障

建立和完善村干部的社會保障制度，可以切實解決村干部經(jīng)濟生活方面的擔憂，有效地調(diào)動工作的積極性和主動性。眾所周知，我國為在編公職人員建立了完善的社會保障體系，但是村干部作為編制之外從事公務(wù)的群體，尚未建立起來系統(tǒng)的社會保障體系。甚至在法律和政策層面，都難以找到村干部群體社會保障方面的條文和依據(jù)，因此村干部社會保障制度在具體實施中顯得無從下手。在村干部的待遇和保障制度方面，2008年中央1號文才提到 “探索建立和完善農(nóng)村基層干部激勵保障機制，健全并落實村干部報酬待遇和社會保障制度”。以上是對現(xiàn)任村干部保障提出了原則性和指導(dǎo)性意見，卻沒涉及離任村干部待遇的政策內(nèi)容。在法律和政策缺位的情況下，地方政府在離任村干部待遇保障方面存在諸多不確定性。在實踐操作上，離任村干部所能享受的待遇標準不一，多以困難補助、生活救助、養(yǎng)老補貼之名發(fā)放，實際上既不屬于社會保險，更算不上退休金，顯得不倫不類。此外，依照《村民委員會組織法》規(guī)定，村干部任期屆滿如未能當選的，就不再具備村干部的資格。根據(jù)現(xiàn)行的社會保險制度，若村干部在任職期間不購買養(yǎng)老保險，其離職后自主擇業(yè)將面臨社會保險參保年限不足的問題。

二、村干部工作激勵機制存在的問題

(一)政治前景渺茫

由于村干部不屬于在編的國家行政干部系列，因此無法獲得類似公務(wù)員的職務(wù)升遷機會，政治發(fā)展的前景空間不大。為了提高村干部的政治待遇，有些地方探索實行“村官職業(yè)化”制度管理，這些改革雖然拓寬了村干部的發(fā)展空間，部分優(yōu)秀村黨支部書記可以享受副鄉(xiāng)級政治待遇，但這也僅僅是個別地方試點而已。在實際操作上，由于受國家政策層面的限制，從優(yōu)秀村干部中招錄公務(wù)員的力度、廣度、條件等都有嚴格規(guī)定，對于絕大多數(shù)村干部而言，實現(xiàn)村干部到公務(wù)員的身份轉(zhuǎn)變依然存在難以逾越的鴻溝，從而事實上使村干部“拓寬發(fā)展空間”難以落到實處。

此外，長期以來我國農(nóng)村干部缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)，文化程度偏低，帶領(lǐng)群眾建設(shè)發(fā)展的能力薄弱。雖然各地利用黨校、函授、短期培訓(xùn)等渠道提升村干部學(xué)歷和能力水平，但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村干部培訓(xùn)內(nèi)容單一、培訓(xùn)管理不到位、培訓(xùn)機制不健全等問題突出。因此，村干部難以通過培訓(xùn)達到觀念大轉(zhuǎn)變、能力大提升，實際培訓(xùn)效果離工作崗位的要求還有較大差距，以簡單的培訓(xùn)來改變村干部職業(yè)生涯的方式難以奏效。

(二)山區(qū)縣村干部工資待遇普遍偏低

現(xiàn)行的村干部工資待遇主要由財政供給和村集體收入兩部分組成，貧困地區(qū)村干部的工資主要由財政統(tǒng)籌支付，有條件的村委會可根據(jù)集體收入能力給村干部發(fā)補貼，因而村干部的工資待遇與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和村集體收入密切相關(guān)，因此貧困落后地區(qū)的村干部的工資收入明顯偏低。國家層面目前還沒有對于村干部工資待遇進行統(tǒng)一規(guī)定，只有一些原則性和指導(dǎo)性的制度規(guī)定，比如中組部《關(guān)于加強村黨支部書記隊伍建設(shè)的意見》要求“按照不能低于當?shù)貏趧?wù)平均收入水平來確定村支書的基本待遇報酬”。很多貧困山區(qū)縣由于村集體經(jīng)濟薄弱，在貫徹落實中央的政策規(guī)定上顯得力不從心，包括村村支書在內(nèi)的村干部報酬與在編公職人員的收入水平相距甚遠，甚至也低于外出務(wù)工村民的收入水平。比如,肇慶市廣寧縣的村干部收入大多在1000～1200元/月，其中還要扣除200元/月作為年終績效考核獎勵，實際拿到手僅有800～1000元/月。待遇問題對村干部工作的積極性產(chǎn)生了嚴重影響，造成村干部職業(yè)吸引力不足，很多年富力強村民不想當村干部，村干部老齡化的現(xiàn)象普遍存在。

(三)村干部的社會保障制度尚不完善

在村干部社會保障的制度層面上，難以找到直接關(guān)系的法律法規(guī)和政策文件，《勞動合同法》、《村民委員會組織法》也并不完全適用于村干部的社會保障制度。比如，《勞動合同法》雖然規(guī)定了用人單位社保方面的責任，但其所指主體是企業(yè)、個體、民辦非企等組織，村委會作為政治意義上村民自治組織，在法律與村干部之間就不屬于勞動關(guān)系，因而存在法律適用方面的質(zhì)疑。事實上，村干部的工資、補貼、獎金及其他福利屬于村民自治范圍內(nèi)的事項，理應(yīng)由村集體收入來解決，但還有很多貧困村干部的工資尚且需要財政兜底，更無望依靠集體收入來完善社會保障問題。此外，依照《村民委員會組織法》規(guī)定，對于村干部的社會保障的補貼屬于“涉及村民利益的事項”，需經(jīng)全體村民會議討論通過方可實施，因此從程序的合法性來看，無法由村干部集體決定社會保障資金的來源。由于以上政策方面的缺位，導(dǎo)致村干部社會保障資金的來源主體存在較大爭議，造成村干部社會保障制度管理模式缺乏統(tǒng)一性，以至大多數(shù)地區(qū)都還沒建立起村干部的“五險一金”等社會保障制度。

由于歷史原因，一直以來離任村干部的社會保障和補償問題都沒有得到妥善解決，在企事業(yè)單位的下崗工人尚且有一筆補助金，而村干部在落選離任后卻沒有任何補償。根據(jù)《村民委員會組織法》的規(guī)定，如果村干部任期屆滿未能繼續(xù)當選連任的，就不再具有村干部資格，而且不能得到任何的離職補償。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村干部對離職補償訴求反映強烈，廣東肇慶地區(qū)就出現(xiàn)過離任村干部因養(yǎng)老問題向上級政府表達訴求，他們在離任后晚年生活得不到保障、老無所依，由此出現(xiàn)心理失衡。村干部離職補償問題需要引起高度重視，如果不加以解決極容易成為農(nóng)村社會矛盾的隱患。

三、完善村干部激勵機制的對策建議

(一)加大政治激勵

在實踐形式上，村干部是民主選舉出來的，但實際上政府部門還是存在很多的操作空間。為例支持和鼓勵村干部帶領(lǐng)村集體干事創(chuàng)業(yè)、發(fā)展集體經(jīng)濟，可以通過一系列的政策和行政手段對優(yōu)秀村干部給予政治激勵，拓展其政治升遷的空間。在具體實施中，要根據(jù)實際情況，積極創(chuàng)造條件，放寬門檻限制，通過從優(yōu)秀村干部中考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員、招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員等切實可行的方式，拓寬村干部發(fā)展空間。創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部選擇錄用的途徑和方式，改變傳統(tǒng)“對上不對下”的干部管理制度，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部公開選拔、公推直選和考試錄用相結(jié)合，讓能力強、威望高的村干部有機會通過直接民選擔任鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。

在實踐中，逐步建立和完善標準化的“村官職業(yè)化”管理運行制度，使村干部管理走上制度化和規(guī)范化的軌道。完備的村干部管理制度應(yīng)該包括以下事項：一是規(guī)范管理，參照在編公職人員的檔案管理模式，建立和完善村干部信息資料庫，實行科學(xué)化和標準化管理；二是嚴格考核，實行坐班制保證工作常態(tài)化，實行目標責任制和定期考核制；三是教育培訓(xùn)，把村干部培訓(xùn)納入干部教育規(guī)劃，增強培訓(xùn)針對性和實效性，提升村干部的履職能力和水平；四是實施末位淘汰制，鼓勵村干部合理流動，實現(xiàn)能進能出，有問題的村干部要有序退出；五是加強民主監(jiān)督，建立健全村干部的考核督查和監(jiān)督舉報制度，以強化隊伍監(jiān)管。

(二)提高經(jīng)濟待遇

要加大村干部的激勵和增強職業(yè)吸引力，最簡單和直接的辦法就是提高村干部的經(jīng)濟待遇。考慮到村干部職業(yè)的特殊性，承擔村干部工資報酬應(yīng)堅持雙重責任主體，既包括政府承擔的責任，也要包括村集體負擔的責任。在實際操作中，要視地方經(jīng)濟發(fā)展水平的差異進行區(qū)別對待，可以通過財政手段調(diào)節(jié)村干部的總體經(jīng)濟收入水平，經(jīng)濟條件好、集體收入高的村干部工資應(yīng)該由村集體承擔主要責任，經(jīng)濟落后、村集體收入薄弱的村干部工資應(yīng)該由國家財政承擔主要責任，這樣可以避免各地區(qū)村干部的整體收入水平差距過大。以廣東省肇慶市為例，肇慶市鼎湖區(qū)桂城街道水坑一居委會主任工資總收入為6139元/月，其中財政支付部分只有1433元，而集體補貼部分就達到了4706元；肇慶市德慶縣由財政統(tǒng)一支付村干部的工資為2200元/月，有條件的村委會可根據(jù)集體收入能力給村干部補貼300-600元/月。

為了進一步建立村干部待遇增長的長效機制，要完善多方籌措資金的渠道。政府層面上，在不增加財政供養(yǎng)人數(shù)的前提下，可以加大財政轉(zhuǎn)移支付額度，提高財政用于村級管理費用的比例；對于村集體經(jīng)營收益，適當調(diào)整用于提高村干部待遇的提取比例；對于本村受益的經(jīng)營主體，要嘗試和鼓勵其建立“農(nóng)村發(fā)展基金”，用于支持本地農(nóng)村發(fā)展，從中提取部分獎勵為農(nóng)村發(fā)展做出貢獻的村干部。

(三)完善社會保障

要著力解決村干部的后顧之憂，激勵村干部的積極性和能動性，必須加快完善村干部的社會保障體系建設(shè)。在國家政策層面，要建立和完善村干部社會保障政策、保障資金、保障標準、服務(wù)管理等一系列的制度設(shè)置，提高村干部的社會保障水平。探索在職村干部參照職工社會保險管理制度，雖然現(xiàn)在沒有一套完全針對村干部參加社會保險的政策，但我們要有敢為人先的改革精神，在政策允許的基礎(chǔ)上打破常規(guī)，制定操作性強的社會保險制度，包括繳費年限、繳費標準、待遇享受等。在村干部的社會保障資金來源上，綜合各地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，可建立由財政資金劃撥、集體經(jīng)濟支付、個人出資自籌三者相結(jié)合、權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的社會保障資金長效機制。

可以借鑒和總結(jié)全國各地方先行先試的做法，建立和完善的正常離任村干部生活補貼制度，解決正常離任村干部的基本生活保障問題。在具體制定和實施離任村干部補助政策中，要結(jié)合村干部的職務(wù)高低、任職時間、離職年齡、兼職情況等因素，綜合制定離任村干部生活補助實施辦法，要堅持科學(xué)性和可操作性。

責任編輯：夏明珠

2017-06-03

肖向前，廣東省肇慶市委黨校講師。